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Magistrada Ponente YOLANDA JAIMES GUERRERO
Exp. Nº 2005-3999
Mediante Oficio N° 05-1075 de fecha 10 de mayo de 2005, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia remitió el expediente contentivo del recurso de interpretación planteado por los ciudadanos JUAN RAMÓN MALAVÉ, con cédula de identidad N° 4.009.343, ARQUÍMEDES BARRIOS, con cédula de identidad N° 8.244.212, JHONNY SALAZAR, con cédula de identidad N° 4.213.100 y JOSÉ LUIS CEDEÑO, con cédula de identidad N° 8.234.299, actuando en su condición de Concejales del Municipio Simón Bolívar del Estado Anzoátegui, asistidos por los abogados Rafael Camacho M. y Paulo Carrillo Fadul, inscritos en el INPREBOGADO bajo los Nros. 16.104 y 41.810, respectivamente, en el cual solicitan la “…interpretación de la norma contenida en el artículo 2° de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, dictada por el Ejecutivo Nacional y la cual fue publicada en la Gaceta Oficial N° 37.412 del 26 de marzo de 2002…”.
Dicha remisión se efectuó con ocasión de la sentencia dictada por la mencionada Sala en fecha 28 de abril de 2005, en la que declinó la competencia en esta Sala Político-Administrativa para conocer del caso.
El 24 de mayo de 2005 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz.
En sentencia N° 04560 del 29 de junio de 2005, la Sala declaró su competencia para conocer y decidir el recurso interpuesto, admitió la solicitud y en consecuencia, ordenó publicar un cartel de emplazamiento, a costa de los solicitantes, para que los interesados manifestaran por escrito lo que estimaran conveniente en el presente asunto, dentro de los 30 días continuos contados a partir de la fecha de su publicación. Asimismo, se ordenó la notificación de la Procuraduría General de la República, la Fiscalía General de la República, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República, ordenando fijar la oportunidad en que se llevaría a cabo un acto de informes orales para que las partes expusieran lo que consideraran conveniente sobre la interpretación solicitada.
Por diligencia del 20 de septiembre de 2005, los ciudadanos Juan Ramón Malavé, Arquímides Barrios, Jhonny Salazar, otorgaron Poder Apud Acta al ciudadano Javier Garnica Guerra y revocaron el poder otorgado previamente al ciudadano Rafael Camacho M., ya identificados.
Practicadas las notificaciones y librado el cartel a que se refiere el fallo antes mencionado, en fecha 22 de noviembre de 2005, la representación de la parte actora, consignó su publicación.
El 21 de diciembre de 2005, el abogado Armando L. Blanco G., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 76.279, actuando con el carácter de Sustituto de la Procuradora General de la República, consignó escrito contentivo de consideraciones al recurso de interpretación incoado.
El apoderado judicial de los recurrentes mediante diligencia de fecha 10 de enero de 2006, “…Ratific[ó] en cada una de sus partes la solicitud de interpretación de la norma contenida en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios (…) en especial el reconocimiento de la condición de funcionarios públicos que ostentan…”.
Por auto del 7 de febrero de 2006, se acordó pasar el expediente a la Sala a los fines de la decisión correspondiente.
El 16 de febrero de 2006 se fijó el día y la hora para la celebración del acto de informes, conforme se dispuso en la decisión de fecha 29 de junio de 2005.
Vista la diligencia presentada en igual fecha, por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini, mediante la cual manifiesta su voluntad de inhibirse en la presente causa, la misma fue declarada procedente el día 7 de marzo de 2006 y se convocó al abogado Octavio Sisco Ricciardi en su carácter de Cuarto Suplente, quien aceptó constituir la Sala Accidental y continuar conociendo del presente caso.
El ciudadano José Luis Cedeño, con cédula de identidad N° 8.234.299, asistido por el abogado Néstor Castro, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 80.581, en diligencia del 30 de mayo de 2006 expuso: “…solicito muy respetuosamente se constituya la Sala Accidental a los fines de continuar con el procedimiento de la presente causa, así mismo, solicito que en los autos y actas de la Sala, sea incorporado como parte solicitante en la presente causa tal y como está señalado en el folio N° 09 que consta en autos…”.
El día 6 de julio de 2006, se constituyó la Sala Accidental, integrada de la manera siguiente: Presidenta Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta: Magistrada Yolanda Jaimes Guerrro; Magistrados: Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y Octavio Sisco Ricciardi. Asimismo, se designó Ponente al Magistrado Suplente: Octavio Sisco Ricciardi.
El 12 de julio de 2006, se difirió el acto de informes para el día jueves 9 de noviembre a la 2:30 p.m y en dicha fecha fue diferido nuevamente el mencionado acto para el 16 de noviembre del mismo año, oportunidad en la que se dejó constancia de la comparecencia del apoderado judicial de la parte accionante, así como de la Sustituta de la Procuradora General de la República, y de las representantes de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público, quienes expusieron sus consideraciones orales y consignaron los escritos correspondientes.
El 18 de enero de 2007 terminó la relación de la causa, y se dijo “Vistos”.
El 7 de febrero de 2007 fue elegida la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; y Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Hadel Mostafá Paolini y Emiro García Rosas.
Mediante diligencia del 10 de julio de 2007, el apoderado de los recurrentes solicitó se dictara sentencia.
El apoderado judicial de los accionantes en diligencia del 22 de enero de 2008 expuso: “…Consigno en este acto sentencia de fecha 16 de mayo de de 2006, caso Jesús Leopoldo Heredia Vs. Municipio Juan José Mora del Estado Carabobo, expediente 10. 382, emanada del JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CENTRO NORTE…”.
El representante de la Contraloría General de la República, en diligencia del 25 de marzo de 2008, solicitó se dictara la decisión correspondiente.
Por auto de fecha 5 de agosto de 2008 se reasignó la Ponencia a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero.
Realizado el estudio de las actas que componen el expediente, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el recurso de interpretación interpuesto, lo cual pasa a hacer en los siguientes términos:
I
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD
DE INTERPRETACIÓN
El apoderado judicial de los ciudadanos Juan Ramón Malavé, Arquímedes Barrios, Jhonny Salazar y José Luis Cedeño, actuando en su condición de Concejales del Municipio Simón Bolívar del Estado Anzoátegui, interpuso recurso de interpretación de la norma contenida en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, dictada por el Ejecutivo Nacional, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.412 del 26 de marzo de 2002. Fundamentó su solicitud en los siguientes hechos:
Señaló que “…la primera de las normas cuya interpretación es requerida a esta Sala, se encuentra en el artículo 2 de la Ley de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios que fue publicado en la Gaceta Oficial N° 36.865, del 26 de marzo del 2004 y su texto es el siguiente: (…) Se entiende por emolumentos las remuneraciones, sueldos, bonos, dietas, primas y cualquier tipo de ingresos mensuales percibidos por el funcionario, en razón de las funciones que desempeña. Los límites establecidos en esta Ley regirán exclusivamente para los emolumentos que se devenguen de manera regular y permanente, ‘con exclusión de las bonificaciones de fin de año y del bono vacacional, a los cuales tienen derecho todos los funcionarios públicos regulados por esta Ley’ ”. (Negrillas del escrito).
Refirió que a sus representados les surge la duda respecto a “…si el criterio que se expuesto en la sentencia de fecha 7 de mayo de 2004, caso: Legisladores Estado Aragua, se mantiene, esto es si es conforme al ordenamiento jurídico el pago del bono vacacional y el bono de fin de año que consagra el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios de los Estados y Municipios a los Concejales de los Concejos, además de la cantidad percibida, por concepto de dietas…”.
Indicó, que en la citada sentencia dictada por la Sala Constitucional se estableció lo siguiente:
“…Con base en las consideraciones previas, esta Sala Constitucional declara (I) que entre el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001, los legisladores de los Consejos Legislativos de los Estados no podían percibir por concepto de emolumentos o remuneraciones totales (incluidos sueldo, dietas, bonos, primas y demás ingresos recibidos en forma regular y continua) un monto superior a setecientos cincuenta mil bolívares (Bs. 750.000,00), por mandato expreso de los artículos 9 del Decreto sobre el Régimen para la Integración de las Comisiones Legislativas de los Estados y 5 del Decreto sobre el Régimen Transitorio de las Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y los Municipios; y (II) que entre el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001 los legisladores de los Consejos Legislativos de los Estados sí podían percibir prestaciones, distintas a los emolumentos señalados, por concepto de bono vacacional, bonificación de fin de año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones, por no corresponder tales pagos a las remuneraciones totales a que aluden las mencionadas disposiciones legales, relativas al derecho constitucional al salario digno, sino a otros derechos igualmente protegidos por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”. (Negritas y subrayado del escrito).
Expresó, que existe la posibilidad de que el pago de dichos bonos se efectúe en los próximos meses en la Alcaldía del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui, pero “…existe una gran preocupación de que la Contraloría General de la República arremeta con procedimientos administrativos para declarar la responsabilidad administrativa y posible inhabilitación política de concretarse el pago de dichos bonos ya que la Contraloría [les] ha manifestado que ella es de otro parecer…”.
Expuso que por mandato del artículo 19 de la Carta Fundamental, debe respetarse en cualquier interpretación el principio favor libertatis, “…de acuerdo con el cual los derechos constitucionales de toda persona, sea funcionario público o de cualquier nivel o sea un particular, deben ser interpretados de la manera más amplia posible…”
Añadió que la entonces vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal, al establecer los requisitos para ser integrantes de los Concejos Municipales, señala que éstos se regirán por las normas contenidas en dicha Ley.
En su opinión, “…la única interpretación del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, que es compatible con la Constitución de 1999, es aquella que permite la inclusión de otros beneficios sociales y bonos salariales otorgados a los Concejales conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Trabajo…”.
Solicitó en nombre de sus representados: “…1.) Que la presente solicitud sea admitida. 2) Que se señale si el criterio expuesto en la sentencia de fecha 7-5-04 dictada por la Sala Constitucional, en el caso Legisladores Estado Aragua, en relación con el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, se mantiene y 3.) Se [les] extiendan los efectos del mencionado fallo de fecha 7-5-04 donde se estableció la procedencia del bono vacacional, bonificación de fin de año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones…”. (Negritas de la solicitud).
II
OPINIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Mediante escrito presentado el 16 de noviembre de 2006, los abogados representantes de la Contraloría General de la República, presentaron escrito contentivo de la opinión del referido órgano en los términos siguientes:
Que el problema central objeto de la solicitud es determinar si en la actualidad se mantiene el criterio sostenido en la sentencia N° 830 de fecha 7 de mayo de 2004, dictada por la Sala Constitucional, es decir, si conforme al enunciado del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, “…los legisladores de los Concejos Municipales pueden percibir bono vacacional, bonificación de fin de año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones; y en caso de ello ser procedente, lo concejales solicitantes requieren que les sean extendidos los efectos de la misma, visto que, en su criterio, se encontrarían en igual situación de hecho y de derecho que aquellos legisladores…”.
Con respecto al anterior alegato la representación del órgano contralor señaló lo siguiente: “…resulta pertinente advertir el error de carácter sustancial en que incurren los solicitantes, pues, contario a lo que señalan, la Sala Constitucional no reconoció en la preidentificada sentencia derecho social alguno a favor de los legisladores estadales…”.
En el mismo orden de ideas indicó que con ocasión de la solicitud de aclaratoria formulada por dicho órgano de la referida sentencia N° 830, la Sala Constitucional dictó la decisión N° 1211 de fecha 23 de junio de 2004 en la cual dejó claramente establecido lo siguiente:
“…Respecto del supuesto reconocimiento por parte de esta Sala de derechos sociales de rango constitucional distintos al salario, en cabeza de los miembros de los órganos legislativos estadales durante el período comprendido entre el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre, como son las vacaciones, las prestaciones sociales, las pensiones, las jubilaciones, etc., debe esta Sala Constitucional negar en forma categórica que se haya efectuado dicho reconocimiento en la sentencia interpretativa N° 830/2004, del 7 de mayo (…) pues aquellos, al ser materia de estricta reserva legal, se causan o son exigibles en el tiempo y modo establecido en la ley nacional…”. (Negrillas y subrayado del escrito).
Agregó, que en términos similares la Sala Político-Administrativa en sentencia N° 800 del 29 de marzo de 2006, con respecto a la interpretación solicitada del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, estableció que el mencionado artículo sólo desarrolla el concepto de emolumentos y no hace referencia a los beneficios de protección social, los cuales se encuentran precisados en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social.
Por lo expuesto concluyó que “…el artículo 2° de la ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, no consagró los indicados beneficios de bonificación de fin de año y bono vacacional porque ese, se insiste, no es su objeto sino el de fijar límites cuantitativos a los emolumentos. De hecho, la norma es clara al excluir tales beneficios de la aplicación de los límites en ella previstos…”. (Negrillas del escrito).
Adicionalmente expuso: “en el específico caso de los concejales se observa que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, no prevé a favor de éstos alguno de los beneficios antes mencionados y ello es así por cuanto respecto de los mismos no concurren los extremos señalados en líneas anteriores (la existencia de una relación funcionarial y la prestación ininterrumpida del servicio activo durante un año). En efecto: 1) la labor que desempeñan no es ‘a dedicación exclusiva’, -como sí sucede con los Legisladores Estadales- (artículo 7° de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos), 2) no se encuentran sometidos a un horario de trabajo, 3) no se encuentran vinculados con el Municipio laboralmente y, por ende, tampoco devengan un sueldo dado que, por principio, toda relación laboral se erige como el presupuesto necesario para que nazca el derecho a percibir un sueldo o salario por la prestación de un servicio.”.
Finalmente afirmó que “…es claro entender que de esta categoría de remuneración no puede desprenderse ningún beneficio o percepción adicional, tales como: bonificación de fin de año y bono vacacional, dado que, como se señaló en líneas anteriores, estos últimos son derechos que surgen como consecuencia de una relación de carácter laboral…”.
III
OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La abogada Nora Josefina Mijares Domech, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 23.270, actuando como Sustituta de la Procuradora General de la República, consignó por escrito de fecha 16 de noviembre de 2006 la opinión del órgano que representa en los términos siguientes:
Señaló que “…Una vez analizados los requisitos o características de los funcionarios públicos, esta representación de la República, como primera conclusión, opina que los Ediles, en cualquiera de sus niveles -Diputados o Diputadas Asamblea Nacional, Legisladores o Legisladores Regionales, y Concejales Municipales - no pueden ser considerados funcionarios públicos en un sentido formal…”.
En relación a la interpretación del artículo 2 de de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios refirió que “…se evidencia que el legislador, prima facie, quiso englobar una pluralidad de conceptos laborales -sueldos, bonos, dietas, primas, etc.-dentro de un solo género o término, ‘emolumentos’ con la finalidad de evitar repeticiones inoficiosas en el desarrollo de la Ley; sin embargo, no debe incurrirse en el error de utilizar estos conceptos indistintamente o de forma análoga, ya que si bien todos son estipendios laborales, no detentan la misma naturaleza jurídica, y no todos corresponden por igual a todos los que a los fines de la Ley de Emolumentos son considerados ‘Altos Funcionarios’…”.
Concluyó que “…no puede pretenderse que los parlamentarios gocen de derechos laborales como el bono vacacional y el bono de fin de año, por interpretación extensiva del artículo 2 de la Ley de Emolumentos, ya que éstos se derivan de una relación laboral o de empleo público, efectiva, continua y permanente, que sólo detentan los funcionarios públicos formales, regulados por la Ley del Estatuto de la Función Pública (…) de lo contrario se estaría cometiendo una discriminación a la inversa o se vulneraría el principio de rango constitucional de igual salario por igual trabajo.”
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
En fecha 23 de noviembre de 2006, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, antes identificada, actuando en su carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público para actuar ante la Sala Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, consignó escrito contentivo de la opinión del mencionado órgano en el cual expuso lo siguiente:
Refiere la representación del Ministerio Público que “…En el caso de los Concejales, el Ministerio Público estima que los Concejales sí son funcionarios públicos, por cuanto los mismos reúnen las características que adornan tal concepto…”.
Señaló que en virtud de lo anterior, de la interpretación del referido artículo, “…se deduce el desarrollo del derecho constitucional que tienen los Concejales de cobrar los conceptos de bonificación de fin de año y bono vacacional…”.
En tal sentido agregó que “…constituye un hecho público, notorio y comunicacional el eterno peregrinar de hace muchos años de los Concejales de los distintos Municipios la búsqueda del reconocimiento de dichos derechos, los cuales en esencia, son su gran aspiración y mal podría excluírseles del goce de los mismos, siendo que el artículo 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que dichas personas son funcionarios públicos (…) Ciudadanos Magistrados, no resulta ajustado al Estado de Derecho y de Justicia constitucionalmente consagrado que los cargos de elección popular estén excluidos de la definición de funcionarios públicos, más aún si se toma en consideración que otros de la misma índole sí cobran tales beneficios….”.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse con relación al recurso de interpretación interpuesto por el apoderado judicial de los ciudadanos Juan Ramón Malavé, Arquímedes Barrios, Jhonny Salazar y José Luis Cedeño, actuando en su condición de Concejales del Municipio Simón Bolívar del Estado Anzoátegui, respecto al contenido y alcance del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, para lo cual debe atenderse preliminarmente a lo indicado por los accionantes en el escrito recursivo y en tal sentido se observa:
Sostiene que “…la única interpretación del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, que es compatible con la Constitución de 1999, es aquella que permite la inclusión de otros beneficios sociales y bonos salariales otorgados a los Concejales conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Trabajo…”.
En virtud de la anterior afirmación solicitó en nombre de sus representados: “…Que se señale si el criterio expuesto en la sentencia de fecha 7-5-04 dictada por la Sala Constitucional, en el caso Legisladores Estado Aragua, en relación con el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, se mantiene y (…) Se [les] extiendan los efectos del mencionado fallo de fecha 7-5-04 donde se estableció la procedencia del bono vacacional, bonificación de fin de año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones…”. (Negritas del escrito).
Con respecto a las anteriores solicitudes se debe indicar que en fecha posterior a la referida decisión N° 830 dictada por la Sala Constitucional el 7 de mayo de 2004, con ocasión a la solicitud de interpretación efectuada por la ciudadana Fanny Rose García Magallanes, en su condición de Presidenta del Consejo Legislativo del Estado Aragua y otros legisladores del referido órgano colegiado, esta Sala en sentencia N° 00800 del 29 de marzo de 2006, se pronunció acerca del contenido y alcance del citado artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios en los términos siguientes:
“…En este orden de ideas, también se observa que con motivo de la sentencia anterior, de fecha 23 de junio de 2004, la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en decisión N° 1211, se pronunció acerca de la solicitud de aclaratoria y ampliación presentada por los apoderados judiciales de los Legisladores del Estado Aragua, así como también, sobre la solicitud de aclaratoria planteada por los representantes judiciales de la Contraloría General de la República, resolviendo entre otros aspectos lo siguiente:
“...respecto del supuesto reconocimiento por parte de esta Sala de derechos sociales de rango constitucional distintos al salario, en cabeza de los miembros de los órganos legislativos estadales durante el período comprendido entre el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001, como son las vacaciones, las prestaciones sociales, las pensiones, las jubilaciones, etc, debe esta Sala Constitucional negar en forma categórica que se haya efectuado dicho reconocimiento en la sentencia interpretativa n° 830/2004, del 7 de mayo, en la que, por el contrario, en forma expresa e inequívoca se advirtió que los integrantes de los órganos legislativos estadales durante el período que va desde el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001, tendrían derecho a reclamar tales beneficios sociales si y sólo si “concurrían los requisitos establecidos en la legislación especial...”. (Negrillas de esta Sala).
…Omissis…
Lo expuesto adquiere especial interés para la interpretación que se ha solicitado a esta Sala Político-Administrativa, a efectos de precisar, como en efecto lo hizo la Sala Constitucional en la citada decisión, que el término salario o remuneración no encierra el de otros conceptos reconocidos como derechos sociales de rango constitucional, los cuales sólo “...se causan o son exigibles en el tiempo y modo establecido en la ley nacional...”.
En efecto, como ya se ha indicado, la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, no regula lo relativo a la previsión y protección social de los legisladores y las legisladoras, ya que esta regulación se hace en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, antes citada, a la que corresponde velar por los supuestos necesarios para obtener dichos beneficios sociales, lo cual implica la revisión particular de cada caso, a efectos de constatar el cumplimiento de los requisitos establecidos en este instrumento que desarrolla el Sistema de Seguridad Social, conforme la Constitución.
Por otra parte, los apoderados judiciales de los recurrentes solicitan en su escrito diversos pronunciamientos que a criterio de la Sala, escapan del alcance que la jurisprudencia de este Máximo Tribunal ha atribuido al recurso de interpretación, como es la solicitud sobre si ¿Debe entenderse que el vacío patentizado en las leyes en referencia, conduce indefectiblemente a la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, como norma de naturaleza especial, y con ello determinar que la cuantía que les corresponde a los Legisladores de los Consejos Legislativos Estadales, es la que por concepto de bonificación de fin de año y bono vacacional estipula dicho instrumento normativo?
…Omissis…
Al respecto, la Sala debe precisar que el objeto del recurso de interpretación está dirigido a la búsqueda del significado de una disposición legal, para establecer su alcance e inteligencia. Por tanto, pretender que este órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la serie de aspectos antes referidos enunciados por los recurrentes en su escrito, excede del supuesto regulado por la norma cuya interpretación ha sido solicitada bajo los parámetros establecidos por esta Sala en sentencia de admisión Nº 01298 de fecha de fecha 25 de agosto de 2003, cuya duda razonable fue circunscrita a la interpretación del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, en concreto, a los efectos de que se precisara si los conceptos relativos al sistema de previsión y protección social resultaban incluidos en la definición de “Emolumentos”, a la que se contrae el referido artículo 2. Así se declara.
No obstante la Sala, ante el marcado interés público que reviste la materia, debe precisar que el ejercicio de la función legislativa es propio de los órganos deliberantes a todos los niveles políticos territoriales, en virtud del sistema de distribución y colaboración del Poder Público, que consagra el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al señalar que “...cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en el ejercicio de los fines del Estado....”. Por consiguiente, es propio del órgano deliberante estadal, es decir de los Consejos Legislativos y en consecuencia, de los legisladores y las legisladoras ejercer la ‘función legislativa’.
En tal sentido, la Constitución garantiza a los legisladores y legisladoras una serie de privilegios y prerrogativas reconocidas para facilitar el ejercicio independiente de sus funciones, las cuales están marcadas por una estricta dimensión finalista que se origina al momento de ser electos por sufragio universal y directo. De allí que, sin necesidad de entrar a dilucidar el planteamiento expuesto por los recurrentes respecto a la aplicación concreta de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuyo ámbito y contenido está dirigido a regular la relación de ‘empleo público’ de los funcionarios de las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales, o acerca de la aplicación de la Ley Orgánica del Trabajo, al analizar dichas pretensiones, debe tenerse en cuenta la especial naturaleza de las funciones ejercidas por los parlamentarios a cualquier nivel político territorial.
...Omissis…
En cuanto a lo expuesto anteriormente, esta Sala reitera su criterio acerca de la imposibilidad de emitir un pronunciamiento en aquellos casos en los cuales con la solicitud de interpretación, se persiga sustituir los recursos procesales existentes, cuestión que se traduciría en una de las causales de inadmisibilidad expuestas por la jurisprudencia reiterada de la Sala. En virtud de ello, no emite pronunciamiento al respecto, por tratarse de pretensiones que deben ser ventiladas a través del ejercicio de los recursos correspondientes y ante el supuesto de que los recurrentes consideren que se encuentran frente a las presuntas violaciones constitucionales referidas. Así se declara….”. (Subrayados y negritas de esta decisión).
En virtud del pronunciamiento anterior, en el cual se estableció el contenido y alcance del citado artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, resulta inadmisible para la Sala cualquier otra pretensión dirigida a obtener el mismo resultado interpretativo, todo ello en aplicación del criterio jurisprudencial en el que destaca como requisito concurrente para la admisión de este tipo de recursos la condición de que “…esta Sala no se haya pronunciado antes sobre el punto y, en todo caso, que no sea necesario modificar el criterio sostenido…”. (Ver sentencia SPA-TSJ Nº 00708 del 22 de mayo de 2002, reiterada entre otras en sentencias números 02134, 01782, 00082 de fechas 27 de septiembre de 2006, 07 de noviembre de 2007 y 23 de enero de 2008, respectivamente).
Conforme a lo anterior, esta Sala recientemente en un caso similar en el cual fue solicitada la interpretación de los artículos 2 y 6 de la tantas veces referida Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, al advertir que el requerimiento versaba sobre los mismos artículos ya analizados y que por tanto, no se enmarcaba en los supuestos de admisibilidad desarrollados por la jurisprudencia de este Máximo Tribunal para los recursos de interpretación, declaró inadmisible la solicitud propuesta por los ciudadanos Carmen Cristina Bereta, Elpídia Palacios y Augusto Antonio Mijares, actuando en su “condición de Miembros de las Juntas Parroquiales lista de Capaya las dos primeras y de lista de Caucagua el tercero, todos del Municipio Acevedo del Estado Miranda”, estableciendo concretamente lo siguiente:
“…Como puede observarse la solicitud de interpretación planteada en aquel caso no es idéntica a la presente, pero sí semejante, por cuanto en la decisión citada los solicitantes eran miembros de un Consejo Legislativo y en el presente lo son de Juntas Parroquiales, destacando que en ambos recursos se solicitó la interpretación de esos artículos a fin de dilucidar un mismo aspecto cual es si deben considerarse incluidos dentro del concepto de emolumentos lo que por seguridad social reciben esos funcionarios. En aquel caso, al interpretar las prenombradas normas la Sala estableció la diferencia existente entre los emolumentos y los beneficios derivados de la seguridad social.
Del fallo transcrito se deriva que la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios no regula lo relativo a la previsión social de los miembros de los Consejos Legislativos de los Estados, materia que -conforme a lo previsto en el único aparte del artículo 12 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados- se rige por la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social.
Advierte la Sala que la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios contempla expresamente que:
Artículo 1.- “Esta ley tiene por objeto fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen los gobernadores o gobernadoras, los legisladores o las legisladoras de los consejos legislativos, el alcalde o alcaldesa del Distrito Metropolitano de Caracas, de los demás distritos metropolitanos y municipios, los concejales o concejalas del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los distritos y municipios, los miembros de las juntas parroquiales y demás altos funcionarios de la administración pública estadal, distrital y municipal.” (Resaltado de la Sala).
De la norma transcrita se deriva que la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios rige entre otros, a los miembros de los Consejos Legislativos de los Estados y a los de las Juntas Parroquiales.
Con fundamento en la norma y sentencia de esta Sala Nº 00800 de fecha 29 de marzo de 2006 transcritas, concluye este Alto Tribunal que lo que los miembros de los Consejos Legislativos de los Estados y de las Juntas Parroquiales reciben por concepto de seguridad social, no constituyen emolumentos, elementos salariales o lucrativos en razón de las funciones que realizan.
La justicia idónea y expedita prevista en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conducen a que sea innecesaria la tramitación de este recurso de interpretación, que finalmente concluirá en que la interpretación que hizo esta Sala en la decisión Nº 00800 de fecha 29 de marzo de 2006 del artículo 2 la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, debe entenderse realizada no sólo para los recurrentes, que en aquel caso eran miembros de los Consejos Legislativos de los Estados, sino para todos aquellos que estén dentro del ámbito de aplicación de esa ley establecido en el citado artículo 1 eiusdem.
De acuerdo a las consideraciones que anteceden, visto que esta Sala en oportunidad anterior (decisión Nº 00800 de fecha 29 de marzo de 2006) se pronunció sobre el asunto planteado en el presente recurso de interpretación, lo cual evidencia la ausencia de cumplimiento de uno de los requisitos de admisibilidad para este tipo de recurso, y siendo que tal como ha sido indicado antes, dichos requisitos de procedencia deben concurrir, ante la ausencia de uno de ellos, debe declararse INADMISIBLE la solicitud de interpretación, resultando inoficioso entrar a revisar los restantes. Así se decide…”. (Sent. SPA-TSJ N° 01048 del 24 de septiembre de 2008) (Negritas del texto de la sentencia
Aplicando la citada sentencia, observa la Sala que en el presente caso, resultaría igualmente inadmisible la pretensión de los Concejales recurrentes dirigida a obtener nuevamente la interpretación del tantas veces referido artículo, así como la solicitud de que se les apliquen extensivamente los efectos, que en su opinión, se derivan de la mencionada sentencia N° 830 del 7 de mayo de 2004, dictada por la Sala Constitucional. Solicitud ésta que además efectuaron omitiendo expresamente la referencia a la aclaratoria que con posterioridad emitió dicha Sala en decisión N° 1211 del 23 de junio de 2004.
No obstante, analizado el expediente se constató que mediante sentencia de la Sala N° 04560 de fecha 29 de junio de 2005, fue admitido el referido recurso interpuesto por el apoderado judicial de los ciudadanos Juan Ramón Malavé, Arquímedes Barrios, Jhonny Salazar y José Luis Cedeño, actuando en su condición de Concejales del Municipio Simón Bolívar del Estado Anzoátegui, es decir, que dicha declaratoria de admisibilidad fue anterior al pronunciamiento expuesto por esta Sala en decisión N° 00800 de fecha 29 de marzo de 2006, acerca del contenido y alcance del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estado y Municipios.
Por consiguiente, tratándose que el presente caso se contrae a dilucidar si en virtud de la interpretación de la norma requerida proceden en favor de los Concejales recurrentes los beneficios laborales relativos al bono vacacional, bonificaciones de fin de año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones, considera este Máximo Tribunal que ha decaído el objeto, por cuanto en la citada sentencia de esta Sala N° 00800 del 29 de marzo de 2006, fue resuelta la interpretación solicitada del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, decisión que fue publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.412 del 4 de abril de 2006, en el que se indicó claramente el alcance de los derechos sociales que asisten a los Legisladores del Estado Aragua, los cuales resultan extensivos a todos los miembros de los Consejos Legislativos de los Estados y de los Concejos Municipales, en virtud del ámbito de aplicación de la comentada Ley (Vid. parte in fine de la Sent. N° 01048 del 24/9/08) y de la especial naturaleza de las funciones que ejercen, concluyendo por consiguiente este Máximo Tribunal que las dudas formuladas por la parte actora ya fueron disipadas por ese órgano jurisdiccional. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones expresadas, la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara DECAÍDO EL OBJETO del recurso de interpretación del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, incoado por el apoderado judicial de los ciudadanos Juan Ramón Malavé, Arquímedes Barrios, Jhonny Salazar y José Luis Cedeño, ya identificados, actuando en su condición de Concejales del Municipio Simón Bolívar del Estado Anzoátegui.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de noviembre del año dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta - Ponente
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
EMIRO GARCÍA ROSAS
OCTAVIO SISCO RICCIARDI
Magistrado Suplente
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En veintiséis (26) de noviembre del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01516.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN