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La Sala por auto de fecha 19 de julio de 2006, visto el Oficio N° DM/CJ/2006 de fecha 12 de julio de 2006, mediante el cual el Ministerio de Infraestructura, ahora Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, remitió el expediente administrativo, acordó formar pieza separada con el mismo.
El Juzgado de Sustanciación, por auto de fecha 02 de agosto de 2006, admitió cuanto ha lugar en derecho el recurso, ordenó librar el cartel a que se refiere el aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y practicar las notificaciones de ley, así como ordenó abrir cuaderno separado para tramitar la solicitud de suspensión de efectos del acto.
La Sala mediante decisión N° 02265 de fecha 18 de octubre de 2006, declaró improcedente la solicitud de suspensión de efectos del acto.
Una vez practicadas las notificaciones de ley, el referido Juzgado en fecha 26 de octubre de 2006, expidió el cartel respectivo, el cual fue retirado por la parte actora y consignada su publicación.
En fecha 29 de noviembre de 2006, la abogada Ana Lucia Vejar Barajas, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 42.223, en su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, consignó su escrito de promoción de pruebas.
En fecha 30 de noviembre de 2006, la parte actora consignó su escrito de promoción de pruebas.
Mediante autos de fecha 14 de diciembre de 2006, el Juzgado de Sustanciación admitió, salvo su apreciación en la sentencia definitiva, las pruebas promovidas por las partes.
El 06 de febrero de 2007, en vista de que se encontraba concluida la sustanciación de la causa, se acordó pasar el expediente a la Sala.
El 14 de febrero de 2007, se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa, fijándose el tercer día de despacho para comenzar la relación.
En fecha 22 de febrero de 2007, comenzó la relación y se fijó la oportunidad para que tuviese lugar el acto de informes.
El 20 de marzo de 2007, se dejó constancia del diferimiento del acto de informes.
El 09 de agosto de 2007, fecha fijada para que tuviese lugar el acto de informes, compareció la representación de la Procuradora General de la República, a los fines de exponer sus argumentos y consignar sus respectivos escritos.
En la misma fecha, la abogada Eira María Torres Castro, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.288, en su carácter de Fiscal del Ministerio Público, consignó su escrito de opinión.
El 30 de octubre de 2007, terminó la relación y se dijo “Vistos”.
I
DEL ACTO RECURRIDO
Mediante Resolución N° DM/DI/N° 017-2005 de fecha 18 de noviembre de 2005, el Ministro de Infraestructura, ahora Ministro del Poder Popular para la Infraestructura, declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por la recurrente, ello en los términos siguientes:
“(…) La sociedad mercantil PUBLICIDAD VEPACO, C.A., alega en su escrito recursorio entre otros argumentos, que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 178 de la Constitución Nacional, las autoridades competentes para regular la permisología en materia de publicidad comercial son los municipios.
Sin embargo, cabe destacar que si bien la Constitución otorga al Municipio competencia en materia de publicidad comercial, lo hace condicionándola ‘a los intereses y fines específicos municipales’. Ello implica que existen otros órganos del Estado que están facultados para ejercer esa competencia cuando no se trate de intereses y fines específicos del Municipio.
En efecto, el Decreto N° 2.522 de fecha 27 de mayo de 1998, contentivo del Reglamento de la Ley de Tránsito Terrestre, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.240 Extraordinario del 26 de junio de 1998, en su artículo 381 establece lo siguiente: (…)
En este mismo sentido, el artículo 90, numeral 4 del Decreto con fuerza de ley N° 1.535 contentivo de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.332 de fecha 26 de noviembre de 2001, dispone: (…)
De las normas anteriormente transcritas se evidencia claramente que la autoridad competente en materia de publicidad en las autopistas y carreteras es la autoridad Nacional. Ahora bien, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, como órgano del Poder Público Nacional competente en la materia, fue sustituido por el Ministerio de Infraestructura y la Dirección de Tránsito Terrestre que era la que ejercía las funciones en materia de publicidad nacional, fue sustituida por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, por lo tanto, es a este órgano, como parte integrante de la Administración Pública Nacional, al que le corresponde ejercer tal competencia.
Por las razones expuestas, este Despacho Ministerial considera competente al Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, en materia de publicidad comercial en carreteras y autopistas nacionales.
Por otra parte, cabe destacar que en la colocación de toda valla publicitaria institucional o comercial en las inmediaciones de las autopistas, deben cumplirse los requisitos contemplados en los artículos 367 y 373 del Reglamento de la Ley de Tránsito Terrestre, que establecen: (…)
Ahora bien, en el informe de fecha 15 de noviembre de 2004, levantado por la Comisión de Vallas del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre a la Valla N° 3, propiedad de la sociedad mercantil recurrente, instalada en la Ribera Norte del Río Guaire en la Autopista del Este, tramo El Rosal, Distribuidor El Ciempiés, sentido (O-E), se evidencia que la ubicación de la misma con respecto al eje de la autopista, es de dieciséis (16) metros, debiendo ser conforme con lo establecido en el Reglamento de la Ley de Tránsito Terrestre, una distancia de cincuenta (50) metros. Igualmente, la distancia a la valla anterior es de ciento seis metros (106) y a la valla posterior es de nueve metros con cincuenta centímetros (9,50), siendo que la distancia entre una y otra vaya en las autopistas, no debe ser menor a trescientos (300) metros.
En relación con la altura, se evidencia en el informe que la valla N° 3 propiedad de la recurrente, está ubicada a una distancia del eje de la autopista de dieciséis (16) metros, en relación a su altura que es de veinte (20) metros, existe una desproporción tal que si la misma llegare a caer, obstruiría la autopista causando daños a la misma y a los vehículos que circulan por ella, en franca violación al Reglamento ya mencionado, el cual establece que la altura de las vallas en relación a su ubicación respecto a la vía, en ningún caso debería ser tal, que de caerse sobre la misma, pudiera obstruirla.
Por lo tanto, teniendo el Estado el dominio público de las vías nacionales, como son las autopistas, el mismo está en la obligación, a través del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, de hacer frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo a la integridad física tanto de las personas y sus bienes, como a los bienes propios del dominio público, razón por la cual, el Presidente del referido Instituto si está facultado para ejecutar las acciones tendientes a hacer cumplir las disposiciones contenidas en el Capítulo VII, del Título V del Reglamento de la Ley de Tránsito Terrestre, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.240 Extraordinario del 26 de junio de 1998.
Ahora bien, en cuanto al alegato esgrimido por la recurrente referido al falso supuesto de derecho en que incurrió la Administración al señalar que el permiso presentado por la sociedad mercantil ‘Publicidad Vepaco, C.A.’, había sido otorgado a ‘Imagen Publicidad C.A., C.A.’, y que el mismo nunca fue renovado en el transcurso de 15 años, este Despacho Ministerial desestima el mismo por cuanto considera que no tiene relevancia, ya que, lo que realmente interesa a la Administración, es la empresa que aparece como propietaria al pie de la valla y la cual resulta responsable de la colocación de la misma.
Se evidencia entonces, del informe de fecha 15 de noviembre de 2004, levantado por la Comisión de Vallas del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre a la valla N° 3, que la empresa propietaria y en consecuencia responsable de la colocación de dicha valla, es la sociedad mercantil ‘Publicidad Vepaco, C.A.’, por lo tanto, corresponde a ésta desmontar la estructura de la valla publicitaria ubicada en la Ribera Norte del Río Guaire, Autopista del Este, a la altura de El Rosal, progresiva 9+660, sentido (O-E), visual ambos sentidos, por haber sido instalada la misma transgrediendo lo establecido en los artículos 367 y 373, numerales 2 y 7 del Reglamento de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre. (…)”
II
ALEGATOS DE LA SOCIEDAD MERCANTIL RECURRENTE
En primer lugar, indicó el apoderado judicial de la sociedad mercantil recurrente que en fecha 17 de mayo de 2005 su representada fue notificada de la Providencia N° 42, en la cual se desechó el escrito descargo que había presentado, por lo que posteriormente en fecha 07 de junio de 2005, interpuso el recurso de reconsideración pertinente, alegando en esa oportunidad que conforme a lo dispuesto en el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda era el competente para “conocer la materia de publicidad comercial”, y que afirmar lo contrario sería tratar de desconocer las facultades constitucionales del Municipio.
En el mismo recurso de reconsideración se aclaró, según el actor, que en ningún momento su representada estaba en la obligación de notificar su fusión con la empresa Imagen Publicidad C.A., pues nunca se han fusionado.
Continuó exponiendo que en fecha 21 de julio de 2005, su representada interpuso recurso jerárquico, el cual fue declarado sin lugar mediante la resolución que se impugna a través de la interposición del presente recurso, sustentando el Ministro de Infraestructura, ahora Ministro del Poder Popular para Infraestructura, dicho acto en unas normas que entraron en vigencia en fecha posterior al otorgamiento del permiso por el Municipio.
Igualmente indicó que en el acto impugnado el Ministro admitió “que la Administración apertura un procedimiento a una persona al verdadrero (SIC) interesado, pero considera que ello es irrelevante, es decir que la confusión de personas entre la que se juzga y la que se debió juzgar es irrelevante para el Ministro, hecho éste que viola todos los principios constitucionales de defensa, ya que se sancionará a una persona que no participó en el proceso y por ende no pudo defenderse y lo que es peor aun se declara la responsabilidad de otra a sabiendas que no es la que presuntamente cometió el ilícito que se busca determinar”.
Alegó el apoderado judicial de la sociedad mercantil recurrente, que la resolución impugnada adolece de los siguientes vicios:
1.- Violación del principio de irretroactividad de la ley: Señala que la Administración violentó dicho principio al determinar que su representada violó, con la colocación de un elemento publicitario, la normativa contenida en el Decreto Ley de Tránsito Terrestre y en su Reglamento, pues dichas normas entraron en vigencia en una fecha posterior a la obtención del permiso para instalar la valla publicitaria.
2.- Violación de los derechos al debido proceso y a la defensa: “por lo que siendo que a mi representada se le quiere imputar actos inimputables a ella y que a la empresa Imagen Publicidad C.A. se le pretende sancionar o desmejorar derribando una valla de su propiedad sin que esta haya sido notificada de procedimiento alguno que le permitiera insertarse en el (Sic) y ejercer su defensa”.
En consecuencia, solicitó la declaratoria de nulidad del acto.
III
ALEGATOS DE LA REPRESENTACIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La abogada Alicia Marisela Flames, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 41.626, en su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, en la oportunidad de presentar su escrito de informes, señaló:
Que en relación a la denuncia de violación del principio de irretroactividad de la ley, era necesario precisar que en efecto el Ministro de Infraestructura basó la resolución impugnada en lo dispuesto en los artículos 367 y 373, numerales 2 y 7, del Reglamento de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.240 Extraordinario, de fecha 26 de junio de 1998, que entró en vigencia a los noventa (90) días continuos a partir de la referida publicación, y que generó efectos a futuro.
Que con la entrada en vigencia de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre y su Reglamento las empresas de publicidad debían ajustar su actividad a las nuevas exigencias de la ley, sin que ello implique que se esté violentando el principio de irretroactividad de la ley.
Que en el presente caso no se vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso de la accionante, pues según se desprende de los actos, la recurrente fue debidamente notificada de la apertura de la investigación administrativa y pudo presentar sus alegatos y descargos, pudiendo igualmente interponer los recursos que consideró pertinentes.
Que la actora carece de legitimación para invocar la violación de derechos de terceras personas, en este caso de la empresa Imagen Publicidad C.A..
En consecuencia, solicitó que los pedimentos de la accionante sean desestimados y, por ende, que se declare sin lugar el presente recurso.
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
La abogada Eira María Torres Castro, en su carácter de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, en la oportunidad de emitir opinión en el presente caso, indicó:
Que el órgano contralor de la actividad publicitaria comercial aplicó la Ley vigente, la cual efectivamente no existía en el momento en que la autoridad del Municipio Sucre autorizó la instalación de la valla.
Que no obstante lo anterior, “efectivamente el aplicar normas vigentes que le asignaron la competencia para regular esta actividad, como es la publicidad al presente caso (Sic), no violan el principio de irretroactividad de la ley, en virtud de que su derecho a tener autorización para desarrollar su actividad económica siempre estará limitado por la seguridad de las personas que transitan las autopistas del país, y la protección del ambiente; en este caso cambió un marco regulatorio que como señalamos anteriormente, persigue el equilibrio de los intereses contrapuestos”.
Que “como quiera que la Administración tenía una única solución posible en el presente caso, cual era la de ordenar el desmontaje de la valla, al no llenar los requisitos de la nueva ley, encuentra el Ministerio que no existe impedimento alguno que impida a la empresa hoy accionante, optar por una nueva autorización ante el órgano competente, todo lo cual nos conduce considerar que el presente alegato así planteado debe ser desestimado”.
Que “contrario a lo sostenido por la Administración en el acto recurrido, considera el Ministerio Público que sí debe importarle y sí tiene relevancia para la Administración, determinar la propiedad de la valla en cuestión, por cuanto de allí se puede establecer la responsabilidad de retirar la valla; lo contrarío sería tanto como violar el derecho a la defensa de quien efectivamente tiene responsabilidad o detenta algún derecho por endeble que éste sea”.
Que “lo que sucede en el presente caso, es que la hoy accionante no logró probar que no era la dueña de la valla, y una vez constatado en el expediente administrativo que efectivamente el representante de la accionante, pudo acceder a éste para conocer su contenido; y luego de entender que el informe proferido por la Comisión de Vallas del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, precisamente constituyó la necesaria etapa anterior al inicio del procedimiento administrativo, puesto que sólo después de revisar los parámetros impuestos por la ley, se hizo necesario iniciar el procedimiento, considera esta representación que ello es suficiente para que sea superado cualquier defecto del cual pudiera sufrirle acto (Sic) con la afirmación precitada”.
Por último, indicó que en el presente caso no existe evidencia de que se hubiese vulnerado el derecho al debido proceso de la accionante.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Previa lectura del expediente administrativo y de los alegatos de las partes, pasa la Sala a decidir el recurso contencioso-administrativo interpuesto, a cuyo fin observa:
En primer lugar, denunció el apoderado judicial de la sociedad mercantil accionante que la Administración violentó el principio de irretroactividad de la ley, al determinar que su representada violó, con la colocación de un elemento publicitario, la normativa contenida en el Decreto Ley de Tránsito Terrestre y en su Reglamento, pues, según alega, dichas normas entraron en vigencia en una fecha posterior a la obtención del permiso para instalar la valla publicitaria.
El referido principio está contemplado en el artículo 24 del Texto Fundamental, en cuya letra se prohíbe que alguna disposición legislativa pueda tener efecto retroactivo, salvo cuando la aplicación de la norma imponga menor pena, o dicho de otra forma, favorezca a la persona afectada con una determinada situación; por lo que a los fines de determinar si en el caso de autos se vulneró tal garantía, la Sala debe atender al contenido del acto recurrido y al respecto, observa:
En la Resolución DM/DI/N° 017-2005 de fecha 18 de noviembre de 2005, el Ministro de Infraestructura, ahora Ministro del Poder Popular para la Infraestructura sustenta la competencia del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre en lo dispuesto en los artículos 381 de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.240 Extraordinario del 26 de junio de 1998 y 90 del mismo texto normativo, que establecen:
“Artículo 381: Las autoridades administrativas del tránsito terrestre ejecutarán las acciones correspondientes para hacer cumplir las disposiciones contenidas en este capítulo sobre publicidad institucional y comercial en las carreteras y autopistas, en sus respectivos ámbitos territoriales. Así corresponderá al Ministerio de Transporte y Comunicaciones actuar en la red vial nacional; a las Gobernaciones de Estado en las vías de comunicación estadales distintas de la anterior, y a los Municipios en el ámbito urbano, constituido por calles, avenidas, vías intercomunales y vías construidas con sus propios recursos.”
“Artículo 90. Se declaran vías de comunicación nacionales:
(…)
4. Las autopistas, aunque se encuentren dentro de los límites de un Estado”.
Conforme a lo transcrito, se observa que el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre resulta ser el órgano competente para determinar la adecuación de la valla en cuestión a la normativa vigente, pues dicho elemento publicitario estaba situado en una vía nacional, esto es, la Autopista del Este.
Igualmente, en el acto recurrido el Ministro de Infraestructura, ahora Ministro del Poder Popular para la Infraestructura, ordenó a la sociedad mercantil recurrente desmontar la estructura de la valla publicitaria ubicada en la Ribera Norte del Río Guaire, Autopista del Este a la altura de El Rosal, Prog 9+660, sentido (E-O), visual ambos sentidos; ello en virtud de que según se desprende del informe de fecha 15 de noviembre de 2004, levantado por la Comisión de Vallas del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, la misma valla no se adecuaba a los requerimientos previstos en los artículos 367 y 373 del Reglamento de la Ley de Tránsito Terrestre, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.240 Extraordinario del 26 de junio de 1998.
En efecto, según se desprende de los autos, para la fecha de obtención del permiso para colocar la prenombrada valla, las disposiciones del Reglamento de la Ley de Tránsito Terrestre, antes referidas, no se encontraban vigentes.
Ahora bien, la garantía de no retroactividad está relacionada con la prohibición de alterar o modificar hechos pasados o consumados, lo que supone regular una situación hacia el pasado. En términos simples, existe retroactividad cuando se aplica a un supuesto fáctico consumado una consecuencia jurídica posteriormente prevista.
En el caso de autos, observa la Sala que la Administración al invocar las disposiciones del Reglamento antes aludido, en el cual se establecen los requisitos que deben tener las vallas a ser ubicadas en la vía publica, no aplicó retroactivamente el mencionado cuerpo normativo, sino que estaba cumpliendo con las atribuciones y obligaciones que le imponían analizar si la valla en cuestión se ajustaba a los nuevos requerimientos reglamentarios.
A mayor abundamiento, advierte la Sala que en los artículos 367 y 373, numerales 2 y 7, antes aludidos, se dispone lo siguiente:
“Artículo 367: La colocación de toda publicidad institucional y comercial en las inmediaciones de carreteras y autopistas tales como vallas, señales, carteles, dibujos, avisos luminosos o no, pancartas y demás medios similares, deberá ser autorizada por las autoridades competentes. Se entiende por inmediaciones de carreteras y autopistas una franja de cincuenta (50) metros medidos desde el eje de la vía en autopistas nacionales; de treinta (30) metros medidos desde el eje de la vía en las carreteras pavimentadas y quince (15) metros medidos desde el eje de la vía en las carreteras no pavimentadas”.
…omissis…”
“Artículo 373: Las autorizaciones sólo serán otorgadas cuando a juicio de la autoridad competente quedan debidamente salvaguardados los valores ambientales y de seguridad vial y siempre que se cumplan los siguientes requisitos:
…Omissis…
2.- Que las vallas se instalen a una distancia no menor, entre si, de trescientos (300) metros en las autopistas y carreteras pavimentadas y de doscientos (200) metros en las carreteras no pavimentadas. A los efectos de la determinación de las distancias, el sentido de circulación de la vía debe coincidir con el de la lectura de las vallas. En ningún caso podrán instalarse más de cuatro (04) vallas por Kilómetro, en cada sentido de circulación.
…omissis…
7.- Que la altura de la valla en relación a su ubicación respecto a la vía, sea tal que en ningún caso pueda caer sobre la misma obstruyéndola.
Vista las disposiciones transcritas y dado que los requisitos exigidos en el referido reglamento persiguen salvaguardar valores ambientales y de seguridad vial, considera la Sala que la Administración en el acto, atendiendo al informe realizado por la Comisión de Vallas del Instituto Nacional de Transito y Transporte Terrestre de fecha 15 de noviembre de 2004, en el cual se indicó que la valla en cuestión trasgredía lo dispuesto en los referidos artículos y por tanto no se adecuaba a la normativa vigente, estaba en la obligación de ejecutar las acciones tendientes a evitar situaciones de riesgo para la vía pública.
En consecuencia, se desecha el alegato de la parte accionante pues considera la Sala que toda valla ubicada en carreteras o autopistas debe ajustarse a los requisitos contenidos en la reglamentación vigente. Así se decide.
De otra parte, denunció el apoderado judicial de la sociedad mercantil recurrente que le fueron vulnerados a su representada los derechos al debido proceso y a la defensa: “por lo que siendo que a mi representada se le quiere imputar actos inimputables a ella y que a la empresa Imagen Publicidad C.A. se le pretende sancionar o desmejorar derribando una valla de su propiedad sin que esta haya sido notificada de procedimiento alguno que le permitiera insertarse en el (SIC) y ejercer su defensa”.
Al respecto, se advierte que pretende la actora eludir su responsabilidad respecto a la valla en cuestión, alegando que es a la empresa Imagen Publicidad, C.A. a la que se le otorgó el permiso para colocarla; en tal sentido, observa la Sala que, tal como alegó la Administración, la sociedad mercantil Publicidad Vepaco, C.A., aparece en la estructura de la valla como responsable de la misma, según la rotulación que se aprecia en su parte inferior (según foto cursante al folio identificado con el N° 24 del expediente administrativo); en consecuencia, visto que dicha empresa no objetó esa situación, ni probó nada en contrario, resulta procedente el que se le haya ordenado el desmontaje del mencionado elemento publicitario. Así se decide.
Del mismo modo, advierte la Sala que la parte actora carece de legitimación para reclamar derechos a favor de la sociedad mercantil Imagen Publicidad, C.A., empresa ajena al presente juicio. Así se decide.
Atendiendo a lo antes expuesto, una vez desvirtuadas las denuncias formuladas por la parte accionante, debe esta Sala declarar sin lugar el recurso intentado. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de noviembre del año dos mil siete (2007). Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
Ponente
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En veintiuno (21) de noviembre del año dos mil siete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01876, la cual no esta firmada por la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN