Magistrado
Ponente HADEL
MOSTAFÁ PAOLINI
Exp. Nº 15649
El abogado Enrique Pérez Bermúdez, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 10.812, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano JOSÉ GREGORIO ROSENDO MARTÍ, titular de la cédula de identidad Nº 6.687.519, mediante escrito presentado el 26 de febrero de 1999 ante esta Sala Político Administrativa, interpuso recurso contencioso administrativo de anulación contra la Resolución Nº DS- 5591 de fecha 31 de agosto de 1998, dictada por el Ministro de la Defensa, confirmatoria del Resuelto Nº GN- 1819 de 25 de febrero de 1997, emanada de la Comandancia General de la Guardia Nacional, mediante la cual se le pasó a situación de retiro por medida disciplinaria.
El 2 de marzo de 1999 se dio cuenta en Sala y se ordenó solicitar la remisión de los antecedentes administrativos correspondientes.
En fecha 27 de mayo de 1999, se recibieron los antecedentes administrativos solicitados.
Por auto del 1º de junio de 1999, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
El 16 de junio de 1999, el Juzgado de Sustanción admitió el recurso de nulidad cuanto ha lugar en derecho y ordenó la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República y Procurador General de la República, así como librar el cartel a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Cumplidas las notificaciones y consignada la publicación del cartel, la parte recurrente en fecha 13 de octubre de 1999 promovió pruebas en el presente juicio.
Admitidas y evacuadas las pruebas pertinentes, por auto del 22 de febrero del 2000, se pasó el expediente a la Sala por estar concluida su sustanciación.
En fecha 1º de marzo de 2000 se dio cuenta, se
designó ponente al Magistrado José Rafael Tinoco y se fijó el quinto día de
despacho para comenzar la relación.
El acto de Informes tuvo lugar el 30 de marzo de 2000 y comparecieron tanto la abogada representante de la Procuraduría General de la República como el apoderado del recurrente, quienes consignaron sus respectivos escritos, y la Sala ordenó agregarlos a los autos.
El 24 de mayo de 2000 terminó la relación y se dijo “Vistos”.
Por diligencia del 22 de junio de 2000, el
recurrente solicitó se dicte sentencia en la presente causa.
En virtud de la
designación de los Magistrados Hadel
Mostafá Paolini y Yolanda Jaimes
Guerrero y la ratificación del Magistrado
Levis Ignacio Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de
diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.105 de día 22 de
diciembre del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político Administrativa
el 27 de diciembre de dicho año, y se ratificó reasignó la ponencia al
Magistrado Hadel Mostafá Paolini,
quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Llegada la oportunidad de decidir, pasa la
Sala a hacerlo previa las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES
En el escrito libelar el apoderado judicial del recurrente expuso los siguientes hechos:
Que
su representado a principios del mes de diciembre de 1996, notificó telefónicamente
a su unidad que llegaría retardado de un permiso ordinario, por motivos de
salud.
Adujo que a su regreso, el 16 de diciembre de 1996, le fue ordenado permanecer en su unidad, bajo la figura de arresto preventivo hasta el día 29 de diciembre de 1996, fecha en la cual se le concedieron seis días de permiso.
Agregó el apoderado actor, que en el mes de enero de 1997, al regresar del permiso navideño, se le ordenó al ciudadano José Gregorio Rosendo presentarse en la sede del Comando Regional Nº 5 de la Guardia Nacional, en la cual se le hizo firmar un Acta de un Consejo Disciplinario.
Luego mediante Oficio Nº CR-5-D54-PM-SP 2183 de fecha 10 de diciembre de 1997, le fue notificado a su representado, la Resolución Nº GN-1819 de fecha 25 de febrero de 1997, en la cual se le pasó a situación de retiro por medida disciplinaria.
Contra dicha decisión se ejerció en fecha 30 de diciembre de 1997, recurso de reconsideración, el cual no fue respondido operando el silencio administrativo. Posteriormente en fecha 6 de febrero de 1998, se ejerció el recurso jerárquico ante el Ministro de la Defensa, el cual fue declarado inadmisible mediante Resolución Nº 5591 de fecha 31 de agosto de 1998.
De la
lectura tanto del escrito libelar como de las actas administrativas remitidas,
se desprende lo siguiente:
1) Por
Decreto y Despacho Nº 001 de 9 de diciembre de 1996 emanado del Destacamento Nº
54 del Comando Regional Nº 5 de la Guardia Nacional del Venezuela, se ordenó la
apertura de una averiguación administrativa disciplinaria contra el recurrente,
de acuerdo con la novedad anunciada en el Parte Especial Nº 026 de fecha 8 de
diciembre de 1996 relacionada con la permanencia arbitraria fuera del cuartel
en perjuicio del servicio, nombrándose a los efectos el Oficial Instructor de
la causa.
2) En
Informe de fecha 10 de diciembre de 1996, suscrito por el Oficial Instructor de
la averiguación, se recomendó ante el Comandante del Destacamento Nº 54 de la
Guardia Nacional de Venezuela que el recurrente fuera sometido a Consejo
Disciplinario. Igual recomendación formuló la Consultoría Jurídica del
Destacamento Nº 54 al Comandante del Destacamento.
3)
Aprobada la recomendación, el recurrente fue sometido a Consejo Disciplinario;
órgano disciplinario que recomendó que el recurrente fuera pasado a situación
de retiro, como medida disciplinaria, según se desprende de la Cuenta Nº CG-CP-
DAP- DDJM- DGN-023 sin fecha, del Comando de Personal de la Guardia Nacional
presentada al Comandante General de la Guardia Nacional de Venezuela, por permanecer
arbitrariamente fuera del cuartel y de la supervisión directa de sus superiores
inmediatos, a pesar de las innumerables puestas de manifiesto mediante
comisiones con la finalidad de lograr su localización y captura.
4) Por
Resuelto Nº GN-1819 de 25 de febrero de 1997, el Comandante General de la
Guardia Nacional de Venezuela resolvió el pase del recurrente a situación de
retiro.
5)
Notificado de la medida sancionatoria por Oficio Nº CR5-D54-PM-SP-2183 de 10 de
diciembre de 1997, suscrito por el Comandante del Destacamento Nº 54, por
escrito presentado el 30 de diciembre de 1997 ante el Comandante General de la
Guardia Nacional de Venezuela, ejerció el recurso de reconsideración.
6)
Producido, a su juicio, el silencio administrativo, interpuso el recurso
jerárquico ante el Ministro de la Defensa, en escrito presentado el 6 de
febrero de 1998.
7) Por
Resolución Nº 5591 de 31 de agosto de 1998, el Ministro de la Defensa declaró
inadmisible por extemporáneo el recurso ejercido.
8) Ejerce
en esta oportunidad el recurso contencioso administrativo de nulidad contra la
resolución ministerial en los siguientes términos:
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Fundamenta
el apoderado judicial del recurrente, el recurso sobre la base de los
siguientes argumentos:
En primer lugar
denunció que en el presente caso, su representado fue sancionado dos veces por
el mismo hecho, es decir, se le ordenó permanecer en la unidad militar, bajo la
figura de arresto preventivo hasta el día 29 del mismo mes y año, y
posteriormente, se le sancionó con el pase a situación de retiro, “...con lo cual se le aplicaron dos
sanciones, la primera de ellas con trece días de arresto y la segunda con el
pase a situación de retiro...”
En segundo
lugar, alegó la violación del derecho a la defensa, sosteniendo que “...concluida la averiguación administrativa
disciplinaria militar por parte de las autoridades de la Guardia Nacional de
Venezuela sin tomársele declaración al presunto indiciado, es llevado a la sede
del Comando Regional Nº 5 donde se le hace firmar el Acta del Consejo sin ser
llevado ante los miembros del Consejo, sin ser citado con la debida antelación
para que tomara conocimiento de los hechos que se le imputaban...es lógico
concluir que se le ha violado su sagrado derecho a la defensa...”
También
señaló que en el caso de autos, se verificó la prescripción de la facultad de
imponer castigos, pues “...El Ministro de
la Defensa ha manifestado que el recurso jerárquico, interpuesto ante él, fue
extemporáneo y por lo tanto no es factible su admisión, alegando una supuesta
notificación de hecho, notificación que deja de tener valor cuando la
administración subsana los vicios y produce una notificación formal...de lo
anterior se desprende que la facultad que tenía el ente administrativo para
sancionar ... estaba evidentemente prescrita, todo de conformidad con el
artículo 107 del Reglamento de Castigos Disciplinarios Nº 6...”.
Del mismo
modo, impugnó la legalidad del Reglamento de Castigos Disciplinarios Nº 6 en el
que se fundamentó la Administración militar para imponer la sanción, toda vez
que no ha sido publicado en la Gaceta Oficial, violando así los artículos 17 y
18 de la Ley de Publicaciones Oficiales.
III
OPINIÓN DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La Procuraduría General de la República,
en escrito de informes, apoyada en jurisprudencia de esta Sala, rechazó todos y
cada uno de los alegatos del recurrente y solicitó que se declarase sin lugar
el recurso interpuesto.
IV
MOTIVACIONES
PARA DECIDIR
En primer lugar, y como punto previo debe la Sala abordar el alegato del apoderado judicial del recurrente relacionado con la supuesta ilegalidad del Reglamento de Castigos Disciplinarios N° 6, lo cual derivaría del hecho de no haber sido publicado en la Gaceta Oficial, conforme a lo dispuesto en los artículos 17 y 18 de la Ley de Publicaciones Oficiales.
Al respecto, se observa que mediante sentencia N° 467 publicada el 27 de marzo de 2001, recaída en el caso de Adalberto Rivas Omaña y otros, contra el Ministerio de la Defensa, esta Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre este mismo asunto, para lo cual efectuó un análisis acerca de la naturaleza jurídica y origen histórico del Reglamento de Castigos Disciplinarios N° 6, instrumento normativo dictado por la Junta Militar de Gobierno de los Estados Unidos de Venezuela, mediante Resuelto N° 60 de fecha 31 de enero de 1949. En dicha oportunidad la Sala asentó, respecto de su naturaleza jurídica, en criterio que se reitera, lo siguiente:
“...el referido Reglamento no tiene por función complementar una Ley, sino que de su estructura y contenido normativo se aprecia la autonomía inherente a todo acto dictado sin sujeción a normas de rango legal; téngase muy en cuenta que para el momento en que fue dictado, las referencias a las constituciones vigentes con anterioridad al régimen surgido del citado golpe militar, como son las de 1936, 1945 y 1947, así como sus posibles limitaciones a la legislación, eran sólo aplicables en este régimen sin perjuicio de lo que el mismo considerase como más conveniente al interés nacional. En consecuencia, se reitera, tanto por su origen histórico como por su estructura, contenido y finalidad, el Reglamento responde a las notas de un decreto ley, equiparable en el rango normativo actual con una ley formal y así se declara”.
Con relación a su falta de publicación, el mencionado
fallo estableció en su parte motiva, lo siguiente:
(Omissis...)
“...el Reglamento de Castigos Disciplinarios está destinado, por su especial naturaleza, a reglar el ámbito disciplinario de un sector específico y delimitado de la sociedad, por lo cual su publicación constituiría un requisito formal cuyos efectos alcanzarían en principio, sólo al estamento militar.
Por otra parte, su no publicación en el órgano oficial de la República no ha impedido su conocimiento por los interesados, puesto que por diversos medios impresos se ha divulgado tanto para el específico sector al cual está destinado a regular, como para el público en general, habiéndose podido disponer de su texto desde su entrada en vigencia.
De hecho, el conocimiento y estudio del Reglamento de Castigos Disciplinarios N° 6 forma parte de los planes de estudio de los centros académicos de Formación de la Fuerza Armada Nacional; así como de la fase común de formación de los elementos de tropa de la Institución Militar. En tal carácter, el Reglamento aludido ha sido aplicado a sus destinatarios y ha normado por más de cincuenta años la conducta esperada de los miembros de la Fuerza Armada Nacional, un segmento de la sociedad al cual se le han atribuido en distintas épocas labores de suyo delicadas. En consecuencia, la Sala estima que no resulta prudente ni redunda en una sana y recta administración de justicia, orientada al fortalecimiento de las instituciones fundamentales de la República, desvertebrar o debilitar a la institución militar al privarla de una columna normativa esencial, como antes se estableciera, con rango equiparable a una ley; la cual le ha permitido establecer los parámetros disciplinarios indispensables para realizar mejor sus actividades”
En virtud de los razonamientos parcialmente citados,
la Sala dispuso, a los fines de disipar posibles dudas y contribuir a la mayor
seguridad jurídica, la publicación en Gaceta Oficial de la República de
Venezuela del referido Reglamento, el cual conserva su eficacia legal en todo
lo que no resulte contrario a la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela o haya sido modificado legalmente, por lo cual debe desestimarse el
alegato de la parte actora relacionado con la presunta ilegalidad del
Reglamento de Castigos Disciplinarios Nº 6. Así se declara.
En segundo
lugar, respecto del alegato formulado por el apoderado actor según el cual su
representado fue sancionado dos veces por el mismo hecho, ya que, se le ordenó
permanecer en la unidad militar, bajo la figura de arresto preventivo hasta el
día 29 del mismo mes y año, y posteriormente, se le sancionó con el pase a
situación de retiro, “...con lo cual se
le aplicaron dos sanciones, la primera de ellas con trece días de arresto y la
segunda con el pase a situación de retiro...”, esta Sala observa que de las
mismas afirmaciones del recurrente, puede constatarse que la supuesta medida de
arresto de la cual fue objeto era de carácter preventivo, por lo que no puede
considerarse dicha medida como una sanción formal y definitiva por las faltas
cometidas por el actor. En todo caso, debe señalarse que no consta prueba
alguna en el expediente que evidencia que el recurrente efectivamente fue
arrestado, por el contrario, sólo consta que fue sometido al procedimiento
disciplinario, sin que se evidencie que se haya tomado ninguna medida
preventiva, procedimiento que concluyó con su retiro de la Administración
Militar. En consecuencia se desestima la denuncia en análisis y así se declara.
En cuanto a la presunta violación del
derecho a la defensa, la doctrina comparada, al estudiar el contenido y alcance
del derecho al debido proceso, ha precisado que se trata de un derecho complejo
que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una
diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a
acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de
un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos,
derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener
una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones
indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen
configurando a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden
de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la
Carta Fundamental.
El artículo en comento establece que el
debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y
administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de
igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en
el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener
igualdad de oportunidades tanto en la defensa de sus respectivos derechos como
en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
En este mismo orden de ideas, el derecho a
la defensa previsto con carácter general como principio en el citado artículo
49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adoptado y
aceptado en la jurisprudencia en materia administrativa, tiene también una
consagración múltiple en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la
cual, en diversas normas, precisa su sentido y manifestaciones. Se regulan así
los otros derechos conexos como son el derecho a ser oído, el derecho a hacerse
parte, el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar
pruebas y a ser informado de los recursos para ejercer la defensa.
De manera
que, conforme a lo anterior, mal puede declarar esta Sala, en el caso de autos,
que en el proceso administrativo, la Administración violó el derecho a la
defensa del administrado por no tener acceso al expediente administrativo o por
no haber sido citado con la debida antelación al Consejo Disciplinario, cuando
de los autos se desprende que, si en alguna oportunidad, en el curso de la
investigación, no pudo acceder o, como afirma, se le negó tal acceso, no puede
hablarse de negación del derecho a la defensa en tanto que el recurrente fue
oído en el Consejo Disciplinario, lo cual se evidencia de la firma estampada en
el Acta que recogió dicho Consejo, ejerciendo la defensa de sus pretensiones
tanto en sede administrativa como en la judicial, por lo que es forzoso
concluir que la Administración no violó el derecho a la defensa del recurrente.
Así se declara.
Respecto a
la presunta violación del artículo 107 del Reglamento de Castigos
Disciplinarios Nº 6, referida a la prescripción de la facultad de imponer
castigos, se observa:
La
invocada norma dispone que “la facultad de imponer castigos disciplinarios por
una falta cometida prescribe a los tres meses en cada caso”. Norma ésta, que
evidentemente está dirigida a limitar la discrecionalidad en el ejercicio de la
potestad disciplinaria y además, le asegura a sus destinatarios, es decir, a
los miembros de la Fuerza Armada Nacional, el que sean sancionados sin excesos
por parte de sus superiores jerárquicos o que lo sean en cualquier tiempo
después de cometido el hecho a sancionar.
Ha
señalado la Sala, sin embargo, que independientemente de cuando hayan ocurrido
los hechos, a los efectos del lapso de tres meses en que opera la prescripción,
ésta no comienza a correr sino a partir de la fecha en que se tuvo conocimiento
de la novedad delictual. (Vide Sentencia Nº SPA- 02.05.00). En consecuencia, en
el caso de autos, la averiguación administrativa se abrió en la misma fecha en
que se tuvo conocimiento de los hechos objeto de la investigación, esto es, el 9
de diciembre de 1996, es decir, el día después de la novedad anunciada en el
Parte Especial Nº 026 de fecha 8 de diciembre de 1996 relacionada con la
permanencia arbitraria fuera del cuartel del recurrente. De modo que
difícilmente puede considerarse que haya operado la prescripción alegada. Así
se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación
interpuesto por el abogado Enrique Pérez Bermúdez, actuando con el carácter de
apoderado judicial del ciudadano JOSÉ
GREGORIO ROSENDO MARTÍ, contra la Resolución
Nº DS- 5591 de fecha 31 de agosto de 1998, dictada por el Ministro de la Defensa, confirmatoria
del Resuelto Nº GN- 1819 de 25 de febrero de 1997, emanada de la Comandancia
General de la Guardia Nacional, mediante la cual se le pasó a situación de
retiro por medida disciplinaria.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el
administrativo.
Dada, firmada y sellada en el Salón
de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas a los quince (15) días del mes de noviembre de dos mil uno (2001). Años: 191º de la Independencia y 142º de la
Federación.
El Presidente,
LEVIS IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente Ponente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Magistrada,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
La Secretaria,
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
Exp. No. 15649
En veinte (20) de
noviembre del año dos mil uno, se publicó y registró la anterior sentencia bajo
el Nº 02742.