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Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa en fecha 7 de agosto de 2012, el abogado Hermagoras Aguiar Rodríguez, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 106.682, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil DRAGAS Y CAMINOS DRACAMINCA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo del Estado Carabobo el 25 de marzo de 2005, bajo el N° 60, Tomo 40-A, interpuso recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar contra la Resolución N° SNC/DG/OAJ-2011-1074 de fecha 2 de septiembre de 2011 emanada de la DIRECTORA GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES, por la cual se declaró “PROCEDENTE la aplicación de la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas” a su representada por el lapso de tres (3) años contados a partir de su notificación.
Por auto del 8 de agosto de 2012, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente a la Magistrada Mónica Misticchio Tortorella, a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo cautelar.
En decisión N° 1.229 de fecha 24 de octubre de 2012, esta Sala Político-Administrativa se declaró competente para conocer el recurso de nulidad interpuesto, admitiéndolo provisionalmente y declarando improcedente la acción de amparo cautelar solicitada en forma conjunta al recurso.
El Juzgado de Sustanciación por auto de fecha 21 de noviembre de 2012 luego de verificar que no operó la caducidad en la presente causa, acordó realizar las notificaciones de ley, dejando constancia de que una vez que fuesen practicadas se fijaría la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio; por último acordó solicitar a la Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones la remisión del expediente administrativo.
Mediante diligencia de fecha 19 de febrero de 2013, el abogado Ronald Smith Díaz Torres, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 145.895, en su carácter de representante de la Procuraduría General de la República, consignó el poder que acredita su representación.
En fecha 5 de marzo de 2013, el Juzgado de Sustanciación ratificó la solicitud del expediente administrativo y en esa misma fecha visto que constaban en autos las notificaciones ordenadas, acordó remitir las actuaciones a la Sala, a los efectos de fijar la oportunidad para celebrar la audiencia de juicio.
El 14 de marzo de 2013, se dejó constancia que por acuerdo de fecha 15 de enero de 2013, debido a la incorporación del Magistrado Suplente Emilio Ramos González el 14 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En la misma fecha, se dio cuenta en Sala, se designó Ponente a la Magistrada Mónica Misticchio Tortorella y se fijó la oportunidad para que tuviese lugar la Audiencia de Juicio, de conformidad con lo previsto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por auto de fecha 2 de abril de 2013, la Sala visto el Oficio N° SNC/DG/OAJ/2013/0314 del 26 de febrero de 2013, en virtud del cual el Servicio Nacional de Contrataciones remitió el expediente administrativo, acordó formar pieza separada con el mismo.
El 18 de abril de 2013, se difirió la audiencia de juicio para el 23 de mayo de 2013.
En reunión de Sala Plena del 8 de mayo de 2013, se eligió la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada esta Sala Político-Administrativa de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; las Magistradas Trina Omaira Zurita y Mónica Misticchio Tortorella y el Magistrado Emilio Ramos González. Asimismo, se ratificó como Ponente a la Magistrada Mónica Misticchio Tortorella.
Por diligencia de fecha 23 de mayo de 2013, la abogada Joan Daniela Roa Harris, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 180.195, en su carácter de representante de la Procuraduría General de la República, consignó el poder que acredita su representación.
En la oportunidad fijada para que tuviese lugar la audiencia de juicio, comparecieron las partes y la abogada Eira María Torres Castro, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.288, en representación del Ministerio Público, quienes expusieron sus argumentos, consignando posteriormente la parte actora su escrito de conclusiones, la representación de la República escrito de conclusiones y pruebas y el Ministerio Público escrito de opinión.
En fecha 4 de junio de 2013, el Juzgado de Sustanciación estableció que el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición de las pruebas promovidas comenzaba a discurrir desde esa misma fecha.
Por auto de fecha 13 de junio de 2013, el Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en derecho las pruebas promovidas por la República, salvo su apreciación en la sentencia definitiva.
El 30 de julio de 2013, se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 8 de agosto de 2013, la abogada Carmen Valarino Uriola, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 76.701, en su carácter de representante de la Procuraduría General de la República, consignó el poder que acredita su representación y escrito de informes.
El 14 de agosto de 2013, la parte actora consignó escrito de informes.
El 17 de septiembre de 2013 la causa entró en estado de sentencia de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
La representación judicial de la sociedad mercantil Dragas y Caminos Dracaminca, C.A. interpuso recurso de nulidad contra la Resolución N° SNC/DG/OAJ-2011-1074 dictada por la Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones en fecha 2 de septiembre de 2011; en la que se estableció lo siguiente:
“(…Omissis…)
III
FUNDAMENTOS DE DERECHO
El artículo 139 numeral 3 de la Ley de Contrataciones Públicas, establece la obligación de los órganos contratantes de sustanciar el expediente respectivo, y en caso de producirse la rescisión del contrato por haberse generado el incumplimiento de las obligaciones en él previstas, por parte de la persona jurídica (empresa contratista), deberá hacer remisión del mismo al Servicio Nacional de Contrataciones, a los fines de que imponga, de considerar procedente, la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas:
(…Omissis…)
IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Estima este Servicio Nacional de Contrataciones que el artículo 149 de la Ley de Contrataciones Públicas, instituye un sistema de aplicación de sanciones administrativas, que se activa luego de producirse la notificación a este órgano por parte de los órganos y entes contratantes indicados en el artículo 3 ejusdem, de la existencia de un Acto Administrativo de Resolución Unilateral de Contrato en virtud del incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del contratista seleccionado en una determinada relación jurídica contractual con la Administración Pública.
Por consiguiente al haberse constatado en autos que la rescisión del Contrato de Obra N° 2010-026 (LAEE), se produjo en razón de que la Sociedad Mercantil DRAGA Y CAMINOS DRACAMINCA, C.A., RIF: J313438308, incumplió con las obligaciones establecidas en el mencionado contrato, en el sentido de que no fue ejecutado en el termino establecido en el mismo, tal como se desprende de la Resolución Unilateral N° 2011-002-001 la cual hace mención en uno de los considerandos al INFORME TÉCNICO DE INSPECCIÓN, realizado en fecha 20 de diciembre de 2010, y suscrito por el Jefe de Inspección, Ejecución y Control de Obra del Instituto Autónomo de Infraestructura del Estado Yaracuy, y en el que señaló ‘que la obra se ejecutó lentamente, ya que el tiempo de ejecución para la fecha era de seis meses diez días, lo que representaba un noventa por ciento (90%) del lapso de ejecución y la empresa había ejecutado solo un aproximado del dieciocho punto setenta y siete por ciento (18,77%) y según lo programado dicho avance debió estar por un ochenta y ocho por ciento (88%)…’
En consecuencia, visto que el Ente constató que el contrato N° 2010-026 (LAEE) no fue ejecutado por la empresa DRAGA Y CAMINOS DRACAMINCA, C.A., en el tiempo y condiciones establecidas en el contrato; por lo que fundamentó la rescisión unilateral del mismo en la causal N° 1 prevista en el artículo 127 de la Ley de Contrataciones Públicas, esta autoridad técnica acuerda que la sanción de suspensión impuesta tendrá una duración de tres (3) años;
DECISIÓN
Por las razones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, esta Dirección General del Servicio Nacional de Contrataciones, conforme con lo establecido en el artículo 22 numeral 6 de la Ley de Contrataciones Públicas, en concordancia con el artículo 139 numeral 3 eiusdem, decide:
PRIMERO: PROCEDENTE la aplicación de la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas a la Sociedad Mercantil DRAGAS Y CAMINOS DRACAMINCA, C.A. (…) por el lapso de tres (03) años, contados a partir de la notificación de la presente decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR de la presente decisión al ciudadano JOSÉ LUIS DI PALMA SILVA (…) en su carácter de Representante Legal de la Sociedad Mercantil DRAGAS Y CAMINOS DRACAMINCA, C.A. (…)”. (Sic).
II
DEL RECURSO DE NULIDAD
Con relación al recurso de nulidad incoado el apoderado judicial de la sociedad mercantil accionante denunció la violación del derecho a la defensa y al debido proceso de su representada, por considerar que el Servicio Nacional de Contrataciones la sancionó sin la debida sustanciación de un procedimiento previo, en el cual se le hubiese otorgado la oportunidad de defenderse.
Asegura “que la carga de la prueba corresponde al Registro Nacional de Contrataciones, que aun cuando, en el supuesto negado de que sea culpable deben respetarse las normas básicas de procedimientos y derecho a la defensa, y no al administrado tal y como se desea hacer, invirtiendo erradamente la carga de la prueba a mi representada para que pruebe su inocencia”. (Sic). (Resaltado de la Sala).
Indica a su vez que a su representada se le vulneró el derecho a la presunción de inocencia puesto“(…) que desde el inicio de la clausura del establecimiento, se ha sancionado a mi representada como si mediare una sentencia definitivamente firme que la culpase, y en el caso en concreto lo que media es una Resolución, la cual es el fundamento de la Administración Pública para presumir a mi representada culpable y no inocente como lo estatuye la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. (Sic).
Alega que la única oportunidad en que su representada tuvo acceso al expediente administrativo, fue cuando solicitó copias certificadas del mismo.
Luego de lo expuesto, solicita se declare la nulidad del acto impugnado.
III
ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La abogada Carmen Valarino Uriola, antes identificada, actuando en representación de la República, afirma que con el acto impugnado no se vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso de la sociedad mercantil accionante, puesto que previo a la suspensión del Registro Nacional de Contratistas se le abrió un procedimiento administrativo de rescisión del contrato administrativo suscrito con el Instituto Autónomo de Infraestructura del Estado Yaracuy.
Explica que la Ley de Contrataciones Públicas es clara al establecer la resolución de un contrato administrativo como consecuencia del incumplimiento en la ejecución del mismo en el término estipulado; a su vez destaca que de la resolución del contrato por incumplimiento deviene necesariamente la obligación del órgano contratante de sustanciar un expediente con la finalidad de remitirlo al Servicio Nacional de Contrataciones, a los fines de la suspensión en el Registro Nacional de Contratistas.
De igual forma expone que la Ley de Contrataciones Públicas no prevé la apertura de un nuevo procedimiento administrativo a los efectos de proceder a la suspensión antes aludida, por lo que considera que su representada actuó ajustada a derecho.
Refiere a su vez que no se configuró ninguna inversión errada de la carga de la prueba, pues dicha carga la tiene, en principio, la parte que afirma o contraría el hecho, en este caso resulta ser labor del demandante contrariar los hechos que se le atribuyen y no del Servicio Nacional de Contrataciones.
Con relación a la denunciada violación de la presunción de inocencia arguye que “en ningún momento la Administración vulneró el derecho a la presunción de inocencia, en virtud de que, tal como lo establece la Ley de Procedimientos Administrativos, fue iniciado un procedimiento a causa del presunto incumplimiento en la ejecución del contrato, procedimiento en el que el administrado tuvo la oportunidad de ejercer tanto el derecho a la defensa como el derecho al debido proceso y de hacer valer su presunción de inocencia, por lo cual forzosamente podría afirmar la parte demandante que en todo momento se le dio trato de culpable a su representado” (Sic).
En atención a lo anterior, solicita que el recurso de nulidad sea declarado sin lugar.
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
La abogada Eira María Torres Castro, antes identificada, en su carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, en su escrito de opinión en el presente asunto, indica que una vez declarada la rescisión de un contrato por incumplimiento de las obligaciones del contratista, la Administración se encuentra obligada a remitir al Servicio Nacional de Contrataciones la evaluación de desempeño de la respectiva empresa, a los fines de que dicho órgano constatada la situación y sin necesidad de otro procedimiento, declare la suspensión de la sociedad mercantil del Registro Nacional de Contratistas.
Acota que en el caso de autos el Servicio Nacional de Contrataciones una vez verificada la rescisión del contrato por incumplimiento de la parte actora debía proceder a su suspensión del mencionado Registro.
De igual forma, destaca que no consta en autos que la parte recurrente hubiese impugnado el acto de rescisión.
Luego de advertir que “(…) mediante sentencia N° 2011-0286 del 19 de octubre de 2011, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo admitió la demanda por cumplimiento de contrato con medida cautelar de embargo preventivo, interpuesta por el (…) apoderado del Instituto de Infraestructura del Estado Yaracuy, contra la empresa DRAGAS Y CAMINOS DRACAMINCA, C.A., que cursa en el expediente N° AP42-G-2011-000261 de la nomenclatura de [esa] Corte”, considera que ello deviene en una cuestión prejudicial de cuyas resultas depende la suerte del recurso que nos ocupa, lo que impide al Ministerio Público la emisión de opinión hasta tanto se decida dicho asunto.
V
PUNTO PREVIO
DE LA PREJUDICIALIDAD
Conforme se desprende del Capítulo precedente la representación del Ministerio Público manifestó la imposibilidad de emitir opinión en la causa de autos, en virtud de que, a su parecer, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia N° 2011-0286 de fecha 19 de octubre de 2011, admitió una demanda por cumplimiento de contrato con medida cautelar de embargo preventivo, interpuesta por el Instituto de Infraestructura del Estado Yaracuy contra la sociedad de comercio Dragas y Caminos Dracaminca, C.A., y dicha causa constituye una cuestión prejudicial que debe ser decidida previo al presente proceso.
Precisado lo anterior, debe resaltarse que la prejudicialidad debe entenderse como el juzgamiento separado que compete a otro juez, cuando la cuestión debatida en ese juicio se encuentra estrechamente vinculada a otro proceso. Así, se configura cuando a los fines de dictar sentencia en un proceso, se requiere de una decisión que es competencia exclusiva de otro juez. En tal sentido, se ha pronunciado esta Sala Político-Administrativa en sentencia N° 228 de fecha 28 de febrero de 2001 (caso: Movimiento Pro-Desarrollo de la Comunidad contra C.A. Metro de Caracas), en los términos siguientes:
“Para que un juez pueda emitir un pronunciamiento en un conflicto de intereses, debe contar con todos los elementos o antecedentes necesarios que le permita resolver el mismo. Sin embargo, aún cuando no los llegare a tener, el juez no puede dejar de emitir un pronunciamiento en virtud de la prohibición del non liquet contenida en el artículo 19 del Código de Procedimiento Civil.
Una cuestión es prejudicial a un proceso, cuando su resolución constituye un presupuesto necesario de la controversia sometida a juicio. La cuestión prejudicial se corresponde entonces, con una relación jurídica sustancial independiente y distinta de la que motiva el juicio, cuya resolución constituye materia de la sentencia de fondo. En el caso bajo estudio se alegó la cuestión prejudicial contenida en el ordinal 8º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, la cual, de ser cierta su existencia, lo que hace es darle al juez un antecedente necesario de la sentencia que se pronuncie sobre el conflicto de intereses. Es por ello que de declararse con lugar la cuestión previa opuesta de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, el proceso continuará su curso y se suspenderá en estado de sentencia hasta que se resuelva la cuestión prejudicial que deba influir en la decisión.”. (Sic). (Destacado de esta Sala).
De igual forma, la Sala Político-Administrativa en decisión N° 546 de fecha 1º de junio de 2004 (caso: Benny David Flores Ríos), señaló:
“La existencia de una cuestión prejudicial pendiente, contenida en el ordinal 8° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, exige lo siguiente: a.- La existencia efectiva de una cuestión vinculada con la materia de la pretensión a ser debatida ante la jurisdicción civil. b.- Que esa cuestión curse en un procedimiento distinto de aquel en el cual se ventilará dicha pretensión c.- Que la vinculación entre la cuestión planteada en el otro proceso y la pretensión reclamada en el presente proceso, influya de tal modo en la decisión de ésta, que sea necesario resolverla con carácter previo, a la sentencia del juez civil, sin posibilidad de desprenderse de aquella (…)”. (Destacado de esta Sala).
Establecido lo anterior, observa esta Sala que en efecto la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo por sentencia N° 2011-0286 de fecha 19 de octubre de 2011 admitió la demanda incoada por el Instituto de Infraestructura del Estado Yaracuy contra la sociedad mercantil actora.
Ahora bien, según se desprende de la referida decisión el Instituto en cuestión sostiene en dicho proceso que a través de la Resolución N° 2011-002-001 de fecha 21 de febrero de 2011 se acordó rescindir el contrato administrativo suscrito con la sociedad mercantil recurrente; en virtud de ello pretende que la demandada reintegre el anticipo no amortizado y los intereses moratorios correspondientes, desde el momento del incumplimiento hasta el momento del pago efectivo del reintegro.
Resulta de relevancia que la causa que nos ocupa, esto es, la impugnación del acto administrativo en virtud del cual el Servicio Nacional de Contrataciones actuando de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Contrataciones Públicas suspendió a la sociedad de comercio Dragas y Caminos Dracaminca, C.A., parte actora en este juicio, del Servicio Nacional de Contrataciones, está estrechamente vinculada con la rescisión del contrato administrativo antes aludido; ahora bien, la materia debatida en la causa admitida ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo no versa sobre la procedencia o improcedencia de la rescisión del contrato sino que se contrae a la petición de cobro del anticipo adelantado a la contratista, que a decir del demandante procede por la ejecución incompleta de la obra.
En consecuencia, considera esta Sala que la decisión definitiva de la demanda por cobro de anticipo no es determinante para resolver acerca de la validez de la suspensión de la actora del Registro Nacional de Contratistas, por lo que en el presente caso no existe una cuestión prejudicial que deba ser decidida previamente. Así se declara.
VI
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Precisado lo anterior, corresponde a esta Sala Político-Administrativa conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado Hermagoras Aguiar Rodríguez, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Dragas y Caminos Dracaminca, C.A., contra la Resolución N° SNC/DG/OAJ-2011-1074 de fecha 2 de septiembre de 2011 emanada de la Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones, por la cual se declaró “PROCEDENTE la aplicación de la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas” a su representada por el lapso de tres (3) años contados a partir de su notificación.
Según se desprende de la narrativa del presente fallo la actuación impugnada es el acto administrativo a través del cual la Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Contrataciones Públicas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.503 de fecha 6 de septiembre de 2010, suspendió a la sociedad mercantil Dragas y Caminos Dracaminca, C.A. del Registro Nacional de Contratistas, ello sobre la base del incumplimiento de las obligaciones contractuales y la consecuente rescisión de un contrato de obra celebrado con el Instituto Autónomo de Infraestructura del Estado Yaracuy (IAI).
Visto que el acto cuestionado fue dictado por la Dirección General del Servicio Nacional de Contrataciones, conviene destacar que dicho órgano es desconcentrado, dependiente funcional y administrativamente de la Comisión Central de Planificación, cuyas funciones se encuentran establecidas en el artículo 21 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Contrataciones Públicas.
Precisamente, dentro de las funciones que le han sido atribuidas al Servicio Nacional de Contrataciones se encuentran: fijar los criterios conforme a los cuales se realizará la clasificación de especialidad, la calificación legal y financiera de los interesados a los fines de su inscripción en el Registro Nacional de Contratistas; suspender del Registro Nacional de Contratistas a los infractores del referido Decreto Ley; estimular y fortalecer el establecimiento y mejoramiento de normas técnicas para obras, bienes y servicios en coordinación con los organismos e instituciones competentes; estimular y fortalecer el establecimiento y mejoramiento de los sistemas de control de la ejecución de contrataciones de obras, bienes y servicios por las personas jurídicas de derecho público sometidas a dicha Ley, así como elaborar los expedientes por irregularidades detectadas a efectos de ser remitidos a la Contraloría General de la República para la aplicación de las sanciones previstas en el analizado Decreto Ley (ver sentencia N° 1560 de esta Sala, de fecha 23 de noviembre de 2011).
Una vez delimitadas las funciones del Servicio Nacional de Contrataciones, contestes en que el referido órgano contaba con la competencia requerida para dictar el acto impugnado, se observa que denunció el apoderado judicial de la parte actora que con la suspensión de su representada del Registro Nacional de Contratistas se vulneraron sus derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa y se infringió el principio de presunción de inocencia, en virtud de que no se sustanció un procedimiento previo en el que se le otorgase la oportunidad de presentar sus defensas.
En primer lugar, advierte esta Sala que los derechos denunciados como vulnerados están previstos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los términos siguientes:
“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. (…)
2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. (…)” (Resaltado de la Sala).
Respecto a la disposición anterior, esta Sala ha establecido lo siguiente:
“(…) En este sentido, ha sido criterio de esta Sala que el debido proceso previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, constituye una expresión del derecho a la defensa, el cual comprende tanto la posibilidad de acceder al expediente, el derecho a ser oído (audiencia del interesado), a obtener una decisión motivada y su impugnación.
Se ha establecido también, que los aspectos esenciales que el juzgador debe constatar previamente para declarar la violación del derecho consagrado en el aludido artículo 49 de la Carta Magna son: que la Administración haya resuelto un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta a los particulares su participación en la formación del acto administrativo, que pudiera afectar sus derechos o intereses, (ver entre otras, sentencias de esta Sala Nros. 4.904 del 13 de julio de 2005 y 00827 del 31 de mayo de 2007). (Destacado de la presente decisión).
Se ha sostenido además, que no es suficiente que el acto administrativo sea dictado previa sustanciación de un procedimiento, sino que además, el administrado pueda ejercer las garantías y derechos que lo asisten, como son el derecho de alegar y promover pruebas (ver sentencia N° 02.936 de fecha 20 de diciembre de 2006).” (Sentencia N° 1.091 de fecha 25 de septiembre de 2008).
Lo preceptuado en el artículo 49 de nuestro Texto Fundamental persigue evitar la actuación arbitraria de los órganos del Poder Público frente a los ciudadanos, en la producción de sus actos y decisiones, en sede administrativa y jurisdiccional; garantizando la participación de los particulares en todas las fases del proceso.
Expuesto lo anterior, en el presente caso, se observa que constan en autos, entre otros, los siguientes documentos que de seguidas se identifican:
A.- Resolución N° 2011-002-001 de fecha 21 de febrero de 2011, mediante la cual la Presidenta del Instituto Autónomo de Infraestructura del Estado Yaracuy rescindió el contrato N° 2010-026 suscrito con la recurrente, de lo cual informó al Servicio Nacional de Contrataciones el 28 febrero 2011. (folio 2 al 11 del expediente administrativo).
B.-Comunicación de fecha 10 de mayo de 2011 por la que el Servicio Nacional de Contrataciones solicitó a la Presidenta del Instituto Autónomo de Infraestructura del Estado Yaracuy, copia del expediente administrativo del procedimiento de rescisión de contrato, evaluación de desempeño y la constancia de notificación del acto de rescisión, información que fue remitida el 6 de junio de 2011 (folios 12 al 49 del expediente administrativo).
Una vez analizados los documentos anteriores se observa que mediante la Resolución N° 2011-002-001 de fecha 21 de febrero de 2011 la Presidenta del Instituto Autónomo de Infraestructura del Estado Yaracuy rescindió el contrato N° 2010-026 suscrito entre dicho organismo y la empresa recurrente “por estar inmerso en la causal 1 del artículo 127 de la Ley de Contrataciones Públicas, esto es, que ‘se ejecute los trabajos en desacuerdo con el contrato, o los efectúe en tal forma que no le sea posible cumplir con la ejecución en el término señalado’”. (Sic).
En la referida Resolución se ordenó a la Consultoría Jurídica del Instituto que practicase la notificación de la actora conforme a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; notificación que fue realizada a la accionante (anexo al libelo marcado “c”) mediante correo electrónico remitido por el Instituto Autónomo de Infraestructura del Estado Yaracuy. Igualmente, consta remisión del referido acto al representante legal de la empresa por servicio de correo MRW (folio 36 del expediente administrativo).
Se advierte que conforme a lo indicado en la narrativa del presente fallo, se tiene que la actuación cuestionada mediante el recurso de nulidad que nos ocupa es el acto administrativo a través del cual la Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de Contrataciones Públicas, suspendió a la sociedad mercantil accionante del Registro Nacional de Contratistas, ello sobre la base del incumplimiento de las obligaciones contractuales y la consecuente rescisión de un contrato de obra celebrado con el Instituto Autónomo de Infraestructura del Estado Yaracuy (IAI).
En efecto, el referido artículo 139, prevé:
“Artículo 139. Sin perjuicio de la responsabilidad civil, administrativa y penal que corresponda, cuando se compruebe mediante la evaluación y desempeño de los contratistas, en el ejercicio administrativo y operativo relacionado con la contratación, que incumplan con las obligaciones contractuales, el órgano o ente contratante deberá sustanciar el expediente respectivo para remitirlo al Servicio Nacional de Contrataciones a los fines de la suspensión en el Registro Nacional de Contratistas.
(…Omissis…)
Igualmente cuando el infractor de la presente Ley fuese una persona jurídica, se le suspende del Registro Nacional de Contratistas, independientemente de la responsabilidad civil, penal o administrativa de sus representantes, por los siguientes lapsos:
(…Omissis…)
3. De dos a tres años cuando ejerzan recursos manifiestamente temerarios contra los actos o procedimientos previstos en la presente Ley, o les sean resueltos por su incumplimiento contratos celebrados con órganos o entes regidos por la misma.
(…Omissis…)”
Importa destacar que según lo dispuesto en la norma transcrita, una vez que se compruebe un incumplimiento contractual por parte del contratista, el ente contratante deberá sustanciar el expediente respectivo para remitirlo al Servicio Nacional de Contrataciones, a los fines de que resuelva sobre la suspensión en el Registro, lo que demuestra para la Sala que la sanción de suspensión en este caso es de carácter accesoria y objetiva cuya imposición tiene lugar con posterioridad al procedimiento que origina la rescisión del contrato.
Es importante poner de relieve que lo que se persigue con la referida medida de suspensión es resguardar la eficacia y probidad de las empresas contratistas; por ello, la Administración en ejecución de sus atribuciones debía proceder a suspender a la accionante, atendiendo al interés general que involucra la materia de los contratos administrativos.
En consecuencia, esta Sala considera que contrariamente a lo denunciado por la parte actora no le fueron vulnerados sus derechos a la defensa y al debido proceso, toda vez que, se insiste la suspensión que se cuestiona se produce como consecuencia del procedimiento de rescisión del contrato de obra que culminó con la Resolución N° 2011-002-001 antes descrita, la cual no alega la parte actora haber impugnado. Así se decide.
De otra parte, alegó el apoderado judicial de la parte actora que a su representada se le vulneró el derecho a la presunción de inocencia puesto que se le sancionó como si ya se hubiese dictado una sentencia firme que declarase su culpabilidad.
Al respecto, observa la Sala que el principio de presunción de inocencia forma parte de la garantía del debido proceso, pues de tal forma se encuentra consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En ese sentido, su importancia trasciende en aquellos procedimientos administrativos que aluden a un régimen sancionatorio, concretizado en la necesaria existencia de un procedimiento previo a la imposición de la sanción, el cual ofrezca las garantías mínimas al sujeto investigado y permita, sobre todo, comprobar su culpabilidad.
En el caso de autos, como se indicó supra, la suspensión de la sociedad mercantil Dragas y Caminos Dracaminca, C.A. del Registro Nacional de Contratistas fue consecuencia directa e inmediata de la rescisión del contrato administrativo N° 2010-026 suscrito entre el Instituto Autónomo de Infraestructura y dicha sociedad de comercio.
Ahora bien, conforme se evidencia de los autos, la actora fue notificada del acto de rescisión del contrato y no ejerció en sede administrativa o en sede judicial los recursos pertinentes en defensa de sus derechos, si fuere el caso que tuviese algo que reclamar en cuanto a las afirmaciones efectuadas en dicho acto, esto es, que la sociedad mercantil Dragas y Caminos Dracaminca, C.A., no ejecutó el contrato en el tiempo establecido, como se desprende del Informe Técnico de Inspección realizado en fecha 20 de diciembre de 2010, y suscrito por el Jefe de Inspección, Ejecución y Control de Obra del Instituto Autónomo de Infraestructura del Estado Yaracuy, en el que se señaló “que la obra se ejecutó lentamente, ya que el tiempo de ejecución para la fecha era de seis meses diez días, lo que representaba un noventa por ciento (90%) del lapso de ejecución y la empresa había ejecutado solo un aproximado del dieciocho punto setenta y siete por ciento (18,77%) y según lo programado dicho avance debió estar por un ochenta y ocho por ciento (88%)”. Así se decide.
Por último, la parte actora denunció que en el presente caso se invirtió la carga de la prueba, puesto que no le corresponde a ella demostrar su inocencia sino que es al Servicio Nacional de Contrataciones a quien le compete comprobar su culpabilidad.
En cuanto a la inversión de la carga de la prueba alegada por la sociedad mercantil accionante, es necesario destacar que ha sido criterio reiterado de esta Sala que si bien la Administración tiene la potestad y obligación de indagar la verdad de los hechos, desplegando la actividad probatoria que considere adecuada, tal circunstancia no implica que el administrado no tenga la carga de llevar al expediente administrativo las pruebas que le permitan demostrar sus dichos ante la Administración. (Ver sentencia de esta Sala N° 378 de fecha 21 de abril de 2004).
Así, se advierte que no hubo tal inversión de la carga de la prueba, pues la sociedad mercantil actora tenía la carga de desvirtuar las afirmaciones efectuadas por la Administración en el acto de rescisión, en virtud de que el mismo goza de la presunción de legalidad y veracidad. Así se declara.
En ese sentido, como se estableció supra el Servicio Nacional de Contrataciones actuó ajustado a derecho pues la suspensión de la sociedad mercantil Dragas y Caminos Dracaminca, C.A. fue una consecuencia directa e inmediata de la rescisión de un contrato administrativo, acto que se reitera una vez más no fue impugnado por dicha compañía de comercio; debiendo además advertirse que en el caso de la rescisión de los contratos administrativos se encuentra involucrado el interés colectivo, por lo que una vez verificado el incumplimiento contractual mal podría permitirse que dicha sociedad contratase con otros entes públicos. Así se decide.
Desestimadas las denuncias formuladas por la recurrente, el recurso de nulidad incoado debe ser declarado sin lugar. Así se establece.
VII
DECISIÓN
Con base en los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad mercantil DRAGAS Y CAMINOS DRACAMINCA, C.A., contra la Resolución N° SNC/DG/OAJ-2011-1074 de fecha 2 de septiembre de 2011 emanada de la DIRECTORA GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES, por la cual se declaró procedente la sanción de suspensión del Registro Nacional de Contratistas a su representada por el lapso de tres (3) años contados a partir de su notificación. En consecuencia, queda FIRME el acto administrativo impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes y al Procurador General de la República. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cinco (05) del mes de noviembre del año dos mil trece (2013). Años 203º de la Independencia y 154º de la Federación.
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El Presidente EMIRO GARCÍA ROSAS
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La Vicepresidenta EVELYN MARRERO ORTÍZ
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Las Magistradas |
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TRINA OMAIRA ZURITA
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MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA Ponente
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El Magistrado EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
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La Secretaria, SOFÍA YAMILE GUZMÁN
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En seis (06) de noviembre del año dos mil trece, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01233.
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La Secretaria, SOFÍA YAMILE GUZMÁN
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