Magistrada Ponente: EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO

EXP. Núm. 2018-0079

Por escrito presentado el 23 de enero de 2018, los abogados Gabriela Mercedes Fuentes Espinoza y Daniel Alicandu Urbina, INPREABOGADO Núms. 115.434 y 97.489, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la ciudadana CYNTHIA CLARISSA RAMÍREZ MORA, cédula de identidad Núm. 15.437.075, interpusieron demanda de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Resolución Núm. 01-00-000030 del 13 de enero de 2017 (notificada el 7 de agosto de 2017), dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, que impuso a la demandante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de tres (3) años, en virtud de la decisión de fecha 30 de noviembre de 2012, emitida por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría del Estado Táchira, que declaró la responsabilidad administrativa de la prenombrada ciudadana, durante el ejercicio del cargo de Contadora de la Gerencia de Finanzas del Instituto Autónomo para el Desarrollo de la Economía Social del Estado Táchira (FUNDESTA), “por cuanto incumplió Normas e Instrucciones de Control dictadas por la Contraloría General de la República, toda vez que, se evidenció un retraso en las conciliaciones bancarias de tres cuentas corrientes del referido Instituto”.

En fecha 25 de enero de 2018, se dio cuenta en Sala y se ordenó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

El referido Juzgado mediante decisión Núm. 124 de fecha 8 de febrero de 2018, admitió el recurso, acordó notificar al Fiscal General de la República, al Contralor General de la República y a la Procuraduría General de la República, solicitó el expediente administrativo relacionado con el presente juicio y ordenó abrir el respectivo cuaderno separado y su consecuente remisión a esta Sala.

Mediante oficio Núm. 08-01-362 del 16 de marzo de 2018, recibido el 19 de ese mismo mes y año, suscrito por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, fue enviado el expediente administrativo que le fuera requerido.

A través de auto de fecha 30 de mayo de 2018 el Juzgado de Sustanciación pasó las actuaciones a esta Sala a objeto de fijar la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Juicio.

Por auto del 5 de junio de 2018, se dio cuenta en Sala, se designó Ponente a la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero y se fijó la referida Audiencia para el día jueves 21 de junio de 2018 a las 10:20 a.m.

El 7 de ese mismo mes y año fue diferida dicha audiencia para el día jueves 28 de junio de 2018 a las 10:20 a.m.

En la hora y fecha pautada, tuvo lugar la mencionada Audiencia en la cual se dejó constancia de la comparecencia de ambas partes y de la representación del Ministerio Público. En ese mismo acto, la representación judicial de la Contraloría General de la República presentó escrito de conclusiones; y se fijó un lapso de cinco (5) días para la presentación de los informes.

Por decisión Núm. 00764 del 4 de julio de 2018, esta Sala declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la demandante.

El día 12 de julio de 2018 la Contraloría General de la República consignó su escrito de informes y el Ministerio Público su opinión fiscal.

Por auto de fecha 17 del mismo mes y año la causa entró en estado de sentencia.

Realizado el estudio de las actas procesales, esta Máxima Instancia pasa a decidir conforme a las siguientes consideraciones:

EL ACTO IMPUGNADO

La Resolución Núm. 01-00-000030 del 13 de enero de 2017, dictada por el Contralor General de la República, dispuso lo siguiente:

“CONSIDERANDO

(…)

Que mediante decisión de fecha 30 de noviembre de 2012, el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República del Estado Táchira, en uso de sus atribuciones delegadas, según Resolución C.E.T. N° 114 de fecha 16 de agosto de 2012, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Táchira Extraordinaria N° 3590 de fecha 16 de agosto de 2012, declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora; titular de la cédula de identidad N° V-15.437.075, en su condición de Contadora de la Gerencia de Finanzas del Instituto Autónomo para el Desarrollo de la Economía Social del Estado Táchira (FUNDESTA), durante el ejercicio Fiscal 2010, por cuanto, incumplió Normas e Instrucciones de Control dictadas por la Contraloría General de la República, toda vez que, se evidenció un retraso en las conciliaciones bancarias de tres cuentas corrientes del referido Instituto.

Conducta que configura el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 26 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, descritas con detalle en la decisión que declaró la responsabilidad administrativa, con la consecuente imposición de multa por cien (100) Unidades Tributarias, equivalentes a la cantidad de seis mil quinientos bolívares sin céntimos (Bs. 6.500,00), la cual [quedó] firme en vía administrativa, por cuanto en fecha 08 de febrero de 2013, se declaró sin lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto por la prenombrada ciudadana.

(…)

CONSIDERANDO

Que de conformidad con el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el Contralor General de la República para acordar sanciones de suspensión en el ejercicio del cargo, e imponer la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas derivadas de la declaratoria de responsabilidad administrativa, conforme con lo dispuesto en el artículo 105 de la mencionada Ley, tomará en consideración la entidad o gravedad del ilícito o irregularidad administrativa que dio lugar a dicha declaratoria y para la graduación de la sanción, valorará los supuestos allí previstos.

RESUELVE

PRIMERO: Imponer a la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora, antes identificada, de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la sanción de Inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de TRES (3) AÑOS, contado a partir de la ejecución de la presente resolución”. (Sic). (Mayúsculas y negrillas del texto, agregado de la Sala).

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

Mediante escrito de fecha 23 de enero de 2018, la parte accionante interpuso demanda de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos, argumentando lo siguiente:

Que “El 20 de septiembre de 2012 la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General del estado Táchira (CET) consideró la presencia de elementos para iniciar un procedimientos (sic) administrativo acerca de la actuación de varios funcionarios -entre ellos la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora- en ejercicio del cargo de contadora I de la Gerencia de Finanzas del Instituto Autónomo para el Desarrollo de la Economía Social del estado Táchira (FUNDESTA) bajo la denominación de Auditoría Operativa al Procedimiento de Pagos Establecido en el Instituto Autónomo para el Desarrollo de la Economía Social del Estado Táchira -FUNDESTA- Período Comprendido entre el 01/01/2010 al 31/08/2010 expediente N° DDR-RA-0712”. (Sic). (Mayúsculas del escrito).

Que “El hecho verificado por la referida auditoría se circunscribió únicamente al atraso de las conciliaciones bancarias de las cuentas corrientes Núms. 0007-0053-340000020990, 007-0053-34-0000020998 y 0007-0000-16-0000119804 del Banco Bicentenario, ya que en el mes de agosto 2010 se cerraron las conciliaciones correspondientes al mes de Abril 2010”.

Que “El hecho antes descrito contraviene lo señalado en el artículo 6, Numeral 2 de las Normas Generales de Contabilidad del Sector Público, aprobadas por la Contraloría General de la República, mediante Resolución N° 01-00-00-032 de fecha 28 de noviembre de 2006”.

Que “La mencionada disposición hace alusión a la oportunidad que debe cumplirse con la elaboración de los estados financieros, en el sentido de poder conocerse oportunamente por parte de los usuarios, y en las circunstancias que determine la normativa legal y reglamentaria, para adoptar las decisiones que sean conducentes”.

Que “Sobre la base de la mencionada resolución, se estableció que la aludida contravención normativa hace aplicable la disposición contenida en el artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (G.O. Ext. Núm. 6.013 del 23 de diciembre de 2010”. (Sic).

Que “De manera conjunta a la disposición de la ley invocada, la contraloría estadal (sic) la refirió al contenido del artículo 6, numeral 2, de la Resolución núm. 01-00-00-032, dictada por la Contraloría General de la República el 28 de noviembre de 2008 (…)”.

Que “Basado en pruebas de informes, testimoniales, documentales y exhibición de documentos, la Contraloría del Estado Táchira promovió en el expediente administrativo las (…) probanzas a ser consideradas en torno a la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora (…)”.

Que “las pruebas promovidas por la Contraloría del estado (sic) Táchira, se produjo con el procedimiento establecido de conformidad con el artículo 99 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, así como de los artículos 101 y siguientes de su Reglamento”.

Que “De la Concatenación de las pruebas, la Resolución C.E.T. NÚM. 201 dictada por la Contraloría del Estado Táchira el 30 de noviembre de 2012 -culminatoria del procedimiento de fiscalización- analizó las excepciones opuestas, dando por consideradas su insuficiencia para desvirtuar los hechos”. (Sic).

Que “El 16 de enero de 2013, la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez interp[uso] recurso de reconsideración [contra] la resolución CET núm. 201 de 27 de noviembre de 2010, el cual se decid[ió] el 08 de febrero de 2013 por resolución CET 075, dictada por esa misma contraloría estadal (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).

Que “Sobre la base de es[e] razonamiento, la Contraloría del Estado Táchira determinó -con excepción de una funcionaria- que parte del personal encargado de la contabilidad de FUNDESTA -entre ellos la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora- tenían responsabilidad sobre los hechos vinculados al atraso de cuatro (4) meses sobre la elaboración de la (sic) conciliaciones bancarias de las cuentas referidas anteriormente llevadas en el Banco Bicentenario. En virtud de ello, aplicó sanción de multa con cien unidades tributarias (100 U.T.), en atención a lo establecido en los artículos 91.26, 94 y 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2010), y por aplicación del atenuante del artículo 108 del Reglamento (2006) de esa misma Ley”. (Sic). (Agregado de la Sala).

Que “Posteriormente, por disposición del artículo 105 de la LOCGRYSNCF, el contralor general de la república (sic) dictó la resolución núm. 01-00-000030 de 13 de enero de 2017 -notificada el 7 de agosto de 2017- mediante la cual dictó sanción adjunta de suspensión (…)”. (Sic).

Que “es[a] última Resolución es la única que impug[naron] en sede contencioso administrativa, toda vez que las otras dictadas por la CET adquirieron firmeza (sumado a que tal como indica la notificación su conocimiento judicial recaía en los juzgados superiores civiles y contenciosos o, en su defecto, en los contenciosos administrativos estadales)”. (Sic). (Agregados de la Sala).

Que “[hicieron] esa salvedad para evitar una declaratoria de inadmisibilidad por inepta acumulación dada la asignación de conocimiento de tribunales distintos; sin embargo, como la base de la Resolución de la CGR se ampara en los actos complementarios de la CET, [hacen] consideración a las falencias advertidas, pero entendiendo que el fundamento se circunscribe únicamente [a] la impugnación de la resolución dictada por el Contralor General de la República”. (Sic). (Agregados de la Sala).

Vicios del acto administrativo impugnado.

Irretroactividad de la Ley y ausencia de base legal.

Que “por la sola verificación de los hechos investigados resulta evidente que la CET y CGR no podían asir disposiciones sustantivas -y menos aquellas de naturaleza sancionatoria- sobre hechos acaecidos en interregno de otro orden normativo anterior. En ese sentido, la concretización para este caso de lo dispuesto en el artículo 91.26 de LOCGRYSNCF (23 de diciembre de 2010), así como del artículo 105 eiusdem, es a todas bruces (sic) inaplicable”. (Sic).

Violación del principio de tipicidad.

Que “Como consecuencia del análisis anterior se debe denunciar adicionalmente que el estudio previo realizado por la CET y sobre el cual se basa la última resolución dictada por la CGR carece de una correcta concatenación de la potestad probatoria, pues al no poderse aplicar el artículo 91.26 de LOCGRYSNCF, jamás podrá sostenerse el restante de la resolución, por la sola fundamentación del artículo 6.2 de las Normas Generales de Contabilidad del Sector Público, aprobadas por la CGR mediante resolución 01-00-00-032 de 28 de noviembre de 2006”. (Sic).

Violación del principio de culpabilidad.

Que “Los hechos que dieron origen a la auditoría practicada por la CET estriban sobre la irregularidad en el supuesto cobro de un cheque por el cual uno de los funcionarios de FUNDESTA realizó la advertencia y originó el inicio de la fiscalización de cuentas bancarias comprendidas entre los meses de abril-agosto de 2010”. (Sic).

Que “al momento de ocurrir el aludido cobro del cheque, la ciudadana Cynthia Ramírez Mora no trabajaba en FUNDESTA, pues su entrada se efectuó el 17 de mayo de 2010, mes y medio después de la fecha sobre la cual se partió el inicio de la fiscalización”.

Falso supuesto de hecho.

Que el acto impugnado adolece del vicio de falso supuesto de hecho “por haberse tergiversado la situación fáctica objeto de sanción por parte de la administración”.

Que “en primer orden, (…) el período de atraso de las conciliaciones no empezó en el mismo mes de mayo de 2010 cuando la ciudadana Cynthia Ramírez Mora empezó a laborar en FUNDESTA, pues existen declaraciones en el mismo acto administrativo de la CET que denotan lo contrario (…), por lo que debe presumirse cierta la confesión dada, en el sentido del principio de comunidad de la prueba -también aplicable para los procedimientos administrativos- en cuanto desvirtúan y contradicen la conclusión del acto administrativo en lo que respecta a la funcionaria”. (Sic).

Falso supuesto de derecho. Falsa aplicación del artículo “6.2” de las Normas de Contabilidad Pública.

Con relación al vicio denunciado la parte actora trajo a colación lo establecido en el artículo “6.2” de las Normas de Contabilidad Pública que hace referencia a la “información contenida en los estados financieros periódicos (…) que son los medios por los cuales se lleva el control y se hace pública la información contable, siendo estas, se repite, las siguientes: el balance general, el estado de ganancias y pérdidas, y el de patrimonio; por lo que las conciliaciones bancarias no comprenden de modo alguno medio de información contable, sino que es un mecanismo de control contable, del que no depende la conformación de los estados financieros, pues éstos solo están condicionados a la contabilidad de la institución o de la empresa, y la misma en todo caso puede pasar por una conciliación sin que sea capaz de detener la realización de los balances con la contabilidad presentados”. (Sic). (Destacado y subrayado del escrito).

Que “lo anterior determina que la aplicación de la resolución relativa a las normas de contabilidad para el sector público no es aplicable para el presente caso en el que se pretende establecer una sanción por retraso en las conciliaciones (…). Esto conlleva a determinar que estamos ante un vicio de falso supuesto de derecho como causal de nulidad del acto administrativo de inhabilitación dictado por la CGR”. (Sic).

Violación del derecho a la defensa y al debido proceso. Inversión indebida de la carga de la prueba. Silencio de prueba.

Que “El acto administrativo objeto de impugnación (inhabilitación dictada por la CGR), establece una indebida inversión de la carga de la prueba, colocando en responsabilidad del administrativo, la refutación de hechos que han sido imputados por la misma Administración”. (Sic).

Que no le correspondía a la administrada demostrar el retraso de los cuatro meses, sino a la misma Contraloría del Estado Táchira quién estaba realizando el proceso de fiscalización.

Que dicha Contraloría incurrió en silencio de pruebas pues no analizó la totalidad de las declaraciones rendidas por todos los investigados -incluyendo al Gerente de Finanzas- todas contestes y sin contradicciones, en que el retraso de las conciliaciones provino de un período muy anterior al inicio de labores de la demandante en el Instituto Autónomo para el Desarrollo de la Economía Social del Estado Táchira (FUNDESTA).

Que en atención a los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela solicitó la nulidad del acto administrativo impugnado que vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso de la recurrente por la indebida inversión de la carga probatoria y por incurrir en silencio de pruebas.

Violación del principio de antijuridicidad en la conducta. Ausencia de daño. Quebrantamiento del principio de no arbitrariedad de la Administración.

Que “En materia de derecho administrativo sancionatorio debe mediar una conducta antijurídica que haya constituido un daño, siendo el caso de la actividad contralora, como una acción que vaya en detrimento del patrimonio público”.

Que “Se ha pretendido que un retraso en las conciliaciones comprende una causal de sanción administrativa”.

Que “Aparte de todas las consideraciones expuestas ¿dónde está la antijuridicidad en el retraso en la conciliación y el daño ocasionado al patrimonio de la República?”.

Que situaciones como estas deben verse “en contexto y actuación bajo el principio de proporcionalidad y no arbitrariedad: ¿Si no hubo daño, por qué sancionar?”.

Violación al principio de igualdad. Trato dispar en la decisión administrativa sancionatoria.

Que “en el presente procedimiento de fiscalización se absolvió [a] una funcionaria que estaba en igualdad de condiciones que la recurrente y sorprendentemente no se incluyó a la coordinadora del departamento de contabilidad la ciudadana GIO MAYRA MONCADA quien debía seguir en su totalidad las conciliaciones bancarias”. (Sic). (Agregado de la Sala).

Que “se absolvió a la ciudadana ANGELA INMACULADA VILLAMIZAR DE URBINA, por considerarse que dicha funcionaria sólo empezó a conciliar el último mes (agosto) del período fiscalizado”.

Que “el tratamiento dispar y al garete llevado a cabo por la CET determina un quebrantamiento del derecho de igualdad en el procedimiento administrativo. Por cuanto la recurrente CYNTHIA RAMÍREZ MORA, apenas tenía tres meses y medio (3 ½) cuando se hizo la fiscalización, es decir, dos meses y medio (2 ½) más que la funcionaria que se absolvió”. (Sic).

Que “se le sanción[ó] de la misma manera que al gerente de finanzas y a la contabilista, funcionarios con mucho más tiempo dentro de la institución”. (Sic). (Agregado de la Sala).

Quebrantamiento del principio de proporcionalidad.

Que “el acto administrativo impugnado es desproporcionado y arbitrario al someter a la recurrente a una sanción de inhabilitación de funciones públicas por tres (3) años mediante un procedimiento que controló los primeros tres meses y medio (3 ½) de trabajo de es[a] funcionaria”. (Agregado de la Sala).

Que “se le pretende imponer el castigo máximo (la inhabilitación de funciones), cuando se le sancionó con (la multa) y cuando por aplicación del principio de proporcionalidad incluso la CGR debió sopesar aunque sea la factibilidad de aplicar la suspensión”. (Sic).

Que “la CGR (sic) se fue con el castigo máximo y por un lapso de tiempo que si bien no llega al límite de la norma, aún resulta excesivo porque dejaría sin trabajo a la funcionaria (…)”.

III

ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

El 28 de junio de 2018, las abogadas Josvely Zurima Hernández Moya y Nathaly Rojas Torcat, INPREABOGADO Núms. 225.230 y 216.543, respectivamente, representantes judiciales de la Contraloría General de la República, consignaron escrito de conclusiones en la Audiencia de Juicio mediante el cual solicitaron que la presente demanda de nulidad sea declarada sin lugar conforme a los argumentos siguientes:

Que “(…) si bien la acción ejercida por la representación de la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora, se encuentra dirigida a solicitar la nulidad de la Resolución N° 01-00-000030 de fecha 13 de enero de 2017, a través de la cual se le impuso a la prenombrada ciudadana la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (03) años; de la lectura que se reali[zó] a los argumentos esgrimidos (…) en su escrito libelar (…), se observa que los alegatos expuestos respecto a los vicios anteriormente señalados están dirigidos a rebatir elementos y hechos relacionados con el procedimiento investigativo y con la decisión de fecha 30 de noviembre de 2012, emanada de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría del Estado Táchira, a través de la cual se declaró su responsabilidad administrativa”. (Agregado de la Sala).

Que “estima necesario reiterar la diferencia existente entre los actos administrativos contentivos por una parte de la declaratoria de responsabilidad administrativa y por otra, de la imposición de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas”. (Sic).

Que “la responsabilidad administrativa es una sanción que (…) coerce a todo funcionario público, o persona natural que de alguna forma maneje o haya manejado fondos públicos, cuando de sus actuaciones se demuestren graves irregularidades en el cumplimiento de las formalidades normativas o la causación de un daño al referido patrimonio público”.

Que una vez “(…) declarada la responsabilidad administrativa podrá el contralor general (sic) de la República, de manera exclusiva y excluyente, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido: la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro meses o la destitución del declarado responsable, E IMPONER ATENDIENDO A LA GRAVEDAD DE LA IRREGULARIDAD COMETIDA, LA SANCIÓN DE INHABILITACIÓN PARA EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS HASTA POR UN MÁXIMO DE QUINCE (15) AÑOS, SIN MEDIAR NINGÚN OTRO PROCEDIMIENTO, tal como lo establece el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).

Que ha sido criterio reiterado de la Sala Político-Administrativa “que las denuncias realizadas en la etapa recursiva de la sanción de inhabilitación, relacionadas con el acto administrativo contentivo de la declaratoria de responsabilidad administrativa, no son procedentes en esa instancia, toda vez que se trata de dos actos distintos, pues la sanción interdictiva es un acto consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa; en razón de ello, cualquier petitorio debe comportar o estar referido a vicios propios que afecten el acto contentivo de la sanción de inhabilitación, siendo este último sobre el cual recae la legalidad y anulabilidad”. (Negrillas del escrito).

Que tomando en cuenta lo anteriormente expuesto, “los argumentos dirigidos a atacar el acto mediante el cual se estableció la responsabilidad de la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora, no deben ser valorados por esta Sala, dado que no es objeto del presente recurso administrativo (…)”. (Negrillas del escrito).

Que “la determinación de la responsabilidad administrativa de la referida impugnante, fue declarada por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría del Estado Táchira, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley Orgánica del Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por lo que, si bien este Órgano contralor, como órgano rector, realiza un control de coordinación y evaluación con los demás órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal (del cual es integrante la aludida Contraloría) a los fines de, entre otros aspectos, fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar eficazmente su función de gobierno y lograr transparencia y eficiencia en el manejo del patrimonio público; no efectúa un control jerárquico sobre dichos órganos de control fiscal y, por ende, no le está dado revisar las decisiones emitidas por los mismos. Así solicita[ron] respetuosamente sea entendido y declarado”. (Negrillas del escrito, agregado de la Sala).

De la supuesta violación del principio de antijuridicidad en la conducta, ausencia de daño.

Ante esta denuncia, la representación judicial de la Contraloría General de la República reiteró “que no es necesaria la existencia de un daño al patrimonio público para declararse la responsabilidad administrativa, consecuencialmente, tampoco lo es para la posterior aplicación de la sanción accesoria correspondiente, la cual es impuesta por el contralor general de la República (sic) previa verificación de los elementos exigidos por el artículo 111 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y valoración de las circunstancias establecidas en el artículo 112 del referido Reglamento”.

Que “la máxima autoridad de [su] representada tomando en consideración lo dispuesto en los artículos previamente referidos, y aunado al hecho de que no existió daño al patrimonio público por parte de la hoy recurrente en su actuar como Contadora de la Gerencia de Finanzas del Instituto Autónomo para el Desarrollo de la Economía Social del Estado Táchira (FUNDESTA), impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de TRES (03)años de un máximo de quince años, situación que refleja el estudio y análisis del caso concreto”. (Agregado de la Sala).

Del supuesto quebrantamiento del principio de proporcionalidad.

Que “la sanción de inhabilitación contenida en el acto recurrido se impuso con sujeción a lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es decir, atendiendo a la gravedad en las que incurrió la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora en su carácter de Contadora de la Gerencia de Finanzas del Instituto autónomo para el Desarrollo de la Economía Social del Estado Táchira (FUNDESTA)”.

Que “se apreciaron las circunstancias tanto de hecho como de derecho, previstas en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, a los fines de graduar la sanción, tomándose en consideración lo siguiente:

Del número de ilícitos generadores de responsabilidad en que incurrió la recurrente (numeral 2).

Se constató que la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora incurrió durante el ejercicio económico 2010, (…) en ilícitos generadores de responsabilidad administrativa, a saber: Incumplir las normas e instrucciones de control dictadas por la Contraloría General de la República, toda vez que se evidenció un retraso en las conciliaciones bancarias de 3 cuentas corrientes del referido Instituto.

De la gravedad o transcendencia de las consecuencias económicas, sociales y de cualquier otra naturaleza, derivadas de la conducta infractora (numeral 3).

(…) la falta de realización de las conciliaciones bancarias de las tres cuentas corrientes del Instituto, generó como consecuencia que no pudiera garantizarse la transparencia en las actividades llevadas a cabo por la Institución, al no tenerse respaldo de las transacciones bancarias realizadas, por lo que no se pudo verificar la correcta utilización de los recursos del ente.

La afectación grave de la legalidad, la efectividad, la eficiencia y economía de las operaciones administrativas del órgano donde ocurrieron (numeral 5).

Al evidenciarse que no realizó las actividades correspondientes al cargo.

Las demás circunstancias que resultaren aplicables a juicio del Contralor General de la República (numeral 8).

(…) cuando el funcionario o particular encargado de administrar y custodiar fondos públicos actúa alejado de la tutela del interés general y del respeto al ordenamiento jurídico en los servicios específicos que presta, ya sea por conductas carentes de prudencia, de precaución, de diligencia debida, o bien al hacerlo con retardo o al omitir el cumplimiento de aquello a lo que estaba obligado, contraría los deberes que como funcionario tenía asignados en razón de haber ingresado a la Administración Pública”. (Negrillas del escrito).

Que la Máxima autoridad de su representada “luego de valorar y ponderar los elementos señalados anteriormente, [afirmó] de manera categórica que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de tres (03) años, es la más ajustada a la magnitud de las irregularidades cometidas por la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora (…)”. (Negrillas del escrito, agregado de la Sala).

Finalmente, pidieron a esta Sala Político-Administrativa que declare sin lugar la demanda nulidad ejercida.

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

El 12 de julio de 2018, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, INPREABOGADO Núm. 46.907, actuando como Fiscal Segunda del Ministerio Público, designada para actuar en el Tribunal Supremo de Justicia ante las Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, consignó escrito de opinión fiscal en el que luego de un análisis de lo alegado por la representación de la demandante en su escrito libelar, concluyó en lo siguiente:

Que “de acuerdo a los recurrentes, la Sala Políticoadminsitrativa debería pronunciarse sobre la multa producto de la responsabilidad administrativa de la recurrente, que a juicio de ellos era inaplicable por violación del principio de legalidad y del principio de irretroactividad de Ley, aunque contradictoriamente tales apoderados sólo pretenden la nulidad de la inhabilitación”. (Sic).

Que “los apoderados recurrentes pretenden en un mismo libelo acumular pretensiones que se excluyen mutuamente, ya que por una parte, alegan que pretenden solo la nulidad del acto administrativo que declar[ó] la inhabilitación de la recurrente, y por otra parte de manera contradictoria, pretenden la nulidad del acto que declaró su responsabilidad administrativa (…)”. (Sic).

Que “solicita a la Sala declarar la inadmisibilidad sobrevenida del recurso interpuesto, por acumulación de pretensiones que se excluyen mutuamente, ya que mal puede sustentarse únicamente la nulidad de la inhabilitación y la invalidez de la responsabilidad administrativa fundamentada en un hecho que a juicio de los recurrentes no es típico”.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la demanda de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la representación judicial de la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora, contra la Resolución Núm. 01-00-000030 del 13 de enero de 2017, dictada por el Contralor General de la República, que impuso a la demandante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de tres (3) años, en virtud de la decisión de fecha 30 de noviembre de 2012, emitida por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría del Estado Táchira, que declaró la responsabilidad administrativa de la prenombrada ciudadana, “por cuanto incumplió Normas e Instrucciones de Control dictadas por la Contraloría General de la República, toda vez que, se evidenció un retraso en las conciliaciones bancarias de tres cuentas corrientes del referido Instituto” durante el ejercicio del cargo de Contadora de la Gerencia de Finanzas del Instituto Autónomo para el Desarrollo de la Economía Social del Estado Táchira (FUNDESTA).

Previamente debe esta Sala pronunciarse sobre la solicitud expuesta por la representante del Ministerio Público, referida a la supuesta inadmisibilidad sobrevenida de la demanda de nulidad por haberse acumulado pretensiones que se excluyen mutuamente.

Al respecto, esta Sala debe precisar que la parte actora en el asunto de autos solo impugnó el acto administrativo que la inhabilitó para el ejercicio de funciones públicas por un período tres (3) años, aunque los argumentos utilizados para la nulidad de la referida Resolución casi en su totalidad están dirigidos a atacar la decisión del Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría del Estado Táchira. En tal sentido la propia demandante manifestó lo siguiente:

Que “[hicieron] esa salvedad para evitar una declaratoria de inadmisibilidad por inepta acumulación dada la asignación de conocimiento de tribunales distintos (…)”. Reiterando que fue en virtud de que “como la base de la Resolución de la CGR se ampar[ó] en los actos complementarios de la CET, [hacen] consideración a las falencias advertidas, pero entendiendo que el fundamento se circunscribe únicamente [a] la impugnación de la resolución dictada por el Contralor General de la República”. (Sic). (Agregados de la Sala).

En el caso específico considera esta Sala que tal circunstancia no puede conllevar a la inadmisibilidad sobrevenida de la demanda de nulidad alegada por la representación fiscal, ya que como se dijo anteriormente, la actora solo pretende se declare la nulidad de la Resolución Núm. 01-00-000030 del 13 de enero de 2017, dictada por el Contralor General de la República, que le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, de manera que no estamos en presencia de la inepta acumulación de pretensiones alegada.

Por tales motivos se declara improcedente la solicitud expuesta por la representante de la Fiscalía General de la República.

Precisado lo anterior, se observa:

Que los apoderados judiciales de la parte demandante denunciaron una serie de presuntas violaciones de derechos constitucionales y vicios de Ilegalidad, los cuales atribuye al acto de determinación de responsabilidad administrativa de la Contraloría del Estado Táchira, aun cuando en el escrito libelar afirman que la única Resolución que impugnan es la Núm. 01-00-000030 del 13 de enero de 2017 dictada por el Contralor General de la República, “toda vez que las otras dictadas por la CET adquirieron firmeza (…)”. (Sic).

En este orden de ideas, cabe destacar que la declaratoria de responsabilidad administrativa y la Resolución por la cual el Contralor General de la República impuso las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley que rige sus funciones, son totalmente distintas, recurribles por vicios propios a cada uno de dichos actos, aun cuando la aplicación de la sanción de inhabilitación tiene su fundamento en la responsabilidad administrativa, y así ha sido sentado por la jurisprudencia de este Alto Tribunal. (Vid. Sentencia de esta Sala Núm. 347 del 26 de marzo de 2008).

Ciertamente, la Sala ha establecido en diversos fallos que la Providencia por la cual el Contralor General de la República impone la sanción de inhabilitación opera de pleno derecho, dada la existencia de un acto firme en sede administrativa en el cual ya ha declarado la responsabilidad, lo que no lo excluye del control jurisdiccional; pero la impugnación de la inhabilitación debe ser realizada por vicios que le son atribuibles a ese acto y no por aquellos que pudieran afectar al principal.

En atención a lo antes expuesto se aprecia que, en el caso bajo examen, la parte actora, si bien demanda la nulidad de la Resolución Núm. 01-00-000030 emitida por el Contralor General de la República el 13 de enero de 2017, la casi totalidad de sus argumentos están dirigidos a atacar el acto que declaró su responsabilidad administrativa, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría del Estado Táchira, es decir, una autoridad distinta al Contralor General de la República o sus delegatarios.

Dicho esto, pasa la Sala a revisar lo expuesto por la actora en cuanto a la inhabilitación y su denuncia sobre la violación al principio de proporcionalidad de las sanciones, pues, a su decir, “se le pretende imponer el castigo máximo (la inhabilitación de funciones), cuando se le sancionó con (la multa) y cuando por aplicación del principio de proporcionalidad incluso la CGR debió sopesar aunque sea la factibilidad de aplicar la suspensión”.

En orden a lo antes expuesto, la Sala considera pertinente hacer mención al contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone:

“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.

Respecto a dicha norma esta Sala ha establecido lo siguiente:

“De la citada disposición se desprende que cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, deberá hacerlo atendiendo al supuesto de hecho y fines de la norma, guardando una debida relación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción a ser aplicada”. (Sentencia Núm. 01061 del 28 de octubre de 2010). (Resaltado de la Sala).

En el asunto que se examina la Contraloría General de la República inhabilitó a la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora, para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, con fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en virtud de la decisión de fecha 30 de noviembre de 2012 dictada por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría del Estado Táchira, que declaró su responsabilidad administrativa “por cuanto incumplió Normas e Instrucciones de Control dictadas por la Contraloría General de la República, toda vez que, se evidenció un retraso en las conciliaciones bancarias de tres cuentas corrientes del referido Instituto”.

Dicha norma prevé:

“Artículo 105.- La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes (…)”. (Resaltado de la Sala).

Como puede observarse, el precepto citado permite la aplicación de varias sanciones (la suspensión o destitución y la inhabilitación) derivadas de la declaratoria de responsabilidad administrativa del funcionario.

En el presente caso, como ha sido expuesto la actora fue sancionada con la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por tres (3) años, es decir, menos de la mitad del lapso máximo de inhabilitación que es de quince (15) años.

Al respecto el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece:

“Artículo 112. Para acordar la suspensión en el ejercicio del cargo sin goce de sueldo o la destitución del cargo, e imponer la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, como sanciones accesorias a la declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley, el Contralor General de la República tomará en consideración la entidad o gravedad del ilícito o irregularidad administrativa que dio lugar a la declaratoria de dicha responsabilidad. En todo caso, para la graduación de la sanción tendrá en cuenta las circunstancias siguientes:

1) La magnitud del perjuicio causado al patrimonio público.

2) El número de ilícitos generadores de responsabilidad en que haya incurrido el declarado responsable.

3) La gravedad o trascendencia de las consecuencias económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza derivadas de la conducta infractora

4) La cuantía del beneficio ilícito obtenido por el declarado responsable, debidamente comprobado.

5) Si el acto, hecho u omisión afectó gravemente la legalidad, la efectividad, la eficiencia y economía de las operaciones administrativas del órgano o entidad donde ocurrieron.

6) Violación de los principios que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal, establecidos en el artículo 25 de la Ley, cuando se trate de actos, hechos u omisiones vinculados al ejercicio de las funciones de los órganos de control fiscal.

7) La reparación total del daño causado.

8) Las demás circunstancias que resultaren aplicables a juicio del Contralor General de la República.

La apreciación de las circunstancias señaladas, determinará la aplicación de la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo o la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por debajo de los límites previstos en el artículo 105 de la Ley, de manera que la sanción sea proporcional a la entidad de la irregularidad administrativa cometida.” (Resaltado de la Sala).

La Contraloría General de la República tomando en cuenta la entidad o gravedad del ilícito que dio lugar a la declaración de responsabilidad administrativa que consta en el expediente administrativo, estimó que “(…) la falta de realización de las conciliaciones bancarias de las tres cuentas corrientes del Instituto, generó como consecuencia que no pudiera garantizarse la transparencia en las actividades llevadas a cabo por la Institución, al no tenerse respaldo de las transacciones bancarias realizadas, por lo que no se pudo verificar la correcta utilización de los recursos del ente” y consideró que debía aplicar una inhabilitación por un período de tres (3) años, que como se dijo anteriormente, no alcanza ni siquiera el término medio de la sanción prevista en el mencionado artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal cuyo límite máximo es de quince (15) años.

Con base en lo expuesto, la Sala concluye que el acto impugnado no vulneró el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En consecuencia, se declara sin lugar la demanda de nulidad interpuesta por la ciudadana Cynthia Clarissa Ramírez Mora, contra la Resolución Núm. 01-00-000030 del 13 de enero de 2017, dictada por el Contralor General de la República. Así se establece.

DECISIÓN

En mérito de los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por la ciudadana CYNTHIA CLARISSA RAMÍREZ MORA, contra la Resolución Núm. 01-00-000030 del 13 de enero de 2017, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente judicial y el cuaderno separado Núm. AA-X-2018-000015. Devuélvase el administrativo.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de noviembre del año dos mil dieciocho (2018). Años 208º de la Independencia y 159º de la Federación.

La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		El Vicepresidente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Magistrada - Ponente EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
	En fecha veinte (20) de noviembre del año dos mil dieciocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01172.
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD