MAGISTRADO PONENTE: MARCO ANTONIO MEDINA SALAS

EXP. NÚM. 2017-0735

 

Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 11 de octubre de 2017, los abogados Rafael Chavero Gazdik y Bernardo Pulido Márquez y la abogada Marianella Villegas Salazar, inscritos e inscrita en el INPREABOGADO bajo los números 58.652, 155.193 y 70.884, respectivamente, actuando con el carácter de representantes judiciales de la ciudadana MARICRUZ DEL CARMEN MELÉNDEZ PÉREZ, cédula de identidad número 14.590.058, interpusieron demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar contra la Resolución número 01-00-000167 del 3 de marzo de 2017, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, a través de la cual le impuso a la accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de diez (10) años, en virtud de haber sido declarada su responsabilidad administrativa en su condición de Secretaria de Administración y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas.

En fecha 19 de octubre de 2017 se dio cuenta en Sala y el Magistrado Marco Antonio Medina Salas fue designado Ponente a los fines del pronunciamiento acerca de la admisibilidad de la demanda de nulidad y la acción de amparo cautelar.

En  decisión número 01287 del 22 de noviembre de 2017 la Sala declaró su competencia para conocer la demanda de nulidad, la admitió provisionalmente y declaró improcedente la acción de amparo cautelar solicitada.

El 29 de noviembre de 2017 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Por auto del 22 de marzo de 2018 el Juzgado de Sustanciación aplicó el despacho saneador en la demanda conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y ordenó notificar a la demandante a los fines de que consignara “original o copia del oficio de notificación de la Resolución Nro. 01-00-000167 del 3 de marzo de 2017, dictada por el Contralor General de la República en la cual consten los datos relativos a su recepción…”.

Mediante diligencia del 5 de abril de 2018, la parte accionante consignó la documentación solicitada.

El 12 de abril de 2018 el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda de nulidad incoada y ordenó la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República, Contralor General de la República y de la Procuraduría General de la República. Asimismo, dejó constancia “que por notoriedad judicial  se tuvo conocimiento que en la causa N° 2017-0138 que cursa ante la Sala Político-Administrativa fue consignado el expediente administrativo relacionado con el caso de autos”.

Efectuadas las notificaciones ordenadas en el auto de admisión, se pasó el expediente a la Sala.

El 2 de agosto de 2018 se dio cuenta en Sala, se designó Ponente al Magistrado Marco Antonio Medina Salas y se fijó la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio, conforme a lo preceptuado en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

            En fecha 11 de octubre de 2018, oportunidad dispuesta para la celebración de la audiencia de juicio, se dejó constancia de la comparecencia de la parte demandante, así como de las representaciones de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público, quienes expusieron sus argumentos. Asimismo, se estableció un lapso de cinco (5) días de despacho con el objeto de que las partes presentaran sus informes escritos, de acuerdo a lo estatuido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En la misma oportunidad, las abogadas Chary Parada e Inés Cartagena, inscritas en el INPREABOGADO bajo los números 145.920 y 59.709, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la Contraloría General de la República, presentaron escrito de conclusiones.

El 24 de octubre de 2018 la parte demandante y la representación judicial de la Contraloría General de la República presentaron sus respectivos escritos de informes.

El 25 de octubre de 2018 la causa entró en estado de sentencia, según lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

            Realizado el estudio de las actas procesales, pasa este Alto Tribunal a decidir con fundamento en las consideraciones siguientes:

 

I

DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

 

En el caso bajo examen se ha ejercido una demanda de nulidad contra la Resolución número 01-00-000167 del 3 de marzo de 2017 dictada por el Contralor General de la República, a través de la cual le impuso a la accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de diez (10) años, en virtud de haber sido declarada su responsabilidad administrativa en su condición de Secretaria de Administración y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas.

El referido acto se fundamenta en los siguientes argumentos:

“(…)

CONSIDERANDO

Que mediante decisión de fecha 01 de agosto de 2016, el Director de Determinación de Responsabilidades de este Máximo Órgano de Control Fiscal, actuando por delegación del ciudadano Contralor General de la República (…) declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana MARICRUZ DEL CARMEN MELÉNDEZ PÉREZ, (…) por irregularidades ocurridas durante el ejercicio fiscal 2009, en el ejercicio de sus funciones como Secretaria de Administración y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del estado Amazonas, al haber omitido el procedimiento de selección de contratistas que correspondía aplicar (…).

Asimismo, por haber omitido el control previo, toda vez que pagó durante el año 2009, (…) por concepto de comisión del 2% de gastos administrativos a la empresa Ticketven, C.A. (…) imputándose dicho gasto a la partida 4.01.01.00.00 ‘Complemento de Sueldos y Salarios’, cuando lo correcto era haberse imputado a la partida 4.03.99.01.00 ‘Otros Servicios No Personales’, de acuerdo al clasificador presupuestario 2009.

Conductas que se configuran en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa previstos en los numerales 1 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, descritas con detalle en la decisión que declaró la responsabilidad administrativa (…).

CONSIDERANDO

Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece que ‘(…) Corresponderá al Contralor o Contralora General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor a veinticuatro meses o la destitución del declarado responsable (…) e imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince años (…)’.

CONSIDERANDO

Que de conformidad con el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el Contralor General de la República para acordar las sanciones de suspensión en el ejercicio del cargo sin goce de sueldo o la destitución del cargo e imponer la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas derivadas de la declaratoria de responsabilidad administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 105 de la mencionada Ley, tomará en consideración la entidad o gravedad del ilícito o irregularidad administrativa que dio lugar a dicha declaratoria y para la graduación de la sanción, valorará los supuestos allí previstos.

RESUELVE

PRIMERO: Imponer a la ciudadana MARICRUZ DEL CARMEN MELÉNDEZ PÉREZ (…), de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal la sanción de Inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un periodo de DIEZ (10) AÑOS, contados a partir de la fecha de ejecución de la presente Resolución.

SEGUNDO: Notificar la presente decisión a la ciudadana MARICRUZ DEL CARMEN MELÉNDEZ PÉREZ (…) y adviértasele que la sanción de inhabilitación impuesta supone la ruptura o disolución de todo vínculo laboral que pueda existir con órganos o entes de la Administración Pública, así como la imposibilidad de ejercer funciones públicas, cualquiera sea su naturaleza, por el lapso que dure la misma, sin perjuicio de la responsabilidad de las máximas autoridades del órgano o ente donde se encontrare desempeñando funciones, quienes son los encargados de velar por la ejecución de la sanción.(…)”. (Resaltado del texto).

 

II

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

 

Mediante escrito presentado el 11 de octubre de 2017, la representación judicial de la ciudadana Maricruz del Carmen Meléndez Pérez, antes identificados, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar contra la Resolución número 01-00-000167 del 3 de marzo de 2017, dictada por el Contralor General de la República, a través de la cual le impuso a la accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de diez (10) años, en virtud de haber sido declarada su responsabilidad administrativa en su condición de Secretaria de Administración y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, con base en los siguientes fundamentos:

Que por auto de inicio de fecha 11 de febrero de 2016, la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República abrió el Procedimiento Administrativo de Determinación de Responsabilidades a la demandante  por los siguientes hechos: “1. La supuesta omisión del procedimiento de selección de contratistas en la celebración del contrato ‘prestación de servicio de Cestaticket’, para los trabajadores dependientes de la Gobernación del estado Amazonas, el cual fue realizado mediante adjudicación directa y no por un procedimiento de concurso cerrado (…). 2. La supuesta omisión de control previo en el pago realizado en el año 2009 por la cantidad de (…) (Bs. 456.584,75) referido a la comisión del 2% de gastos administrativos a la empresa Ticketven, C.A., por la prestación del servicio de cesta ticket para los trabajadores dependientes de la Gobernación del estado Amazonas, imputándose dicho gasto a la partida 4.01.04.00.00 (complemento de sueldo y salarios), cuando supuestamente lo correcto era habérselo imputado a la partida 4.03.99.01.00 (otros servicios no personales), de acuerdo al clasificador presupuestario 2009”.

Manifiesta que a través del Auto Decisorio distinguido con las letras y números 08-01-PADR-005-2016 del 1° de agosto de 2016 la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, declaró la responsabilidad administrativa de la demandante “al haber incurrido en los supuestos generadores (…) previstos en los numerales 1 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, imponiéndole una multa (…)”. (Sic).

Denuncia que el acto impugnado adolece de los siguientes vicios:

1. Inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “en vez de limitarse a las medidas sancionatorias [multas] (…) prevé otras sanciones que desbordan las sanciones aplicables a los ilícitos administrativos por los órganos contralores, las cuales son calificadas como ‘accesorias’ y pueden ser impuestas de manera discrecional, arbitraria y sin procedimiento previo alguno, por el Contralor General de la República en sede administrativa (…) ‘en atención a la entidad del ilícito cometido o ‘según la gravedad de la irregularidad cometida’. Estos conceptos indeterminados son interpretados y utilizados de manera subjetiva, puesto que en los actos administrativos de inhabilitación (…) no se explican las razones ni el mecanismo a través del cual se llegó a determinar su procedencia, menos aún se soportan en acervo probatorio alguno…”. (Agregado de la Sala).

Denuncia que “un acto administrativo que, aun autorizándolo la ley para ello, prohíba o suspenda el ejercicio de un derecho reconocido por la Constitución, sería incompatible con ella, pues esa medida se habría adoptado sin observancia de las garantías judiciales que están contempladas en el artículo 49 de la Constitución, es decir, sin que haya emanado esa decisión de una sentencia definitivamente firme dictada por un juez independiente, imparcial y establecido con anterioridad por la Ley…”.

Indica que “la disposición es inconstitucional, toda vez que: (i) permite imponer sanciones ‘accesorias’ a la multa en ausencia de procedimiento previo, violando el derecho al debido proceso y a la defensa; y (ii) viola las garantías constitucionales de proporcionalidad y non bis in idem”.

Que “la propia concepción de un procedimiento de estas características como complejo no garantiza el derecho al debido proceso ni el derecho a la defensa, toda vez que el procedimiento está dirigido únicamente a determinar la responsabilidad administrativa (…). Así pues, en ningún momento puede esgrimir defensa contra la procedencia de la eventual imposición de una sanción ‘accesoria’ prevista en la disposición que se objeta, ni contra su desproporcionalidad”.

Manifiesta con relación a la garantía del non bis in ídem que esta Sala Político-Administrativa “sostiene que el presupuesto que hace posible aplicar más de una sanción respecto de los mismos hechos es la afectación de bienes jurídicos de distinta naturaleza. Por ejemplo, que el mismo hecho merezca a la vez una pena y una sanción administrativa”.

Finalmente, denuncia que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “conlleva a la imposición de sanciones desproporcionadas, y tal como se podrá observar en el presente caso el Contralor siquiera justificó la supuesta gravedad de la irregularidad, por lo que la imposición de la inhabilitación no está motivada más allá de reiterar los hechos por los cuales se le abrió una investigación a [su] representada y por ende no hay una ponderación ni proporcionalidad”. (Agregado de la Sala).

2. Violación al debido proceso por ausencia absoluta de procedimiento al momento de imponer la inhabilitación.

Que “es imposible sostener que la imposición de una sanción administrativa tenga lugar sin un procedimiento previo en el que el administrado tenga la debida oportunidad para ejercer el derecho a la defensa que le consagra el artículo 49.1 de la Constitución”.

Denuncia en el supuesto específico del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal que “al eliminarse la posibilidad de procedimiento, no se le permite a los afectados en forma alguna discutir, controlar o en fin defenderse de las apreciaciones que haga el Contralor acerca de la entidad del ilícito cometido o de la gravedad de la irregularidad cometida, para imponer una u otra de las referidas sanciones o para, en el caso de la suspensión del cargo o de la inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas, decidir el tiempo de duración de las sanciones”.

Indica que “la sanción de multa derivada de la determinación de responsabilidad administrativa y (…) la sanción de inhabilitación son completamente independientes una de la otra, pues afectan esferas de derecho distintas del administrado y debe este, por tanto, tener la oportunidad de defenderse respecto de la imposición de una sanción de inhabilitación política y pronunciarse sobre la proporcionalidad de la misma tomando en consideración cuál fue la supuesta infracción cometida para que se le encontrare responsable administrativamente”.

Que en el caso bajo examen su mandante nunca pudo “argumentar sobre la debida proporcionalidad de cualquier sanción accesoria, así como tampoco pudo referirse a la supuesta gravedad de las infracciones supuestamente cometidas…”.

3. Violación del derecho a la defensa en el procedimiento de determinación de responsabilidad que sirve de sustento a la sanción de inhabilitación.

Denuncia que el Auto Decisorio dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República a través del cual se declaró la responsabilidad administrativa y se impuso multa a su mandante “cercenó [su] derecho a la defensa al obviar documentos fundamentales que permitían desvirtuar la relación de causalidad entre los hechos que le fueron imputados y la conducta desempeñada (…) y al haberse basado en documentos y pruebas que no se correspondían con el ejercicio fiscal auditado”. (Agregado de la Sala).

4. Violación del derecho a la defensa por inmotivación de la sanción de inhabilitación.

Que en el caso de autos, el acto impugnado no permite conocer cuál fue el criterio del Contralor General de la República para imponer la sanción de inhabilitación por diez (10) años “mucho más del término medio, y no basta con hacer referencia a la decisión de responsabilidad administrativa para imponer automáticamente dicha sanción…”.

5. Violación al principio constitucional nullum crime nulla poena sine lege “ya que la sanción de inhabilitación no puede implicar la inhabilitación para el ejercicio de cargos de elección popular”.

Denuncia que “resulta contrario a la Constitución y a la propia Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por parte del Contralor General de la República, comprenda aquellas funciones donde la forma de ingreso del funcionario a la Administración Pública sea por elección popular, impidiéndosele su capacidad de postulación a través del Consejo Nacional Electoral, en el cual se inhabilitan a los funcionarios así sancionados a efectos de cualquier postulación para el ejercicio de cargos públicos de naturaleza electoral, tal como sucedió en el caso de [su] representada”. (Agregado de la Sala).

Que “esta restricción al derecho a ser elegido para el ejercicio de funciones públicas por elección popular, solo puede ser decretada por los tribunales competentes de la jurisdicción penal ordinaria en un proceso penal, con las garantías del debido proceso, ya que constituye una restricción al ejercicio de un derecho esencial a la democracia, como lo es el derecho al sufragio pasivo…”.

Indica que el acto impugnado “viola el principio de nullum crimen, nulla poena sine lege, que posee rango constitucional y conforma una de las garantías del debido proceso…”.

6. Violación a los límites de la discrecionalidad, al existir desproporcionalidad e irracionalidad de la sanción de inhabilitación.

Que “la ausencia de motivación que fue demostrada anteriormente evidencia, también que la sanción de inhabilitación impuesta a [su] representada por la Contraloría General de la República por un período de diez (10) años, violó el principio de proporcionalidad. Ello en virtud de que el acto no otorga un tratamiento racional y equitativo a los hechos que fundamentan la potestad sancionatoria del Contralor, lo que lo hace incurrir en un abuso o exceso del poder conferido legalmente”. (Agregado de la Sala).

Denuncia que la sanción impugnada en autos “es una medida inmotivada, totalmente irracional y desproporcionada respecto a los hechos que se le imputan, referidos a la supuesta omisión de un procedimiento de selección de contratistas para la celebración del contrato ‘prestación de servicio de Cestaticket’ que no le era aplicable. En el acto recurrido no hay una relación explícita entre la gravedad de la infracción y la sanción impuesta, sujeta a un juicio de proporcionalidad y racionalidad en la medida adoptada…”.

Aduce que “una eventual sanción de inhabilitación debería corresponderse en tiempo con la gravedad de la sanción obligatoria de multa reflejada en el quantum de la misma. En este sentido, una sanción pecuniaria por apenas 662,50 U.T. no se corresponde de ninguna manera con la imposibilidad de acceder a la función pública por diez (10) años”.

7. De la desproporcionalidad del acto como causa de una desviación de poder.

Que la sanción de inhabilitación impuesta a su representada “ha sido dictada como consecuencia de una evidente desviación de poder, ya que el Contralor General de la República ha actuado arbitraria y desproporcionadamente, falseando la verdad y abusando del poder que le otorga la LOCGR. En efecto, el fin de la sanción de inhabilitación por un periodo de diez (10) años (…) no es la lucha contra la corrupción ni alguna otra razón legítima, ya que se trata de una decisión arbitraria, donde no se fundamentan los hechos y motivos en que se basó el Contralor para escoger una medida muy severa, por lo que esta desproporcionalidad y arbitrariedad reflejan sin duda una grave desviación de poder, alejada totalmente de la finalidad de la norma”.

Finalmente, piden que la demanda de nulidad sea declarada con lugar en la sentencia definitiva.

 

III

DEL ESCRITO PRESENTADO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

En fecha 11 de octubre de 2018, las abogadas Chary Parada e Inés Cartagena, antes identificadas, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la Contraloría General de la República, presentaron el escrito con las consideraciones del organismo demandado, en los siguientes términos:

1. De las denuncias relativas al acto de declaratoria de responsabilidad administrativa.

Que la representación judicial de la demandante expone “alegatos dirigidos a rebatir la legalidad del Auto Decisorio N° 08-01-PADR-005-2016 del 1° de agosto de 2016, mediante la cual la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, declaró su responsabilidad administrativa imponiéndole sanción de multa”, los cuales no “son procedentes en esta instancia, toda vez que se trata de dos actos distintos, pues la sanción interdictiva es un acto consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa, en razón de ello cualquier petitorio debe comportar o estar referido a vicios propios que afecten el acto contentivo de la sanción de inhabilitación, siendo este último sobre el que recae la legalidad y anulabilidad”.

2. De la inmotivación de la sanción de inhabilitación.

Indican que el acto impugnado “expresa de manera clara y suficiente los fundamentos de derecho, es decir, la normativa prevé la aplicación de la referida sanción accesoria (competencia de la autoridad para imponer la sanción y norma que establece los parámetros para su graduación) y, los hechos que dieron lugar a su declaratoria de responsabilidad administrativa, los cuales fueron considerados a los fines de establecer la entidad del ilícito cometido (vale decir, las irregularidades cometidas por la [accionante] en su condición de Secretaria de Administración y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas); razón por la cual se debe colegir que en el asunto bajo análisis no se incurrió en el vicio de inmotivación denunciado…”. (Agregado de la Sala).

3. De la desproporcionalidad de la sanción de inhabilitación.

Que se observa de la motivación del acto que declaró la responsabilidad administrativa, que la accionante “no tomó las medidas pertinentes ni actuó con la diligencia, oportunidad o cuidado de un buen padre de familia, vulnerando de esta manera el ordenamiento jurídico que regenta dicho ente y, en consecuencia, configuró los ilícitos administrativos contemplados en los numerales 1 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.

Arguyen que la Contraloría General de la República después de valorar y ponderar los elementos antes señalados “consideró que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de 10 años (…) resultó la más ajustada a la magnitud de las irregularidades que dieron origen a la declaratoria de responsabilidad administrativa…”.

4. De la violación del debido proceso y el derecho a la defensa, así como al principio non bis in idem.

Expresan que la sanción de inhabilitación es un acto administrativo distinto a “aquel en el cual se establece la declaratoria de responsabilidad administrativa, dado que la sanción interdictiva es un acto consecuencia de dicha declaratoria, la cual no requiere de otro procedimiento, cuya procedencia se encuentra establecida en el artículo 111 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; el cual dispone los requisitos para que la Máxima Autoridad de la Contraloría General de la República de manera exclusiva y excluyente, proceda a su imposición”.

Señalan que el aludido artículo establece el deber por parte de los titulares o delegatarios de los Órganos de Control Fiscal que declaren la responsabilidad administrativa, de remitir a la Contraloría General de la República “copia certificada de: i) la decisión de dicha responsabilidad administrativa y; ii) del auto que declare la firmeza de la decisión o de la resolución que resuelva el recurso de reconsideración”.

En este orden de ideas, aducen que “para que el Contralor o Contralora General de la República pueda imponer las sanciones interdictivas establecidas en el mencionado artículo 105, solamente necesita la firmeza del acto administrativo contentivo de la declaratoria de responsabilidad administrativa en sede administrativa (…) la cual se verificó en el presente caso, dado el auto de fecha 03 de octubre de 2016, mediante el cual el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, dejó por sentado la inactividad de la recurrente, toda vez que transcurriera íntegramente el lapso del que disponía la hoy impugnante para el ejercicio del recurso de reconsideración correspondiente…”.

Con relación a la violación del principio non bis in idem, señalan que “tanto la sanción de multa como la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas tiene  naturaleza y finalidades distintas [ya que] en materia administrativa se permite que se apliquen varias sanciones, según el poder disuasivo que se desee en la norma de acción, siendo impuesta una sanción principal y, una acumulación de sanciones consecuencia de la primera”. (Agregado de la Sala).

Que “la sanción de multa como lo ha sostenido pacíficamente la jurisprudencia patria, recae sobre el patrimonio del declarado responsable; por su parte las sanciones que se aluden en el citado artículo 105, en especial, la sanción interdictiva de inhabilitación, restringe o impide el ejercicio de las actividades relacionadas con la función pública”.

5. Del abuso de poder.

Que en el caso bajo examen, la resolución cuya nulidad se solicita no fue dictada con desproporción o sin adecuación entre los hechos irregulares delatados, generadores de responsabilidad administrativa, por el contrario “es innegable que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, buscaba impedir el ejercicio del servicio público con menoscabo de la ética y la moral administrativa…”.

6. De la denuncia según la cual la sanción de inhabilitación no puede implicar la inhabilitación para el ejercicio de cargos de elección popular.

Que la naturaleza de la inhabilitación impugnada en autos, es administrativa “no tratándose en ningún caso de la inhabilitación política a que alude el artículo 65 del texto fundamental, pues éste suspende los derechos políticos de los ciudadanos, inhabilitando para el ejercicio de los mismos, dada la decisión de un Juez con competencia en materia penal, por haber incurrido el funcionario o la persona en delitos previstos en el Código Penal o en leyes especiales…”.

Manifiestan “que el ejercicio de cualquier función pública, indistintamente de cuál sea el origen; esto es, por concurso, designación o elección popular, se encuentra sujeta a las sanciones accesorias establecidas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, como consecuencia de la declaratoria de la responsabilidad administrativa”.

En virtud de lo expuesto, solicitan que la demanda sea declarada sin lugar en la sentencia definitiva.

 

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

 

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto a la demanda de nulidad interpuesta por la representación judicial de la ciudadana Maricruz del Carmen Meléndez Pérez, contra la Resolución número 01-00-000167 del 3 de marzo de 2017, dictada por el Contralor General de la República, a través de la cual le impuso a la accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de diez (10) años, en virtud de haber sido declarada su responsabilidad administrativa en su condición de Secretaria de Administración y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, en los siguientes términos:

Como punto previo debe señalarse que en el escrito de la demanda de nulidad la parte actora denuncia presuntas violaciones de derechos constitucionales y vicios de legalidad, los cuales atribuye tanto a la Resolución número 01-00-000167 de fecha 3 de marzo de 2017 antes referida como al Auto Decisorio distinguido con las letras y números 08-01-PADR-005-2016 de fecha 1° de agosto de 2016, por medio del cual el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República declaró la responsabilidad administrativa de la demandante y le impuso sanción de multa, en su condición de Secretaria de Administración y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, conforme a lo establecido en el numeral 1 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

En efecto, la demandante aduce que el mencionado Auto Decisorio “cercenó [su] derecho a la defensa al obviar documentos fundamentales que permitían desvirtuar la relación de causalidad entre los hechos que le fueron imputados y la conducta desempeñada (…) y al haberse basado en documentos y pruebas que no se correspondían con el ejercicio fiscal auditado”. (Agregado de la Sala).

En este orden de ideas, cabe destacar que la declaratoria de responsabilidad administrativa y el acto por el cual el Contralor General de la República impone las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley que rige sus funciones, son actos distintos recurribles por vicios propios a cada uno de dichos actos, aun cuando la aplicación de la sanción de inhabilitación tiene su fundamento en la responsabilidad administrativa, y así ha sido sentado por la jurisprudencia de este Alto Tribunal. (Vid. sentencia de esta Sala Político-Administrativa número 347 del 26 de marzo de 2008).

Ciertamente, la Sala ha establecido en diversos fallos que el acto por el cual el Contralor General de la República impone la sanción de inhabilitación opera de pleno derecho, dada la existencia de un acto firme en sede administrativa en el cual ya ha declarado la responsabilidad, lo que no lo excluye del control jurisdiccional; pero la impugnación de la inhabilitación debe ser realizada por vicios que le son atribuibles a ese acto y no por aquellos que pudieran afectar al acto principal.

En atención a lo antes expuesto se aprecia que, en el caso bajo examen, el auto decisorio de la responsabilidad administrativa de la ciudadana Maricruz del Carmen Meléndez Pérez (folios 1785 al 1818 de la pieza número 8 del expediente administrativo) fue dictado por Director General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del Contralor, lo cual en principio lo haría revisable por esta Sala.

Sin embargo, se aprecia, que dicho acto fue notificado a la accionante en fecha 6 de septiembre de 2016 (folios 1869 y 1870 de la misma pieza del expediente administrativo), razón por la cual para la fecha de interposición de la presente acción (11 de octubre de 2017) ya había transcurrido con creces el lapso de 6 meses para su impugnación, conforme a lo establecido en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Así, visto que no existe constancia en autos de que el mencionado acto haya sido impugnado en la oportunidad correspondiente, esta Sala desecha los alegatos efectuados contra el referido Auto Decisorio número 08-01-PADR-005-2016 de fecha 1° de agosto de 2016. Así se declara.

Determinado lo anterior, pasa esta Sala a resolver los alegatos relativos al acto que impuso a la demandante la sanción de inhabilitación, y al respecto se observa:

1. Inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal

Indica que “la disposición es inconstitucional, toda vez que: (i) permite imponer sanciones ‘accesorias’ a la multa en ausencia de procedimiento previo, violando el derecho al debido proceso y a la defensa; y (ii) viola las garantías constitucionales de proporcionalidad y non bis in idem”.

Que “la propia concepción de un procedimiento de estas características como complejo no garantiza el derecho al debido proceso ni el derecho a la defensa, toda vez que el procedimiento está dirigido únicamente a determinar la responsabilidad administrativa (…). Así pues, en ningún momento puede esgrimir defensa contra la procedencia de la eventual imposición de una sanción ‘accesoria’ prevista en la disposición que se objeta, ni contra su desproporcionalidad”.

Al respecto, resulta necesario indicar que esta Sala en sentencia número 947 publicada el 12 de agosto de 2008, hizo referencia a lo establecido en la decisión número 1.265 dictada el 5 de ese mismo mes y año por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, sobre la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y dispuso lo siguiente:

“(…) por decisión de reciente data, a saber, la N° 1265 del 5 de agosto de 2008 (Exp. N° 05-1853), la misma Sala Constitucional estableció categóricamente el carácter constitucional de ese precepto normativo, por considerar, entre otros aspectos, que:

(i) El procedimiento administrativo llevado por la Contraloría General de la República para el establecimiento de la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos investigados, comprende tres etapas que garantizan el derecho a la defensa y el debido proceso de los imputados administrativamente; guardando así plena y efectiva compatibilidad con lo previsto en el artículo 49 constitucional.

(…Omissis…)

(iii) La Contraloría General de la República no debe desarrollar otro procedimiento adicional para la imposición de las sanciones accesorias como la inhabilitación,esto debido a que, con el sano desarrollo del procedimiento principal -tendente a la comprobación de la responsabilidad administrativa del imputado- se garantizan los derechos que asisten a los funcionarios públicos cuestionados.

(iv) No se ve tampoco afectado el principio non bis in idem, ya que no se trata de juzgar a un sujeto en más de una oportunidad por una misma conducta, sino de establecer una pena accesoria como consecuencia de una sanción impuesta por un solo hecho, cuestión plenamente avalada constitucional y legalmente en nuestro ordenamiento jurídico.

Valga acotar, que lo proferido por la Sala Constitucional en la comentada decisión se compadece perfectamente con lo que esta Sala Política-Administrativa ha venido sosteniendo pacífica y reiteradamente con relación a los alcances del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en las sentencias siguientes: N° 00868 del 21/07/04; N° 00217 del 07/02/07; 00738 del 17/05/07; N° 00808 del 30/05/07; N° 01383 del 01/08/07; N° 00595 del 14/05/08; y 00742 del 19/06/08, entre otras; de cuyo contenido se desprende que:

(i) La imposición de las sanciones disciplinarias a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, requiere como único presupuesto la declaratoria de responsabilidad administrativa. Es decir, dichas sanciones, aparte de la pecuniaria, son consecuencias jurídicas que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa, ‘sin que medie ningún otro procedimiento’, porque se erigen como actos-consecuencias, que resultan de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se determina dicha responsabilidad.

(ii) En tal sentido, las medidas de suspensión sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, viene precedida de un procedimiento, por lo que es dable afirmar que la relación entre la decisión de responsabilidad administrativa y las medidas disciplinarias en cuestión es de causa y efecto; de allí que el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa es el procedimiento que motiva las sanciones disciplinarias previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

(iii) Por virtud de lo anterior, iniciar un nuevo procedimiento administrativo para la imposición de las sanciones establecidas en dicha norma sería un contrasentido, pues además de que se iniciaría con base en los mismos hechos, se desnaturalizaría el tratamiento de la sanción como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad…”. (Resaltado de esta decisión)

Conforme a la jurisprudencia parcialmente transcrita, esta Sala debe desechar el alegato de inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, pues ha quedado sentado en reiteradas oportunidades que dicha norma no resulta violatoria de los derechos a la defensa, al debido proceso, ni al principio non bis in idem. Así se declara.

2. Violación al debido proceso por ausencia absoluta de procedimiento al momento de imponer la inhabilitación.

Que “es imposible sostener que la imposición de una sanción administrativa tenga lugar sin un procedimiento previo en el que el administrado tenga la debida oportunidad para ejercer el derecho a la defensa que le consagra el artículo 49.1 de la Constitución”.

Denuncia en el supuesto específico del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal que “al eliminarse la posibilidad de procedimiento, no se le permite a los afectados en forma alguna discutir, controlar o en fin defenderse de las apreciaciones que haga el Contralor acerca de la entidad del ilícito cometido o de la gravedad de la irregularidad cometida, para imponer una u otra de las referidas sanciones o para, en el caso de la suspensión del cargo o de la inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas, decidir el tiempo de duración de las sanciones”.

Así las cosas, aprecia la Sala de la lectura del acto recurrido, que el Órgano Contralor fundamentó su decisión en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, el cual establece lo siguiente:

“Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por una máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos, del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes…”.

Ahora bien, el referido artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, atribuye competencia al Contralor General de la República para imponer de manera exclusiva y excluyente las sanciones accesorias allí establecidas, una vez declarada la responsabilidad administrativa del particular.

En este contexto, es importante indicar que esta Sala a partir de la decisión número 2178 del 5 de octubre de 2006 (ratificada, entre otras, en sentencia número 268 del 7 de abril de 2010) en la cual indicó que: “De la norma transcrita [artículo 105 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], constata este Alto Tribunal que el Contralor General de la República sí estaba facultado para dictar el acto recurrido, sin que mediara ningún otro procedimiento, por cuanto efectivamente la Resolución N° 01-00-103 del 1° de diciembre de 2003, tuvo como fundamento la declaratoria de responsabilidad administrativa del actor, decisión previa a la cual sí se tramitó un procedimiento, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 115 y siguientes de la hoy derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable ratione temporis”. (Agregados de la Sala).

En este sentido, al ser el fundamento del acto recurrido la declaratoria de responsabilidad administrativa, debe ratificar esta Sala su criterio conforme al cual la sustanciación de un nuevo procedimiento administrativo para la imposición de las sanciones establecidas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “…sería un contrasentido, pues además de que se iniciaría con base en los mismos hechos, se desnaturalizaría el tratamiento de la sanción como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad…” (Vid. Sentencia número 456 publicada el 26 de mayo de 2010).

De esta manera, estima este Alto Tribunal que dada la imposición de la sanción de inhabilitación por parte de la Máxima Autoridad Contralora en el ejercicio de su potestad sancionatoria, de conformidad con las normas y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso relativos a la declaratoria previa de responsabilidad administrativa y a la no necesidad de iniciar otro procedimiento, son razones que conducen a desechar la denuncia bajo examen. Así se declara.

3. Violación del derecho a la defensa por inmotivación de la sanción de inhabilitación.

Que en el caso de autos, el acto impugnado no permite conocer cuál fue el criterio del Contralor General de la República para imponer la sanción de inhabilitación por diez (10) años “mucho más del término medio, y no basta con hacer referencia a la decisión de responsabilidad administrativa para imponer automáticamente dicha sanción…”.

Con relación al vicio de inmotivación de los actos administrativos, el artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos dispone que el órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia, o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados.

Sobre este último particular, el criterio reiterado de la Sala ha sido considerar que el incumplimiento de esta norma por parte de la Administración, implica la existencia del vicio de inmotivación del acto siempre y cuando esa falta de pronunciamiento resulte crucial a los fines de la determinación de fondo de la expresión de la voluntad administrativa contenida en el acto. (Vid., entre otras, Sentencias de la Sala Político Administrativa números 01755 y 00132, de fechas 18 de noviembre de 2003 y 7 de febrero de 2013, respectivamente).

En este mismo orden de ideas, la Sala estableció que la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos, consiste en la ausencia absoluta de motivación; pero no es inmotivación la que contenga los elementos principales del asunto debatido y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado el conocimiento de los motivos que sirvieron de fundamento para emitir la decisión. (Vid., entre otras, Sentencias números 00318 del 07 de marzo de 2001 y 00132 del 7 de febrero de 2013).

De manera, que aun cuando la motivación sea sucinta pero permite conocer la fuente legal de lo decidido, así como las razones y hechos apreciados por el funcionario, la motivación debe reputarse suficiente en su expresión. La inmotivación se verifica solo ante el incumplimiento total por parte de la Administración al señalar las razones que tuvo en cuenta para resolver. En cambio, no hay inmotivación cuando el interesado, los órganos administrativos o los jurisdiccionales al revisar la decisión, pueden conocer cuáles son las normas y hechos que sirvieron de fundamento a la decisión.

Determinado lo anterior, de la lectura del acto recurrido se observa que el Contralor General de la República expuso las razones por las cuales fue impuesta la sanción de inhabilitación, fundamentando su decisión en la  declaratoria de responsabilidad administrativa efectuada a la accionante “por irregularidades ocurridas durante el ejercicio fiscal 2009, en el ejercicio de sus funciones como Secretaria de Administración y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del estado Amazonas, al haber omitido el procedimiento de selección de contratistas que correspondía aplicar (…). Asimismo, por haber omitido el control previo, toda vez que pagó durante el año 2009, (…) por concepto de comisión del 2% de gastos administrativos a la empresa Ticketven, C.A. (…) imputándose dicho gasto a la partida 4.01.01.00.00 ‘Complemento de Sueldos y Salarios’, cuando lo correcto era haberse imputado a la partida 4.03.99.01.00 ‘Otros Servicios No Personales’, de acuerdo al clasificador presupuestario 2009. Conductas que se configuran en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa previstos en los numerales 1 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, descritas con detalle en la decisión que declaró la responsabilidad administrativa…”.

Así pues, se aprecia que en el acto impugnado el Contralor General de la República precisó las normas que fundamentaron su actuación, y justificó la aplicación de la sanción de inhabilitación en la firmeza de la declaratoria de responsabilidad administrativa sobre la base de  los hechos irregulares que la generaron; razón por la cual se desestima el vicio de inmotivación denunciado por la parte accionante. Así se declara.

4. Violación al principio constitucional nullum crime nulla poena sine lege “ya que la sanción de inhabilitación no puede implicar la inhabilitación para el ejercicio de cargos de elección popular”.

Denuncia que “resulta contrario a la Constitución y a la propia Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por parte del Contralor General de la República, comprenda aquellas funciones donde la forma de ingreso del funcionario a la Administración Pública sea por elección popular, impidiéndosele su capacidad de postulación a través del Consejo Nacional Electoral, en el cual se inhabilitan a los funcionarios así sancionados a efectos de cualquier postulación para el ejercicio de cargos públicos de naturaleza electoral, tal como sucedió en el caso de [su] representada”. (Agregado de la Sala).

Con relación a esta denuncia debe la Sala indicar que el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo que a continuación se transcribe:

“Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”.

Ahora bien, observa este Alto Tribunal tal como fue señalado en la decisión que declaró improcedente el amparo solicitado por el accionante,  que en el caso de autos la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de diez (10) años no puede ser considerada per se y de forma automática como una vulneración del referido derecho constitucional, por cuanto dicha sanción es la consecuencia jurídica establecida en la Ley, la cual debe ser aplicada por el Máximo Órgano Contralor con ocasión de la eventual declaratoria de la responsabilidad administrativa y la gravedad de las irregularidades en las que incurran con su actuación los funcionarios públicos y las funcionarias públicas, por lo que debe desecharse denuncia por la parte actora. Así se declara. (Vid. Sentencia de esta Sala número 00062 del 2 de febrero de 2012).

5. Violación a los límites de la discrecionalidad, al existir desproporcionalidad e irracionalidad de la sanción de inhabilitación.

Que “la ausencia de motivación que fue demostrada anteriormente evidencia, también que la sanción de inhabilitación impuesta a [su] representada por la Contraloría General de la República por un período de diez (10) años, violó el principio de proporcionalidad. Ello en virtud de que el acto no otorga un tratamiento racional y equitativo a los hechos que fundamentan la potestad sancionatoria del Contralor, lo que lo hace incurrir en un abuso o exceso del poder conferido legalmente”. (Agregado de la Sala).

En este orden de ideas, debe señalarse el contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual las medidas adoptadas por la Administración Pública deberán mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.

El referido artículo consagra el principio de la proporcionalidad, el cual presenta especial relevancia en el ámbito del poder sancionatorio de la Administración, por tratarse su aplicación al ejercicio de una potestad que grava patrimonios, condiciona, restringe e, incluso, suprime o extingue derechos de los particulares.

Ahora bien, respecto al ámbito de la actividad administrativa sancionatoria, esta Sala ha expresado en distintas ocasiones que cuando una disposición deje la determinación de una sanción a criterio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Vid. Sentencias números 1.666 del 29 de octubre de 2003, 1.158 del 10 de mayo de 2006, 977 del 1° de julio de 2009 y 18 del 18 de enero de 2012, entre otras).

Por lo tanto, la sujeción del poder sancionatorio administrativo al principio de proporcionalidad implica que la pena o castigo impuesto debe ser adecuado, idóneo, necesario y razonable, lo que significa lo siguiente: a) que exista congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento; b) que el poder represivo del Estado debe ejercerse con el objeto de garantizar que al particular le resulte menos provechoso infringir la ley que acatarla, sin que por intermedio del mecanismo sancionatorio empleado se desborden los límites de la norma representados por la consecuencia jurídica en ella contemplada y la finalidad que la misma persigue; y c) que en el ejercicio de la aludida potestad, la Administración debe estar en capacidad de justificar la solución adoptada en el caso concreto.

Ahora bien, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquélla (condicionado siempre por el principio de legalidad), supone que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio. No obstante, el órgano o ente competente deberá: (i) partir siempre del término medio de la pena, (ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes, y (iii) acreditar, en el supuesto específico, la verificación de dichas circunstancias a efectos de argumentar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid. Sentencia de esta Sala número 0054 del 22 de enero de 2014).

En el ámbito de la responsabilidad administrativa, las sanciones que de su declaratoria puedan derivarse -contempladas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal- deben imponerse de acuerdo con “la relevancia del hecho cometido, el grado de responsabilidad y la afectación al patrimonio público”, considerando las circunstancias atenuantes y agravantes que puedan apreciarse en cada caso. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional número 1266 del 6 de agosto de 2008).

Cabe destacar, con relación al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal lo establecido por la Sala Constitucional en diversas oportunidades que “no es exacta la relación de dependencia entre la multa y la suspensión, la destitución o la inhabilitación (…) sino que esa relación de dependencia existe entre la declaratoria de responsabilidad administrativa y la multiplicidad de sanciones; que (…) son propiamente consecuencias principales todas ellas de la declaratoria de responsabilidad”; de modo que “no existe una relación de dependencia entre los límites cuantitativos entre una sanción y otra, por lo que mal podría determinarse la proporcionalidad de la (…) inhabilitación con fundamento en el análisis estandarizado de una multa de naturaleza económica”. (Vid. Sentencias de la Sala Constitucional números 1266, 329 y 778 de fechas 6 de agosto de 2008, 19 de marzo de 2012 y 20 de junio de 2013, respectivamente).

En el caso bajo examen, se aprecia del texto del acto impugnado que el Contralor General de la República impuso a la accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, actuando conforme a la competencia que le atribuyó la Ley que regula sus funciones, y tomando en consideración los hechos generadores de la sanción, imponiendo la inhabilitación por un lapso de diez (10) años, es decir, por debajo del límite máximo establecido en la referida norma.

En razón de lo expuesto, se desecha el alegato bajo estudio. Así se decide.

6. Desviación de poder.

Que la sanción de inhabilitación impuesta a su representada “ha sido dictada como consecuencia de una evidente desviación de poder, ya que el Contralor General de la República ha actuado arbitraria y desproporcionadamente, falseando la verdad y abusando del poder que le otorga la LOCGR. En efecto, el fin de la sanción de inhabilitación por un periodo de diez (10) años (…) no es la lucha contra la corrupción ni alguna otra razón legítima, ya que se trata de una decisión arbitraria, donde no se fundamentan los hechos y motivos en que se basó el Contralor para escoger una medida muy severa, por lo que esta desproporcionalidad y arbitrariedad reflejan sin duda una grave desviación de poder, alejada totalmente de la finalidad de la norma”.

Al respecto, esta Máximo Tribunal considera necesario reiterar una vez más que el vicio de desviación de poder se configura cuando el autor del acto administrativo, en ejercicio de una potestad conferida por la norma legal, se aparta del espíritu y propósito de ésta, persiguiendo con su actuación una finalidad distinta de la contemplada en el dispositivo legal. Respecto a este vicio, este Máximo Tribunal en múltiples decisiones ha expresado lo siguiente:

“(...) Ahora bien, la Sala reiteradamente ha establecido sobre el vicio de desviación de poder, que es una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el juzgador.

Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad diferente a la prevista a la Ley.

Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos deben ser concurrentes.” (Vid. sentencias de esta Sala Político-Administrativa Nros. 00623 y 0780 de fechas 25 de abril de 2007 y 9 de julio de 2008, respectivamente). (Resaltado de este fallo).

Conforme a lo expuesto y, en particular, los elementos que deben concurrir para la configuración del citado vicio precisados en el fallo parcialmente transcrito, la Sala observa que la Contraloría General de la República es el órgano competente para dictar el acto que hoy se impugna, pues como ya se señaló en líneas anteriores, tiene la atribución legal para ejercer sus funciones de control fiscal y aplicar su potestad de intervención o bien de investigación.

En cuanto al segundo requisito relacionado con el fin del acto, esta Sala constata que en el expediente no existen pruebas que conduzcan a afirmar que la Resolución impugnada haya sido dictada con una finalidad distinta para la cual estaba destinada. Por lo tanto, contrario a lo señalado por la accionante esta Sala considera que no se incurrió en el vicio bajo estudio, de allí que se desestime la denuncia. Así se declara.

Desechados como han sido los vicios alegados por la parte actora, debe esta Sala declarar sin lugar la demanda de nulidad de autos y, en consecuencia, firme la Resolución número 01-00-000167 del 3 de marzo de 2017, dictada por el Contralor General de la República. Así finalmente se declara.

 

V

DECISIÓN

 

Sobre la base de los razonamientos anteriores, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la demanda de nulidad incoada por la representación judicial  de la ciudadana MARICRUZ DEL CARMEN MELÉNDEZ PÉREZ, contra la Resolución número 01-00-000167 del 3 de marzo de 2017, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante la cual impuso a la accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de diez (10) años. En consecuencia, se declara FIRME el acto impugnado.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de noviembre del año dos mil dieciocho (2018). Años 208º de la Independencia y 159º de la Federación.

 

La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		El Vicepresidente - Ponente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
	En fecha veintiuno (21) de noviembre del año dos mil dieciocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01201.
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD