Magistrada Ponente: EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO

EXP. Núm.  2017-0056

 

Mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 19 de enero de 2017, los abogados Gustavo Grau Fortoul, Miguel Mónaco Gómez y Andrés Ortega Serrano, INPREABOGADO Núms. 35.522, 58.461 y 130.596, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil ALIMENTOS POLAR COMERCIAL, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del hoy Distrito Capital y Estado Miranda el 14 de mayo de 1964 bajo el Núm. 127, Tomo 10-A-Pro, interpusieron demanda de nulidad contra la Resolución DM/Núm. 112-16 del 13 de septiembre de 2016, dictada por el MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LA ALIMENTACIÓN, en la que se declaró sin lugar el recurso jerárquico incoado contra el Acto Conclusivo de fecha 7 de junio de 2016, emanado de la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO), mediante el cual se le impuso a la accionante una sanción de multa por ochenta y dos coma cinco unidades tributarias (82,5 U.T.), al haber incurrido en los supuestos previstos en el artículo 113 de la Resolución DM/Núm. 025-12 del 14 de junio de 2012, dictada por el órgano antes señalado y contentiva de “LOS LINEAMIENTOS Y CRITERIOS QUE RIGEN LA EMISIÓN DE LA GUÍA DE MOVILIZACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL DE MATERIAS PRIMAS ACONDICIONADAS, Y DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS ACONDICIONADOS, TRANSFORMADOS, O TERMINADOS, DESTINADOS A LA COMERCIALIZACIÓN, CONSUMO HUMANO Y CONSUMO ANIMAL CON INCIDENCIA DIRECTA EN EL CONSUMO HUMANO, EN EL TERRITORIO NACIONAL”, y en el artículo 133 numeral 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, publicados dichos cuerpos normativos en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Núm. 39.949 del 21 de junio de 2012 y 5.889 Extraordinario del 31 de julio de 2008, en el mismo orden de mención.

Por auto del 15 de febrero de 2017, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda de nulidad y ordenó la notificación de la Fiscal General de la República, de la Procuraduría General de la República y del Ministro del Poder Popular para la Alimentación, de igual modo acordó solicitar los antecedentes administrativos del caso.

Mediante diligencias de fechas 7 y 15 de marzo y 20 de abril de 2017, el Alguacil del aludido Juzgado dejó constancia de haber practicado las notificaciones antes señaladas.

En fecha 25 de abril de 2017, el Juzgado de Sustanciación ratificó la solicitud de remisión del expediente administrativo, toda vez que no se evidenció en autos la recepción del mismo.

El 18 de mayo de 2017 se pasó el expediente a esta Sala a fin de fijar la audiencia de juicio.

Mediante auto del 23 de mayo de 2017 se dio cuenta en Sala, se designó Ponente a la Magistrada EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO y se fijó oportunidad para efectuar la aludida audiencia.

En fecha 4 de junio de 2017, la abogada Carmen Valarino Uriola,  INPREABOGADO Núm. 76.701, consignó la documentación que la acredita como representante judicial de la República en este juicio. 

Por auto del 14 de junio de ese mismo año, a solicitud de la antes mencionada profesional del derecho, se suspendió la Audiencia de Juicio fijada para el día jueves 15 de junio de 2017. 

Por oficio Núm. CJ/000257-2017 del 10 de julio de 2017, recibido el 12 de julio de ese año el órgano accionado remitió los antecedentes administrativos del caso.

En fecha 13 de julio de 2017 se fijó para el día jueves 3 de agosto de ese mismo año a las once de la mañana (11:00 am) la Audiencia de Juicio.

El 3 de agosto de 2017, tuvo lugar la aludida Audiencia, a la cual asistieron los apoderados judiciales de la empresa accionante, quienes consignaron escrito de promoción de pruebas, la representación judicial de la República, que en ese acto presentó escrito de conclusiones, y del Ministerio Público.

Por auto del 28 de septiembre de ese año, el Juzgado de Sustanciación se pronunció respecto a las pruebas promovidas por la parte demandante.

En fecha 18 de enero de 2018, se declaró concluida la sustanciación de la causa y se ordenó remitir las actuaciones a esta Sala.

Mediante auto del 23 de enero de 2018, se fijó la oportunidad para la presentación de los informes, en razón de ello los apoderados judiciales de la empresa actora y la representación judicial de la República consignaron sus correspondientes escritos en fecha 31 de enero y 1° de febrero del mismo año, respectivamente.

El 6 de febrero de 2018 la causa  entró en estado de sentencia.

Mediante diligencias de fecha 18 de septiembre de 2018 y 23 de mayo de 2019, la representación judicial de la accionante solicitó se dicte sentencia.

Por auto del 28 de mayo de 2019 se dejó constancia que en sesión de Sala Plena del 30 de enero de 2019, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.

Mediante diligencia del 22 de octubre de 2019 el apoderado judicial de la empresa Alimentos Polar Comercial, C.A. solicitó que se dictara sentencia.

 

I

DEL ACTO IMPUGNADO

 

Mediante Resolución DM/Núm. 112-16 del 13 de septiembre de 2016, el Ministro del Poder Popular para la Alimentación, declaró sin lugar el recurso jerárquico incoado por la empresa demandante contra el Acto Conclusivo de fecha 7 de junio de 2016, emanado de la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO), mediante el cual se le impuso a la accionante una sanción de multa por ochenta y dos coma cinco unidades tributarias (82,5 U.T.), al haber incurrido en los supuestos previstos en el artículo 113, numeral 4 de la Resolución Nro. DM/Núm. 025-12 del 14 de junio de 2012, dictada por el órgano antes señalado y contentiva de “LOS LINEAMIENTOS Y CRITERIOS QUE RIGEN LA EMISIÓN DE LA GUÍA DE MOVILIZACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL DE MATERIAS PRIMAS ACONDICIONADAS, Y DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS ACONDICIONADOS, TRANSFORMADOS, O TERMINADOS, DESTINADOS A LA COMERCIALIZACIÓN, CONSUMO HUMANO Y CONSUMO ANIMAL CON INCIDENCIA DIRECTA EN EL CONSUMO HUMANO, EN EL TERRITORIO NACIONAL”, y en el artículo 133, numeral 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, ello sobre la base de las consideraciones siguientes:

 

“REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA ALIMENTACIÓN

DESPACHO DEL MINISTRO DM/N°. 111-16

Caracas, 13 de septiembre de 2016

206°, 157° y 17°

RESOLUCIÓN

Quien suscribe, RODOLFO CLEMENTE MARCO TORRES, Ministro del Poder Popular para la Alimentación, designado mediante Decreto N° 2.181 de fecha 06 de enero de 2016, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°  40.822 de la misma fecha, reimpresa por fallas en los originales en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.826, de fecha 12 de enero de 2016, de conformidad con lo establecido en los artículos 16 y 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en ejercicio de las atribuciones conferidas en los numerales 3, 19 y 20 del artículo 78 del Decreto N° 1.424 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, de fecha 17 de noviembre de 2014, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.147 Extraordinario de fecha 17 de noviembre de 2014; en concordancia con lo dispuesto en el Artículo 5 del Decreto N° 1405 con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Sistema Nacional Integral Agroalimentario, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.150 Extraordinario de fecha 18 de noviembre de 2014 de conformidad con lo establecido en el artículo 172 del Decreto N° 6.071 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria de fecha 14 de mayo de 2008, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.889 Extraordinario de fecha 31 de julio de 2008.

Por cuanto, en fecha 11 de julio de 2016, los (…) Apoderados Judiciales de la empresa ALIMENTOS POLAR COMERCIAL, C.A. (…) interpusieron ante este despacho, en tiempo hábil y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Recurso Jerárquico contra el Acto Conclusivo S/N de fecha 07 de junio de 2016, emitido por la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO), notificando a la recurrente en fecha 17 de junio de 2016; mediante el cual se impuso sanción de multa aplicando reincidencia con fundamento en el artículo 110 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria;

I. ARGUMENTOS DE LA RECURRENTE

Señalan, que ‘en fecha 03 de septiembre de 2015 funcionarios de la GUARDIA NACIONAL BOLIVARIANA (‘GNB’) adscritos a la  Compañía del Destacamento N°. 343, procedieron a la detención del en el estado Guárico de un vehículo propiedad de TRANSPORTE MIRALVIC, C.A. a los fines de practicar una inspección de rutina (…) los funcionarios actuantes procedieron a solicitar al chofer del vehículo las Guías Únicas de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario y las Correspondientes facturas las cuales soportaban la carga que llevaba’.

Acotan que ‘el transportista atendiendo al requerimiento que le fuera hecho presentó a los funcionarios castrenses las GUÍAS ÚNICAS DE MOVILIZACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL AGROALIMENTARIO N°. 63344562, 63344818, 63344659, 63344612 (...) sin que faltara mención de alguno de los rublos transportados, así como el original de las facturas Nros. 2894081940, 2894081941, 2894081942, 2894081943 y 2894081944 que soportan la carga, todas de fecha  02 de septiembre de 2015, las cuales fueron emitidas por APC, en las cuales se evidencian todos los productos que eran transportados  en esa oportunidad’.

Por cuanto los recurrentes antes identificados fundamentan que ‘toda la mercancía antes identificada se encontraba debidamente reflejada tanto en LAS GUÍAS así como LAS FACTURAS’.

Explican que ‘el conductor fue informado por los funcionarios de la GNB que la mercancía que transportaba, propiedad de APC, sería retenida de manera preventiva en vista de la ‘INCONSISTENCIA EN LA GUÍA DE  MOVILIZACIÓN SUNAGRO’, puesto que ‘EL NÚMERO DE FACTURA NO COINCIDE CON LA GUÍA DE MOVILIZACIÓN’, tal y como se evidencia en la CONSTANCIA DE RETENCIÓN  de fecha 03 de septiembre de 2015’

Que por tanto ‘la razón por la cual los funcionarios militares ordenaron la retención de la mercancía, fue que consideraron que había una supuesta  inconsistencia en las Guías de Movilización SUNAGRO debido a que el número de las facturas que soportaban el despacho de los productos, no coincidían con los números de las facturas señalados en la Guía de Movilización’.

Que así mismo la SUNAGRO ‘en fecha 07 de junio de 2016 dictó EL ACTO CONCLUSIVO S/N mediante el cual se impuso multa por la cantidad de OCHENTA Y DOS COMA CINCO UNIDADES TRIBUTARIAS (82,5 U.T), equivalentes a la cantidad de CATORCE MIL SEISCIENTOS DOS COMA CINCO BOLÍVARES (14.602,05), por supuestamente haberse configurado en el presente caso el supuesto de hecho generador de la infracción administrativa establecida en el artículo 113, numeral 4 de la LOSSA, aplicándole a la misma reincidencia, de acuerdo a lo establecido en el artículo 110 de la ejusdem’.

Por cuanto los recurrentes antes identificados fundamentan que ‘EL ACTO CONCLUSIVO INCURRE EN UN ERROR DE FALSO SUPUESTO AL CONSIDERAR QUE NUESTRA REPRESENTADA COMETIÓ EL SUPUESTO DE HECHO ESTABLECIDO EN EL NUMERAL 4 DEL ARTÍCULO 113 DE LA LOSSA (APORTAR INFORMACIÓN FALSA), CUANDO LO CIERTO DEL CASO ES QUE LA MERCANCÍA TRANSPORTADA CONTABA CON TODA LA DOCUMENTACIÓN NECESARIA, SIENDO QUE CONTABA CON SUS CORRESPONDIENTES FACTURAS Y GUÍA ÚNICA DE MOVILIZACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL. QUE AMPARABAN LOS PRODUCTOS Y QUE EL HECHO DE QUE EL TOTAL DE LAS FACTURAS NO FUERON SEÑALADAS EN LA GUÍA ÚNICA DE MOVILIZACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL SE DEBIÓ A UN SIMPLE ERROR AL MOMENTO DE LLENAR LA GUÍA’.

Que en este punto ‘concluye erradamente el ACTO CONCLUSIVO que en el presente caso APC aportó información falsa, y  que como consecuencia de ello, se configuró el supuesto de hecho  establecido en el numeral 4 del artículo 113 de LA LOSSA’.

Acotan ‘que el número de facturas reflejadas en LAS GUÍAS no corresponden a los números de facturas u órdenes de compras que soportaban los despachos, los números de facturas 2894081163, 2894081164, 2894081165, 2894081166 y 2894081167, cuando lo correcto era colocar los números de facturas 2894081940, 2894081941, 2894081942, 2894081943 y 2894081944, no por ello significa que APC haya aportado información falsa, tal y como se señala en el ACTO CONCLUSIVO’.

 Que 'El hecho de colocar en las GUÍAS, específicamente en la casilla  (…) correspondiente [al] número de las facturas u órdenes de compra que soportaban los despachos (…) 2894081163, 2894081164, 2894081165, 2894081166 y 2894081167, cuando lo correcto era colocar los números de facturas 2894081940, 2894081941, 2894081942, 2894081943 y 2894081944, se trata de un simple error de hecho excusable involuntario al completar la información de las facturas, lo cual impide entonces calificar esta conducta como un incumplimiento culposo de la Ley.

Así mismo ‘queda al descubierto que el propio texto del Acto Conclusivo hay un reconocimiento tácito de que en el presente caso estamos en presencia de un error de hecho involuntario por parte de APC al momento de emitir la GUÍA ÚNICA DE MOVILIZACIÓN SEGUIMIENTO Y CONTROL AGROALIMENTARIO, solamente que la SUNAGRO desechó dicho argumento, puesto que, tal como señala el acto conclusivo, APC NO PUEDE INVOCAR EL ERROR EXCUSABLE CADA VEZ QUE SE EQUIVOCA EN LA EMISIÓN O TRANSCRIPCIÓN DE LA GUÍA ÚNICA DE MOVILIZACIÓN. SEGUIMIENTO Y CONTROL AGROALIMENTARIO’.

Indican que ‘en el presente caso están dados los extremos para que, en aplicación del numeral 4 del artículo 109 de la LOSSA, se declare la eximente de responsabilidad de ALIMENTOS POLAR COMERCIAL por error de hecho, que excusa a nuestra representada de la aplicación de una sanción por esa discrepancia’.

Que ‘según el referido artículo, el error de hecho constituye una circunstancia eximente de responsabilidad respecto de las infracciones de la ley, pues la persona, actuando sin culpa y de buena fe, desconoce un hecho real, de allí que no puede imputársele consecuencia jurídica perjudicial’.

Que ‘nuestra representada tiene conocimiento de que por el hecho de la comisión de errores en la emisión de las GUÍAS únicas de Movilización, seguimiento y control, -mismo hecho por el cual se abrió el presente procedimiento a nuestra representada- la SUNAGRO aplicó la dispensa establecida en el numeral 4 del artículo 109 de la LOSSA, eximiendo de responsabilidad por error de hecho por tales circunstancias’.

Que se ‘puede señalar entre otros muchos casos, el Acto Conclusivo N°.SUNAGRO/IFSCA/0289/2015 de fecha 25 de Noviembre de 2015, por medio del cual eximió de responsabilidad a la sociedad mercantil PEPSI COLA VENEZUELA, C.A., de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 109 de la LOSSA, al incurrir en un error de hecho al momento de emitir la GUÍA ÚNICA DE MOVILIZACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL’.

Que ‘se le niega la eximente de responsabilidad establecida en la normativa jurídica por el simple hecho de que ‘no puede invocar el error excusable, cada vez que por descuido se equivocan en la emisión o la transcripción de la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario’ y además a ello no es la primera vez que sancionan a APC por este tipo de hecho, tal y como señala el ACTO CONCLUSIVO al aplicar al cálculo de la multa impuesta la Reincidencia, establecida en el artículo 110 de la LOSSA’.

Que ‘En virtud del Principio de Igualdad contenido en el artículo 21 de la CRBV, en el cual se opone al tratamiento discriminatorio carente de fundamentación, dado que en otros casos se eximió de responsabilidad a otros sujetos de aplicación por errores de hecho cometidos al momento de emitir la GUÍA ÚNICA DE MOVILIZACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL, debe necesariamente eximirse de responsabilidad igualmente a nuestra representada por los mismos supuestos de hecho’.

Que por tanto ‘el hecho de eximir a otros sujetos de aplicación por incurrir en errores de hecho al momento de emitir la GUÍA ÚNICA DE MOVILIZACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL, y por el contrario sancionar a APC por el mismo hecho, coloca a nuestra representada ante un trato dispar e injustificado, que como tal es discriminatorio’.

PETITORIO:

Declare CON LUGAR el presente Recurso Jerárquico y en consecuencia REVOQUE el Acto Conclusivo dictado por la SUNAGRO,

La Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO) sustentó la motivación del Acto Conclusivo objeto del Recurso interpuesto en los siguientes argumentos:

Que, ‘mediante Acta de Inspección y Fiscalización de fecha 09 de septiembre de 2015, los funcionarios competentes dejaron constancia que el presunto infractor presenta inconsistencia en cuanto a la numeración de las facturas que soportan el despacho de los rubros 2894081940, 2894081941, 2894081942, 2894081943 y 2894081944  con las Guías de Movilización, Seguimiento y Control N° 63344562, 63344818, 63344659 y 63344612’.

Que ‘el ilícito en que incurrió el sujeto de aplicación fue presentar inconsistencia de información en las Facturas y Guías de Movilización, Seguimiento y Control en cuanto al número de facturas que soporta el despacho’.

Que 'en cuanto al error involuntario aducido por la representación legal de la empresa (...) se pasa a considerar que el sujeto de aplicación no puede invocar error excusable, cada vez que por descuido se equivocan en la emisión o transcripción de la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario, el hecho erróneo puede ser evitado al prestarse más atención, concentración y supervisión en todo lo concerniente a las emisiones de las Guías Únicas de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario’.

Que, en vista a las resultas de alegatos presentados ‘las resultas del referido procedimiento arrojaron que el sujeto de aplicación  presentó inconsistencia en las facturas que soportan el despacho del rubro con los datos suministrados en la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario (…) por lo tanto, se desestima el alegato planteado por la representación; así mismo es evidente que incurrió en el incumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 128 numeral 6 de la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria; en concordancia con el artículo 13 de la Resolución DM/N° 025-12, emanada del Ministerio del Poder Popular para la alimentación Publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela 39.949, en fecha 21 de junio de 2012; configurándose en supuesto de hecho generador de infracción  administrativa  establecida en el artículo 113, numeral 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria (DLOSSA)’.

II. MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Este Despacho, para decidir el presente Recurso Jerárquico contra el Acto Administrativo emitido por la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria S/N, de fecha 07 de junio de 2016, mediante el cual ordena la apertura del procedimiento administrativo sancionatorio N° SUNAGRO/IFSCA/0280/2015 al presunto infractor ALIMENTOS POLAR COMERCIAL, C.A. CD ARAGUA, antes identificado, notificando a la recurrente, en fecha 17 de junio de 2016; mediante el cual se le impuso multa con fundamento en el artículo 110 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, en el sentido de que la empresa en cuestión fue sancionada anteriormente mediante procedimiento N° SUNAGRO/IFSCA/0176/2015, procede a formular los siguientes señalamientos:

Primero, es propicio desestimar el argumento planteado por la representación del sujeto de aplicación ya que el hecho de que las mercancías transportadas se encontraban  reflejadas tanto en la guía  como en las facturas, no configura como error excusable ya que es notable que no se actuó de manera diligente al momento de efectuarlo.   (…).

En atención a la doctrina anterior, se observa en el caso bajo análisis que la recurrente actuó de manera imprudente ya que al momento de percatarse de que existía el error debió evitar el traslado de dicha mercancía hasta tanto subsanara el error  que alega, seguidamente realizar el procedimiento de: 1) reporte del error de la Guía mediante correo electrónico, 2) realizar el inventario respectivo nuevamente  y producto de ello anular la Guía ya emitida para posteriormente emitir una nueva, no realizar el transporte de la mercancía. Dados estos extremos efectivamente se evidencia que incumplió con lo previsto en el artículo 113 numeral 4 de la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria (…).

Acerca de la presunta violación del Derecho de Igualdad contenido en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en que se denuncia trato discriminatorio, cabe destacar que en los casos a los cuales se aplicó el eximente de responsabilidad por error de hecho o de derecho contenido en el artículo 109, numeral 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria son aquellos en los cuales existió error involuntario en cuanto al registro de dos números de una misma factura, no en caso de registrar números que no corresponden a las facturas que se despacharán mediante la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario, [la] ya mencionada conducta encuadra perfectamente en los ilícitos contenidos en el artículo 113  numeral 4 de la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria.

Respecto al motivo por el cual se procede a imponer una medida preventiva es con el fin de evitar la continuidad de los incumplimientos que pudieran derivarse del procedimiento, es decir, durante el proceso de la investigación que se practicara tal y como lo establece el artículo 147 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria.

Recapitulando y en vista a las resultas de los alegatos presentados se evidencia que el presunto infractor movilizó el rubro agroalimentario, sin incorporar a la correspondiente Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario el número correcto de las  Facturas del producto que se movilizaría, por lo tanto es evidente que incurrió en el incumplimiento de los deberes previstos en el artículo 128, numeral 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria en el cual hace referencia al cumplimiento o acatamiento de las resoluciones, providencias, decisiones y demás actos administrativos dictados en materia de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria por los órganos y entes competentes; concatenado con el artículo 13 de la Resolución DM/N° 025-12, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.949, de fecha 21 de junio de 2012 y el artículo 3, numeral 2 de la Providencia Administrativa N° 004/2015 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.634, de fecha 07 de abril de 2015; se ordena modificar el Acto Conclusivo de acuerdo a la atribución conferida en el artículo 90 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, configurando el supuesto de hecho generador de infracción administrativa establecido en el artículo 79 numeral 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Sistema Nacional Integral Agroalimentario.

Ratificar el Acto Conclusivo en cuanto a la aplicación de Reincidencia de acuerdo a lo establecido en el artículo 110 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria ya que el sujeto de aplicación en efecto fue anteriormente sancionado por el mismo hecho.

RESUELVE

PRIMERO: Declarar SIN LUGAR el Recurso Jerárquico interpuesto por los (…) Apoderados Judiciales de la empresa ALIMENTOS POLAR COMERCIAL, C.A., suficientemente identificados en autos, contra el Acto Conclusivo S/N, emitido por la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO), de fecha 07 de junio de 2016, notificado a la recurrente en fecha 17 de junio de 2016; con fundamento en el artículo 110 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, en el sentido de que la empresa en cuestión fue sancionada anteriormente mediante procedimiento N° SUNAGRO/IFSCA/0176/2015, bajo planilla de multa N° 166 de fecha 16 de diciembre de 2015”. (Sic). (Mayúsculas y destacados de la Resolución).

 

II

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

 

Mediante escrito del 19 de enero de 2017, la representación judicial de la sociedad mercantil Alimentos Polar Comercial, C.A., interpuso demanda de nulidad contra la Resolución DM/Núm. 112-16 del 13 de septiembre de 2016, dictada por el Ministro del Poder Popular para la Alimentación, en la que se declaró sin lugar el recurso jerárquico incoado contra el Acto Conclusivo de fecha 07 de junio de 2016, emanado de la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO), mediante el cual se le impuso a la accionante una sanción de multa por ochenta y dos coma cinco unidades tributarias (82,5 U.T.), con fundamento en las siguientes consideraciones:

Que “el 03 de septiembre de 2015, funcionarios de la GUARDIA NACIONAL BOLIVARIANA (‘GNB’), adscritos a la Tercera Compañía del Destacamento N°. 343, procedieron a la detención en el estado Guárico de un vehículo propiedad de Transporte Miralvic, C.A. a los fines de practicar una inspección de rutina. Al momento de la detención los funcionarios actuantes procedieron a solicitar al chofer del vehículo las Guías Únicas de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario y las Correspondientes facturas las cuales soportaban la carga que llevaba”. (Mayúsculas y destacado del escrito).

Que “el transportista atendiendo al requerimiento que le fuera hecho presentó a los funcionarios castrenses las Guías Únicas de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario Nos. 63344562, 63344818, 63344659, 63344612 (...) sin que faltara mención de alguno de los rubros transportados, así como el original de las facturas Nros. 2894081940, 2894081941, 2894081942, 2894081943 y 2894081944 (…) que soportaban la carga, todas de fecha 02 de septiembre de 2015, las cuales fueron emitidas por Alimentos Polar Comercial, en las cuales se evidencian todos los productos que eran transportados en esa oportunidad”.

Que “toda la mercancía antes identificada se encontraba debidamente reflejada tanto en LAS GUÍAS así como [en] LAS FACTURAS”. (Agregado de la Sala).

Que “el conductor fue informado por los funcionarios de la GNB que la mercancía que transportaba, propiedad de [su] Representada, sería retenida de manera preventiva en vista de la ‘inconsistencia en la guía de movilización SUNAGRO’, puesto que ‘el número de factura no coincide con la guía de movilización’, tal y como se evidencia en la CONSTANCIA DE RETENCIÓN de fecha 03 de septiembre de 2015”. (Agregado de la Sala).

Que “la razón por la cual los funcionarios militares ordenaron la retención de la mercancía, fue que consideraron que había una supuesta  inconsistencia en las Guías de Movilización SUNAGRO debido a que el número de las facturas que soportaban el despacho de los productos, no coincidían con los números de las facturas señalados en las guías de movilización”.

Que “la SUNAGRO sustanció el correspondiente procedimiento administrativo y en fecha 07 de junio de 2016 dictó el ACTO CONCLUSIVO mediante el cual se impuso una multa por la cantidad de OCHENTA Y DOS COMA CINCO UNIDADES TRIBUTARIAS (82,5 U.T.), equivalentes a la cantidad de CATORCE MIL SEISCIENTOS DOS COMA CINCO BOLÍVARES (Bs. 14.602,05), por supuestamente haberse configurado en el presente caso el supuesto de hecho generador de la infracción administrativa establecida en el artículo 113, numeral 4, [del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria], aplicándole a la misma reincidencia de acuerdo al artículo 110 de la ejusdem”. (Sic). (Mayúscula del escrito, agregado de la Sala).

Que “contra dicha decisión [su] representada ejerció en tiempo hábil para ello el RECURSO JERÁRQUICO correspondiente”. (Agregado de la Sala).

Que “el 13 de septiembre de 2016 el (…) Ministro (…) DEL PODER POPULAR PARA LA ALIMENTACIÓN dictó el Acto Recurrido DM/N° 112-16, notificada a [su] representada el 06 de octubre de 2016, en la cual se declaró Sin lugar el Recurso Jerárquico interpuesto (…) contra el ACTO CONCLUSIVO, y ordenó adicionalmente en ese acto, cambiar sobrevenidamente la configuración del supuesto de hecho generador de la infracción administrativa en una nueva normativa que nunca había sido parte del procedimiento administrativo, por tanto, nunca formó parte del contradictorio de dicho procedimiento”. (Sic). (Mayúscula del escrito, agregado de la Sala).

Por otra parte, denunciaron que el acto recurrido incurrió “en seis (6) vicios, a saber, (i) Violación al derecho a la Presunción de inocencia; (ii) Violación del derecho a la defensa; (iii) Violación a la Prohibición de reformatio in peius; (iv) Falso supuesto; (v) Violación al derecho a la igualdad, y (vi) Violación al principio de proporcionalidad”.

 

(i) Violación del derecho a la presunción de inocencia

Alegaron que el acto recurrido vulneró el referido derecho, pues, determinó la responsabilidad objetiva de su representada, omitiendo con ello cualquier calificación de culpa o dolo, y omitiendo además que esta actuó de manera diligente y apegada a la buena fe, que demuestran la ausencia de culpa o dolo de Alimentos Polar Comercial, y por considerar que esta no presentó pruebas que soportaran su ausencia de culpabilidad, y por ende su inocencia.

(ii) Violación al derecho a la defensa

Adujeron que la Resolución DM/Núm. 112-16 del 13 de septiembre de 2016 quebrantó el derecho a la defensa de su representada, toda vez que “declaró Sin lugar el Recurso Jerárquico interpuesto (…) contra el ACTO CONCLUSIVO, por supuestamente haber incurrido en el hecho generador de la infracción administrativa contemplado en el artículo 113 numeral 4 de la LOSSA, pero (…) cambiando sobrevenidamente la configuración del supuesto de hecho generador de la infracción administrativa en una nueva normativa que nunca había sido parte del procedimiento administrativo y que nunca formó parte del contradictorio de dicho procedimiento, y en consecuencia (…) nunca tuvo la oportunidad de defenderse de esa nueva calificación”.  (Sic).

Que “puede apreciarse del AUTO DE APERTURA del procedimiento administrativo sancionador (…), que el supuesto de hecho generador de la infracción administrativa por la cual se investigó en el procedimiento administrativo fue el artículo 113, numeral 4 de la LOSSA, relativo a la sanción establecida en el caso de aportar información falsa”.

Que “en el ACTO RECURRIDO (…) [se ordenó] modificar el ACTO CONCLUSIVO, ya no configurando el supuesto de hecho generador de infracción administrativa en base al artículo 113 numeral 4 de la LOSSA, sino ahora configurando el supuesto de hecho generador de infracción administrativa en una nueva normativa (…), como lo es el artículo 79 numeral 2 de la [Ley del Sistema Nacional Agroalimentario], el cual prevé un supuesto de hecho completamente distinto [a aquel] por el cual se abrió el procedimiento administrativo sancionatorio en contra de [su] representada”. (Sic). (Mayúsculas del escrito, agregados de la Sala).

Que en razón de la aludida circunstancia, su representada “(…) nunca pudo presentar argumentos ni pruebas que le favorecieran contra dicha nueva imputación lo que evidentemente cercenó su derecho a la defensa y al debido proceso (…)”. (Sic).

(iii) Violación a la prohibición de  nom reformatio in peius

Plantearon que la Resolución DM/Núm. 112-16 del 13 de septiembre de 2016 infringió el principio non reformatio in peius, por cuanto “cambió el supuesto de hecho generador de la infracción administrativa imputada inicialmente a [su] representada”. (Agregado de la Sala)

Que “en el AUTO DE APERTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR [se] estableció que había el indicio de la supuesta transgresión por parte de Alimentos Polar Comercial de lo establecido en el artículo 113, numeral 4 de la LOSSA, el cual prevé una sanción comprendida entre diez hasta cien unidades tributarias (10 U.T a 100 U.T.) a quienes aporten información falsa o servirse de medios fraudulentos para aportar la información que le sea requerida (imputación contra la cual [su] representada efectivamente esgrimió sus defensas y argumentos), y fue en base a [esa] misma normativa legal que [su] representada fue sancionada en el ACTO CONCLUSIVO (acto administrativo de primer grado) y por la cual en principio se declaró Sin Lugar el recurso jerárquico interpuesto por Alimentos Polar Comercial ”. (Sic). (Agregados de la Sala).

(iv) Falso supuesto de hecho y de derecho

Indicaron que denuncian el vicio de falso supuesto en los siguientes términos:

a) Por la errónea interpretación de la disposición contenida en el numeral 4 del artículo 113 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, cuando en primer lugar el acto recurrido consideró “(…) que [su] representada incurrió en el supuesto de hecho establecido en el numeral 4 del artículo 113 de la LOSSA (Aportar información falsa), cuando lo cierto del caso es que los productos transportados contaban con toda la documentación necesaria (…) con todas sus correspondientes facturas y Guías de Movilización, que amparaban los productos movilizados. Solo que por un error involuntario se colocó en las Guías de Movilización, seguimiento y control, en la casillas correspondiente a las facturas, el número de facturas distintas a aquellas que soportaban el despacho (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).

Que “Si bien es cierto que el número de facturas reflejadas en LAS GUÍAS no corresponden a los números (…) que soportaban los despachos (…) [en los cuales] se colocaron los números de facturas 2894081163, 2894081164, 2894081165, 2894081166 y 2894081167, cuando lo correcto era colocar los números de facturas 2894081940, 2894081941, 2894081942, 2894081943 y 2894081944, no por ello significa que ALIMENTOS POLAR COMERCIAL haya aportado información falsa, tal y como señala el ACTO CONCLUSIVO”. (Destacado del escrito, agregado de la Sala).

 b) Por la errónea interpretación del artículo 109 numeral 4 eiusdem, “(…) al interpretar erróneamente el artículo 109 numeral 4 de la LOSSA, y considerar que dicha eximente de responsabilidad no es aplicable a [su] representada”. Que el aludido acto “(…) interpretó erradamente dicha normativa al considerar que en el presente no oper[ó] el error excusable de hecho que exime de responsabilidad alegada por [su] representada, debido a que a entender del MPPPA, en los casos anteriores en los cuales se aplicó dicha eximente de responsabilidad, son aquellos (…) en los cuales se cometió un error al registro de dos números de una misma factura y no en el caso en que se haya omitido colocar los números de algunas facturas en la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario”. (Sic). (Destacado del escrito, agregado de la Sala).

Aseveraron que de la Resolución recurrida se desprende que la Administración concedió la aludida eximente de responsabilidad “en otros casos anteriores y similares en que el administrado incurrió en un error de hecho involuntario al completar la información de las facturas en la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario, que es exactamente el mismo supuesto que ocurre en el presente caso”.

Sostuvieron que si bien los casos que refieren “no son exactamente iguales, en los mismos se cumple el mismo supuesto ‘un error de hecho involuntario al momento de completar el número de las facturas en la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control’ (…)”. (Sic).

Indicaron que la Administración ha debido verificar si el hecho imputado a su mandante en el presente caso se trató efectivamente de un error involuntario y en caso de comprobar tal circunstancia aplicar la eximente prevista en la norma señalada.

(v) Violación al derecho a la igualdad

Asimismo adujeron que la situación antes advertida comporta la violación del derecho de igualdad pues se sanciona a su representada “por haber incurrido en un error al momento de colocar el número de las facturas en la GUÍA ÚNICA DE MOVILIZACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL AGROALIMENTARIO, cuando en otros supuestos similares se había aplicado la eximente de responsabilidad (…) [siendo que la aludida garantía] se opone al tratamiento discriminatorio carente de fundamentación”. (Sic). (Agregado de la Sala).

Indicaron que “si bien es cierto que [el] caso narrado en el ACTO RECURRIDO en el cual se aplicó la eximente de responsabilidad no es exactamente igual al presente asunto, (…) en ambos casos se cumple el mismo supuesto de hecho el cual es ‘cometer un error de hecho involuntario al momento de colocar el número de las facturas en la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control’ (…)”. (Sic). (Agregado de la Sala).

(vi) Violación al principio de proporcionalidad

Por otra parte denunciaron que el acto recurrido vulneró el principio de proporcionalidad, al ejercer la potestad sancionadora de la Administración y la imposición de una multa, cuando se trata de un error que cometió su mandante al llenar la guía única de movilización, seguimiento y control agroalimentario, habida cuenta que esta “tramitó y cumplió con todos los documentos exigidos para el traslado de los productos, y nunca hubo un incumplimiento culposo de la Ley”. (Sic) (Agregado de la Sala).

Finalmente solicitaron que se admita la presente demanda y se declare la nulidad de la Resolución impugnada.

 

III

ALEGATOS DE LA REPÚBLICA

 

Por escrito del 3 de agosto de 2017, la abogada Carmen Valarino Uriola, antes identificada, actuando en representación de la República Bolivariana de Venezuela, solicitó que la presente demanda de nulidad fuese declarada sin lugar, en atención a los siguientes planteamientos:

Que “mal puede decir la empresa accionante que la Administración al momento de dictar la Resolución Ministerial lo hizo cometiendo [los vicios denunciados], cuando lo cierto es que el referido acto fue dictado en total apego a las normas que rigen la materia Agroalimentaria, ya que efectivamente mediante [el acto impugnado], lo que ordenó fue modificar el ACTO CONCLUSIVO, todo de conformidad a la atribución conferida en el artículo 90 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. (Sic). (Resaltado del texto, agregados de la Sala).

Que de la referida disposición se “evidencia[n] los amplios poderes de decisión que tiene el [Ministro del Poder Popular para la Alimentación] con vista de los nuevos elementos de apreciación, [pudiendo] acoger o rechazar el recurso interpuesto, revocar o modificar el acto impugnado, o bien convalidarlo, si a su juicio solamente adoleciera de vicios subsanables”. (Sic). (Agregados de la Sala).

Que la modificación a la que alude el acto recurrido se refiere a la aplicación del artículo 79 numeral 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Sistema Nacional Integral Agroalimentario en lo que respecta a la falta advertida en la oportunidad en que practicó la retención de la mercancía, en lugar de lo previsto en el artículo 113 numeral 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, así como la ratificación del Acto Conclusivo dictado por la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO) en cuanto a la reincidencia cometida por la accionante “ya que el sujeto de aplicación (…) fue anteriormente sancionado”.

Que la autoridad accionada “al momento de revisar el ACTO CONCLUSIVO pudo evidenciar que efectivamente que el ilícito en que incurrió [la empresa demandante] fue presentar inconsistencia de información en Facturas Guías de Movilización, Seguimiento y Control en cuanto al número de Facturas que soportaba el despacho (…). Es por ello, que no se imputan otros hechos diferentes a los señalados. (…)”.  (Sic). (Agregado de la Sala).

Que tanto en la Constancia de Retención, Notificación y Guarda y Custodia de fecha 03 de septiembre de 2015, “suscrita por el efectivo militar-quien realizó el procedimiento de retención- (…), como en el auto de inicio del procedimiento administrativo, se evidenció que la infracción cometida por la parte accionante se refiere a la inconsistencia de información en las Guías de Movilización (…) en cuanto a los números de factura”. (Destacado del escrito).

Que “desde el inicio del procedimiento y en el Acto Conclusivo se imputa a la empresa accionante por el mismo hecho, por lo tanto (…) yerra al decir que la Administración cambió el supuesto de hecho generador de la infracción administrativa (…) que (…) [no] formó parte del contradictorio del procedimiento y que nunca tuvo la oportunidad de defenderse de esa nueva calificación, cuando los hechos son los mismos, el supuesto generador es el mismo, pero adaptado a otra norma que rige la materia”. (Sic). (Agregado de la Sala).

Que en lo que respecta al trato discriminatorio alegado por la accionante destacó “que en los casos a los cuales se aplicó la eximente de responsabilidad por error de hecho o de derecho contenido en el artículo 109, numeral 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria son aquellos en los cuales existió error involuntario, en cuanto al registro de múltiples facturas en la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario y los mismos no han sido repetidos”. (Sic). (Destacado del escrito).

Que en el caso de autos, el “infractor reconoce que ‘el número de facturas reflejadas en la Guías no corresponden a los números de facturas que soportan los despachos’ por lo tanto es evidente que la empresa incurrió en el incumplimiento de los deberes previstos en el artículo 128, numeral 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria (…) concatenado con el artículo 13 de la Resolución DM/N°. 025-12, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°. 39.949, de fecha 21 de junio de 2012 y el artículo 3, numeral 4 de la Providencia Administrativa N°. 004/2015, ya que la referida guía es un instrumento indispensable para la efectiva movilización de los rubros y el cual debe cumplir con formalidades que no pueden ser relajadas, y aun más cuando es de total y reiterado manejo por parte de la empresa accionante”. (Sic).

Finalmente, en virtud de las consideraciones expuestas, solicitó que la presente demanda de nulidad sea declarada sin lugar.

 

IV

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

A través de escrito de fecha 9 de agosto de 2017, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, INPREABOGADO Núm. 46.907, actuando como Fiscal Segunda del Ministerio Público ante las Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, consignó escrito en el cual argumentó lo siguiente:

Con respecto a la denuncia de violación del derecho a la presunción de inocencia alegada por la accionante, el Ministerio Público considera que para que pueda hablarse de violación  es necesario que de autos se evidencie que el administrado haya sido tratado como culpable, no permitiéndole ejercer su derecho al debido proceso y a la defensa, lo cual en el presente caso no ha tenido lugar y por lo cual solicitó que este alegato sea declarado sin lugar.

Con relación a la violación del derecho a la defensa, para el Ministerio Público no se produjo tal indefensión, ya que desde que se dictó el auto de apertura del procedimiento administrativo, la demandante fue debidamente notificada, en razón de lo cual tuvo pleno derecho a la defensa a lo largo de tal procedimiento.

Respecto a la violación del principio nom reformatio in peius, la representante del Ministerio Público manifestó que “el Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, al ordenar modificar el acto conclusivo, lo hizo, en ejercicio de su potestad de autotutela administrativa prevista en el artículo 90 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.

Asimismo, indicó que “esa modificación del acto de primer grado o conclusivo, efectuada por el acto que decidió el recurso jerárquico no generó indefensión a [la demandante]”. (Destacado del escrito).

 Referente al alegato del vicio de falso supuesto, estimó la Vindicta Pública que este “debe ser declarado sin lugar, en razón de que efectivamente la empresa recurrente evidenció que incurrió en la infracción de aportar información falsa (…)”.

Respecto a la denuncia de violación del derecho de igualdad, manifestó que para que esta proceda “es necesario alegar y probar la existencia de dos sujetos de derecho colocados en igualdad de condiciones y donde uno de ellos se le dio un trato distinto al otro, lo cual la empresa recurrente no prueba el supuesto error involuntario en que incurrió, no prueba su subsanación, ni prueba que existan casos en los que se eximieron de responsabilidad por error excusable involuntario, no probado sino meramente alegado, como lo señala en su escrito libelar”.

Por último, solicitó que la presente demanda de nulidad sea declarada sin lugar.

 

V

DE LOS ESCRITOS DE INFORMES

 

En fecha 31 de enero de 2018, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil accionante presentaron los informes relativos a la presente causa, siendo que en esa oportunidad efectuaron un resumen de los antecedentes del caso así como de los argumentos sobre los cuales sustentan su pretensión de nulidad y del acervo probatorio promovido en la oportunidad procesal correspondiente. De igual modo realizaron observaciones al escrito de consideraciones presentado por la representación de la República, señalando al respecto lo siguiente:

En cuanto a la alegada ausencia de vicios del acto recurrido en razón de la potestad de la Administración para modificar sus actos, sostuvieron que su “representada está al tanto de la atribución conferida a la Administración Pública en el artículo 90 de la LOPA, pero ello no es óbice para que [esta] pueda cambiar la calificación jurídica del hecho generador de la sanción administrativa sobrevenidamente en el marco de un procedimiento (…) sancionador”. (Sic). (Agregado de la Sala).

Afirmaron que la circunstancia antes advertida comporta “una verdadera violación del derecho a la defensa estipulado en el artículo 49 de la CRBV, puesto que se impide al particular realizar alegatos y presentar pruebas contra esa nueva imputación o calificación jurídica que se hace de manera sobrevenida”. (Sic).

Estimaron que “lo jurídicamente correcto es que si en el marco de un procedimiento administrativo sancionador de segundo grado la Administración Pública considera que la calificación jurídica imputada inicialmente (…) no corresponde a los hechos investigados, debe cerrar ese procedimiento administrativo sancionador e iniciar [uno] nuevo (…), destinado a investigar los hechos que encuadran dentro de esa nueva calificación jurídica”. (Sic). (Agregado de la Sala).

Destacaron que pese a haber logrado demostrar su mandante que no aportó información falsa, tal como se le imputó al inicio del procedimiento sustanciado en sede administrativa “es sancionada ahora en base a la calificación jurídica de otra normativa que nunca formó parte del contradictorio”. (Sic).

Por otra parte y en lo concerniente a la inexistencia del error involuntario así como de la eximente de responsabilidad dispuesta en el artículo 109 numeral 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, planteada por la representación de la República, indicaron que esta última consideró que “en el presente caso no debe operar la eximente de responsabilidad (…) puesto que a su entender los casos anteriores  en los cuales se había otorgado (…)  fue cuando hubo un error en cuanto al registro de múltiples facturas en la guía y no han sido repetidos (…), y por otro lado, debido a que supuestamente alegar el error excusable de hecho es una conducta reiterada de [su] representada”. (Sic). (Agregado de la Sala).

Aseveraron que la aludida disposición normativa “no distingue en qué supuestos aplica la eximente de responsabilidad en ella contenida y en cuáles no” y que “el punto medular en presente asunto era distinguir si efectivamente se trató o no de un error involuntario”.

Señalaron que en atención al gran volumen “de Guías SICA diarias que se elaboran en las distintas sedes de [su] representada, es probable que (…) se incurriera en un error involuntario”, así como también que conforme a lo expuesto “queda evidenciado que en el presente asunto se trata de un error de hecho involuntario al completar el número de las facturas en la Guía Única de Movilización y Control y por tanto opera la eximente de responsabilidad del artículo 109 numeral 4 de la LOSSA, y adicionalmente [indicaron] que la distinción que realiza la representación judicial de la PGR para señalar en cuales casos opera dicha eximente (…), no se encuentra sustentada en la ley”. (Sic). (Agregados de la Sala).

Finalmente, solicitaron que la demanda de nulidad sea declarada con lugar y en consecuencia se anule el acto impugnado.

Igualmente, mediante escrito 1° de febrero de 2018 la representación judicial de la República insistió en los argumentos planteados en la oportunidad de la celebración de la audiencia de juicio y en atención a ello requirió que la pretensión de nulidad de la empresa accionante fuese desechada.

 

VI

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

 

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil Alimentos Polar Comercial, C.A., contra la Resolución DM/Núm. 112-16 del 13 de septiembre de 2016, dictada por el Ministro del Poder Popular para la Alimentación, en la que se declaró sin lugar el recurso jerárquico incoado contra el Acto Conclusivo de fecha 7 de junio de 2016, emanado de la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO), mediante el cual se le impuso a la accionante una sanción de multa por ochenta y dos coma cinco unidades tributarias (82,5 U.T.), al haber incurrido en los supuestos previstos en el artículo 13 de la Resolución Núm. DM/Núm. 025-12 del 14 de junio de 2012, dictada por el órgano antes señalado y contentiva de “LOS LINEAMIENTOS Y CRITERIOS QUE RIGEN LA EMISIÓN DE LA GUÍA DE MOVILIZACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL DE MATERIAS PRIMAS ACONDICIONADAS, Y DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS ACONDICIONADOS, TRANSFORMADOS, O TERMINADOS, DESTINADOS A LA COMERCIALIZACIÓN, CONSUMO HUMANO Y CONSUMO ANIMAL CON INCIDENCIA DIRECTA EN EL CONSUMO HUMANO, EN EL TERRITORIO NACIONAL”, y en el artículo 113 numeral 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria.

En ese sentido la representación judicial de la empresa accionante denunció: (i) Violación al derecho a la presunción de inocencia; (ii) Violación al derecho a la defensa; (iii) Violación a la Prohibición de reformatio in peius; (iv) Falso supuesto; (v) Violación al derecho a la igualdad, y (vi) Violación al principio de proporcionalidad, planteamientos que se pasan a resolver de la manera siguiente:

Violación al derecho a la presunción de inocencia

Alegaron que el acto recurrido vulneró el referido derecho, pues, determinó la responsabilidad objetiva de su representada, omitiendo con ello cualquier calificación de culpa o dolo, y omitiendo además que esta actuó de manera diligente y apegada a la buena fe, que demuestran la ausencia de culpa o dolo de Alimentos Polar Comercial, C.A., y por considerar que esta no presentó pruebas que soportaran su ausencia de culpabilidad, y por ende su inocencia.

Ahora bien, respecto a la referida garantía constitucional y su eventual violación, esta Sala en sentencia Núm. 00430 del 22 de abril de 2015, ha indicado lo siguiente:

“(…) conforme a lo previsto en el artículo 49 numeral 2, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ‘toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario’. Este derecho se encuentra consagrado también en los artículos 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 8 numeral 2, de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos.

‘Esta Sala ha sostenido que la referida presunción es el derecho que tiene toda persona de ser considerada inocente mientras no se pruebe lo contrario, el cual forma parte de los derechos, principios y garantías que son inmanentes al debido proceso, que la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra en su artículo 49 a favor de todos los ciudadanos, exige en consecuencia, que tanto los órganos judiciales como los de naturaleza administrativa deban ajustar sus actuaciones a los procedimientos legalmente establecidos’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 00686, del 8 de mayo de 2003, dictada en el caso Petroquímica de Venezuela S.A.).

Igualmente, esta Sala ha señalado (sentencia N° 975, del 5 de agosto de 2004, caso: Richard Quevedo), que la importancia de la aludida presunción de inocencia trasciende en aquellos procedimientos administrativos que como el analizado, aluden a un régimen sancionatorio, concretizado en la necesaria existencia de un procedimiento previo a la imposición de la sanción, que ofrezca las garantías mínimas al sujeto investigado y permita, sobre todo, comprobar su culpabilidad.

En esos términos se consagra el derecho a la presunción de inocencia, cuyo contenido abarca tanto lo relativo a la prueba y a la carga probatoria, como lo concerniente al tratamiento general dirigido al investigado a lo largo del procedimiento. Por tal razón, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones sancionadoras de la Administración, recae exclusivamente sobre ésta. De manera que la violación al aludido derecho se produciría cuando del acto se desprenda una conducta que juzgue o precalifique como ‘culpable’ al investigado, sin que tal conclusión haya sido precedida del debido procedimiento, en el cual se le permita al particular la oportunidad de desvirtuar los hechos imputados (…)”.

Como puede observarse derecho a la presunción de inocencia, abarca tanto lo relativo a la prueba y a la carga probatoria, como lo concerniente al tratamiento general dirigido al sujeto investigado a lo largo del procedimiento. En virtud de ello, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones sancionadoras de la Administración recae sobre esta, y sólo puede entenderse como prueba la practicada durante un procedimiento, bajo la intermediación del órgano decisor y la observancia del principio de contradicción. De manera que la violación al aludido derecho se produciría cuando del acto de que se trate se desprenda una conducta que juzgue o precalifique como “culpable” al investigado, sin que tal conclusión haya sido precedida del debido procedimiento, en el cual se le permita al particular la oportunidad de desvirtuar los hechos imputados.

En el presente caso consta en el expediente administrativo, el auto de apertura del procedimiento Núm. SUNAGRO/IFSCA/0280/2015 del 15 de octubre de 2015 mediante el cual  la Superintendente Nacional de Gestión Agroalimentaria vistos “los resultados del Procedimiento de Inspección (…) y verificados los hechos que dan origen al presente auto, el sujeto de aplicación presuntamente incumplió la normativa establecida en materia Agroalimentaria (…) [por lo cual] ORDENA: PRIMERO: la apertura del Procedimiento administrativo sancionatorio al presunto infractos (…) ALIMENTOS POLAR COMERCIAL (ARAGUA) (…). SEGUNDO: Notificar del presente auto de apertura al presunto infractor: ALIMENTOS POLAR, C.A. (ARAGUA) (…)”. (Resaltado y agregado de la Sala).  (Folios 14 al 16 del expediente administrativo).

Lo expuesto denota que la demandante fue presumida inocente durante el procedimiento administrativo y se concluyó que había incurrido en violación de la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Alimentaria luego de analizar los descargos, alegatos y pruebas que cursan en el mencionado expediente.

En virtud de lo expuesto, esta Sala considera que en el presente caso no se vulneró la presunción de inocencia de la demandante. Así se declara.

Violación del derecho a la defensa.

Sobre el particular los apoderados judiciales de la sociedad mercantil demandante adujeron que la Resolución DM/Núm. 112-16 del 13 de septiembre de 2016 quebrantó el aludido derecho toda vez que “declaró Sin lugar el Recurso Jerárquico interpuesto (…) contra el ACTO CONCLUSIVO, por supuestamente haber incurrido en el hecho generador de la infracción administrativa contemplado en el artículo 113 numeral 4 de la LOSSA, pero (…) cambiando sobrevenidamente la configuración del supuesto de hecho generador de la infracción administrativa en una nueva normativa que nunca había sido parte del procedimiento administrativo y que nunca formó parte del contradictorio de dicho procedimiento, y en consecuencia (…) nunca tuvo la oportunidad de defenderse de esa nueva calificación”.  (Sic).

Que “puede apreciarse del AUTO DE APERTURA del procedimiento administrativo sancionador (…), que el supuesto de hecho generador de la infracción administrativa por la cual se investigó en el procedimiento administrativo fue el artículo 113, numeral 4 de la LOSSA, relativo a la sanción establecida en el caso de aportar información falsa”.

Que “en el ACTO RECURRIDO (…) [se ordenó] modificar el ACTO CONCLUSIVO, ya no configurando el supuesto de hecho generador de infracción administrativa en base al artículo 113 numeral 4 de la LOSSA, sino ahora configurando el supuesto de hecho generador de infracción administrativa en una nueva normativa (…), como lo es el artículo 79 numeral 2 de la [Ley del Sistema Nacional Agroalimentario], el cual prevé un supuesto de hecho completamente distinto [a aquel] por el cual se abrió el procedimiento administrativo sancionatorio en contra de [su] representada”. (Sic). (Mayúsculas del escrito, agregados de la Sala).

Que en razón de la aludida circunstancia, su representada “(…) nunca pudo presentar argumentos ni pruebas que le favorecieran contra dicha nueva imputación lo que evidentemente cercenó su derecho a la defensa y al debido proceso (…)”. (Sic).

Respecto a las garantías del derecho a la defensa y al debido proceso, esta Sala ha establecido que estas implican el derecho a ser oído u oída, puesto que no podría hablarse de defensa alguna, ni de proceso cabal, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos de que le sea posible presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, más aún si se trata de un procedimiento que ha sido iniciado de oficio; también el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; así como el de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos esgrimidos por la Administración; el derecho a ser informado de los recursos y medios de defensa; y finalmente, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes. (Vid. sentencia de esta Sala Núm. 01393 del 7 de diciembre de 2016).

En ese contexto, considera la Sala necesario señalar que del examen de los antecedentes administrativos de la presente causa se observa, que la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO) instruyó un procedimiento administrativo contra la empresa Alimentos Polar Comercial, C.A. conforme a la “CONSTANCIA DE RETENCIÓN”, de fecha 3 de septiembre de 2015, elaborada por el Comando Zonal Para el Orden Interno Núm. 34, Destacamento Núm. 343, Tercera Compañía de la Guardia Nacional Bolivariana, referida a la retención de los rubros identificados en el acto recurrido en la oportunidad en que eran transportados por territorio del Estado Guárico, ello por cuanto los funcionarios castrenses constataron “inconsistencia en la guía de movilización (SUNAGRO)”, y que “el número de factura no coincide con la guía de movilización”. (Sic). (Folios  2 y 3 del expediente administrativo).

Tal circunstancia fue interpretada por el mencionado órgano como un presunto incumplimiento a la obligación prevista en el artículo 13 de la Resolución DM/Núm. 025-12 dictada por el Ministerio accionado en fecha 14 de junio de 2012, configurándose con ello el supuesto establecido en el artículo 113 numeral 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria.

Ahora bien, plantea la representación judicial de la parte actora que el órgano accionado cambió la calificación del supuesto de hecho generador de la infracción administrativa observado por la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO) en el acto mencionado en el acápite anterior, por el contenido en una disposición que no fue objeto de debate durante el decurso del procedimiento sancionador y respecto del cual no pudo efectuar consideraciones en su descargo.

Sin embargo, aprecia la Sala que en la Resolución DM/Núm. 112-16 de fecha 13 de septiembre de 2016 (acto recurrido), luego de examinar y valorar los argumentos expuestos en el recurso jerárquico interpuesto por la demandante contra el Acto Conclusivo dictado por la aludida Superintendencia, constató lo siguiente:

“(…)  que el presunto infractor movilizó el rubro agroalimentario, sin incorporar a la correspondiente Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario el total de las Facturas del producto que se movilizaría, por lo tanto es evidente que incurrió en el incumplimiento de los deberes previstos en el artículo 128, numeral 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria el cual hace referencia al cumplimiento o acatamiento de las resoluciones, providencias, decisiones y demás actos administrativos dictados en materia de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria por los órganos y entes competentes; concatenado con el artículo 13 de la Resolución DM/NÚM. 025-12”.

En atención a esas consideraciones, el aludido  Ministerio estimó necesario ordenar a la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO) “modificar el Acto Conclusivo de acuerdo a la atribución conferida en el artículo 90 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, configurando el supuesto de hecho generador de infracción administrativa establecido en el artículo 79 numeral 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Sistema Nacional Integral Agroalimentario”, de igual modo acordó ratificar “el Acto Conclusivo en cuanto a la aplicación de Reincidencia de acuerdo a lo establecido en el artículo 110 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria ya que el sujeto de aplicación en efecto fue anteriormente sancionado por el mismo hecho”.

De lo expuesto, advierte la Sala que la actuación del Ministro del Poder Popular para la Alimentación se verificó en ejercicio de la potestad prevista en el artículo 90 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, entendida esta facultad, entre otros aspectos, como la posibilidad que tiene el órgano superior de confirmar, modificar o revocar el acto impugnado en la oportunidad de resolver el aludido recurso, lo cual fue efectuado una vez examinadas y desechadas las defensas opuestas por la empresa accionante, por lo tanto, a juicio de este órgano jurisdiccional la aludida modificación no constituye una transgresión de la garantía bajo análisis.

Asimismo, debe señalarse que ha sido criterio de esta Sala que en aquellos casos en los cuales la parte asegura haber ejercido su derecho al contradictorio en el curso del procedimiento sancionatorio correspondiente pero de todos modos aduce que le ha sido vulnerado su derecho a la defensa al haber sido iniciado el mismo por la presunta violación de normas distintas a aquellas por las cuales fue sancionada posteriormente, no se configura la infracción de la referida garantía, toda vez que la Administración no se encuentra totalmente sujeta a la calificación previa que sobre los mismos hechos se haya formulado en el acto de inicio del procedimiento, pues en su transcurrir puede constatarse una falta distinta a la previamente imputada. (Vid., sentencias de esta Sala Núms. 0957 del 1° de julio de 2009 y 0157 del 8 de febrero de 2018).

A lo anterior debe agregársele el hecho de que la citada autoridad ordenó tal modificación al órgano de primer grado, esto es a la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria, ello supone que la parte actora podrá interponer los recursos administrativos o judiciales correspondientes una vez que se dicte el nuevo acto, lo cual garantiza el ejercicio de su derecho a la defensa.

En ese sentido y atendiendo a los razonamientos expuestos, debe esta Sala desechar la denuncia bajo estudio. Así se declara.

Violación del derecho a la igualdad.

Alegó la representación judicial de Alimentos Polar Comercial, C.A. que en el presente caso se vulneró la señalada garantía, toda vez que se sancionó a su representada “por haber incurrido en un error al momento de colocar el número de las facturas en la GUÍA ÚNICA DE MOVILIZACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL AGROALIMENTARIO, cuando en otros supuestos similares se había aplicado la eximente de responsabilidad (…) [siendo que la aludida garantía] se opone al tratamiento discriminatorio carente de fundamentación”. (Sic). (Agregado de la Sala).

Señalado lo anterior, resulta necesario precisar que el principio cuya transgresión delata la accionante, implica un trato de igual para quienes se encuentren en situación de igualdad, igualdad como equiparación, y un trato desigual para quienes se encuentren en situación de desigualdad, igualdad como diferenciación. En este último supuesto, para lograr justificar el divergente tratamiento que pretende aplicarse, el establecimiento de las diferencias debe llevarse a cabo con base en motivos objetivos, razonables y congruentes; de allí que en algunas ocasiones hacer distinciones estará vedado, mientras que en otras estará permitido o, incluso, constitucionalmente exigido, así pues, pueden introducirse diferencias de trato las cuales no resultarían discriminatorias, siempre que se hallen justificadas en la objetividad, racionalidad y la proporcionalidad. (Vid. sentencia de esta Sala Núm. 01186 del 2 de noviembre de 2017).

Ahora bien, respecto al argumento planteado, esta Sala constata de la revisión de las actas que conforman tanto el expediente judicial como el administrativo que la parte demandada no acompañó instrumento alguno del cual se pueda evidenciar el trato discriminatorio que le atribuye a la Administración, esto es, algún acto en el cual se le hubiese aplicado la eximente de responsabilidad a que hace referencia bajo los mismos supuestos de hecho observados en el decurso del procedimiento administrativo, razón por la cual se impone desechar tal alegato. (Ver sentencia de esta Sala Núm. 0157 del 8 de febrero de 2018). Así se decide

Falso supuesto de hecho y de derecho.

Denunciaron los apoderados judiciales de la sociedad mercantil accionante que el acto impugnado incurrió en el vicio de falso supuesto, tanto de hecho como de derecho.

A este respecto, esta Sala debe recordar que el falso supuesto se configura de dos maneras: la primera de ellas, cuando la Administración al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, casos en los que se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho; el segundo supuesto se presenta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentarlo, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, en estos casos se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto. En ambas situaciones, se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad. (Vid., sentencias de esta Sala Núm. 00374 y 00328 del 5 de mayo de 2010 y 6 de abril de 2017).

a) La parte actora denunció que la Administración realizó una errónea interpretación del numeral 4 del artículo 113 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, cuando en primer lugar el acto recurrido consideró “(…) que [su] representada incurrió en el supuesto de hecho establecido en el numeral 4 del artículo 113 de la LOSSA (Aportar información falsa), cuando lo cierto del caso es que los productos transportados contaban con toda la documentación necesaria (…) con todas sus correspondientes facturas y Guías de Movilización, que amparaban los productos movilizados. Solo que por un error involuntario se colocó en las Guías de Movilización, seguimiento y control, en la casillas correspondiente a las facturas, el número de facturas distintas a aquellas que soportaban el despacho (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).

En este sentido argumentó que “Si bien es cierto que el número de facturas reflejadas en LAS GUÍAS no corresponden a los números (…) que soportaban los despachos (…) [en los cuales] se colocaron los números de facturas 2894081163, 2894081164, 2894081165, 2894081166 y 2894081167, cuando lo correcto era colocar los números de facturas 2894081940, 2894081941, 2894081942, 2894081943 y 2894081944, no por ello significa que ALIMENTOS POLAR COMERCIAL haya aportado información falsa, tal y como señala el ACTO CONCLUSIVO”. (Destacado del escrito, agregado de la Sala).

A objeto de verificar si en el caso que se examina el impugnado acto incurrió en el mencionado vicio, es preciso revisar el artículo cuya errónea interpretación se denuncia, es decir el artículo 113 numeral 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Núm. 5.889 Extraordinario del 31 de julio de 2008, el cual prevé lo siguiente:

“Ilícitos leves

Artículo 113. Serán sancionadas con multa de diez hasta cien unidades tributarias (10 U.T. a 100 U.T.), quienes incurran en las siguientes infracciones:

 (…)

 4. Aportar información falsa o servirse de medios fraudulentos para aportar la información que le sea requerida (…)”. (Resaltado de la Sala).

  

Como puede observarse, el mencionado artículo prevé en su numeral 4, la sanción aplicable por aportar información falsa.

Se advierte que el significado de la palabra falsa dentro de sus muchas acepciones es “Incierto y contrario a la verdad”.

En el presente caso fue constatada la “inconsistencia en la guía de movilización (SUNAGRO)”, dado que “el número de factura no coincid[ía] con la guía de movilización”, (sic) según se aprecia, entre otros, de la Constancia del 3 de septiembre de 2015, elaborada por el Comando Zonal Para el Orden Interno Núm. 34, Destacamento Núm. 343, Tercera Compañía de la Guardia Nacional Bolivariana, referida a la retención de los rubros identificados en el acto recurrido en la oportunidad en que eran transportados por el territorio del Estado Guárico. (Folios  2 y 3 del expediente administrativo).

Asimismo, esta Sala observa que tanto en el Auto de inicio del procedimiento como en el Acto Conclusivo se indicó que el ilícito cometido por la actora venía determinado por los mencionados hechos. Es de señalar que a juicio de esta Sala el hecho de que ninguna de las facturas coincidiera con las indicadas en las Guías de movilización sí aporta una información falsa, independientemente de la consideración acerca de si fue por error involuntario o no, es decir, se trata de haber indicado en la referida Guía una información incierta y contraria a la verdad.

Con fundamento en las anteriores explicaciones, esta Sala concluye que la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria no incurrió en el vicio de falso supuesto denunciado al emitir el Acto Conclusivo, por lo tanto se desecha tal alegato. Así se decide.

No obstante lo expuesto, como ha sido indicado antes, su superior jerárquico (el Ministro del ramo) al conocer del recurso interpuesto, en uso de lo previsto en el artículo 90 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos  ordenó modificar el Acto Conclusivo por considerar que el ilícito cometido por la parte actora se acoplaba más al establecido en el artículo 79 numeral 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Sistema Nacional Integral Agroalimentario, que dispone que además de las sanciones previstas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria se consideran graves y, en consecuencia, serán sancionado con multa de quinientas hasta un mil Unidades Tributarias (500 U.T. a 1.000 U.T.) el incumplimiento de las instrucciones o la normativa establecida por la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO) u otro órgano competente (en este caso de la Resolución DM-025-12  del 21 de junio de 2012, dictada por el Ministro del Poder Popular para la Alimentación y la Providencia Administrativa Núm. 004/2015 del 7 de abril de 2015).

En el presente caso, de los elementos que cursan en autos tal como indicó el referido Ministerio, la recurrente movilizó el rubro agroalimentario indicado en las actas sin incorporar a la Guía Única de Movilización el número correcto de las facturas del producto que movilizaría, incumpliendo con ello con la normativa establecida por la Superintendencia Nacional de Gestión· Agroalimentaria (SUNAGRO) u otro órgano competente (en este caso de la Resolución DM-025-12  del 21 de junio de 2012, dictada por el Ministro del Poder Popular para la Alimentación y la Providencia Administrativa Núm. 004/2015 del 7 de abril de 2015), razón por la cual se concluye que no incurrió la Administración en el falso supuesto denunciado.  Así se decide.

 b) Por otra parte la actora alegó que en el acto impugnado se hizo una errónea interpretación del artículo 109 numeral 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria “(…) al considerar que en el presente no oper[ó] el error excusable de hecho que exime de responsabilidad alegada por [su] representada, debido a que a entender del MPPPA, en los casos anteriores en los cuales se aplicó dicha eximente de responsabilidad, son aquellos (…) en los cuales se cometió un error al registro de dos números de una misma factura y no en el caso en que se haya omitido colocar los números de algunas facturas en la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control Agroalimentario”. (Sic). (Destacado del escrito, agregado de la Sala).

En ese contexto, se observa que el mencionado artículo prevé lo siguiente:

“Eximentes de responsabilidad

Artículo 109. Son circunstancias que eximen de responsabilidad respecto de las infracciones al presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica, las siguientes: (…)

4. El error de hecho y de derecho excusable”.

Sobre este particular la demandante sostuvo que la falta de indicación de la totalidad de las facturas que amparaban el traslado de los productos especificados en el acto impugnado en la Guía de Movilización, Seguimiento y Control, se debió a un error de hecho excusable.

Al respecto conviene hacer referencia a lo establecido en la Resolución DM/NÚM. 025-12 dictada por el Ministerio del Poder Popular para la Alimentación y publicada en la Gaceta Oficial Núm. 39.949 del 21 de junio de 2012, contentiva de los “LINEAMIENTOS Y CRITERIOS QUE RIGEN LA EMISIÓN DE LA GUÍA DE MOVILIZACIÓN SEGUIMIENTO Y CONTROL DE MATERÍAS PRIMAS ACONDICIONADAS, Y DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS ACONDICIONADOS, TRANSFORMADOS, O TERMINADOS, DESTINADOS A LA COMERCIALIZACIÓN, CONSUMO HUMANO Y CONSUMO ANIMAL CON INCIDENCIA DIRECTA EN EL CONSUMO HUMANO, EN EL TERRITORIO NACIONAL”, la cual dispone en sus artículos 2, 10, 11, 12 y 13, lo siguiente:

“Guía Única de Movilización Seguimiento y Control

Artículo 2. A los fines de la movilización de materia prima acondicionada, y productos alimenticios acondicionados, transformados, o terminados, destinados a la comercialización, consumo humano y consumo animal con incidencia directa en el consumo humano, se instrumenta la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control, cuyo formato y emisión se hará de conformidad con lo previsto en esta Resolución.

(…)

Obtención de Guía

Artículo 10. Toda persona natural o jurídica, pública o privada, que realice actividades de movilización de materia prima acondicionada, o de productos alimenticios terminados destinados a la comercialización, consumo humano y consumo animal con incidencia directa en el consumo humano, debe solicitar, en los casos que corresponda, por ante la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, la correspondiente Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control.

Solicitud

Artículo 11. Los interesados en obtener la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control, deben realizar la correspondiente solicitud en el formato diseñado al efecto, por ante la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, previo cumplimiento de los requisitos establecidos.

Requisitos y Tramitación

Artículo 12. Para tramitar la Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control, los interesados deberán estar inscritos en el Registro Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, y en el Sistema Integral de Control Agroalimentario (SICA), y deben acceder al portal Web mediante una conexión de Internet en la dirección URL www.sada.gob.ve, siguiendo en lo sucesivo los pasos indicados para la solicitud e impresión de la Guía respectiva.

En todo caso, la guía regulada por esta Resolución debe ser debidamente sellada y firmada por el funcionario competente en los diferentes puntos control policial o de control militar en ejercicio policial, instalados en los sitios donde se ejerza la función de verificación de guías.

Emisión y Registro

Artículo 13. La Guía Única de Movilización, Seguimiento y Control será emitida de manera automática e impresa por el propio solicitante, quien deberá incorporar al formato los datos requeridos (…)”. (Negrillas de la Sala).

Las disposiciones anteriormente transcritas establecen la obligación para los particulares que pretendan transportar productos alimenticios acondicionados, transformados, o terminados, destinados a la comercialización, consumo humano y consumo animal con incidencia directa en el consumo humano por las distintas vías de comunicación terrestre del territorio nacional, de requerir ante el órgano competente la guía única de movilización, seguimiento y control agroalimentario, de igual forma dispone el procedimiento para su solicitud y otorgamiento previo el cumplimiento de las formalidades dispuestas y la indicación de la información necesaria para tal fin, entre la que obviamente debe contarse las correspondientes facturas de venta donde se detallen los rubros transportados así como la dirección de destino.

Tales exigencias se corresponden con la finalidad de la Resolución en comento, que no es otra que garantizar la justa y equitativa distribución de los productos alimenticios a través de la geografía nacional, coadyuvando de esta forma en el combate contra el acaparamiento de los mismos.

Estas circunstancias explican la importancia de la aludida guía única de movilización, seguimiento y control agroalimentario y de la particular rigidez que debe imperar en todo lo que a ella concierne al formar parte del sistema implementado por el Ejecutivo Nacional para la protección de la población en el acceso a los alimentos, con lo que su inobservancia es objeto de penalización al constituirse como una normativa dictada en materia de seguridad y soberanía agroalimentaria y la reincidencia del particular en su incumplimiento “es sancionada con severidad (…), a fin de evitar la conducta errada reiterada del agente”, conforme lo dispone la exposición de motivos del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria. (Ver sentencia de esta Sala Núm. 0157 del 8 de febrero de 2018).

En el presente caso, la Administración consideró que no estaba en presencia de la eximente de responsabilidad relativa al error de hecho y de derecho excusable por cuanto estimó que la demandante obró de manera imprudente,  dado que al momento de percatarse que existía el error debió subsanarlo realizando el procedimiento de reporte del error, inventario correspondiente, anulación de la guía emitida, emisión de una nueva y no realizar el transporte de la mercancía en esas condiciones.

A lo expresado la Sala le suma que no se trataba de un error en un dígito sino en todos los números de todas las facturas indicadas en la Guía.

Lo expuesto, a juicio de esta Máxima Instancia denota que la Administración apreció acertadamente los hechos e interpretó correctamente la citada norma y por ello dejó de aplicarla al asunto bajo estudio, no habiendo por tanto el falso supuesto denunciado.  Así se decide.

Violación de la prohibición de non reformatio in peius.

Aseveró la representación en juicio de la empresa actora que el acto impugnado quebranta el mencionado principio por cuanto “cambió el supuesto de hecho generador de la infracción administrativa imputada inicialmente a [su] representada, en la apertura del procedimiento administrativo sancionador, establecida en el artículo 113, numeral 4 de la LOSSA, el cual prevé una sanción comprendida entre diez hasta cien unidades tributarias (10 U.T a 100 U.T.) a quienes aporten información falsa o servirse de medios fraudulentos para aportar la información que le sea requerida (imputación contra el cual [su] representada efectivamente esgrimió sus defensas y argumentos), por el supuesto de hecho generador de la infracción administrativa prevista en el artículo 79 numeral 2 de la LSNIA, (que es un supuesto de hecho completamente distinto a aquel por el cual se abrió el procedimiento administrativo sancionatorio a [su] representada), el cual prevé una sanción entre quinientas hasta mil unidades tributarias (500 U.T. a 1.000 U.T.), para aquellas personas que incumplan las instrucciones o la normativa establecida por el SUNAGRO u otro órgano competente, imponiendo de tal manera (…) una multa mucho mayor a la impuesta inicialmente, y por consiguiente desmejorando considerablemente su situación”. (Sic). (Agregados de la Sala).

Sobre el particular resulta oportuno precisar que de conformidad con el artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “el órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados”. (Negrillas de la Sala).

Asimismo, el artículo 90 eiusdem, dispone que el órgano competente para decidir el recurso de reconsideración o el jerárquico, podrá confirmar, modificar o revocar el acto impugnado, lo cual no es más que una de las manifestaciones de la potestad de autotutela conferida a la Administración Pública en su actuación.

Ahora bien, se insiste que, contrariamente a lo que ocurre en sede judicial, en los procedimientos administrativos de segundo grado se ha admitido que la Administración Pública pueda reformar la decisión bajo revisión, desmejorando la condición del administrado.

En este sentido, la jurisprudencia ha señalado lo siguiente:

“Con arreglo al artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ‘el órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados’. Ha interpretado la doctrina que esta potestad general subrayada por la Sala otorgada por el legislador a la autoridad administrativa, permite a ésta, contrariamente a lo que sucede en el orden judicial, desmejorar la situación del recurrente (reformatio in peius) en vía administrativa si del examen del asunto encuentra razones que justifiquen un cambio en la calificación de los hechos y por ende, sus consecuencias jurídicas”. (Sentencia de esta Sala Núm. 305 de fecha 22 de febrero de 2007). (Resaltado de este fallo).

Bajo esta óptica es importante destacar que una vez interpuesto el recurso en sede administrativa, el efecto jurídico de dicha impugnación será otro acto administrativo, el cual conforme a la potestad de autotutela de la Administración puede confirmar o revocar, total o parcialmente, e incluso puede modificar sustancialmente el acto administrativo de primer grado, con lo cual está habilitado para empeorar la situación jurídica del recurrente en sede administrativa, ya que, como se indicó, dicha prohibición no rige en materia administrativa. (Vid. sentencias de esta Sala Núm. 150 del 1° de febrero de 2006 y 00379 del 20 de marzo de 2014).

Aplicando estos razonamientos al caso bajo examen, observa la Sala que la Administración, al resolver el recurso jerárquico interpuesto por la hoy recurrente, estimó necesario ordenar a la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO) modificar el Acto Conclusivo de fecha 7 de  junio de 2016, con lo cual varió la sanción impuesta, procediendo de esta forma a aumentarla en ejercicio de una potestad legalmente conferida.

Asimismo, debe ratificarse lo expuesto en la oportunidad de analizar la denuncia de violación del derecho a la defensa, esto es, que la Administración no se encuentra totalmente sujeta a la calificación previa que sobre los mismos hechos se haya formulado en el acto de inicio del procedimiento, pues en su transcurrir puede constatarse una falta distinta a la previamente imputada.

En razón de lo anterior, y visto que es perfectamente válido que la Administración Pública pueda reformar la decisión que examinó en virtud de la interposición de un recurso administrativo, sin que ello implique una violación a la defensa del interesado, esta Sala desecha el alegato bajo estudio.   (Ver sentencia de esta Sala Núm. 0157 del 8 de febrero de 2018). Así se decide.

Violación del principio de proporcionalidad.

La representación judicial del demandante denunció que el acto recurrido vulneró el principio de proporcionalidad, al ejercer la potestad sancionadora de la Administración y la imposición de una multa, cuando se trata de un error que cometió su mandante al llenar la guía única de movilización, seguimiento y control agroalimentario, habida cuenta que esta “tramitó y cumplió con todos los documentos exigidos para el traslado de los productos, y nunca hubo un incumplimiento culposo de la Ley”. (Sic) (Agregado de la Sala).

Sobre la denuncia bajo análisis conviene precisar que el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece el principio de proporcionalidad, en los términos siguientes:

“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.

De acuerdo a la referida norma, cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, debe hacerlo guardando una debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción a ser aplicada. (Vid., entre otras, sentencia de esta Sala Núm. 18 del 18 de enero de 2012).

Por lo tanto, el principio de proporcionalidad implica que la pena o castigo impuesto debe ser adecuado, idóneo, necesario y razonable, lo que significa que exista congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento.

Ahora bien, se advierte que el planteamiento expuesto por la representación judicial de la empresa actora en sustento de la denuncia bajo estudio, no se corresponde con la noción de proporcionalidad referida anteriormente, siendo necesario reiterar en ese sentido que la actuación del Ministro del Poder Popular para la Alimentación, actuando en ejercicio de la potestad de autotutela, consistió en ordenar a la Superintendencia Nacional de Gestión Agroalimentaria (SUNAGRO), modificar el Acto Conclusivo de fecha 7 de junio de 2016 en lo que se refiere a la normativa aplicable a la omisión cometida por la empresa accionada, al observar que los hechos por los cuales se dio inicio al procedimiento administrativo se subsumían en una disposición distinta a la examinada en el acto primigenio. (Vid., sentencia de esta Sala Núm. 00157 del 8 de febrero de 2018).

En atención a todo lo expuesto se impone desechar el alegato bajo examen. Así se decide.

Desvirtuados como han sido los alegatos de la parte demandante  esta Sala declara sin lugar la demanda de nulidad incoada y en consecuencia  queda firme el acto administrativo impugnado. Así se determina.

 

VII

DECISIÓN

 

En virtud de los razonamientos que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por la representación judicial de la sociedad mercantil ALIMENTOS POLAR COMERCIAL, C.A., contra la Resolución DM/NÚM. 112-16 del 13 de septiembre de 2016, dictada por el MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LA ALIMENTACIÓN. En consecuencia, queda FIRME el referido acto.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los trece (13) días del mes de noviembre del año dos mil diecinueve (2019). Años 209º de la Independencia y 160º de la Federación.

 

La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		El Vicepresidente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Magistrada - Ponente EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
	En fecha catorce (14) de noviembre del año dos mil diecinueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00713.
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD