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Magistrada Ponente: MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
Exp. Nro. 2014-0966
Mediante oficio Nro. CSCA-2014-005332 de fecha 15 de julio de 2014, recibido en esta Sala el 18 de ese mismo mes y año, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo remitió el expediente contentivo de la demanda de nulidad interpuesta por la abogada Teresa Borges García (INPREABOGADO Nro. 22.629), actuando como apoderada judicial de la sociedad civil PROPATRIMONIO, S.C., inscrita en la Oficina de Registro Público del Primer Circuito del Municipio Libertador del Distrito Capital el 10 de febrero de 1995, bajo el Nro. 35, Tomo 13 del Protocolo Primero, contra la Providencia Administrativa Nro. 00042 del 27 de marzo de 2014, dictada por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA (SUNAVI), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40.382 del 28 del mismo mes y año, a través de la cual se establecieron las normas “(…) para que los propietarios y arrendadores de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento, los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias (…)”.
Dicha remisión se efectuó con ocasión de la sentencia Nro. 2014-0920 del 30 de junio de 2014, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en la que se declaró que: (i) “(…) NO ACEPTA LA COMPETENCIA que le fuera declinada en fecha 7 de mayo de 2014 por el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil (sic) y Contencioso Administrativo de la Región Capital, para conocer de la demanda de nulidad interpuesta (…)”, y (ii) se “(…) ORDENA la remisión del presente expediente a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia a los fines de que resuelva el conflicto de competencia suscitado en el presente caso (…)”.
El 22 de julio de 2014, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a los fines de decidir la regulación de competencia.
El 10 de diciembre de 2014, esta Sala dictó decisión a través de la cual se declaró competente para conocer la regulación de competencia planteada y asumió el conocimiento del presente asunto.
Por auto del 20 de enero de 2015, se dejó constancia de la incorporación a esta Sala el 29 de diciembre de 2014, de las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta y se ordenó la continuación de la causa.
En la misma fecha (20 de enero de 2015), se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, el cual se recibió el 22del mismo mes y año.
El 22 del mismo mes y año, el referido Juzgado dictó auto mediante el cual acordó la notificación de las partes y de la Procuraduría General de la República conforme al artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y una vez consten en autos y vencido el lapso a que se refiere la mencionada norma, se proveerá sobre la admisión de la acción.
En fechas 12 y 18 de febrero y 4 de marzo de 2015, el Alguacil manifestó haber practicado las notificaciones dirigidas al Superintendente Nacional de Arrendamiento de Viviendas (SUNAVI), a la sociedad civil Patrimonio, S.C. y al Procurador General de la República, respectivamente.
Por decisión Nro. 109 del 7 de abril de 2015, el referido órgano sustanciador admitió la demanda de nulidad interpuesta de conformidad con los artículos 33 y 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en consecuencia, ordenó notificar a la Fiscal General de la República, al Superintendente Nacional de Arrendamiento de Viviendas, al Ministro del Poder Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda y a la Procuraduría General de la República. Asimismo, se ordenó librar el cartel a que se refiere el artículo 80 eiusdem, al día siguiente a aquel en que conste en autos la última de las notificaciones practicadas, para ser publicado en el diario “Vea”. Igualmente, se dejó establecido que verificada en actas la publicación del aludido cartel de emplazamiento, se remitiría a la Sala el expediente a fin que se fijara la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio, en atención a lo expuesto en el artículo 82 ibídem.
El 8 de abril de 2015, se dictó auto como alcance de la decisión dictada por el Juzgado de Sustanciación el 7 del mismo mes y año, en el cual se dejó constancia que la notificación ordenada en la precitada decisión al Ministerio del Poder Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda debería practicarse al Ministro del Poder Popular para Hábitat y Vivienda, en virtud de la supresión del primero de los Ministerios mencionados por el segundo nombrado, mediante Decreto Nro. 1.701 dictado por el Presidente de la República el 7 de abril de 2015 y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40.634 de la misma fecha.
El 30 de abril de 2015, la abogada Ivana Cristina González Malbez (INPREABOGADO Nro. 190.179), en su carácter de sustituta de la República Bolivariana de Venezuela presentó diligencia mediante la cual consignó Oficio Poder Nro. 00353 para que sea agregado a los autos y surta los efectos legales correspondientes.
En fechas 12, 13 y 14 de mayo de 2015, el Alguacil manifestó haber practicado las notificaciones dirigidas al Ministro del Poder Popular para Hábitat y Vivienda, a la Fiscal General de la República, al Procurador General de la República y al Superintendente Nacional de Arrendamiento de Viviendas, respectivamente.
El 4 de junio de 2015, se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados conforme con lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual fue retirado el 9 del mismo mes y año por la abogada Nora Rojas (INPREABOGADO Nro. 104.901), en su carácter de apoderada judicial de la parte demandante, y consignado a los autos el 16 del mencionado mes y año por la referida abogada, debidamente publicado en el Diario “Vea” el 11 de junio de 2015. Asimismo, el aludido cartel fue publicado el 16 del mismo mes y año, en la página web de este Alto Tribunal.
El 17 de junio de 2015, se acordó remitir el expediente a la Sala, de conformidad con lo previsto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por auto del 25 de junio de 2015, se dejó establecido que el 11 de febrero de 2015, fue elegida la Junta Directiva de este Máximo Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y se ordenó la continuación de la causa.
En esa misma fecha, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel. De igual manera, se fijó para el día 30 de julio de ese año a las once de la mañana (11:00 a.m.), la audiencia de juicio, a tenor de lo dispuesto en el artículo 82 de la citada Ley.
Mediante diligencia del 30 de julio de 2015, los abogados Felix José Medina Bracho y Ana Marina Rodríguez Montero (INPREABOGADOS Nros. 48.177 y 79.654 respectivamente), invocando un interés jurídico actual y “en representación de la Asociación Civil Real Metropolitana de Inquilinos”, solicitaron se les admitiera su participación en la audiencia como terceros interesados de conformidad con lo dispuesto en los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 30 de julio de 2015, llegada la oportunidad de celebrar la audiencia de juicio, se constató la comparecencia de ambas partes a dicho acto procesal, así como de los apoderados judiciales de la Asociación Civil Real Metropolitana de Inquilinos, en su condición de terceros interesados y la representación judicial del Ministerio Público. Igualmente, se precisó que el demandante consignó escrito de pruebas y la demandada de conclusiones. Asimismo, se ordenó remitir las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
El día 4 de agosto de 2015, se remitió el expediente al aludido Juzgado.
El 6 de agosto de 2015, el órgano sustanciador estableció un lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas por la parte actora en la audiencia de juicio.
El 12 de agosto de 2015, la representación del Ministerio Público presentó escrito de informes.
A través de la decisión Nro. 285 del 22 de septiembre de 2015, el Juzgado de Sustanciación se pronunció sobre el material probatorio aportado por el demandante, advirtiendo que la invocación del mérito favorable de las actuaciones que cursan en el expediente, no constituyen un medio de prueba per se, sino la aplicación del principio de comunidad de la prueba que rige en el sistema probatorio venezolano, por lo que será la Sala en su condición de juez de mérito quien valore las actuaciones que reposan en autos en la oportunidad de dictar sentencia.
Por otra parte, admitió la documental promovida. Asimismo, en cuanto a la instrumental contenida en las “resultas de una experticia, que corre inserta en el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo, Expediente No. 7174”, se observó que lo pretendido por la demandante es la incorporación de dicha prueba a la presente causa, toda vez que está dirigida a la apreciación del informe de experticia, ello así vista la naturaleza de la aludida promoción el órgano sustanciador verificó que la parte promovente no acreditó la información necesaria a objeto de determinar el cumplimiento de los requisitos esenciales para el traslado de la misma, por tanto la declaró inadmisible. Igualmente, se admitieron los instrumentos producidos en el Capítulo “OTROS DOCUMENTALES”. Finalmente, se ordenó la notificación de la Procuraduría General de la República de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
El 1° de octubre de 2015, se recibió escrito de informes de los apoderados judiciales del tercero interesado.
El 27 de octubre de 2015, el Alguacil consignó el respectivo acuse de recibo del oficio de notificación dirigido a la Procuraduría General de la República.
El 17 de noviembre de 2015, se acordó remitir el expediente a la Sala, toda vez que las pruebas admitidas no requerían evacuación y había concluido la sustanciación del proceso, siendo recibido el 18 de ese mismo mes y año.
El 24 de noviembre de 2015, se dio cuenta en la Sala y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de informes, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 8 de diciembre de 2015, habiendo transcurrido íntegramente el lapso fijado para la presentación de informes, se dejó constancia de que la causa entró en estado de sentencia, a tenor de lo previsto en el artículo 86 eiusdem.
Mediante diligencia del 18 de octubre de 2017, el representante judicial de la parte recurrente solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
Por auto del 19 de octubre de 2019, se hizo constar que en sesión de Sala Plena del 30 de enero de ese año, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas, la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
Realizado el estudio de las actas procesales que integran el expediente, esta Sala pasa a decidir sobre la base de las siguientes consideraciones:
I
ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
La Resolución Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014 dictada por la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas (SUNAVI), mediante la cual se establecieron las normas para que los propietarios y arrendadores de edificios que tengan veinte (20) años o más dedicados al arrendamiento los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias, es del tenor siguiente:
“(…)
De conformidad a lo establecido en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los artículos 19 y 26 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, en los artículos 2 y 3; en los numerales 1°, 2°, 4°, 7°, 19° y 20° del artículo 5; los artículos 6 y 16; numerales 1°, 2° y 17° del artículo 20 y la Disposición Transitoria Quinta de la Ley Para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda y por último el Decreto Presidencial N° 9.076 de fecha 9 de julio de 2012, publicado en la Gaceta Oficial N° 39.960 de la misma fecha.
Considerando
Que en el marco de nuestra Constitución se establece en su artículo 82, que toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias y que la satisfacción progresiva de este derecho es obligación compartida entre los ciudadanos y ciudadanas y el Estado en todos sus ámbitos. Así mismo, establece que el estado dará prioridad a las familias y garantizará los medios para que estas, y especialmente las de escasos recursos puedan acceder a las políticas sociales y al crédito para la construcción, adquisición o ampliación de viviendas.
Considerando
Que la Ley Para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Viviendas es su carácter estratégico, en el marco de la garantía integral del derecho a la vivienda adecuada y un hábitat digno, así mismo, la referida legislación declaró de interés público general, social y colectivo, toda materia relacionada con el arrendamiento de inmuebles destinados a vivienda. Declarándolo de orden público y de obligatorio cumplimiento, aplicable en todo el territorio nacional.
Considerando
Que con la entrada en vigencia de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, se estableció en su Disposición Transitoria Quinta que: ‘Por ser contrario al interés general de esta Ley, el monopolio sobre la vivienda en alquiler por considerarse el arrendamiento de interés social, colectivo y con fines de utilidad pública, los arrendatarios y arrendatarias que ocupen viviendas constituidas sobre edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento, tendrán el derecho a adquirirla, exceptuando del cumplimiento de la presente disposición a los pequeños arrendadores. A tal efecto el propietario o arrendador, procederá de acuerdo al capítulo relativo a la preferencia ofertiva, establecido en este instrumento legal, en un lapso no mayor de sesenta días a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley’.
Considerando
Que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda como órgano rector en materia de arrendamientos de vivienda debe velar por el cumplimiento de los fines supremos de la Ley Para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, con el objeto de lograr su implementación progresiva, y visto que dentro de los fines supremos se encuentra la necesidad de establecer un conjunto de sanciones e indemnizaciones desde una visión preventiva y restitutiva, tendientes a generar que los ciudadanos y ciudadanos se abstengan de violar la Ley, debiendo cumplir y hacer cumplir las leyes.
RESUELVE
ESTABLECER LAS NORMAS PARA QUE LOS PROPIETARIOS Y ARRENDADORES DE EDIFICIOS QUE TENGAN VEINTE AÑOS O MAS DEDICADOS AL ARRENDAMIENTO LOS OFERTEN EN VENTA A SUS ARRENDATARIOS O ARRENDATARIAS.
CAPÍTULO I
NORMAS GENERALES
Artículo 1°. Las presentes normas tienen por objeto establecer el régimen especial para que los propietarios, propietarias, arrendadores y arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores los oferten en ventas a sus arrendatarios o arrendatarias.
Artículo 2°. Los propietarios, propietarias, arrendadores y arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores deberán ofertar en venta a sus arrendatarios o arrendatarias en un lapso de sesenta (60) días hábiles a partir de la entrada en vigencia de las presentes normas.
La oferta de venta a que hace referencia el presente artículo deberá hacerse de conformidad a lo establecido en el Título VI, De la Preferencia Ofertiva y Retracto Legal, Capítulo I, De la preferencia Ofertiva, de la Ley Para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda.
Artículo 3°. El propietario, propietaria, arrendador o arrendadora de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores que no de cumplimiento a lo establecido en la presente Providencia Administrativa será multado con Dos Mil Unidades Tributarias (2.000 U.T.) por cada unidad de vivienda que no oferte, multa que deberá cancelar en un lapso de cinco días hábiles una vez se determine el incumplimiento.
Artículo 4°. En el caso que un propietario, propietaria, arrendador o arrendadora no cancele la multa de conformidad a lo establecido en el artículo anterior se le considerará reincidente y se le doblará en valor de la multa, la cual deberá cancelar en un lapso de cinco días hábiles.
Artículo 5°. En el caso que un propietario, propietaria, arrendador o arrendadora no cancele la multa de conformidad a lo establecido en los artículos 3 y 4 de la presente Providencia Administrativa, la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda considerará como título ejecutivo el acto administrativo que determine la reincidencia y solicitará ante los tribunales competentes el embargo ejecutivo correspondiente sobre el inmueble o inmuebles objeto de las multas.
Artículo 6°. El propietario, propietaria, arrendador o arrendadora que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores, a los fines de solicitar el Justo Valor deberá hacerlo por escrito ante la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda y su escrito deberá estar acompañado de:
1. Contrato de arrendamiento o Justificativo de Testigo que demuestre la Relación de Arrendamiento.
2. Certificado de haber cumplido con la inscripción en el Registro Nacional de Arrendamiento de Vivienda.
3. Planilla de características del inmueble, la cual deberá descargar en la siguiente página de internet www.minvih.gob.ve/sunavi
4. Documento de Condominio del edificio.
5. Documento de propiedad del inmueble.
6. Permiso de habitabilidad o permiso de construcción del inmueble.
7. Fotografía de las cuatro (4) fachadas, de los ascensores, de los ductos de basura, de las escaleras de acceso de cada piso, de los bajantes de basura de cada piso, de los sótanos en caso de existir, de los tanques de aguas blancas, de los jardines y en general de las áreas comunes, en papel fotográfico de (sic) con fecha de impresión no mayor a dos (2) meses de de la fecha de su presentación.
Artículo 7°. El procedimiento para determinar la infracción de lo contenido en la Presente Providencia Administrativa será el establecido en el Capítulo VIII, Del Procedimiento Sancionatorio, del Reglamento de la Ley Para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda.
Artículo 8°. La presente Providencia Administrativa entrará en vigencia a partir de su publicación en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.
Comuníquese y publíquese. (…)”.
II
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA DE NULIDAD
Mediante escrito presentado el 28 de abril de 2014 ante el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (en funciones de distribuidor), la apoderada judicial de la sociedad civil Propatrimonio, S.C., ejerció demanda de nulidad contra la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014, dictada por la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI), mediante la cual se establecieron “…las normas para que los propietarios y arrendadores de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias…”, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
1.- “DEL VICIO DE USURPACIÓN DE AUTORIDAD”
Sobre el particular, la representación judicial de la parte recurrente señaló que el acto impugnado violentó los artículos 136, 137 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; así como los artículos 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y 26 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
Explicó que el ente recurrido no puede actuar “(…) creando normas y procedimientos, peor aún creando sanciones de carácter pecuniario como el caso de multas, lo que a todas luces se traduce en una grosera invasión al poder legislativo nacional al que le está expresa y exclusivamente atribuida la competencia de legislar en materia de procedimientos y de penas y sanciones (…)”.
Expuso que a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI), únicamente le corresponde establecer mediante reglamento su estructura organizativa.
2.- “VIOLACIÓN A LA GARANTÍA DE LA RESERVA LEGAL EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS Y EN MATERIA SANCIONATORIA”
Planteó que el acto impugnado “(…) no solo crea normas de procedimiento imponiendo unos lineamientos para que sean efectuadas ofertas de venta forzosa a arrendatarios, lo cual ya es violatorio a la reserva legal en materia de procedimientos, sino lo que es más grave aún, en sus artículos 3°,4° y 5°, crea (…) multas de Dos Mil Unidades Tributarias (2.000 UT) (…)” y establece la figura de la reincidencia y la posibilidad de embargo ejecutivo de inmuebles para los casos de falta de pago de las referidas multas.
3.- “VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD, NO CONFISCATORIEDAD Y ‘NON BIS IN ÍDEM’ DE LAS SANCIONES”
Al respecto, adujo que el proveimiento impugnado “(…) crea de manera arbitraria y sin basamento racional alguno una multa de Dos Mil Unidades Tributarias (2.000 UT) (…), cantidades estas que resultan totalmente exageradas [y] desproporcionadas respecto al valor que la propia autoridad administrativa inquilinaria fija a los inmuebles que somete a avalúo y determinación de los que señala como ‘Justo Valor’, así pues, que tal multa en añadidura a su creación por un órgano manifiestamente incompetente resulta desproporcionada a los supuestos de hecho en los que refiere su aplicación y en caso de su verificación resultaría totalmente confiscatoria ya que ella conllevaría en definitiva a su desposesión y vulneración del derecho de propiedad, todo lo cual se concluye y colige inequívocamente del artículo 5° del acto impugnado de arribarse a la ejecución del bien inmueble (…)”. (Agregado de la Sala).
En tal sentido, agregó que “(…) como dispone la Providencia, la sanción operaría por cada unidad no ofertada en venta a razón de Dos Mil Unidades Tributarias (2.000 U.T.) que (…) [para ese momento] equivalen a Bs. 254.000,00 (UT a Bs. 127,00), y (…) los precios fijados por la SUNAVI al solicitar su regulación a los efectos del canon y avalúo de cada unidad (valga indicar a través de un procedimiento ilegal), lo fue por ejemplo en el Edificio Táchira, Bs. 233.734,00, Bs. 127.460,00 (…)”. (Agregado de la Sala).
Destacó que “(…) sólo con una multa por no ofertar una unidad, el propietario pierde cada apartamento, no se diga si lo sancionan como reincidente, o si se procede como título ejecutivo, queda evidenciado que la sanción es confiscatoria, pues con una sola el propietario pierde la propiedad (…)”.
Acotó que en el acto recurrido, la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI), desconoce el concepto de “reincidencia”, ya que considera indebidamente que tal concepto, “(…) consiste en el incumplimiento en la satisfacción de la sanción pecuniaria y no como en efecto corresponde a una nueva incurrencia, en otra y diferente ocasión en los mismos supuestos de hecho que constituyen los ilícitos sancionatorios (…)”, con lo cual se violenta el principio non bis in ídem.
4.- “VIOLACIÓN AL DERECHO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN”
Indicó, que en el acto impugnado “(…) no sólo se está inconstitucionalmente discriminando a los arrendadores y propietarios con tres o más inmuebles, fundamentado ello en erróneas premisas de supuesta atención al interés general, social, colectivo y fines de utilidad pública, más sin embargo, todo ello deviene en una más grave y peor discriminación en los sectores que supuestamente se pretende proteger como (…) son los arrendatarios (…)”.
Expresó, que con la aplicación de tales disposiciones “(…) resultarían totalmente desatendidos y vulnerados en sus derechos a la igualdad y no discriminación todos aquellos arrendatarios cuyos arrendadores y propietarios, no posean sino un único o máximo dos inmuebles destinados al arrendamiento (…)”.
Alegó, que la desigualdad también se evidenciaba “(…) al colocar al arrendatario prácticamente en una situación de obligarlo a comprar, pues si no aceptara la oferta de compra, el arrendador puede proceder a ofertar a terceras personas, con la consecuencia obvia de una posible desocupación del inmueble para el inquilino que se pretende proteger con esta Providencia, sin considerar que es posible (por no decir seguro) que al arrendatario convenga más a sus intereses continuar arrendando con un canon regulado y muy por debajo del valor del mercado, contra la obligación de un pago de una cuota hipotecaria (…)”.
Insistió en que “(…) se pretende establecer una igualdad sobre un desequilibrio fundamental en la relación contractual, que en definitiva puede, como antes se expresara, perjudicar al mismo inquilino que se pretende proteger (…)”.
5.- “VIOLACIÓN AL PRINCIPIO Y GARANTÍA DE LA IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY Y DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA O EXPECTATIVA PLAUSIBLE COMO GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA”
Arguyó, que se pretende exigir el contenido del acto impugnado “(…) a todas las relaciones contractuales arrendaticias existentes y suscritas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Regularización y Control de Arrendamientos de Viviendas y de la propia Providencia Administrativa impugnada, es decir, aplicable de manera retroactiva, lo que está totalmente vedado por mandato constitucional (…)”.
Planteó que a pesar de las diversas limitantes existentes para convertir el edificio al régimen de propiedad horizontal, su representada procedió a (i) realizar la inscripción del inmueble en la Superintendencia Nacional de Arrendamientos de Vivienda (SUNAVI) y, (ii) solicitar su avalúo para fijar el canon y el precio de venta, así como la aprobación del contrato de arrendamiento, aunque para la fecha, el órgano no haya fijado el precio del inmueble, con lo cual no puede ponerse en venta.
Añadió que existen múltiples obstáculos para cumplir con los diversos requerimientos establecidos para los propietarios y arrendadores, entre los cuales destaca, que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) “(…) no presta servicio todos los días ni el ciudadano tiene acceso normal para cumplir sus trámites, peticiones y obligaciones (…)”.
Precisó que “(…) resulta un hecho público y notorio que la nueva legislación no surtió el efecto deseado y muy por el contrario, en vez de promover el arrendamiento, éste paulatinamente y en un alto porcentaje ha desaparecido (…)” y que el proveimiento “(…) viola la ley al crear una obligación [vender el inmueble al arrendatario] que no está legalmente establecida (…)”. (Agregado de la Sala).
Señaló en cuanto a la imposibilidad material de ejecución del acto impugnado que la Administración parece desconocer los pasos y trámites a seguir para “(…) convertir un edificio al régimen de propiedad horizontal (…)”, toda vez que “(…) implementar la conversión de la manera idónea se hace inviable, ya que proceder a ello, implica inversión de tiempo, dinero, contratación de profesionales técnicos en la materia, lo que implica costos para el propietario (…)”.
Alegó en cuanto a la denuncia de violación del artículo 81 de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, que “(…) muchos de los requisitos exigidos en la providencia (…) pretenden suplir las deficiencias de la propia Administración (SUNAVI), quien en lugar de proceder a practicar las inspecciones y fiscalizaciones que son su competencia, traspasa la carga al ciudadano, haciéndole más difícil su posición y acceso a un debido procedimiento (…)”.
Expresó que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto al considerar que “(…) todos los edificios de vieja data constituyen una vivienda digna [y] reúnen los requisitos para poder ser convertidos al régimen de propiedad horizontal. Al considerar que los arrendadores pueden vender las unidades o realizar cualquier acto de disposición, sin distinguir en los casos en que no son propietarios. En considerar que al vender se está auspiciando el arrendamiento como salida habitacional (...). Al estimar que estos propietarios se dedican a monopolizar el mercado de arrendamiento. El hecho de estimar que a quienes se está destinando supuestamente el beneficio de la obligación de venta no disponen de un techo o vivienda (…). En el tiempo que estima pertinente para proceder a la conversión (…). Al imponer una obligación más allá de las posibilidades del propietario y muchas de las cuales ni siquiera dependen de él, como son el aspecto de la inversión económica para poder convertir el edificio al régimen de propiedad horizontal (…). Incurriría a futuro en el vicio de falso supuesto e ilegalidad, al dictar resoluciones a través de las cuales fije el monto del avalúo del inmueble, sin haber realizado ni siquiera a través de funcionario público la inspección y fiscalización del inmueble (…) al considerar que todo inquilino quiere comprar, sin tomar en cuenta que el hecho de ser propietario le transferirá las obligaciones derivadas de tal condición (…)”. (Agregado de la Sala).
Denunció que de las solicitudes presentadas “(…) y de las cuales consta comprobante de recepción en el expediente, SE EVIDENCIA EN FORMA CLARA QUE EL ORGANISMO NO HA DADO RESPUESTA DESDE DICHA OPORTUNIDAD, infringiendo su obligación de dar respuesta a los usuarios (…)”.
Agregó al respecto que “(…) al no disponer de una taquilla de recepción, ni la estructura necesaria, la Administración (…) desconoce la existencia de las solicitudes planteadas por [su] representada (…)”. (Agregado de la Sala).
En ese mismo sentido, añadió que “(…) acceder al expediente de igual manera, resulta en suma complicado, dado que el sistema de archivo no está organizado, no existe formalmente una unidad responsable, además de una infraestructura insuficiente, inadecuada (…)”.
Sostuvo que el medio idóneo para determinar el valor del inmueble, es una experticia evacuada por peritos calificados y no a través de una “simple” inspección.
Con base en los argumentos expuestos, la representación judicial de la parte actora solicitó que se admitiera y declarara con lugar la demanda de nulidad ejercida y, en consecuencia, se anulara el acto administrativo impugnado.
III
DE LOS ALEGATOS DE LA REPÚBLICA
En fecha 30 de julio de 2015, la abogada Ivana Cristina González Malbez, ya identificada, actuando con el carácter de representante de la República Bolivariana de Venezuela consignó escrito de consideraciones en la audiencia de juicio con los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos:
Destacó que el acto impugnado fue dictado con total apego a las normas constitucionales y legales que rigen el buen funcionamiento de la Administración Pública, de conformidad con lo establecido en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
Precisado lo anterior, procedió a presentar las defensas contra la argumentación presentada por la parte demandante de la siguiente manera:
“1.- DEL PRESUNTO VICIO DE USURPACIÓN DE AUTORIDAD DE LA INCOMPETENCIA MANIFIESTA DEL SUNAVI PARA DICTAR NORMAS PROCEDIMENTALES ASÍ COMO SUSTANTIVAS SANCIONATORIAS”
A este alegato, indicó que la Superintendencia Nacional de Arrendamientos de Vivienda (SUNAVI), “(…) es un órgano desconcentrado de la Administración Pública, creado sin personalidad jurídica propia dependiente jerárquicamente del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Vivienda y Hábitat, siendo SUNAVI el órgano encargado de ejercer la rectoría en materia especial de arrendamiento de inmuebles urbanos y suburbanos -artículo 1° de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda-, en concordancia con lo establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública instrumento jurídico que enmarca las normas sobre este tipo de órganos y como rigen su actividad administrativa (…)”.
Continuó señalando que “(…) el primer párrafo de la Providencia Administrativa, está totalmente ajustada a la normativa legalmente aplicable a la materia, y con ello no se configuró vicio alguno de usurpación de Autoridad ni incompetencia manifiesta (…)”.
“2.- VIOLACIÓN A LA GARANTÍA DE LA RESERVA LEGAL EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS Y EN MATERIA SANCIONATORIA”.
Al respecto, expresó que “(…) en pleno ejercicio y de acuerdo a la dinámica y evolución que sufre hoy día el Principio de Reserva Legal, ajustado a la comunidad cambiante y al Texto Constitucional, siendo que estamos en un Estado Social de Derecho y de Justicia, el Legislador dispuso en el artículo 2 de la Ley para la Regulación y Control de los Arrendamientos de Vivienda, el carácter estratégico y de interés público del derecho a la vivienda como una garantía real, integral y efectiva relacionada con la materia de arrendamientos de inmuebles destinados a vivienda, pensión, habitación o residencia, ampliando de manera inequívoca y categórica el objeto de la Ley in commento (…)”.
En ese sentido, enfatizó que “(…) respecto a las sanciones o multas dispuestas en la Providencia Administrativa impugnada (…) la Administración en su amplio poder discrecional le atribuyó funciones a la SUNAVI para que los propietarios o propietarias, realizaran ofertas de venta, a los arrendatarios o arrendatarias, que mantienen en el bien inmueble alquilado veinte años o más; en aras de promover y garantizar el derecho humano que tiene toda persona, a obtener una vivienda digna.”
Agregó que “(…) el Ejecutivo Nacional como parte de sus políticas de gobierno con coordinación con otros órganos o entes del estado, del Poder Popular e incluso del ámbito privado, con el objeto de enfrentar con éxito y rapidez la grave crisis de vivienda que sufre la población venezolana (…) implementó un sistema público integrado coordinado, el cual está orientado a establecer relaciones arrendaticias justas, que procuren el bienestar social y además garanticen que el arrendatario o la arrendataria, pueda adquirir de manera primigenia si posee en el inmueble veinte (20) años o más, usándolo y disfrutándolo, para así responder al riesgo habitacional (…)”.
“3.- DE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD, NO CONFISCATORIEDAD Y ‘NON BIS IN IDEM’ DE LAS SANCIONES”
A tal delación, la representación de la demandada alegó que la Providencia Administrativa Nro. 00042 recurrida “(…) no viola el Principio de Proporcionalidad ni Adecuación, visto que la sanción contemplada en el artículo 3° por concepto de multa es una norma que está en consonancia con lo establecido en los numerales 8 y 17 del artículo 20 de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda (…)” (sic).
Alegó que “(…) el Principio de Proporcionalidad y Adecuación, le impone a la Administración el deber de valorar la sanción entre la situación de hecho analizada y los fines perseguidos por la norma jurídica aplicable a la materia afín, el cual alude a la relación existente entre la falta y la sanción que sólo se genera válidamente para el derecho cuando están estrechamente enlazadas; es decir de la magnitud de la falta dependerá el peso de la sanción (…)”.
Asimismo, adicionó que “(…) en armonía con lo dispuesto en el numeral 8° del artículo 20 de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, el cual faculta a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, a que en la Providencia Administrativa N° 00042, establecieron las normas para que los propietarios y arrendadores de edificios que tengan veinte (20) años o más dedicados al arrendamiento, oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias que viven en un bien inmueble, propiedad de multiarrendadores, a imponer en el artículo 3° multa de Dos Mil Unidades Tributarias (2.000 U.T.), de no realizarle la misma (…) debido a la política pública social implementada por el Gobierno Bolivariano (…)” (sic).
En relación a la denuncia de violación del principio non bis in idem, indicó que para que se configure la misma, “(…) debe el SUNAVI investigar y sancionar a través del procedimiento legalmente establecido, aquel propietario o propietaria que incumpla la norma y, consecuentemente volver abrir al mismo sujeto por idénticos hechos y con igual fundamento jurídico otro proceso; lo cual no es el espíritu, propósito y ni razón de la Administración, al no estar contemplado en el supuesto jurídico, ya que lo que está previsto es un conjunto de medidas, bases y mecanismos que permiten desarrollar sanciones e indemnizaciones, desde una visión preventiva y restitutiva, tendientes a generar que los ciudadanos y ciudadanas se abstengan de violar la ley (…)”.
Afirmó que “(…) no se configura que el propietario o propietaria dueño del inmueble, esté siendo sancionado dos (2) veces por el mismo hecho ya que, es claro que el acto hoy bajo revisión, impone la multa por un supuesto jurídico al no ofertar a los arrendatarios o arrendatarias el bien primigeniamente; y la reincidencia ocurre ante un hecho completamente distinto al primero, debido a que se trata de una penalidad por la no cancelación del monto de la multa impuesta (…)”.
“4. EN CUANTO A LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL DERECHO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN”
Alegó, que la Superintendencia Nacional de Arrendamientos de Vivienda (SUNAVI), “(…) tomando en consideración las disposiciones de la Ley para la Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda, en ningún momento ha hecho alguna discriminación al dictar el acto administrativo objeto de impugnación, sólo procura la correcta aplicación de la Ley que rige la materia, procurando además que los arrendatarios y arrendatarias, tengan la oportunidad de obtener una vivienda digna (…)”.
“5. FINALMENTE SEÑALÓ EL RECURRENTE LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO Y GARANTÍA DE LA IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY Y DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA O EXPECTATIVA PLAUSIBLE COMO GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA”
En tal sentido, la apoderada judicial de la República infirió del artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que “(…) la aplicación retroactiva de las disposiciones legislativas está prohibida por imperativo constitucional. Sólo se admite su aplicación con efectos hacia el pasado en aquellos casos que menciona la misma norma; este principio de irretroactividad encuentra su justificación en la seguridad jurídica que debe ofrecer el ordenamiento jurídico a los ciudadanos, en el reconocimiento de sus derechos y relaciones ante la mutabilidad de aquel (…) la Superintendencia Nacional de Arrendamientos de Vivienda solo procuró al dictar el acto administrativo objeto de impugnación la correcta aplicación de la Ley especial que rige la materia (…)”.
Finalmente, solicitó sea declarada sin lugar la presente demanda de nulidad.
IV
DE LOS “INFORMES” DEL MINISTERIO PÚBLICO
En fecha 12 de agosto de 2015 la representación del Ministerio Público presentó escrito de opinión, con fundamento en lo siguiente:
En cuanto al vicio de usurpación de autoridad y a la reserva legal denunciados por la demandante indicó que la Providencia Administrativa “(…) no puede verse descontextualizada ni aisladamente, pues ella se fundamenta, (…) en la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda (…) materializa la mencionada Ley y se encuentra facultada, autorizada, habilitada por ésta para establecer normas, procedimientos y sanciones en materia inquilinaria (…)”.
En relación a la violación del principio “non bis in idem” invocado por la parte actora, señaló que “(…) si ese propietario no cumple con vender tales viviendas a sus inquilinos, el acto impugnado a través de la SUNAVI, lo multa; de no cancelar la multa, le dobla el valor de la multa impuesta, y de no pagar todavía la multa, solicita ante los Tribunales competentes, el embargo ejecutivo sobre el inmueble objeto de multas, ya que de lo contrario, quedaría impune el incumplimiento, el desacato a un deber impuesto por el Estado (…)”, además que, la Superintendencia debe encargarse de que ese embargo ejecutivo “desencadene en la oferta en venta al inquilino correspondiente (…)”.
En ese orden de ideas, estimó que “(…) no se está sancionando dos veces por el mismo incumplimiento, sino que se está estableciendo una gradación progresiva y agravada de sanciones ante el incumplimiento reiterado (…)”.
Al argumento de violación al derecho a la igualdad, manifestó que el mismo debe declararse sin lugar por cuanto “(…) a) No hay consecuencias o tratamientos jurídicos diferentes, a supuestos iguales, pues el pequeño arrendador y el multiarrendador, son sujetos distintos y diferentes, conforme a su definición auténtica establecida en el artículo 7 de la Ley de Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda. b) Los pequeños arrendadores no quedan al margen de regulación legal, pues no se encuentran dentro del régimen de excepción, ni dentro de las exclusiones de la pre-citada Ley, es decir, a los pequeños arrendadores se les aplica la Ley de Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda (…) Porque si el arrendatario con veinte años o más arrendando el inmueble, no puede comprar porque carece de los recursos económicos, el arrendador debe desalojarlo, si desea ofertarlo a terceras personas (…)” (sic).
En el alegato de violación a los principios de irretroactividad de la ley y de la confianza legítima como garantía de seguridad jurídica, esa representación adujo que “(…) para que el Estado pueda materializar la aplicación de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, calificada en su artículo 2 como de carácter estratégico y de interés público general (…) no puede permitir la subsistencia de arrendamientos de viviendas de veinte o más años que avalados por el principio de irretroactividad de la Ley, quedan al margen de la Ley misma, y del Estado de Derecho imperante”.
Agregó que no puede la recurrente “(…) pretender poseer confianza legítima en un ordenamiento jurídico pre-existente al nacido antes de la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 (…)”.
En cuanto al argumento referido a la imposibilidad material de ejecución del acto impugnado, señaló que “(…) No es cierto que algunos de los recaudos que exige la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas no están previstos ni en la Ley, ni el Reglamento (…) por cuanto el artículo 30, numeral 14, de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda dispone como una de las atribuciones de esa Superintendencia ‘…14 solicitar a los sujetos de la presente Ley la información que estime pertinente a los fines del ejercicio de sus competencias y en especial, de las atribuciones de control y fiscalización’ (…)”.
Adicionó que la Disposición Transitoria Octava de la mencionada Ley “(…) obliga a los registros subalternos de todo el territorio nacional a autenticar de forma gratuita y obligatoria todos los documentos de condominio de vieja data, menores del año 1987 y considerando que esos inmuebles carecen de toda o de gran parte de la documentación contenida en el artículo 26 de la Ley de Propiedad Horizontal, se solicita a los registradores autenticar con la documentación que exista, condicionando la entrega de todos los recaudos al registro, por el lapso de un año, con un año más de prórroga (…)”.
Continuó indicando que “(…) todas las actuaciones con ocasión de la Ley (…) quedan exentas de los impuestos de papel sellado y timbres fiscales, (…)”. Que en el portal de la aludida superintendencia se encuentran “todos los pasos a seguir para ser atendido en este Órgano (…) los procedimientos que existen ante la misma, con descripción de sus pasos y los pasos para poder registrarse (…)”.
En relación al “PRESUNTO FALSO SUPUESTO DE VIVIENDA DIGNA” arguyó que conforme al artículo 12 de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, “(…) nadie estará obligado u obligada a pagar canon de arrendamiento por viviendas de este tipo. No quedando estas relaciones arrendaticias excluidas de la aplicación de esta Ley, en cuanto a responsabilidad y sanciones al que hubiere lugar, así como al disfrute de las garantías y derechos a favor de los arrendatarios y arrendatarias”.
Al punto dirigido a la existencia de un monopolio de las arrendadoras, la representación Fiscal expuso que “(…) la conceptualización de monopolio utilizada por la recurrente resulta sesgada, por cuanto si bien en apariencia o fachada, nos encontramos con multiplicidad de empresas multiarrendadoras, en realidad todas ellas, en la práctica, por los intereses comunes y finalidades comunes que persiguen; por su actuación y desenvolvimiento similar en el mercado, constituyen materialmente un solo bloque o grupo de poder, lo cual es contrario a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a las leyes, y el Ministerio Público considera que sí se trata de un monopolio empresarial de arrendamiento (…)”.
En cuanto al acceso al expediente, señaló que “(…) las presuntas dificultades alegadas por la recurrente en el presente juicio (…) no fueron probadas (…) todos los procedimientos que desarrolla la Providencia impugnada se encuentran respaldados en la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda (…)”.
En razón de los fundamentos expuestos, la representación del Ministerio Público estimó que la presente demanda de nulidad debe declararse sin lugar.
V
DE LOS INFORMES DEL TERCERO INTERESADO
En fecha 1° de octubre de 2015, la representación judicial de la Asociación Civil Red Metropolitana de Inquilinos, en su condición de terceros interesados presentó escrito de informes, el cual fundamentó de la forma siguiente:
Señalaron que los recurrentes malinterpretan el sentido, alcance y estructura de la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) “(…) que está configurado como un Servicio Desconcentrado adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, (…) cuestión que aclara que la SUNAVI, es parte de la rama Ejecutiva del Poder Nacional, con atribuciones específicas en la ley especial que regula la materia de arrendamiento de vivienda”.
Agregaron que de las atribuciones “(…) contenidas en el artículo 20, numerales 2 y 8, se evidencia la competencia del órgano administrativo para dictar las normas y establecer los organismos que permitan hacer efectivo el cumplimiento de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, pudiendo incluso imponer sanciones (…)” (sic).
Adujeron que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) “(…) no legisla en materia de reserva legal, sino que establece los mecanismos de cumplimiento de la ley que lo rige de acuerdo con las atribuciones que le otorga la (…) Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, en su artículo 20, numeral 2° y 8° (…)” (sic).
Expresaron que “(…) la disposición transitoria quinta de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, desarrollada en la recurrida Providencia Administrativa, está dirigida a garantizar el derecho a la vivienda de aquellas familias que habitan en inmuebles destinados al arrendamiento durante más de veinte años sobre los cuales los propietarios ya han obtenido el retorno de la inversión así como ganancias económicas por la utilización del inmueble como objeto de lucro (…)”.
Afirmaron que la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda “(…) establece, en aras de garantizar el ejercicio y el acceso a la vivienda como derecho humano, que las familias no deben pasar más de 10 años en condición de arrendatarias, es decir, el arrendamiento debe ser transitorio con el fin de que las familias puedan ser propietarias de una vivienda adecuada, en condiciones dignas y accesibles (…)”.
Indicaron que el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el Reglamento de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda “(…) cumple con los requisitos formales establecidos en el ordenamiento jurídico venezolano, (…) que reúne todos los elementos que determinan las características de la sanción administrativa; como, que proceda de una autoridad administrativa; produce efectos aflictivo, ablatorio; que se prosiguen a la realización de un ilícito; para cumplir una finalidad represora y cuya imposición se deriva de un procedimiento administrativo (…)”.
Arguyeron que la sanción impuesta por el incumplimiento de la Providencia Nro. 00042 no es desproporcionada ni confiscatoria “(…) toda vez que no se subsume en los supuestos contenidos en el artículo 116 de nuestra carta magna (…). [la] confiscatoriedad está dada en materia tributaria y en el caso de marras, no corresponde a dicha competencia toda vez que no se crean impuestos, tasas ni contribuciones especiales en materia de tributos. Tampoco vulnera el principio ‘non bis in idem’, toda vez que el órgano administrativo no impuso una doble sanción por un mismo hecho, sino que se trata de una multa que pudiera aumentar en su entidad dependiendo del incumplimiento por parte del sujeto infractor de la norma (…)”. (Agregado de la Sala).
En tal virtud, solicitaron que se declarara sin lugar la demanda de nulidad por “(…) la falta de fundamento de sus planteamientos, los cuales, además adolecen del vicio de incongruencia, dado que al inicio del escrito, los recurrentes indican que interponen recurso de nulidad contra la tantas veces aludida Providencia Administrativa 00042, pero al final del mismo, es decir, en el petitorio, sugieren que se ordene al órgano administrativo (SUNAVI) dar respuesta a todos los planteamientos y solicitudes que han sido presentados para su resolución (…)”.
En otro orden de ideas, indicaron que la parte demandante en las pruebas promovidas sólo se limitó a traer “una serie de copias simples de una serie de documentos muchos de ellos ilegibles, tales como documentos de propiedad del inmueble, una copia de inscripción en SUNAVI, copia de avalúo, canon y precio justo, solicitud de aprobación de contrato, borrador de documento de condominio y el acto recurrido que es la Providencia N° 00042, pruebas promovidas en copias las cuales [impugnan] y que las mismas carecen de todo tipo de valor para poder comprobar que la providencia N° 00042, sea inconstitucional, violatoria del derecho o ilegal (…) y [solicitan] no sean valoradas como pruebas por ser totalmente inconducentes a comprobar los hechos que la parte recurrente ha solicitado en su libelo de demanda e impertinentes para demostrar la inconstitucionalidad del acto administrativo que pretenden impugnar (…)”. (Agregados de la Sala).
Finalmente, solicitaron sea admitido el presente escrito de informes y se declare sin lugar la demanda de nulidad interpuesta.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el mérito de la presente causa y, al respecto observa que la representación judicial de la sociedad civil Propatrimonio, S.C., interpuso demanda de nulidad contra la Providencia Administrativa Nro. 00042 del 27 de marzo de 2014, dictada por la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40.382 del 28 del mismo mes y año, mediante la cual se establecieron las normas “(…) para que los propietarios y arrendadores de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento, los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias (…)”. Al respecto se observa previamente, lo siguiente:
- Puntos previos
1. De la intervención de terceros
En la oportunidad de celebrarse la audiencia de juicio, los abogados Félix José Medina Bracho y Ana María Rodríguez Montero, representantes judiciales de la Asociación Civil Red Metropolitana de Inquilinos, alegaron que actúan en la presente causa como terceros interesados, como “sujeto pasivo de la aplicación de la Providencia Administrativa 00042 emanada de la Superintendencia Nacional de Arrendamientos de Vivienda”.
Sobre lo anterior, este Máximo Tribunal advierte que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no regula la figura de la intervención de terceros, por lo cual se hace necesario aplicar supletoriamente las reglas que sobre dicho tema desarrolla el Código de Procedimiento Civil, especialmente el artículo 370, el cual establece que los terceros podrán intervenir o ser llamados a la causa pendiente en los distintos supuesto allí establecidos. Así, por ejemplo, el citado artículo en su ordinal 3° prevé que dichas personas podrán intervenir:
“(...) 3º Cuando el tercero tenga un interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretenda ayudarla a vencer en el proceso (...)”.
Esta actuación, además debe efectuarse siguiendo las formalidades exigidas en el artículo 379 eiusdem, tales como: i) solicitarlo mediante escrito o diligencia, ii) en cualquier estado y grado del proceso, aún con ocasión a la interposición de algún recurso, iii) el interviniente deberá acompañar prueba fehaciente que demuestre el interés jurídico actual que tenga en el asunto debatido.
Ahora bien, jurisprudencialmente se ha entendido que la participación en juicio a la cual alude el artículo 370, ordinal 3° del Código de Procedimiento Civil es la llamada intervención adhesiva “(...) la cual consiste en aquella intervención voluntaria de un tercero respecto de un proceso pendiente, quien por tener interés jurídico actual, ingresa al mismo para apoyar las razones y argumentos de una de las partes procesales en la posición que ésta ostente en el proceso. Es decir, la actividad procesal del tercero adhesivo busca sostener las razones de alguna de las partes, para ayudarla a lograr su éxito en la causa (...). En la intervención adhesiva simple el tercero no discute un derecho propio y, en consecuencia, no amplía la pretensión del proceso, su función es coadyuvante de una de las partes principales, y se refleja en el hecho de defender un interés ajeno en el conflicto, lo que lo convierte en parte accesoria o secundaria de la principal (...)” (vid. sentencia de esta Sala Nro. 275 dictada el 7 de abril de 2010).
Partiendo de lo anterior y vistos los presupuestos procesales de la figura de la intervención adhesiva, esta Sala observa en el caso particular que los apoderados judiciales de la Asociación Civil Red Metropolitana de Inquilinos participaron en el presente juicio con el fin de negar, rechazar y contradecir los argumentos expuestos por la parte demandante y, de este modo, defender el acto administrativo atacado en nulidad.
En este sentido, cabe destacar que la providencia administrativa objeto de impugnación es de efectos generales, por cuanto reguló las normas para que los propietarios y arrendadores de edificios que tengan veinte (20) años o más dedicados al arrendamiento los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias, por lo que es claro que está dirigido a una pluralidad de sujetos que ostentan las condiciones allí establecidas, es decir, de arrendador y arrendatario.
Y es precisamente, en condición de inquilinos que actúa la asociación civil interviniente, ya que según se deriva de los artículos primero y segundo del acta constitutiva y estatutos sociales cursante a los folios 193 al 200 del expediente, aquélla agrupa “(...) a todos los ciudadanos que habitan en condición de arrendatarios a nivel nacional, así como (...) aquellas asociaciones u organizaciones sin fines de lucro que persiguen objeto análogos (...)”, tales como “(...) ejercer la defensa del derecho humano a la vivienda a nivel nacional (...)”.
Es decir, que la mencionada Red Metropolitana de Inquilinos tiene un interés actual en el presente juicio, ya que los efectos del citado acto afectan sus derechos e intereses y, de allí que asuma la posición de defensa del mismo coadyuvando con la República en sus alegaciones. Por tanto, conforme a ello esta Sala considera que se cumplen los presupuestos procesales para que la asociación civil antes mencionada intervenga en la presente demanda de nulidad en calidad de tercero adhesivo conforme lo prevé el artículo 370, ordinal 3° del Código de Procedimiento Civil, en consecuencia, se admite su participación en el juicio. Así se decide.
2. De la impugnación de pruebas
En fecha 30 de julio de 2015 oportunidad de la celebración de la audiencia de juicio en el presente asunto, la representación judicial de la sociedad civil Propatrimonio, S.C., presentaron escrito de pruebas en el cual promovieron una serie de documentos y, el 1° de octubre del mismo año, la representación legal de la Asociación Civil Red Metropolitana de Inquilinos, tercero interesado, presentó escrito de informes, en el cual impugnaron las pruebas promovidas por la parte actora.
Primeramente debe verificar la Sala si la impugnación planteada por el apoderado judicial del tercero interesado fue interpuesta tempestivamente. Al respecto, el Código de Procedimiento Civil -de aplicación supletoria conforme al artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa- en su artículo 429 establece:
“Artículo 429.- Los instrumentos públicos y los privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, podrán producirse en juicio originales o en copia certificada expedida por funcionarios competentes con arreglo a las leyes.
Las copias o reproducciones fotográficas, fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente inteligible, de estos instrumentos, se tendrán como fidedignas si no fueren impugnadas por el adversario, ya en la contestación de la demanda, si han sido producidas con el libelo, ya dentro de los cinco días siguientes, si han sido producidas con la contestación o en el lapso de promoción de pruebas. Las copias de esta especie producidas en cualquier otra oportunidad, no tendrán ningún valor probatorio si no son aceptadas expresamente por la otra parte.
La parte que quiera servirse de la copia impugnada podrá solicitar su cotejo con el original, o la falta de éste con una copia certificada expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante inspección ocular o mediante uno o más peritos que designe el juez, a costa de la parte solicitante. Nada de esto obstará para que la parte produzca y haga valer el original del instrumento o copia certificada del mismo si lo prefiere”. (Resaltado de la Sala).
De la norma antes transcritas se colige que la impugnación de los instrumentos públicos y privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, producidos en juicios en copias o reproducciones fotográficas, fotostáticas o cualquier otro medios mecánico pueden ser impugnadas en la contestación de la demanda o dentro de los cinco (5) días siguientes de la contestación o del lapso probatorio, si fueron presentadas con alguna de tales actuaciones.
En tal sentido, se observa que las mencionadas pruebas fueron promovidas el 30 de julio de 2015 durante la audiencia de juicio, oportunidad en la cual deben producirse las mismas conforme al procedimiento establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. De igual manera se aprecia que la Asociación Civil Red Metropolitana de Inquilinos, en su condición de tercero interesado se hizo presente en la referida audiencia.
En ese orden de ideas, es pertinente advertir que los abogados representantes de los terceros efectuaron la impugnación aludida, el 1° de octubre del mismo año, con el escrito de informes presentados por éstos.
Ahora bien, visto que las pruebas de la demandante fueron promovidas en la oportunidad procesal legal establecida en el artículo 83 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esto es la audiencia de juicio, y siendo la misma ocasión en la cual el apoderado judicial del tercero interesado se hizo presente en autos por primera vez, éste contaba con cinco (5) días de despacho siguientes para impugnarlas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, situación que no ocurrió, toda vez que las mismas fueron objetadas el 1° de octubre del mismo año, cuando ya había transcurrido el lapso legal correspondiente para dicha actuación procesal.
Con fundamento en las consideraciones que anteceden se concluye que la impugnación planteada por la parte demandante se efectuó de manera extemporánea. Así se decide.
- Del Fondo.
Determinado lo anterior, pasa esta Sala a dilucidar cada una de las delaciones efectuadas por la parte recurrente, de la siguiente manera: i) Usurpación de autoridad. Incompetencia manifiesta de la Superintendencia Nacional para dictar normas procedimentales y sustantivas sancionatorias; ii) Violación a la garantía de la reserva legal en materia de procedimientos y sanciones; iii) Violación al principio de proporcionalidad, no confiscatoriedad y non bis in idem de las sanciones; iv) Violación al derecho a la igualdad y no discriminación; v) Violación al principio de irretroactividad de la ley, la confianza legítima o expectativa plausible como garantía de la seguridad jurídica; vi) Imposibilidad material de ejecución del acto; vii) Infracción del artículo 81 de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda; viii) Vicio de falso supuesto; ix) Violación al derecho de acceso al expediente y de petición; x) Del medio idóneo para determinar el precio del inmueble y canon de arrendamiento.
En este sentido, visto que las denuncias indicadas en los literales i), ii) y iii) están estrechamente relacionadas, toda vez que se refieren a la incompetencia del órgano demandado para dictar normas de contenido sancionatorio y la violación de la reserva legal, esta Sala estima pertinente analizarlas conjuntamente, y a tales efectos, se observa que:
i) Usurpación de autoridad e incompetencia manifiesta de la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas (SUNAVI) para dictar normas procedimentales y sustantivas sancionatorias; ii) Violación a la garantía de la reserva legal en materia de procedimientos y sanciones; iii) Violación al principio de proporcionalidad, no confiscatoriedad y non bis in ídem de las sanciones.
La parte demandante manifestó que el acto impugnado violentó los artículos 136, 137 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; así como los artículos 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 26 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
Explicó que el ente recurrido no puede actuar “(…) creando normas y procedimientos, peor aún creando sanciones de carácter pecuniario como el caso de multas, lo que a todas luces se traduce en una grosera invasión al poder legislativo nacional al que le está expresa y exclusivamente atribuida la competencia de legislar en materia de procedimientos y de penas y sanciones (…)”. Así, agregó que “(…) no solo crea normas de procedimiento imponiendo unos lineamientos para que sean efectuadas ofertas de venta forzosa a arrendatarios, lo cual ya es violatorio a la reserva legal en materia de procedimientos, sino lo que es más grave aún, en sus artículos 3°,4° y 5°, crea (…) multas de Dos Mil Unidades Tributarias (2.000 UT) (…)” y establece la figura de la reincidencia y la posibilidad de embargo ejecutivo de inmuebles para los casos de falta de pago de las referidas multas.
Por su parte, la representación judicial de la demandada afirmó que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) es el órgano encargado de ejercer la rectoría en materia de arrendamiento de inmuebles urbanos y suburbanos, conforme lo establece el artículo 1 de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda “(…) en concordancia con lo establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública instrumento jurídico que enmarca las normas sobre este tipo de órganos y como rigen su actividad administrativa (…)”.
De igual forma, destacó que “(…) en el primer párrafo de la Providencia Administrativa, está totalmente ajustada a la normativa legalmente aplicable a la materia, y con ello no se configuró vicio alguno de usurpación de Autoridad ni incompetencia manifiesta (…)”.
Asimismo, expresó que “(…) en pleno ejercicio y de acuerdo a la dinámica y evolución que sufre hoy día el Principio de Reserva Legal, ajustado a la comunidad cambiante y al Texto Constitucional (…) el Legislador dispuso en el artículo 2 de la Ley para la Regulación y Control de los Arrendamientos de Vivienda, el carácter estratégico y de interés público del derecho a la vivienda como una garantía real, integral y efectiva relacionada con la materia de arrendamientos de inmuebles destinados a vivienda, pensión, habitación o residencia, ampliando de manera inequívoca y categórica el objeto de de la Ley in commento (…)”.
Por otra parte, en cuanto al vicio de usurpación de autoridad y la violación a la reserva legal, el Ministerio Público indicó que la Providencia Administrativa “(…) no puede verse descontextualizada ni aisladamente, pues ella se fundamenta, (…) en la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda (…) materializa la mencionada Ley y se encuentra facultada, autorizada, habilitada por ésta para establecer normas, procedimientos y sanciones en materia inquilinaria (…)”.
Ahora bien, con relación al vicio de incompetencia denunciado, tanto la doctrina como la jurisprudencia de este Máximo Tribunal, ha distinguido básicamente tres (3) tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber: la usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones. La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias; y se establece, por otra parte, que sólo la Ley define las atribuciones del Poder Público, y a estas normas debe sujetarse su ejercicio. Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa. (Vid; sentencia Nro. 00982 del 1° de julio de 2009, caso: Delia Raquel Pérez Martín de Anzola Vs. la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia).
Precisado lo anterior, esta Sala estima oportuno citar los artículos denunciados como conculcados por la parte actora, a tal efecto, se observa que los mismos son del tenor siguiente:
“Artículo 136. El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.
Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.
Artículo 137. La Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.
Artículo 138. Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”.
Las normas supra descritas, establecen cuál es la distribución del Poder Público y determinan que cada una de las ramas del mismo tienen funciones propias y diferenciadas, asimismo prevé la colaboración que debe existir entre éstas para la consecución de los fines del Estado. De igual forma, se dispone que las atribuciones de los órganos que ejerzan dicho Poder Público, serán definidas por esa Carta Magna y las leyes, a las cuales deben adecuarse todas las actividades que ejecuten. Finalmente, el artículo 138 señala que toda autoridad que sea usurpada será ineficaz y los actos derivados de ella, serán nulos.
En ese sentido, es pertinente advertir que esta Sala en anteriores oportunidades ha explicado que el artículo 137 de la Constitución prevé el principio de legalidad, conforme al cual la Administración sólo puede obrar cuando haya sido legalmente facultada, cuestión que constituye una de las características propias del moderno Estado de Derecho, que comporta la subordinación del poder de obrar de la Administración a la Constitución y las leyes; tal asunto ha sido calificado por la doctrina como “una norma sobre normación”, que comporta el establecimiento de las relaciones entre el ordenamiento jurídico en general y el acto o actos emanados de la Administración.
Ahora bien, precisadas las normas denunciadas y su alcance jurídico, es oportuno citar lo contemplado en la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Viviendas, utilizados en la Providencia Administrativa impugnada como fundamento para su pronunciamiento, a tal efecto se observa:
“Carácter estratégico y de interés público
Artículo 2.
La presente Ley es de carácter estratégico, en el marco de la garantía integral y efectiva del derecho a la vivienda adecuada y un hábitat digno, y se declara de interés público general, social y colectivo toda materia relacionada con los arrendamientos de inmuebles destinados a vivienda, pensión, habitación o residencia; a tal efecto, el Ejecutivo Nacional tomará en esta materia las medidas que permitan desarrollar las bases y mecanismos que garanticen a todas las familias, ciudadanos y ciudadanas, el goce del derecho humano a una vivienda y hábitat en condiciones dignas que humanice las relaciones familiares, vecinales, comunitarias y sociales de acuerdo a la Constitución de la República y la ley.
Principios
Artículo 3.
Las relaciones sociales, las normas, las políticas públicas y los contratos en materia de arrendamiento de vivienda, se rigen conforme a los principios de justicia social, igualdad, equidad, solidaridad, corresponsabilidad, diversidad cultural, progresividad, transparencia, responsabilidad social, sostenibilidad, participación, cogestión y control social, defensa y protección ambiental, protección de la salud, garantía de los derechos del hogar, la familia, la maternidad, la paternidad de los niños, niñas, adolescentes y de toda persona en situación de vulnerabilidad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral, la consolidación y protección de la familia, así como el bienestar comunitario y social en la búsqueda del buen vivir.
Fines supremos en materia de arrendamiento
Artículo 5.
La regulación jurídica y las políticas públicas en materia de arrendamiento, persiguen como fines supremos:
1. Promover el arrendamiento socialmente responsable, como vivienda complementaria y transitoria en la protección y garantía del derecho humano a una vivienda digna y adecuada para todas las personas y familias; de conformidad con la Constitución de la República, las leyes y políticas nacionales en materia de vivienda y hábitat, como parte de un sistema integrado orientado a responder a la crisis de vivienda que vive nuestro pueblo.
2. Garantizar que las familias y las personas no pasen más de diez años en condición de arrendatarios o arrendatarias, promoviendo la disminución progresiva de este plazo; a través del acceso de los arrendatarios y arrendatarias a la propiedad de las viviendas, conforme a lo establecido en el artículo 82 de la Constitución de la República y demás leyes que rigen la materia, así como en el marco de la Gran Misión Vivienda Venezuela, dando prioridad a aquellas familias que se encuentren en riesgo vital y las que tengan mayor número de años viviendo en condición de arrendatarios o arrendatarias, por no tener vivienda propia.
(…Omissis…)
3. Brindar protección especial por parte del Estado, con la corresponsabilidad de la sociedad, a las familias y personas que viven en condición de arrendatarios o arrendatarias, siendo considerado un sector vulnerable en tanto no tenga acceso a la propiedad de la vivienda; especialmente cuando sea manifiesta la condición de débil económico y por ende jurídico; susceptible de soportar relaciones de explotación, discriminación o sometimiento para acceder a una vivienda transitoria. Promoviendo, igualmente, la protección de los pequeños arrendadores que respondan a la condición de débiles económicos y jurídicos.
(…Omissis…)
19. El órgano encargado en materia de arrendamiento de vivienda velará por el cumplimiento de estos fines, con el objeto de lograr su implementación progresiva, acompañada de una política de información y formación en la materia de los servidores públicos y servidoras públicas, así como de la ciudadanía en general. Combatir el acaparamiento, la desocupación y mercantilización de viviendas; así como la especulación, discriminación y relaciones de explotación del ser humano por el ser humano, asociadas al arrendamiento de vivienda.
20. Establecer un conjunto de sanciones e indemnizaciones desde una visión preventiva y restitutiva, tendientes a generar que los ciudadanos y ciudadanas se abstengan de violar esta Ley, y que se vean obligados y obligadas a la reparación de los daños causados a la sociedad, las familias y las personas con sus acciones; se establecerán responsabilidades penales en los casos que se atente o lesionen derechos esenciales de las familias y las personas.
Disposición Transitoria Quinta
Por ser contrario al interés general de esta Ley, el monopolio sobre la vivienda en alquiler, por considerarse el arrendamiento de interés social, colectivo y con fines de utilidad pública, los arrendatarios y arrendatarias que ocupen viviendas constituidas sobre edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento, tendrán el derecho a adquirirla, exceptuando del cumplimiento de la presente disposición a los pequeños arrendadores. A tal efecto el propietario o arrendador, procederá de acuerdo al capítulo relativo a la preferencia ofertiva, establecido en este instrumento legal, en un lapso no mayor de sesenta días a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley”.
De las normas anteriormente transcritas se aprecia el carácter estratégico de la Ley para la Regulación y Control de los Arrendamientos de Viviendas, en el marco de la garantía integral y efectiva del derecho a la vivienda adecuada y un hábitat digno, asimismo, la declaración de interés público general, social y colectivo de toda la materia relacionada con los arrendamientos de inmuebles destinados a vivienda, pensión, habitación o residencia que se realizó en la mencionada Ley.
En ese sentido, los fines supremos determinados de igual forma en la aludida ley, conllevan a otorgar a la Superintendencia Nacional de Arrendamientos de Viviendas (SUNAVI) como órgano encargado en materia de arrendamiento de vivienda, la facultad de velar por el cumplimiento de estos fines, con el objeto de lograr la implementación progresiva de los mismos, encontrando entre éstos, el poder establecer sanciones e indemnizaciones desde una visión preventiva y restitutiva, tendientes a forjar que los ciudadanos y ciudadanas se abstengan de violar la nombrada Ley, y que se vean obligados a la reparación de los daños causados a la sociedad, las familias y las personas con sus acciones irregulares.
En virtud de tales fines declarados en materia de Arrendamientos y vistas las atribuciones otorgadas a la Superintendencia demandada en su artículo 20 para ejercer la regulación, administración, supervisión, inspección y control como órgano autorizado para el cumplimiento de éstas, se entiende facultada por ley para dictar la Providencia Administrativa Nro. 00042. Así se establece.
Ahora bien, no obstante que la Superintendencia Nacional de Arrendamientos de Viviendas (SUNAVI), tiene la facultad para dictar normas en materia inquilinaria, esta Sala advierte que la garantía de la reserva legal se encuentra referida a una limitación formal a la potestad reglamentaria y un mandato específico del Constituyente al Legislador para que sólo este último regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales, es decir, que la reserva legal no sólo limita a la Administración, sino también de manera relevante al Legislador.
En este orden de ideas, en la doctrina se ha venido afirmando que la reserva legal ha adquirido una nueva dimensión, pues no es tanto el deber del legislador de regular, él mismo directamente, las materias reservadas a la ley, como el que tenga la posibilidad efectiva de hacerlo y decida si va a realizarlo directamente o a encomendárselo al Poder Ejecutivo. De modo que, se infiere que la reserva legal implica una prohibición al reglamento de entrar por iniciativa propia en el mencionado ámbito legislativo, pero no prohíbe al legislador autorizar al Poder Ejecutivo para que así lo haga. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 1947 de fecha 11 de diciembre de 2003).
Precisado lo anterior, es pertinente indicar que esta Sala mediante sentencia Nro. 00562 publicada el 2 de octubre de 2019, se pronunció en cuanto a la legalidad del acto administrativo impugnado, en los términos siguiente:
“Como bien puede observarse, el acto administrativo de efectos generales contentivo de las ‘normas para que los propietarios, propietarias, arrendadores y arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias’, contempla distintos supuestos de hecho sancionables con multas equivalente a unidades tributarias e incluso, de existir reincidencia, se castiga con el embargo ejecutivo.
Así, se prevé que es sancionable: i) cuando el multiarrendador no cumpla con su obligación de ofertar las viviendas, siendo que por cada unidad de viviendas se multará por dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.); ii) si no cancela la multa antes mencionada se duplicará el valor de la misma; iii) en el supuesto de no pagar las multas previamente señaladas, se dictará un acto administrativo en el cual se determinará su reincidencia y éste servirá de título ejecutivo para proceder el embargo por vía judicial.
Vale destacar, que el procedimiento a seguir para la determinación de la sanción será el contenido en el Capítulo VIII, Del Procedimiento Sancionatorio del Reglamento de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda.
Tales sanciones -además- encuentran justificación -según se deriva del texto del propio acto administrativo- en que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) ‘(...) como órgano rector en materia de arrendamientos de vivienda debe velar por el cumplimiento de los fines supremos de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, con el objeto de lograr su implementación progresiva, y visto que dentro los fines supremos se encuentra la necesidad de establecer un conjunto de sanciones e indemnizaciones desde una prevención preventiva restitutiva, tendientes a generar que los ciudadanos y ciudadanos (sic) se abstenga de violar la Ley, debiendo cumplir y hacer cumplir la leyes’.
Así las cosas, al contrastar el contenido de las normas establecidas en la citada Providencia Administrativa con el texto legal también trascrito de manera parcial, este Máximo Tribunal deriva claramente que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) estableció un tipo legal que no está previsto en la mencionada Ley, así como también desarrolló sanciones que tampoco fueron legalizadas, creando e incluso modificando nuevas situaciones que no estaban contenidas en la legislación nacional.
Concretamente, la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014 castiga al multiarrendador por incumplir la obligación de ofertar los inmuebles a los arrendatarios, siendo que esta conducta en modo alguno es sancionable en Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda. En efecto, a lo largo del artículo 141 eiusdem, se precisan todas las acciones y conductas punibles, pero en ninguna de éstas, está contenida el incumplimiento de la preferencia ofertiva establecida en el artículo 131 y la Disposición Transitoria Quinta de la Ley.
Aunado a ello, esta Sala también observa que la Administración a través del acto impugnado creó la imposición de sanciones como el embargo ejecutivo cuando esto ni siquiera fue nombrado en la Ley. En el mismo sentido, actuó al regular sanciones (multas) por encima de los límites previstos legalmente (2.000 U.T. cuando el máximo establecido en la Ley son 400 U.T. para las infracciones y 1.000 U.T. en el caso de los desalojos de hecho), modificando con ello las ya prevista por el legislador.
Lo expuesto conlleva a la inexorable conclusión que el acto administrativo impugnado ciertamente violó la reserva legal, pues creó tipos legales y sanciones que no estaban contenidas en la Ley formal y además de ello modificó otros que ya están expresados legalmente. Pero es que incluso, el citado instrumento legal no estableció la necesidad por parte de la Administración de desarrollar algún aspecto de la potestad sancionatoria por la vía sub-legal, sino que, por el contrario, previó en su artículo 20, numerales 7 y 8 que la mencionada Superintendencia debe ‘Efectuar los procedimientos para la determinación de ilícitos sancionados por la presente Ley, así como el incumplimiento de los deberes y derechos en ella establecidos’ e ‘Imponer las sanciones y determinar las indemnizaciones a que hubiere lugar, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.’
Es decir, que si bien el órgano administrativo competente en materia arrendaticia tiene atribuida potestades sancionatorias, ésta debe aplicarse en los términos previsto en la Ley, la cual -se insiste- reguló los tipos, sanciones y procedimientos, no dejando margen alguno de desarrollo por vía sub-legal (reserva legal absoluta).
Por tanto, si bien la Administración está llamada a hacer cumplir la normativa en materia arrendaticia conforme lo alegó la representación de la República, ello debe serlo dentro del marco de actuación que el propio legislador venezolano estableció para tales fines, pues de lo contrario, ocurre situaciones como la aquí analizada.
Bajo esta óptica, es forzoso entonces para esta Sala considerar que los artículos 3°, 4°, 5° y 7° de las “normas para que los propietarios, propietarias, arrendadores y arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias” son nulos por contrariar la reserva legal contenida en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo y, por tanto, resultan absolutamente nulos de conformidad con lo previsto en el artículo 19, numeral 1 eiusdem. Así se decide”.
De la sentencia parcialmente transcrita, se evidencia que esta Máxima Instancia constató del contenido de las normas establecidas en la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014, que ciertamente violó la reserva legal, pues creó tipos legales y sanciones que no estaban contenidas en la Ley formal y además de ello modificó otros que ya estaban expresados legalmente en la Ley de Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, en tal sentido, por contrariar la reserva legal contenida en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo se declaró la nulidad absoluta de los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del aludido acto y firmes los artículos 1°, 2° y 6°, al considerarlos -estos últimos- conforme a Derecho.
Bajo esta óptica, es forzoso entonces para esta Sala considerar que existe un decaimiento de la pretensión en cuanto a la denuncia de violación a la garantía de la reserva legal en materia de procedimientos y sanciones, pues ya existe un pronunciamiento -al respecto- por este Alto Tribunal, el cual se reitera en este fallo. Así se establece.
Por otra parte, se advierte que la violación al principio de proporcionalidad, no confiscatoriedad y non bis in ídem de las sanciones, el demandante adujo que el proveimiento impugnado “(…) crea de manera arbitraria y sin basamento racional alguno una multa de Dos Mil Unidades Tributarias (2.000 UT) (…), cantidades estas que resultan totalmente exageradas [y] desproporcionadas respecto al valor que la propia autoridad administrativa inquilinaria fija a los inmuebles que somete a avalúo y determinación de los que señala como ‘Justo Valor’, así pues, que tal multa en añadidura a su creación por un órgano manifiestamente incompetente resulta desproporcionada a los supuestos de hecho en los que refiere su aplicación y en caso de su verificación resultaría totalmente confiscatoria ya que ella conllevaría en definitiva a su desposesión y vulneración del derecho de propiedad, todo lo cual se concluye y colige inequívocamente del artículo 5° del acto impugnado de arribarse a la ejecución del bien inmueble (…)”. (Agregado de la Sala).
En cuanto a la violación del referido principio, la parte denunciante arguyó que en el acto recurrido la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI), desconoce el concepto de “reincidencia”, ya que considera indebidamente que tal concepto, “(…) consiste en el incumplimiento (…) de la sanción pecuniaria y no como en efecto corresponde a una nueva incurrencia, en otra y diferente ocasión en los mismos supuestos de hecho que constituyen los ilícitos sancionatorios (…)”, con lo cual se lesiona el principio nombrado.
En tal sentido, visto que la denuncia supra indicada está dirigida a atacar los artículos declarados nulos por este Órgano Jurisdiccional mediante sentencia Nro. 00562 publicada el 2 de octubre de 2019, en virtud de la violación a la reserva legal, se considera innecesario pronunciarse sobre las mismas. Así se establece.
iv) Violación al derecho a la igualdad y no discriminación
La demandante indicó que en el acto impugnado “(…) no sólo se está inconstitucionalmente discriminando a los arrendadores y propietarios con tres o más inmuebles, fundamentado ello en erróneas premisas de supuesta atención al interés general, social, colectivo y fines de utilidad pública, más sin embargo, todo ello deviene en una más grave y peor discriminación en los sectores que supuestamente se pretende proteger como (…) son los arrendatarios (…)”.
En este sentido, expresó que con la aplicación de tales disposiciones “(…) resultarían totalmente desatendidos y vulnerados en sus derechos a la igualdad y no discriminación todos aquellos arrendatarios cuyos arrendadores y propietarios, no posean sino un único o máximo dos inmuebles destinados al arrendamiento (…)”.
Asimismo, alegó que la desigualdad también se evidenciaba “(…) al colocar al arrendatario prácticamente en una situación de obligarlo a comprar, pues si no aceptara la oferta de compra, el arrendador puede proceder a ofertar a terceras personas, con la consecuencia obvia de una posible desocupación del inmueble para el inquilino que se pretende proteger con esta Providencia, sin considerar que es posible (por no decir seguro) que al arrendatario convenga más a sus intereses continuar arrendando con un canon regulado y muy por debajo del valor del mercado, contra la obligación de un pago de una cuota hipotecaria (…)”.
En cuanto a la violación del derecho a la igualdad y no discriminación, la representación judicial de la parte demandada alegó que la Superintendencia Nacional de Arrendamientos de Vivienda (SUNAVI) “(…) tomando en consideración las disposiciones de la Ley para la Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda, en ningún momento ha hecho alguna discriminación al dictar el acto administrativo objeto de impugnación, sólo procura la correcta aplicación de la Ley que rige la materia, procurando además que los arrendatarios y arrendatarias, tengan la oportunidad de obtener una vivienda digna (…)”.
Sobre el argumento de violación al derecho a la igualdad, la Fiscal del Ministerio Público manifestó que el mismo debe declararse sin lugar por cuanto “(…) a) No hay consecuencias o tratamientos jurídicos diferentes, a supuestos iguales, pues el pequeño arrendador y el multiarrendador, son sujetos distintos y diferentes, conforme a su definición auténtica establecida en el artículo 7 de la Ley de Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda. b) Los pequeños arrendadores no quedan al margen de regulación legal, pues no se encuentran dentro del régimen de excepción, ni dentro de las exclusiones de la pre-citada Ley, es decir, a los pequeños arrendadores se les aplica la Ley de Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda (…) Porque si el arrendatario con veinte años o más arrendando el inmueble, no puede comprar porque carece de los recursos económicos, el arrendador debe desalojarlo, si desea ofertarlo a terceras personas (…)” (sic).
Así las cosas, esta Máxima Instancia considera pertinente citar el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que consagra el derecho a la igualdad en los siguientes términos:
“Artículo 21. Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:
1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
2. La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
3. Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana; salvo las fórmulas diplomáticas.
4. No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias”.
En cuanto a este derecho fundamental, la jurisprudencia pacífica de esta Sala ha establecido que el principio de igualdad y no discriminación debe interpretarse como el derecho que tienen todos los ciudadanos a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros. Asimismo, se ha precisado que la discriminación existe también cuando en situaciones análogas o semejantes se decide de manera distinta o contraria sin aparente justificación. (Vid., entre otras, sentencia de esta Sala Nro. 00138 de fecha 11 de febrero de 2016).
De igual forma, ha sido criterio reiterado que, a los fines de evidenciar la violación del derecho a la igualdad, debe demostrarse la veracidad de los planteamientos expuestos, ya que solo puede acreditarse un trato discriminatorio en aquellos casos en los cuales se pruebe que frente a circunstancias similares y en igualdad de condiciones, se ha manifestado un tratamiento desigual.
En este sentido, esta Sala advierte que en el caso de marras la Providencia Administrativa recurrida tiene por objeto establecer el régimen especial para los propietarios y arrendadores de edificios que tengan veinte (20) años o más dedicados al arrendamiento y, para ello se prevén condiciones a las personas que fungen como propietarios, arrendadores o multiarrendadores a las cuales están dirigidas dichas normas.
De manera que si bien se establecen en el acto diversas categorías de destinatarios, lo cierto es que no se deriva un trato desigual o discriminatorio por cada uno de esos grupos, por el contrario, la regulación allí contenida descansa en el espíritu y propósito de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda.
Sumado a lo anterior, debe precisarse que no consta en el expediente prueba alguna que demuestre las supuestas desigualdades a las que refiere la parte actora, lo cual es necesario para derivar la alegada violación. En virtud de ello, esta Sala debe desestimar la denuncia bajo estudio. Así se decide.
v) Violación al principio de irretroactividad de la ley, la confianza legítima o expectativa plausible como garantía de la seguridad jurídica.
Arguyó que la Administración recurrida pretende exigir el contenido del acto impugnado “(…) a todas las relaciones contractuales arrendaticias existentes y suscritas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Regularización y Control de Arrendamientos de Viviendas (…)”, aplicándolo retroactivamente en franca violación del principio de irretroactividad y la confianza legítima.
En tal sentido, la apoderada judicial de la República infirió del artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que “(…) la aplicación retroactiva de las disposiciones legislativas está prohibida por imperativo constitucional. Sólo se admite su aplicación con efectos hacia el pasado en aquellos casos que menciona la misma norma; este principio de irretroactividad encuentra su justificación en la seguridad jurídica que debe ofrecer el ordenamiento jurídico a los ciudadanos, en el reconocimiento de sus derechos y relaciones ante la mutabilidad de aquel. (…) la Superintendencia Nacional de Arrendamientos de Vivienda solo procuró al dictar el acto administrativo objeto de impugnación la correcta aplicación de la Ley especial que rige la materia (…)”.
Al respecto, la representación del Ministerio Público adujo que “(…) para que el Estado pueda materializar la aplicación de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, calificada en su artículo 2 como de carácter estratégico y de interés público general (…) no puede permitir la subsistencia de arrendamientos de viviendas de veinte o más años que avalados por el principio de irretroactividad de la Ley, quedan al margen de la Ley misma, y del Estado de Derecho imperante”.
El mencionado principio de irretroactividad está previsto en el artículo 24 de la Constitución como sigue:
“Artículo 24.- Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron.
Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o rea”.
La norma antes transcrita prohíbe la aplicación de una normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones fácticas consolidadas en el pasado “(…) permitiéndose la retroactividad de la norma sólo en casos excepcionales.”. Dichas situaciones de excepción han sido delineadas vía jurisprudencial, mediante el análisis de diversos contextos que pudieran dar lugar a una aplicación retroactiva de la ley. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 00729 publicada el 19 de junio de 2008).
A su vez, la jurisprudencia de esta Sala ha determinado que dicho principio está referido a la prohibición de aplicar una normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones fácticas consolidadas en el pasado, permitiéndose la retroactividad de la norma sólo como defensa o garantía de la libertad del ciudadano. Esta concepción permite conectar el aludido principio con otros de similar jerarquía, como el de la seguridad jurídica, entendida como la confianza y predictibilidad que los administrados pueden tener en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación del Ordenamiento Jurídico vigente; de modo tal que la previsión del principio de irretroactividad de la ley se traduce, al final, en la interdicción de la arbitrariedad en que pudieran incurrir los entes u órganos encargados de la aplicación de aquella. (Vid., sentencia Nro. 0505 del 9 de mayo de 2017).
Ahora bien, en el presente caso la Sala considera que la Administración no incurrió en la violación del principio de irretroactividad de la ley, por cuanto si bien las situaciones de hechos reguladas en la Providencia impugnada van dirigidas a relaciones contractuales con data de veinte (20) años, no es menos cierto que la misma busca procurar la aplicación efectiva de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, que declaró de interés público general, social y colectivo toda materia relacionada con los arrendamientos de inmuebles destinados a vivienda, pensión, habitación o residencia. Por tanto, mal puede entenderse que hay una aplicación retroactiva de la providencia objetada y que por tanto viola el principio de irretroactividad denunciado, toda vez que la misma se creó precisamente para regular esas contrataciones en el ámbito que no se encontraban regidas por ninguna normativa patria. Así se declara.
Con respecto a la violación de los principios de confianza legítima o expectativa plausible, resulta necesario mencionar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ha señalado que existe vulneración de tales principios y, por ende, de la seguridad jurídica, cuando un operario de justicia aplica al caso bajo su examen un criterio jurisprudencial distinto al que existía para la oportunidad cuando se produjo la situación jurídica o fáctica que se decide o para la regulación de la relación jurídica nacida con anterioridad, en una clara y evidente aplicación retroactiva del mismo, o aplica de forma arbitraria o sin ninguna justificación válida el criterio vigente al caso bajo análisis. (Vid., sentencias de la referida Sala Nros. 1588, 1645 y 0173 publicadas en fechas 14 de noviembre de 2013, 27 de noviembre de 2014 y 10 de marzo de 2015, respectivamente).
De este modo, esta Sala considera que la confianza legítima o expectativa plausible no son principios o valores que puedan invocarse o predicarse en una situación de ilegalidad o al margen de la ley, puesto que ello implicaría reforzar y perpetuar conductas contrarias a derecho en lugar de contribuir en la consolidación de la seguridad y estabilidad jurídica del sistema jurídico legal venezolano. Ergo, no puede el accionante pretender gozar del principio de confianza legítima o de tener una expectativa plausible nacida de una actuación ilegítima que puede lesionar la esfera de derechos de varias familias con pretensiones de adquirir una vivienda. Así se establece.
Aunado a lo anterior, esta Máxima Instancia evidencia que el descrito alegato de la parte demandante está referido a la supuesta aplicación retroactiva del acto impugnado a todas las relaciones contractuales ya existentes, y visto que no se constató tal violación del principio de irretroactividad denunciado, debe esta Sala desestimar la defensa expuesta por el recurrente. Así se declara.
vi) Imposibilidad material de ejecución del acto.
En este punto, el actor señaló que la Administración parece desconocer los pasos y trámites a seguir para “(…) convertir un edificio al régimen de propiedad horizontal (…)”, toda vez que “(…) implementar la conversión de la manera idónea se hace inviable, ya que proceder a ello, implica inversión de tiempo, dinero, contratación de profesionales técnicos en la materia, lo que implica costos para el propietario (…)”.
En cuanto a este argumento la Fiscal refirió que “(…) No es cierto que algunos de los recaudos que exige la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas no están previstos ni en la Ley, ni el Reglamento (…) por cuanto el artículo 30, numeral 14, de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda dispone como una de las atribuciones de esa Superintendencia ‘…14 solicitar a los sujetos de la presente Ley la información que estime pertinente a los fines del ejercicio de sus competencias y en especial, de las atribuciones de control y fiscalización’ (…)”.
Adicionó que la Disposición Transitoria Octava de la mencionada Ley “(…) obliga a los registros subalternos de todo el territorio nacional a autenticar de forma gratuita y obligatoria todos los documentos de condominio de vieja data, menores del año 1987 y considerando que esos inmuebles carecen de toda o de gran parte de la documentación contenida en el artículo 26 de la Ley de Propiedad Horizontal, se solicita a los registradores autenticar con la documentación que exista, condicionando la entrega de todos los recaudos al registro, por el lapso de un año, con un año más de prórroga (…)”.
Continuó indicando que “(…) todas las actuaciones con ocasión de la Ley (…) quedan exentas de los impuestos de papel sellado y timbres fiscales (…)”. Que en el portal de la aludida superintendencia se encuentran “todos los pasos a seguir para ser atendido en este Órgano (…) los procedimientos que existen ante la misma, con descripción de sus pasos y los pasos para poder registrarse (…)”.
En ese sentido, esta Sala aprecia contrariamente a lo aducido por el recurrente, que no es de imposible ejecución el acto impugnado toda vez que tanto la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Viviendas, como su Reglamento disponen los trámites a realizarse para dar cumplimiento al objetivo de la referida Ley, por tanto, si bien es cierto hay inmuebles que no cumplen con los requisitos necesarios para convertirlos al régimen de propiedad horizontal, no es menos cierto que se establecieron los procesos, fases y recaudos a cumplir para tal situación, lo que hace que los propietarios o dueños de los bienes que se encuentren en ese supuesto tienen la obligación de efectuar lo correspondiente. Por lo que no se determina una imposibilidad de ejecutar lo dispuesto en la Providencia Administrativa recurrida. Así se establece.
vii) Infracción del artículo 81 de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda.
Alegó en cuanto a esta denuncia que “(…) muchos de los requisitos exigidos en la providencia, (…) pretende suplir las deficiencias de la propia Administración (SUNAVI), quien en lugar de proceder a practicar las inspecciones y fiscalizaciones que son su competencia, traspasa la carga al ciudadano, haciéndole más difícil su posición y acceso a un debido procedimiento (…)”.
Frente a dicha delación, es pertinente citar el contenido de la norma denunciada como conculcada, la cual es del siguiente tenor:
“Artículo 81. El escrito de la solicitud deberá indicar:
1. El órgano al cual está dirigido.
2. La identificación del interesado y, en su caso, de la persona que actúe como su representante con expresión de los nombres y apellidos, domicilio, nacionalidad, estado civil, profesión y número de la cédula de identidad o pasaporte.
3. La dirección del lugar donde se harán las notificaciones pertinentes.
4. Los hechos, razones y pedimentos correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de la solicitud.
5. Referencia a los anexos que lo acompañan, si tal es el caso.
6. Datos del inmueble.
7. Cualesquiera otras circunstancias que exijan las normas legales o reglamentarias.
8. La firma de los interesados”.
El mencionado artículo se encuentra en la Sección Primera, nombrada “procedimiento para la fijación y revisión del canon” perteneciente al Capítulo IV, intitulado “De los cánones y su fijación”, del Título II denominado “DE LA RELACIÓN ARRENDATICIA”, está referido al contenido que debe tener la solicitud para la fijación del canon, el cual señala los indicadores a cumplir para realizar la misma.
Ahora bien, denuncia el actor la transgresión del referido artículo 81 de la Ley que rige la materia de arrendamientos, al señalar que muchos de los requisitos exigidos en la providencia pretende suplir las deficiencias de la propia Administración (SUNAVI). Hecho el planteamiento del demandante, se observa que la Providencia impugnada impone la obligación a los propietarios o arrendadores, en cualquier caso multiarrendadores, de edificios que tengan veinte (20) años o más dedicados al arrendamiento de ofrecer en venta a los inquilinos aquellas viviendas que cumplan con los supuestos establecidos allí. Asimismo, establece el régimen especial de estos destinatarios realicen la oferta que se determina en ésta. De igual manera, establece en su artículo 6 los recaudos que deben acompañar las solicitudes de “Justo Valor” del inmueble que el propietario requiera.
En ese sentido, y de la lectura efectuada al acto recurrido y de la denuncia invocada, así como del análisis del artículo 81 de la Ley de Regularización para el Control de los Arrendamientos de Viviendas, esta Máxima Instancia no evidencia de qué forma se transgredió el aludido artículo, siendo que tanto la Providencia y la Ley regulan dos procedimientos diferenciados, por tratarse de supuestos distintos en sus objetos, por lo que se desestima tal argumento. Así se decide.
viii) Vivienda Digna. Vicio de falso supuesto.
Al respecto, es conveniente indicar que el falso supuesto de hecho se configura cuando la Administración al dictar un determinado acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, afectando la causa de la decisión administrativa, lo que acarrea su nulidad (Vid., sentencia de esta Sala número 141 del 2 de febrero de 2011).
Ello así, es preciso indicar que el demandante señaló que la Administración incurrió en el alegado vicio al considerar que “(…) todos los edificios de vieja data constituyen una vivienda digna [y] reúnen los requisitos para poder ser convertidos al régimen de propiedad horizontal. Al considerar que los arrendadores pueden vender las unidades o realizar cualquier acto de disposición, sin distinguir en los casos en que no son propietarios. En considerar que al vender se está auspiciando el arrendamiento como salida habitacional (...). Al estimar que estos propietarios se dedican a monopolizar el mercado de arrendamiento. El hecho de estimar que a quienes se está destinando supuestamente el beneficio de la obligación de venta no disponen de un techo o vivienda (…). En el tiempo que estima pertinente para proceder a la conversión (…). Al imponer una obligación más allá de las posibilidades del propietario y muchas de las cuales ni siquiera dependen de él, como son el aspecto de la inversión económica para poder convertir el edificio al régimen de propiedad horizontal (…). Incurriría a futuro en el vicio de falso supuesto e ilegalidad, al dictar resoluciones a través de las cuales fije el monto del avalúo del inmueble, sin haber realizado ni siquiera a través de funcionario público la inspección y fiscalización del inmueble (…) al considerar que todo inquilino quiere comprar, sin tomar en cuenta que el hecho de ser propietario le transferirá las obligaciones derivadas de tal condición (…)”. (Agregado de la Sala).
En relación al “PRESUNTO FALSO SUPUESTO DE VIVIENDA DIGNA” el Ministerio Público arguyó que conforme al artículo 12 de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, “(…) nadie estará obligado u obligada a pagar canon de arrendamiento por viviendas de este tipo. No quedando estas relaciones arrendaticias excluidas de la aplicación de esta Ley, en cuanto a responsabilidad y sanciones al que hubiere lugar, así como al disfrute de las garantías y derechos a favor de los arrendatarios y arrendatarias”.
En tal sentido, esta Sala advierte que la Providencia impugnada señala en uno de sus considerandos que “(…) con la entrada en vigencia de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, se estableció en su Disposición Transitoria Quinta que: ‘Por ser contrario al interés general de esta Ley, el monopolio sobre la vivienda en alquiler por considerarse el arrendamiento de interés social, colectivo y con fines de utilidad pública, los arrendatarios y arrendatarias que ocupen viviendas constituidas sobre edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento, tendrán el derecho a adquirirla, exceptuando del cumplimiento de la presente disposición a los pequeños arrendadores. A tal efecto el propietario o arrendador, procederá de acuerdo al capítulo relativo a la preferencia ofertiva, establecido en este instrumento legal, en un lapso no mayor de sesenta días a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley’”.
De lo anterior, y de la lectura y estudio del acto impugnado no se desprende que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) haya estimado para dictar las referidas normas que los edificios de vieja data constituían una vivienda digna, que los arrendadores pueden vender las unidades o realizar cualquier acto de disposición sin distinción de si son o no propietarios, que al vender esos inmuebles se esté favoreciendo el arrendamiento como salida habitacional, que los propietarios regulados se dedican a monopolizar el mercado de arrendamiento, que a quienes se está destinando el beneficio con la venta que se establece no disponen de un techo o vivienda y que todo inquilino quiere comprar.
Y mucho menos que se pueda incurrir a futuro en el vicio de falso supuesto o ilegalidad, al dictar resoluciones para fijar el monto del avalúo del inmueble sin haber realizado la inspección y fiscalización del inmueble, como alega el demandante, por lo que no se observa que dichas argumentaciones manifestadas por el actor efectivamente hayan sido los motivos en los cuales la Administración fundamentó la Resolución dictada. Siendo tal razonamiento suposiciones hechas por el accionante sin asidero legal alguno. Por tanto, siendo que la Providencia objetada no se basó en hechos inexistentes o falsos que acarree su nulidad, se desestima tal consideración expresada en el libelo. Así se establece.
ix) Violación al derecho de acceso al expediente y de petición
Denunció que de las solicitudes presentadas “(…) y de las cuales consta comprobante de recepción en el expediente, SE EVIDENCIA EN FORMA CLARA QUE EL ORGANISMO NO HA DADO RESPUESTA DESDE DICHA OPORTUNIDAD, infringiendo su obligación de dar respuesta a los usuarios (…)”.
En ese mismo sentido, añadió que “(…) acceder al expediente de igual manera, resulta en suma complicado, dado que el sistema de archivo no está organizado, no existe formalmente una unidad responsable, además de una infraestructura insuficiente, inadecuada (…)”.
Respecto al acceso al expediente, la representación fiscal señaló que “(…) las presuntas dificultades alegadas por la recurrente en el presente juicio (…) no fueron probadas (…) todos los procedimientos que desarrolla la Providencia impugnada se encuentran respaldados en la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda (…)”.
En cuanto a la denuncia anterior, esta Sala aprecia que la misma va dirigida a supuestas solicitudes presentadas ante el Órgano demandado y que al parecer no ha tenido acceso al expediente relacionado con las mismas, siendo así y no encontrando la relación de ésta con lo discutido en el presente asunto y el objeto de tal alegato, se desestima tal consideración.
x) Del medio idóneo para determinar el precio del inmueble y canon de arrendamiento.
Al respecto, indicó que el medio idóneo para determinar el valor del inmueble, es una experticia evacuada por peritos calificados y no a través de una “simple” inspección. Así, señaló que el artículo 20 de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Viviendas como una atribución del órgano demandado, la de realizar la inspección de los inmuebles sometidos a la misma.
Igualmente, es pertinente citar los artículos 32 al 34 del Reglamento de la referida Ley, los cuales establecen todo lo relacionado con las inspecciones a realizarse por la Superintendencia demandada a los fines de la fijación del canon de arrendamiento, los cuales lo hacen de la siguiente manera:
“De las Inspecciones y Fiscalizaciones
Artículo 32.
La Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, por órgano de la
unidad administrativa encargada de la inspección y fiscalización podrá realizar
inspecciones que permitan recabar la información necesaria para poder obtener
los parámetros requeridos para la fijación del canon de arrendamiento de
conformidad a lo establecido en la Ley para la Regularización y Control de los
Arrendamientos de Vivienda y el presente Reglamento.
De la información a recabar
Artículo 33. La información que se recogerá en las inspecciones será aquella relativa a:
1. Ubicación en la región geográfica del inmueble objeto de regulación.2. Estado de conservación y condiciones del inmueble objeto de regulación.3. Estado de funcionamiento de los servicios públicos y usos conexos.
4. Datos de las personas que ocupan el inmueble, en caso de encontrarse habitado.
5. Descripción de la tipología de construcción conforme a las establecidas en el artículo 20 del presente reglamento.
6. Superficie de construcción expresada en metros cuadrados (m2).
7. Descripción de la distribución del inmueble indicando si posee sala, comedor, cocina, jardines, porches, balcones, el número de habitaciones, baños y puestos de estacionamiento, si los posee.
8. Número distintivo del inmueble.
9. Linderos del inmueble.
10. Fecha en la cual se construyó el inmueble.
11. Cualquier otro que se considere necesario para la aplicación de los métodos y fórmulas establecidos en la ley para la regularización y control de los arrendamientos de vivienda.
Del Informe de la Inspección y Fiscalización
Artículo 34.
Recabada la información indicada en el artículo anterior, la unidad
administrativa encargada de la inspección y fiscalización de la
superintendencia nacional de arrendamiento de vivienda, deberá en un lapso no
mayor a tres días contados a partir del vencimiento del plazo indicado en el
artículo 22 del presente reglamento, emitir a través de un informe los
resultados que se desprendan de la aplicación de los métodos y fórmulas
establecidos en la ley para la regularización y control de los arrendamientos
de vivienda y el presente reglamento.
En el informe indicado en el presente artículo también se debe dejar constancia de todas aquellas situaciones que se deriven de la inspección y fiscalización, así como, los datos de los funcionarios que realizaron la misma”.
La normativa anterior prevé que existe una unidad administrativa que se encarga de la inspección y fiscalización que habrá de realizar la Superintendencia a través de ésta, así como cuál será la información que se recabará con las mismas a los fines de obtener los parámetros requeridos para la fijación del canon de arrendamiento de conformidad a lo establecido en la Ley indicada. Asimismo, se señala que debe realizarse un informe en el cual se deje constancia de todas las situaciones que se presenten al momento de ejecutarse la inspección o fiscalización de que se trate.
De lo anterior, no se desprende que la inspección a realizarse sea como señala el accionante, una inspección “simple” y no por peritos expertos en la materia, por cuanto solo se expresa que hay una unidad encargada de la misma, por lo que no se entiende que el actor interprete que será efectuada por funcionarios no capacitados para su ejecución. En virtud de lo cual, esta Sala desecha tal argumento. Así se establece.
Por todas las razones de hecho y de derecho expuestas, esta Sala declara sin lugar la demanda de nulidad interpuesta por la representación judicial de la sociedad civil Propatrimonio, S.C., contra la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014, dictada por la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas (SUNAVI), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40.382 del 28 del mismo mes y año. Así se decide.
Finalmente, se insta a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas (SUNAVI), a aplicar el régimen sancionatorio establecido en la Ley para la Regularización y Control de Arrendamientos de Vivienda. Así se establece. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 00562 publicada el 2 de octubre de 2019).
VII
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Se ADMITE la intervención como terceros interesados propuesta por los abogados Félix José Medina Bracho y Ana María Rodríguez Montero actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ASOCIACIÓN CIVIL RED METROPOLITANA DE INQUILINOS.
2.- IMPROCEDENTE la impugnación de las pruebas formulada por los terceros intervinientes.
3.- El DECAIMIENTO DE LA PRETENSIÓN en cuanto a la denuncia de violación a la garantía de la reserva legal en materia de procedimientos y sanciones planteada por la parte actora.
4.- SIN LUGAR la demanda de nulidad ejercida por la abogada Teresa Borges García actuando como apoderada judicial de la sociedad civil PROPATRIMONIO, S.C. ambas identificadas, contra la Providencia Administrativa Nro. 00042 del 27 de marzo de 2014, dictada por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA (SUNAVI), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40.382 del 28 del mismo mes y año, mediante la cual se establecieron las normas “(…) para que los propietarios y arrendadores de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento, los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias (…)”.
5.- Se INSTA a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas (SUNAVI), aplicar el régimen sancionatorio establecido en la Ley para la Regularización y Control de Arrendamientos de Vivienda.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República y al Ministerio del Poder Popular para Hábitat y Vivienda. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de noviembre del año dos mil diecinueve (2019). Años 209º de la Independencia y 160º de la Federación.
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La Presidenta –Ponente, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
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La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA |
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La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
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En fecha veintiuno (21) de noviembre del año dos mil diecinueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00730. |
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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