MAGISTRADO PONENTE: MARCO ANTONIO MEDINA SALAS

EXP. NÚM. 2011-0659

Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 14 de junio de 2011 el abogado Roberto Hung Cavalieri, inscrito en el INPREABOGADO bajo el número 62.741, actuando con el carácter de apoderado judicial de la empresa INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES G.M. 200, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 23 de marzo de 1992, bajo el número 66, Tomo 103-Pro.; ejerció demanda de nulidad con solicitud de suspensión de efectos contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado por la accionante el 24 de enero de 2011, contra la Providencia Administrativa s/n de fecha 6 de diciembre de 2010, dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en la cual ordenó a la empresa demandante “proceda de inmediato a la protocolización del documento definitivo de compraventa con la parte denunciante (…) la ocupación y disposición inmediata del inmueble por parte del denunciante”, y decidió sancionar a dicha sociedad mercantil con multa de Cinco Mil Unidades Tributarias (5.000 U.T.) equivalente a la cantidad para ese entonces de Doscientos Setenta y Cinco Mil Bolívares (Bs. 275.000,00).

En fecha 21 de junio de 2011 se dio cuenta en Sala y se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Por auto del 12 de julio de 2011 se admitió la demanda de nulidad, fueron ordenadas las notificaciones de Ley y se acordó solicitar el expediente administrativo.

En la decisión número 01484 del 9 de noviembre de 2011 la Sala Político-Administrativa declaró parcialmente procedente la solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado, “en lo que respecta a las órdenes de protocolización del documento definitivo de compraventa y la ocupación y disposición inmediata del inmueble por parte del denunciante”. Asimismo, decretó medida de prohibición de enajenar y gravar sobre el inmueble objeto de la controversia.

El 29 de noviembre de 2011, cumplidas las notificaciones ordenadas en el auto de admisión, se remitió el expediente a esta Sala a objeto de establecer la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio.

En fecha 6 de diciembre de 2011 se dio cuenta en Sala y se fijó la fecha para que tuviera lugar la audiencia de juicio, conforme a lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; la cual tuvo lugar el 9 de febrero de 2012, dejándose constancia de la comparecencia de la parte demandante, así como de la representación de la Procuraduría General de la República quienes expusieron sus argumentos y presentaron sus respectivos escritos de conclusiones y pruebas.

El 14 de febrero de 2012 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Por autos del 13 de marzo de 2012 el referido Órgano Sustanciador se pronunció con relación a las pruebas promovidas por las partes.

El 15 de marzo de 2012 se pasó el expediente a la Sala por haber concluido la sustanciación.

El 22 de mayo de 2012 se dio cuenta en Sala y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho con el objeto de que las partes presentaran sus informes escritos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por diligencia del 22 de mayo de 2012 la representación judicial de la sociedad mercantil demandante solicitó que los informes en la causa fuesen fijados de manera oral, lo cual se acordó por auto del día 23 del mismo mes y año.

El 31 de mayo de 2012, oportunidad señalada para el acto de presentación de los informes orales se dejó constancia de la comparecencia de la parte demandante así como de las representaciones de la Procuraduría General de la República y del Ministerio Público, quienes consignaron sus respectivos escritos de conclusiones.

El 5 de junio de 2012 la causa entró en estado de sentencia, según lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por oficio número 062/1012 del 20 de julio de 2012, la Consultoría Jurídica del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), remitió a la Sala el expediente administrativo de la causa, el cual fue agregado a los autos formando pieza separada.

Mediante diligencias del 4 de diciembre de 2012 y 5 de febrero de 2013 la empresa demandante solicitó dictara sentencia en la causa.

El 17 de abril de 2013 se dictó el Auto para Mejor Proveer número 057 mediante el cual se pidió al denunciante en sede administrativa, a la empresa accionante y al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) informasen a la Sala “cuál es en la actualidad la situación jurídica del inmueble objeto de la controversia que dio origen” a la demanda de nulidad de autos.

Por escrito del 7 de mayo de 2013 el demandante consignó la información requerida en el Auto para Mejor Proveer.

En fecha 16 de diciembre de 2014 la parte accionante requirió a la Sala dictara sentencia en la causa.

En fecha 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta, designadas y designado, así como juramentadas y juramentado por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.

Por diligencia del 4 de noviembre de 2015 la representación judicial de la sociedad mercantil demandante solicitó se dictara sentencia en la causa.

En fecha 23 de diciembre de 2015 se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designado y designada, así como juramentado y juramentada por la Asamblea Nacional en esa misma fecha. El Magistrado Marco Antonio Medina Salas fue designado Ponente.

En sesión de Sala Plena del 30 de enero de 2019, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas, la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, pasa esta Máxima Instancia a pronunciarse con fundamento en las consideraciones siguientes:

DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

En el caso bajo examen se ha ejercido una demanda de nulidad contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para el Comercio, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado por la empresa demandante en fecha 24 de enero de 2011, contra la Providencia Administrativa s/n de fecha 6 de diciembre de 2010, dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en la cual ordenó a la sociedad mercantil accionante “proceda de inmediato a la protocolización del documento definitivo de compraventa con la parte denunciante (…) la ocupación y disposición inmediata del inmueble por parte del denunciante”, y decidió sancionar a la demandante con multa de Cinco Mil Unidades Tributarias (5.000 U.T.), equivalente a la cantidad para ese entonces de Doscientos Setenta y Cinco Mil Bolívares (Bs. 275.000,00).

El referido acto se fundamenta en los siguientes argumentos:

“(…)

Si bien es cierto que los procedimientos administrativos de acuerdo a la doctrina y la jurisprudencia son de carácter sancionatorio, el fin de la administración pública no sólo constituye la imposición de sanciones sino el logro del bienestar colectivo y el cumplimiento de las normas existentes, es por ello que este Instituto en ejercicio de sus funciones debe velar, garantizar y salvaguardar los derechos de las personas dentro del marco de su competencia y de acuerdo al principio de la legalidad.

Por lo antes transcrito se evidencia la responsabilidad del proveedor por los bienes o servicios, por lo tanto la empresa denunciada es responsable por sus propios hechos.

(…)

Sobre la base de lo narrado y plasmado en este escrito y del análisis de las actuaciones practicadas se evidencia que el establecimiento de autos se encuentra incurso en la infracción de la Ley que nos ocupa, lo que acarrea como consecuencia la imposición de sanciones.

Considera esta Instancia que la empresa denunciada incumplió con las normas establecidas en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, al incurrir en las siguientes infracciones: rescisión unilateral del contrato celebrado con el denunciante, cobro del índice de precios del consumidor (I.N.P.C) y oferta engañosa.

Por consiguiente, en virtud de las transgresiones de los artículos 8 numerales 2°, 3° y 4°, 16 numerales 1° y 8°, 17, 20 y 78, según la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, la Presidencia de este Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en uso de sus atribuciones legales ORDENA a la infractora que proceda de inmediato a la protocolización del documento definitivo de compraventa con la parte denunciante identificada en autos, respetando el precio establecido en el contrato de fecha 30 de octubre de 2008. El Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios levantará la medida de Prohibición de enajenar y gravar dictada en fecha 19 de marzo de 2010, hasta el momento de la protocolización del documento definitivo de compra venta en aras de salvaguardar el derecho del ciudadano DÍAZ MAROTT FRANKARLOS LEODAVYCH.

Se ORDENA la ocupación y disposición inmediata del inmueble por parte del denunciante anteriormente identificado.

Asimismo, de conformidad con lo previsto en los artículos 126, 128 y 135 de la Ley ejusdem; DECIDE sancionar con multa de CINCO MIL (5000) UNIDADES TRIBUTARIAS, calculada la misma al valor de la Unidad Tributaria publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.127, de fecha 26/02/2009, siendo ésta la vigente para el momento de ocurrir el incumplimiento por parte del infractor, por lo tanto su equivalencia es la cantidad de DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 275.000,00), a la sociedad mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES G.M. 200, C.A.

(…)”.

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Por escrito presentado en fecha 14 de junio de 2011, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Inversiones y Construcciones G.M. 200, C.A., interpuso demanda de nulidad con solicitud de suspensión de efectos contra el acto denegatorio tácito producto del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para el Comercio, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado por la empresa demandante en fecha 24 de enero de 2011, contra la Providencia Administrativa s/n de fecha 6 de diciembre de 2010, dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en la cual ordenó a la referida empresa “proceda de inmediato a la protocolización del documento definitivo de compraventa con la parte denunciante (…) la ocupación y disposición inmediata del inmueble por parte del denunciante”, y decidió sancionar a dicha sociedad mercantil con multa de Cinco Mil Unidades Tributarias (5.000 U.T.) equivalente a la cantidad para ese entonces de Doscientos Setenta y Cinco Mil Bolívares (Bs. 275.000,00).

La parte actora fundamenta la acción en los siguientes alegatos:

Señala el apoderado demandante que en fecha 6 de diciembre de 2010, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) dictó la Providencia Administrativa sancionatoria en el expediente identificado con el alfanumérico DEN-001134-2010-0101, donde se tramitó el procedimiento iniciado por dicho Instituto contra su representada con ocasión de la denuncia interpuesta por el ciudadano Frankarlos Leodavych Díaz, cédula de identidad número 17.221.499, “quien manifestaba que le había sido violado su derecho al habérsele inflado el precio del inmueble y que fue sujeto de una oferta engañosa”.

Indica que en la referida Providencia el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) obligó a su mandante a hacer entrega a la parte denunciante del apartamento distinguido con el alfanumérico 1B34 del Edificio “La Cigüeña” del Parque Residencial Vidoño, ubicado en la ciudad de Puerto La Cruz, Estado Anzoátegui, ante la supuesta infracción de las normas establecidas en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, “así como la condena al pago de una multa”.

Manifiesta que durante todo el procedimiento administrativo su representada sostuvo que la relación jurídica existente con el denunciante surgió de un contrato de opción de compra-venta “en una escritura primigenia de fecha 14 de julio de 2008, luego sustituido por una segunda escritura de fecha 30 de octubre de 2008”, cuyas obligaciones contractuales fueron incumplidas por el ciudadano Frankarlos Leodavych Díaz “lo cual de manera expresa así lo acepta el propio denunciante”.

Aduce que el mencionado ciudadano arguyó en sede administrativa la violación del derecho a adquirir una vivienda, por habérsele impuesto -según afirma- una variación ilegal en el precio convenido en el contrato, “pero jamás señala que ante un incumplimiento originario, se procedió a suscribir nueva escritura, fijando nuevamente el precio y demás condiciones, en total acatamiento al principio de autonomía de voluntad de las partes”.

Expone que si bien es cierto los documentos contentivos de la relación contractual fijaban la modalidad de ajuste en el precio en cuanto a la aplicación del Índice de Precios al Consumidor, también lo es que el mencionado ciudadano nunca pagó dichas cantidades de dinero y mucho menos el ajuste por inflación pues para la fecha de su suscripción no existía ninguna normativa legal que regulase tales modalidades.

Por otra parte, destaca, que el denunciante no llevó al procedimiento administrativo prueba alguna que sustentara sus alegaciones, mientras que su mandante demostró plenamente el incumplimiento de las obligaciones contractuales del ciudadano Frankarlos Leodavych Díaz.

Expresa que el acto administrativo impugnado adolece de los siguientes vicios:

1. Falso supuesto de derecho.

Que el acto cuya nulidad demanda sanciona a su mandante por la supuesta infracción de las normas contenidas en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 8; numerales 1 y 8 del artículo 16, y artículos 17, 29 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.

Indica que el nacimiento de una relación contractual paritaria entre su mandante y el denunciante fue incumplida “por la parte oferida, que posteriormente se extinguiese por haberse novado con la suscripción de una nueva escritura, fijándose nuevos términos y condiciones, incluyendo nuevo precio, condiciones también incumplidas por el oferido”.

2. Usurpación de funciones.

Denuncia la violación del artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece que toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos.

Manifiesta que las funciones del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), no pueden ir más allá de verificar si se ha incurrido en una violación de las previsiones contenidas en la Ley que rige sus funciones e imponer las sanciones correspondientes, “pero de ahí a pretender constituirse en órganos ante el cual se resuelvan controversias entre particulares cuyo conocimiento le corresponde al Poder Judicial, constituye una grave usurpación…”.

Afirma que, en el caso que se examina, resulta obvio que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) usurpó competencias exclusivas del Poder Judicial, ya que sólo corresponde a este último la determinación del incumplimiento en una relación contractual. Indica que el referido Instituto sólo puede revisar la legalidad de las cláusulas de un contrato cuando éste sea de adhesión, supuesto que no es el de autos.

3. Violación del principio de legalidad de las penas.

Afirma, que de conformidad con el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas e infracciones en leyes preexistentes.

Apunta que el artículo 125 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, establece taxativamente las sanciones que pueden ser impuestas en caso que se demuestre la infracción de alguna de las normas de la referida Ley, entre las cuales no se encuentra ordenar la protocolización de un documento definitivo de compra-venta de un inmueble ni mucho menos “la orden expresa de ocupación y disposición inmediata del inmueble por parte del accionante…”.

4. Violación del principio dispositivo “de verdad procesal” y falso supuesto de hecho.

Señala que de la interpretación concatenada de los artículos 12 del Código de Procedimiento Civil y 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se desprende que los funcionarios públicos llamados o las funcionarias públicas llamadas a pronunciarse en los procedimientos administrativos -al igual que los jueces y las juezas- están obligados y obligadas a decidir teniendo como norte la verdad, debiendo atenerse a las normas de derecho “decidiendo según lo alegado y probado por las partes sin sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados”.

Que, en el caso bajo examen, es evidente la violación del principio dispositivo ya que el denunciante no probó que los hechos ocurridos infringieran las normas de protección de las personas en el acceso a los bienes y servicios; por el contrario, lo que hizo el ciudadano Frankarlos Leodavych Díaz fue admitir que incumplió las obligaciones contractuales que tenía con su mandante en virtud de los contratos de opción de compra suscritos entre ellos.

Denuncia que la Administración incurrió en un falso supuesto de hecho, toda vez que entre el denunciante y su mandante se suscribió un contrato de opción de compra-venta “que no obstante el incumplimiento del denunciante, se dejó sin efecto y se suscribió una nueva escritura, fijando el nuevo precio y demás condiciones”, lo que en modo alguno constituye violación a las normas de protección, no es oferta engañosa ni tampoco comporta violación a las condiciones existentes.

Expresa que en ambos contratos se estableció un sistema de ajuste de precio mediante la aplicación del Índice General de Precios, sin embargo, tales ajustes no se encontraban en ese entonces legalmente limitados en cuanto a su inclusión y procedencia en relaciones contractuales, aunado al hecho de que el denunciante nunca pagó cantidad alguna relacionada con esos ajustes.

Arguye que si bien el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) rechazó los alegatos esgrimidos por su mandante en cuanto a la legalidad del segundo contrato de opción de compra-venta, en el dispositivo del acto administrativo impugnado se señala que el documento definitivo de compra-venta cuya protocolización se ordena, deberá hacerse por el precio señalado en ese segundo instrumento de fecha 30 de octubre de 2008.

5. Improcedencia de la multa impuesta.

Que la aplicación de la multa impuesta a través del acto administrativo impugnado es improcedente, toda vez que quien ha incumplido con sus obligaciones contractuales ha sido el denunciante en sede administrativa “y así expresamente lo ha confesado”, aunado al hecho de la evidente usurpación de funciones por parte del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) que corresponden únicamente al Poder Judicial.

6. De las vías de hecho ejecutadas.

Manifiesta que el 27 de enero de 2011 el denunciante en sede administrativa, ciudadano Frankarlos Leodavych Díaz, en compañía de funcionarios de la Guardia Nacional se presentaron en la obra ejecutada por su mandante, esto es, el apartamento distinguido con el alfanumérico 1B34 del Edificio “La Cigüeña” del Parque Residencial Vidoño, en la ciudad de Puerto La Cruz, Estado Anzoátegui, quienes manifestaron su disposición a ejecutar la orden del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).

Indica que los referidos funcionarios se negaron a levantar un acta donde constara la ejecución, lo que resulta totalmente violatorio del derecho a la defensa y al debido proceso de su mandante, más aun cuando ya se había interpuesto el respectivo recurso jerárquico contra el acto que ordenaba dicha ejecución.

III

ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En fecha 9 de febrero de 2012 la abogada Raysabel Gutiérrez Henríquez, inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 62.705, actuando con el carácter de sustituta de la Procuraduría General de la República, solicitó la declaratoria sin lugar de la demanda interpuesta, con base en lo siguiente:

1. Usurpación de funciones.

Que la Administración dictó el acto administrativo impugnado haciendo uso de las atribuciones conferidas en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios “pues se evidenció que la accionante incurrió en: rescisión unilateral del contrato celebrado, cobro del índice de precios al consumidor (I.P.C) y oferta engañosa”.

Indica que “de esta manera se cumple con la misión de la administración por parte del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) la cual es garantizar a la ciudadanía el acceso a los bienes y servicios de manera efectiva y oportuna, mediante la defensa y protección de sus derechos socio económicos…”.

2. Violación del principio dispositivo, falso supuesto de hecho y de derecho.

Señala que del acto administrativo impugnado se evidencia “que la administración (…) no incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho denunciado por la recurrente, por cuanto se concatenó los hechos con el derecho para llegar a la decisión final…”. (Sic).

3. Improcedencia de la multa impuesta.

Que “se puede constatar que la administración procedió a sancionar dentro de las situaciones fácticas y jurídicas, por consiguiente no incurrió en el vicio denunciado…”.

4. De las vías de hecho ejecutadas.

Manifiesta “que la Administración no incurrió en la vía de hecho señalada por la parte actora, por cuanto los funcionarios estaban ejecutando lo decidido mediante la Providencia Administrativa S/N de fecha 6 de diciembre de 2010, dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS)”.

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

En fecha 31 de mayo de 2012 la abogada Marielba del Carmen Escobar Martínez, inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 16.770, actuando con el carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, consignó el escrito contentivo de la opinión del órgano que representa, en el que manifiesta lo siguiente:

Que “entre la empresa recurrente y el denunciante existía una relación contractual, específicamente una opción compra-venta de un inmueble efectuada en una escritura primigenia de fecha 14 de julio de 2008, y que posteriormente fue sustituida por una segunda de fecha 30 de octubre de 2008; que si bien es cierto se le fijaba el ajuste del precio, en modo alguno dichas cantidades no fueron pagadas, resultando absolutamente incumplidas las condiciones de la opción firmada y quedando resarcido el contrato por incumplimiento…”. (Sic).

Indica que “en el curso del procedimiento llevado por el órgano administrativo, se pudo verificar que el denunciante en modo alguno demostró probanzas que sustentaran sus argumentos, evidenciado así una inexistencia de violación de derechos alegados”.

Señala que no obstante lo anterior, “la administración procedió a dictar la Providencia Administrativa sancionatoria, donde les obliga a hacer entrega del apartamento N° 1B34 del Edificio La Cigüeña del Parque Residencial Vidoño, ante la supuesta infracción a las normas establecidas en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, así como la condena al pago de una multa, resultando evidente para el Ministerio Público que sancionó a la recurrente en base a hechos falsos que si bien partieron de una relación contractual, no es menos cierto, que esa relación había quedado terminada por incumplimiento de las obligaciones adquiridas…”.

Que el órgano que representa “puede deducir que efectivamente la decisión del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (Indepabis) no se ajusta a derecho, por lo que efectivamente la sanción impuesta a la recurrente en cuanto a la orden de que se proceda de inmediato a la protocolización del documento definitivo de compra-venta con la parte denunciante identificada en autos, respetando el precio establecido contrato de fecha 30 de octubre de 2008 y la ocupación y disposición inmediata del inmueble por parte del denunciante se encuentra viciada de falso supuesto tanto de hecho como de derecho, lo que acarrea la nulidad absoluta de la misma”.

Arguye “que el denunciante ante el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (Indepabis) y que originó el procedimiento administrativo contra la recurrente, no es un propietario del inmueble al que se le pretende atribuir, prueba de ello es el incumplimiento de todas y cada una de las obligaciones adquiridas en el contrato de opción de compra venta, situación esta que no fue analizada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (Indepabis), lo que configura por parte de la mencionada Institución la violación de los derechos de la recurrente, pues la finalidad de la ley es la protección y salvaguarda de derechos e intereses de todos los habitantes del País, así como el deber de educar, informar y a quienes de manera intencional causen daños a consumidores y usuarios y no avalar conductas que originen más daños como en el presente caso”. (Sic).

Que “el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (Indepabis) incurrió en el acto administrativo dictado, en el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho pues responsabilizó a la sociedad mercantil recurrente de hechos falsos y aplicó sanciones que no se correspondían”.

Con relación a la denuncia de violación del principio de legalidad y verdad procesal, el Ministerio Público indica que “de acuerdo con lo observado en autos, el denunciante no probó en el procedimiento administrativo dé qué manera Inversiones y Construcciones G.M.200.C.A le haya violentado los derechos que se encontraban protegidos por las normas de protección al acceso a bienes y servicios, más aún confesó que había incumplido con las disposiciones contractuales producto de la firma de la obligación que surgieron de la opción de compra-venta…”. (Sic).

Señala que la parte denunciante en sede administrativa no probó “de qué manera la sociedad mercantil le había violentado sus derechos y visto que la administración dio por probado el cumplimiento de todas las disposiciones contractuales cuando no fue de tal manera y que daban causa de Resolución del Contrato, procedió a imponer la sanción de protocolizar un documento definitivo de compra venta y ordenar la entrega del inmueble y su ocupación sin haber cumplimientos de las obligaciones para que fuese procedente, siendo consecuencia de una actuación no ajustada a derecho, y resultando procedente la violación del principio de verdad procesal y el principio del dispositivo, por cuanto [debe] la Administración dictar el acto decidiendo según lo alegado y probado sin sacar elementos de convicción, ni supliendo excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados…”. (Sic). (Agregado de la Sala).

Por último, en cuanto al vicio de usurpación de funciones indica la representación fiscal que la “protocolización del documento definitivo de compraventa con la parte denunciante y la ocupación y disposición inmediata del inmueble por parte del denunciante no está prevista en el catálogo de sanciones que contempla la Ley para la de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, para las infracciones cometidas y que se que se le atribuyen a la empresa recurrente, pues como quedó señalado en líneas anteriores, sólo podía imponérsele una multa pecuniaria o la clausura temporal hasta por noventa días ‘de almacenes, depósitos y establecimientos dedicados al comercio, conservación, almacenamiento, producción o procesamiento de bienes’ (según el artículo 125, 3 eiusdem), en caso de haber incurrido en las faltas previstas, que como quiera se ha venido manifestando que no hubo probanza alguna para la imposición de las sanciones…”. (Sic).

Que “el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios [al] imponer a la recurrente la sanción de protocolización del documento definitivo de compraventa y la ocupación inmediata del inmueble por parte del denunciante, excedió en su potestad de ente sancionador incurriendo con tal actuación en una conducta que no le es atribuible a la Administración, por cuanto es de única y exclusiva competencia del Poder Judicial, además dichas medidas no se encuentran legalmente establecidas como sanción para las infracciones cometidas por el recurrente, con lo cual el acto no se ciñe al principio de legalidad de las penas. Razón por lo cual considera el Ministerio Público, que el acto es nulo…”. (Sic). (Agregado de la Sala).

Finalmente, solicita sea declarada con lugar la demanda de nulidad.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto a la demanda de nulidad interpuesta por la representación judicial de la sociedad mercantil Inversiones y Construcciones G.M. 200, C.A., contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para el Comercio, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado por la empresa accionante el 24 de enero de 2011, contra la Providencia Administrativa s/n de fecha 6 de diciembre de 2010, dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en la cual ordenó a la referida compañía “proceda de inmediato a la protocolización del documento definitivo de compraventa con la parte denunciante (…) la ocupación y disposición inmediata del inmueble por parte del denunciante”, y decidió sancionar a dicha sociedad mercantil con multa de Cinco Mil Unidades Tributarias (5.000 U.T.) equivalente a la cantidad para ese entonces de Doscientos Setenta y Cinco Mil Bolívares (Bs. 275.000,00).

Ahora bien, se aprecia que la parte actora fundamenta su demanda en los siguientes argumentos:

1. Violación del principio dispositivo “de verdad procesal” y falso supuesto de hecho.

Respecto al falso supuesto, debe indicarse que este se configura de dos maneras diferentes: la primera, relativa al falso supuesto de hecho el cual se verifica cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión; la segunda, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado o la administrada; en este caso se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto. (Vid., sentencia de esta Sala número 138 de fecha 4 de febrero de 2009).

En este orden de ideas, se observa que la parte demandante arguye que el denunciante en sede administrativa no probó que los hechos ocurridos infringieran las normas de protección de las personas al acceso a los bienes y servicios; por el contrario, lo que hizo fue confesar que incumplió las obligaciones contractuales que tenía con su mandante en virtud de los contratos de opción de compra suscritos entre ellos.

Asimismo, señala que la Administración incurrió en un falso supuesto de hecho, toda vez que entre el denunciante y su mandante se firmó un contrato de opción de compra-venta “que no obstante el incumplimiento del denunciante, se dejó sin efecto y se suscribió una nueva escritura, fijando el nuevo precio y demás condiciones”, lo que en modo alguno constituye violación a las normas de protección, no es oferta engañosa ni mucho menos comporta violación a las condiciones existentes. Expresa que en ambos contratos se estableció un sistema de ajuste de precio mediante la aplicación del Índice General de Precios, sin embargo, tales ajustes no se encontraban en ese entonces legalmente limitados en cuanto a su inclusión y procedencia en relaciones contractuales, aunado al hecho de que el denunciante nunca pagó cantidad alguna relacionada con esos ajustes.

Ahora bien, planteados en estos términos la demanda, observa la Sala de la revisión de las actas que componen el expediente administrativo lo siguiente:

1. Hoja de “RECEPCIÓN DE DENUNCIAS” del “Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y Usuario (INDECU)” de fecha 25 de enero de 2010, con los siguientes datos (folio 1 del expediente administrativo):

“RECEPCIÓN DE DENUNCIAS

(…)

DENUNCIANTE

Nombre: Díaz Marott Frankarlos Leodavych.

(…)

DENUNCIADO

Nombre: Parque Vidoño.

(…)

BREVE DESCRIPCIÓN DE LA IRREGULARIDAD DENUNCIADA

El denunciante manifiesta haber contratado con la empresa antes mencionada en fecha 15/02/2008 para la compra de un inmueble por un monto de Bs. 118.000, asimismo aduce que por motivo de haber una mora producida por el denunciado, el denunciante le ha sido un poco forzoso seguir cancelando las cuotas del mismo ya que el mismo se le está realizando el cobro del IPC, razón por la cual el denunciante se dirige al INDEPABIS, para solicitar una aclaratoria amplia respecto a su caso y defender a su vez sus derechos en el acceso a los bienes y servicios”. (Sic).

2. Contrato de opción de compra-venta de fecha 30 de octubre de 2008, suscrito entre la sociedad mercantil Inversiones y Construcciones G.M. 200, C.A. (“LA PROPIETARIA”) y el ciudadano Frankarlos Leodavych Díaz Marott (“EL OPCIONADO”) (folios 8 al 12 del expediente administrativo), del cual se desprenden, entre otras, las siguientes cláusulas:

“(…)

PRIMERA: La ‘PROPIETARIA’ ha resuelto vender en pre-venta a ‘EL OPCIONADO’ un apartamento, (…) denominado el ‘INMUEBLE’, distinguido con el número, letras y números: 1B34 en el Módulo 2B2 de la PLANTA TRES DEL EDIFICIO DENOMINADO ‘LA CIGÜEÑA’, ubicado en la Parcela P-4 del ‘PARQUE RESIDENCIAL VIDOÑO’, sector Vidoño, vía el Rincón, jurisdicción del Municipio Simón Bolívar del estado Anzoátegui y que le pertenece a la ‘PROPIETARIA’ según se evidencia de documento inscrito en la Oficina Subalterna de Registro Público del Municipio Bolívar del estado Anzoátegui en fecha 22 de mayo de 2006, anotado bajo el N° 33, folios del 250 al 256, Protocolo primero, Tomo 20, Segundo Trimestre del año 2006. (…) Dicho apartamento tiene una superficie total aproximada de CINCUENTA METROS CUADRADOS CON TREINTA Y DOS DECÍMETROS CUADRADOS (50, 32 M”). (…). TERCERA: El precio de venta del ‘INMUEBLE’ ha sido pactado inicialmente en la cantidad de CIENTO VEINTICUATRO MIL CIENTO TREINTA Y CINCO BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 124.135,00), de los cuales se ha recibido en calidad de arras, la cantidad de TREINTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 35.400,00), el restante, es decir, la cantidad de OCHENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS TREINTA Y CINCO BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 88.735,00), será pagado por ‘EL OPCIONADO’ en el acto de protocolización del documento definitivo de compra-venta del ‘INMUEBLE’. El precio de venta antes descrito no es fijo. El ‘OPCIONADO’ acepta y conviene expresamente que el precio de venta señalado en la presente cláusula, sufrirá incrementos de acuerdo a la variación porcentual (tasa) del Índice de Precios al Consumidor (I.P.C) publicado por el Banco Central de Venezuela. Estos incrementos serán asumidos y pagados por el ‘OPCIONADO’ desde el mismo momento en que procede a realizar la reserva del ‘INMUEBLE’ objeto del presente contrato, hasta la fecha en que se haga efectivo el pago del precio resultante lo cual deberá ocurrir a más tardar en la fecha de protocolización del documento de venta del inmueble ante la Oficina Subalterna de Registro competente. (…). QUINTA: Es convenio expreso entre ambas partes que la ‘PROPIETARIA’, quedará liberada de su obligación de vender el ‘INMUEBLE’ a ‘EL OPCIONADO’ por una cantidad inferior a la prevista en el presente contrato (…). OCTAVA: En ejecución de lo aquí contratado, la ‘PROPIETARIA’ y ‘EL OPCIONADO’ se obligan a otorgar el documento de venta del ‘INMUEBLE’ por ante la Oficina Inmobiliaria de Registro Correspondiente en un plazo de noventa (90) días continuos prorrogables por treinta (30) días más contados a partir de la fecha de firma del presente contrato.(…) DÉCIMA: Es entendido entre las partes que suscriben el presente contrato, que todos los trámites concernientes a la consecución de créditos hipotecarios a largo plazo para la cancelación del precio de venta del ‘INMUEBLE’ objeto de este contrato de opción de compra venta, serán por la única responsabilidad de ‘EL OPCIONADO’ comprometiéndose la ‘PROPIETARIA’ únicamente a suministrarle toda la documentación necesaria para tales fines en lapso no mayor de diez (10) días hábiles de la solicitud, la cual deberá ser hecha por escrito (…). DÉCIMA SEGUNDA: Es expresamente convenido entre las partes que si la solicitud de préstamo hipotecario para adquisición del ‘INMUEBLE’ no fuere suficiente para completar el precio de venta establecido en este contrato y ‘EL OPCIONADO’ no pudiere pagar la diferencia no cubierta, el presente contrato quedará resuelto de pleno derecho (…). DÉCIMO QUINTA: Si por causas imputables a la ‘PROPIETARIA’ no se otorga el documento correspondiente al ‘INMUEBLE’ en el plazo previsto en el presente contrato, habiendo cumplido el ‘OPCIONADO’ con todas las obligaciones estipuladas en este documento, el presente contrato quedará rescindido de pleno derecho y la ‘PROPIETARIA’ quedará obligada a reintegrar a ‘EL OPCIONADO’ en un plazo máximo de ciento ochenta (180) días, las cantidades de dinero que hubiese recibido sin intereses, más una cantidad equivalente al diez por ciento (10%) del total de dichas cantidades, como indemnización única por los daños y perjuicios puros causados, sin necesidad de prueba alguna (…)”. (Resaltado del original).

3. Soporte impreso del correo electrónico enviado por el denunciante en sede administrativa a la dirección electrónica frubio@gmail.com, de fecha 6 a de abril de 2010 (folio 328 del expediente administrativo), del cual se desprende lo siguiente:

“(…) hermano nesecito (sic) mi hueco con urgencia para vivir, me paresía (sic) un tipo serio pero veo que nunca lo fue, por ni ser solidario (sic) con los acuerdos que le pude plantear para solucionar la deuda, (…) pero no importa, ya conseguí la plata pero mándeme (sic) la bendita carta del estado de cuenta que pruebe la mora que tengo con ustedes y asi (sic) el inamujer me dara (sic) los recursos y ya (...)”.

4. “Acta de Audiencia de Descargo” celebrada en el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) en fecha 24 de mayo de 2010 (folio 351 del expediente administrativo) en la cual se dejó sentado lo siguiente:

“(…) se deja constancia de la comparecencia del denunciante quien expone: NO QUIERO CONCILIAR QUIERO MI APARTAMENTO Y NUNCA ME HE NEGADO A PAGAR LO EXPUESTO EN EL PRIMER CONTRATO Y CON SU FIRMA CONGELÉ EL INMUEBLE, ME ESTÁN ACUSANDO DE QUE NO DI 5000,00 Bs. Y SI LO DI LO PROBARÉ PARA UN TOTAL DE 30.400,00 Bs, EN DICIEMBRE ABONÉ 5.400,00, LOS CUALES FUERON DEPOSITADOS A GM 200, C.A. (…). Se deja constancia de la comparecencia de la REPRESENTANTE de la empresa denunciada (…) quien expone: EL CONTRATO QUE EL DENUNCIANTE ALEGA COMO VIGENTE NO LO RECONOZCO PORQUE FUE ANULADO POR VOLUNTAD DE LAS PARTES AL SUSCRIBIRSE EL CONTRATO QUE CORRE INSERTO EN EL EXPEDIENTE DE FECHA 30-10-2008, CUYO PLAZO ESTÁ VENCIDO A LA FECHA DE HOY EL OPCIONANTE NO CUMPLIÓ CON LAS OBLIGACIONES A SU CARGO SUSCRITO EN EL CONTRATO DE FECHA 30-10-2008 Y A LA PRESENTE FECHA NO HA HONRADO NINGUNA DE SUS OBLIGACIONES. LA EMPRESA NO TRAMITA NINGÚN CRÉDITO HIPOTECARIO Y ASÍ LO ESTABLECE EN SUS CONTRATOS. EL PRECIO LEGALMENTE ESTABLECIDO EN EL CONTRATO FIRMADO POR LA EMPRESA ESTABLECE UNOS AJUSTES POR INFLACIÓN, LEGALES Y EXIGIBLES HASTA LA FECHA DE ENTRADA EN VIGENCIA DEL DECRETO EMANADO DEL MINISTERIO DE HÁBITAT Y VIVIENDA (…)”.

De lo anterior se pueden colegir los siguientes hechos:

1. Entre el ciudadano Frankarlos Leodavych Díaz Marott (denunciante en sede administrativa) y la sociedad mercantil demandante, fue suscrito un contrato de “opción de compra-venta” en fecha 30 de octubre de 2008 sobre un inmueble ya construido (la fecha de vigencia del contrato hace mención a la protocolización del documento definitivo y no a la terminación de obra alguna) ubicado en el Edificio La Cigüeña, del Parque Residencial Vidoño, en el Municipio Simón Bolívar del Estado Anzoátegui. Dicho contrato tenía una vigencia de noventa (90) días, prorrogables por treinta (30) días más, esto es, hasta el 27 de febrero de 2009.

2. El denunciante en sede administrativa reconoce haber incurrido en mora en el cumplimiento de sus obligaciones para con la empresa vendedora del inmueble, toda vez que para la fecha de la denuncia, esto es, el 25 de enero de 2010 (casi un año después del vencimiento de la opción de compra-venta) no había terminado de efectuar el pago correspondiente al precio del inmueble. Tampoco observa la Sala que exista constancia en el expediente administrativo de que el referido ciudadano haya dado cumplimiento a las señaladas obligaciones con posterioridad al vencimiento del aludido contrato.

3. Para la fecha de la interposición de la denuncia, esto es, 25 de enero de 2010, había transcurrido con creces el lapso fijado en el contrato de opción de compra-venta, para la protocolización del documento definitivo de transmisión de la propiedad.

Ahora bien, observa la Sala que el acto impugnado, luego de hacer un recuento de la legislación aplicable en materia de protección a los usuarios y las usuarias de bienes y servicios, estableció lo siguiente:

“(…)

Ahora bien, se desprende de los folios 08 al 10 del presente expediente que cursa contrato de opción de compra-venta suscrito por las partes involucradas en la presente denuncia y donde el inmueble se encuentra identificado con las siglas 1B34 del MODULO B, DEL EDIFICIO LA CIGÜEÑA DEL PARQUE RESIDENCIAL VIDOÑO, por lo que se desprende del expediente que las partes establecieron en una de sus cláusulas que el precio sufriría incrementos de acuerdo a la variación porcentual (tasa) del Índice de Precios al Consumidor (I.P.C), pero como se señaló anteriormente el Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, prohibió tal cobro, por lo que se concluye que su pago si se hiciese sería un pago ilegal, en tal sentido al insistir la empresa en su cobro no brinda al denunciante la información necesaria y correcta, toda vez que en la fase conciliatoria y durante el procedimiento administrativo sancionatorio hace valer el cumplimiento de tal cláusula.

De igual forma la representación de la empresa no consignó ningún tipo de medio probatorio del cual se desprenda que cumplió con su deber de información para con el denunciante dejándolo en una situación de desprotección total.

(…)

Evidentemente que la sociedad mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES GM 200, C.A. no ejecutó la prestación del servicio de manera regular y óptima, dado que han retardado la entrega y protocolización del bien argumentando un incumplimiento que no reviste la forma de incumplimiento sino una errónea interpretación de la norma por parte de los mismos, pues, el denunciante no está obligado a efectuar un pago que ya por Ley está prohibido y así se establece.

(…)

Es importante señalar que el contrato de opción de compra-venta suscrito entre la parte reclamante y la empresa INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES GM 200, C.A., por ser un contrato de promesa bilateral de compra venta, este despacho se permite en señalar que el bien es cierto que nuestro Código Civil Venezolano no contempla la figura del contrato preliminar o de opción a compra de modo expreso, no se puede negar su autonomía y existencia especialmente cuando se celebra bilateralmente y mediante recíprocas obligaciones.

(…)

Sobre la base de lo narrado y plasmado en este escrito y del análisis de las actuaciones practicadas se evidencia que el establecimiento de autos se encuentra incurso en infracciones de la Ley que nos ocupa, lo que acarrea como consecuencia la imposición de sanciones.

Considera esta Instancia que la empresa denunciada incumplió con las normas establecidas en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, al incurrir en las siguientes infracciones; rescisión unilateral del contrato celebrado con el denunciante, cobro del índice nacional de precios al consumidor (I.N.P.C) y oferta engañosa.

(…)”.

De lo anterior se desprende que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) sancionó a la empresa demandante por los siguientes hechos: “rescisión unilateral del contrato celebrado con el denunciante, cobro del índice nacional de precios al consumidor (I.N.P.C) y oferta engañosa”.

Ahora bien, mediante Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.055 del 10 de noviembre de 2008, el Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat dictó la Resolución número 98 de fecha 5 del mismo mes y año, mediante la cual se establece el lapso de culminación de la obra y de la protocolización del documento de venta, en los contratos de opción de compra-venta, o documentos equivalentes que tengan por objeto el financiamiento de viviendas “en construcción o por construirse”. Dicha Resolución regula, entre otros, los siguientes aspectos:

“(…)

Artículo 1. En los contratos de opción de compra-venta o documentos equivalentes que tengan por objeto el financiamiento de viviendas en construcción o por construirse otorgados por personas naturales o jurídicas no regidas por la legislación propia de las instituciones bancarias y financieras, se deberá establecer el lapso de culminación de la obra y de la protocolización del documento de venta.

Artículo 2. En ningún caso operará el cobro del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC), otro ajuste por inflación, ni el cobro de intereses de financiamiento, después de la fecha originalmente pactada para la culminación de la obra y para la protocolización del documento de venta, salvo que la protocolización no se lleve a cabo en el tiempo previsto por causa imputable al comprador. (…)”. (Resaltado de la Sala).

Por su parte, el Decreto número 110 dictado por el Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.197 del 10 de junio de 2009, dispone lo siguiente:

“(…)

Artículo 1. En los contratos que tengan por objeto, bajo cualquier forma o modalidad, la adquisición de viviendas por construirse, en construcción o ya construidas, suscritos o a suscribirse por los sujetos comprendidos en el Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, se prohíbe el cobro de cuotas, alícuotas, porcentajes y/o sumas adicionales de dinero, basados en la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) o de cualquier otro mecanismo de corrección monetaria o ajuste por inflación, por lo que a partir de la entrada en vigencia de la presente Resolución, queda sin efecto cualquier estipulación convenida o que se convenga en contravención a lo dispuesto en esta norma.

La prohibición establecida en el presente artículo tendrá aplicación en todo el mercado inmobiliario destinado a la vivienda y hábitat.

Artículo 2. Se ordena que a partir de la entrada en vigencia de la Resolución número 98 de fecha 5 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 39.055 de fecha 10 de noviembre de 2008 (…) es decir, desde el día 10 de noviembre de 2008, todo cobro que se hubiera efectuado por concepto de Índice de Precios al Consumidor (IPC) o de cualquier otro mecanismo de ajuste por inflación o corrección monetaria, después de la fecha convenida por las partes para la culminación de la obra y protocolización del documento de venta, deberá ser restituido íntegra e inmediatamente al comprador (…).

Artículo 3. A partir de la publicación de la presente Resolución los Productores de Vivienda y Hábitat no podrán colocar estipulaciones en los contratos que se celebren, que permitan su terminación unilateral o prevean la posibilidad para ellos de abstenerse a protocolizar las ventas de inmuebles que hayan pactado con los Sujetos del Sistema, salvo que haya incumplimiento previo por parte de los compradores de lo dispuesto en los contratos suscritos. (…)”. (Resaltado de la Sala).

De las normas transcritas se desprende, por una parte que desde el 10 de noviembre de 2008 (cuando se publicó la Resolución número 98) la prohibición de cobro del Índice de Precios al Consumidor (I.P.C) regía solo después de la fecha originalmente pactada para la culminación de la obra y subsiguiente protocolización del documento definitivo de venta, en los contratos de opción compra-venta que tuviesen por objeto “el financiamiento de viviendas en construcción o por construirse”. Por otra parte, con la entrada en vigencia del mencionado Decreto número 110, dicha prohibición se generalizó para todos los contratos, cualquiera fuese su forma o modalidad, haciendo especial énfasis en que “cualquier estipulación convenida o que se convenga en contravención” a dicha interdicción quedaba sin efecto.

Sobre la legalidad del referido Decreto número 110 y la retroactividad de su vigencia al 10 de noviembre de 2008 (con relación a la repetición de lo pagado ilegalmente), esta Sala mediante decisión número 1139 del 16 de octubre de 2013, se pronunció, estableciendo al respecto lo siguiente:

“(…)

A los fines de resolver dicha denuncia es importante traer a colación que la Administración, para fundamentar la resolución objetada se basó en que el mercado inmobiliario venezolano presentaba desviaciones que atentaban contra los derechos fundamentales de los ciudadanos y ciudadanas a una vivienda y hábitat dignos, debido a la inclusión de estipulaciones y/o cláusulas abusivas en los contratos que tenían por objeto la adquisición de viviendas construidas, en construcción o por ser construidas, en los cuales se solía estipular el cobro de cuotas, alícuotas, porcentajes y/o sumas adicionales de dinero sobre el precio de venta de dichos inmuebles, basados en la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) o de cualquier otro mecanismo equivalente de corrección monetaria o ajuste por inflación.

(…).

Teniendo en consideración el fundamento de la resolución objetada es necesario traer a colación que el concepto de Estado Social de Derecho persigue la armonía entre las clases, evitando que una clase dominante, por tener el poder económico, político o cultural, abuse y subyugue a otras clases o grupos sociales, impidiéndoles el desarrollo y sometiéndolas a la pobreza y a la ignorancia; a la categoría de explotados naturales y sin posibilidad de redimir su situación. Así pues el Estado Social debe tutelar a personas o grupos que en relación con otros se encuentran en estado de debilidad o minusvalía jurídica, por lo que la sección del Texto Fundamental que puede denominarse la Constitución Económica tiene que verse desde una perspectiva esencialmente social (Vid. sentencia de la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal N° 85 del 24 de enero de 2002).

(…)

Como consecuencia de lo anterior es que esta Sala considera que el Estado Social de Derecho contenido en las normas constitucionales tiene como norte dictar medidas legales para planificar, racionalizar y regular la economía, así como limitar legalmente la libertad económica por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otros de interés social (artículo 112 constitucional).

(…)

Ese Estado Social de Derecho rige las relaciones jurídicas entre proveedores de bienes y servicios y usuarios, relación en la cual no existe una igualdad real, por cuanto, aun cuando esa prestación de bienes y servicios derive de la libre autonomía de las partes en contratar, no es menos cierto que los consumidores se encuentran frente al empresario como débiles económicos sometidos a las cláusulas contractuales impuestas por estos. Y es por ello que, adaptándose a las previsiones constitucionales que pregonan lo anteriormente expuesto, las normas que se dicten para regular tales relaciones jurídicas deben propender a aminorar tal desigualdad, protegiendo a los particulares de eventuales condiciones abusivas.

Todo lo anteriormente indicado cobra mayor relevancia cuando se está frente al derecho a la vivienda consagrado en el artículo 82 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, protegido no solo por el Texto Fundamental sino a través de la creación de un engranaje administrativo constituido tanto por organismos públicos (Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat, Banco Nacional de Vivienda y Hábitat [BANAVIH], Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, entre otros), como por normas integrantes del ordenamiento jurídico tendientes a regular y garantizar todo lo relacionado con la obtención y disfrute de ese derecho constitucional.

(…)

Siendo entonces el Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat el responsable del manejo, regulación y supervisión de todo lo relacionado con el derecho a la vivienda, se encuentra perfectamente habilitado constitucional y legalmente para dictar medidas que propendan a la protección de dicho derecho constitucional, a través de las cuales, como se lee en el acto administrativo impugnado, pongan orden a situaciones irregulares que se venían sucediendo en torno a la suscripción de contratos de opción a compra contentivos de cláusulas que a primeras luces parecieran ser abusivas.

A juicio de esta Sala, no tendría sentido regular una situación anómala a futuro sin dársele solución a las situaciones perjudiciales ya producidas como consecuencia de haberse excedido un empresario en los límites del ejercicio de su propio derecho a la libertad económica, en perjuicio del más débil. No tendría sentido pues, ponerle fin a una situación que no debió haberse producido, si por el contrario no se consagran los mecanismos idóneos para subsanar los vicios suscitados en una práctica excesiva de la economía de mercado por parte, en este caso, de constructoras, promotores inmobiliarios y afines, los cuales valiéndose de que en la etapa de contratación masiva a través de contratos modelos no existe negociación con la parte débil (en este caso el adquiriente del inmueble), diseña una serie de cláusulas que reportan ventajas indiscriminadas a favor de uno solo de los contratantes en menoscabo del otro.

(…)”.

La anterior decisión considera que la noción de Estado Social de Derecho contenido en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, obliga a dictar las normas que permitan planificar, racionalizar y regular la economía, así como limitar legalmente la libertad económica por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otros de interés social.

Trayendo los anteriores razonamientos al caso bajo análisis, se observa que el contrato de opción de compra-venta suscrito por las partes en el caso de autos tuvo lugar el 30 de octubre de 2008, esto es, con anterioridad tanto a la Resolución número 098 como al Decreto número 110, razón por la cual la sola existencia de la cláusula relativa al cobro del Índice de Precios al Consumidor (I.P.C), no puede considerarse como violatoria de la prohibición contenida en el mencionado Decreto número 110, pues lo contrario, comportaría una violación del principio de irretroactividad de la Ley.

Asimismo, esta Sala observa de las normas transcritas que solo puede ser considerado pago de lo indebido (a partir del 10 de noviembre de 2008, fecha de publicación de la Resolución número 098), el efectuado por concepto de Índice de Precios al Consumidor (I.P.C) o ajuste por inflación “después de la fecha convenida por las partes para la culminación de la obra y protocolización del documento de venta”, tal como lo dispuso el citado artículo 2 del Decreto número 110.

De esta manera, vista la peculiaridad temporal del caso bajo análisis, la conducta que podría haber generado responsabilidad a la empresa accionante era el cobro de cantidades de dinero por concepto de Índice de Precios al Consumidor (I.P.C), con posterioridad a la fecha de vencimiento del contrato, si la demora en la protocolización hubiese sido imputable a ella, todo conforme a los extremos previstos en los dispositivos normativos referidos en esta decisión.

Sin embargo, ni del expediente administrativo ni del judicial se desprende que el denunciante en sede administrativa haya aportado medio probatorio alguno que permitiese al órgano administrativo determinar que efectivamente se le estaba efectuando el cobro por los conceptos mencionados, para que de esta forma se pudiera analizar cuáles de ellos podrían haberse considerado “ilegales”, ya que como ha quedado sentado, para la fecha de la presentación de la denuncia, el contrato suscrito por las partes había perdido vigencia, al haber transcurrido con creces el lapso para la protocolización del documento definitivo de compra-venta.

Igualmente, se hace patente de la lectura del Decreto parcialmente transcrito que la resolución de los contratos está permitida en los casos de “incumplimiento previo de parte de los compradores”, cuestión alegada por la empresa accionante para justificar la terminación de la relación contractual y que no fue tomada en cuenta por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) al momento de dictar el acto impugnado.

Por otra parte, del acto cuya nulidad se demanda no se desprende cuál fue la conducta desplegada por la empresa accionante que el órgano administrativo subsumió bajo la calificación de “oferta engañosa”.

De lo expuesto, concluye la Sala que la situación objeto de la denuncia en sede administrativa, no constituía una violación a la normativa legal que regula la defensa de las personas en el acceso a los bienes y servicios, que ameritara la intervención del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) como órgano regulador de las relaciones entre proveedores de bienes y servicios con los usuarios y las usuarias, sino que ha puesto de manifiesto que las circunstancias planteadas se enmarcan dentro de un conflicto entre particulares con base en el presunto incumplimiento de un contrato de opción de compra-venta, cuestión que debe ser dilucidada por los tribunales competentes, conforme a las normas aplicables.

En ese mismo sentido, la parte demandante denunció que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), incurrió en la violación del artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece que toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos.

Al respecto ha precisado la Sala que el vicio de incompetencia, se configura cuando la autoridad administrativa dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico. La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.

En este orden de ideas, tanto la doctrina como la jurisprudencia de este Máximo Tribunal, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber: la usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones. La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias; y se establece, por otra parte, que sólo la Ley define las atribuciones del Poder Público, y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.

Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa. (Vid., sentencia número 00348 del 5 de abril de 2016, caso: Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A.).

En este orden de ideas el extinto Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), determinó la transgresión por parte de la sociedad mercantil demandante de los artículos 8 ordinales 2°, 3° y 4°, 16 ordinales 1° y 8°, 17, 20 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y decidió lo siguiente:

“…en uso de sus atribuciones legales ORDENA a la infractora que proceda de inmediato a la protocolización del documento definitivo de compraventa con la parte denunciante identificada en autos, respetando el precio establecido en el contrato de fecha 30 de octubre de 2008. El Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios levantará la medida de Prohibición de enajenar y gravar dictada en fecha 19 de marzo de 2010, hasta el momento de la protocolización del documento definitivo de compra venta en aras de salvaguardar el derecho del ciudadano DÍAZ MAROTT FRANKARLOS LEODAVYCH.

Se ORDENA la ocupación y disposición inmediata del inmueble por parte del denunciante anteriormente identificado. (…)”.

Así, vista la decisión tomada por dicho instituto, es importante traer a colación la normativa que regula las atribuciones de dicho ente, y al efecto aprecia que el artículo 102 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios dispone lo que sigue:

“Artículo 102: Son competencias del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios:

1. Ejecutar los procedimientos de verificación, inspección, fiscalización y determinación, para constatar el cumplimiento o incumplimiento de la normativa prevista en la presente Ley, por parte de los sujetos obligados.

2. Practicar las supervisiones que considere necesarias, a los sujetos obligados al cumplimiento de la normativa prevista en la presente Ley.

3. Sustanciar, tramitar y decidir los procedimientos iniciados de oficio, por denuncia o por solicitud de parte, de conformidad con su competencia para determinar la comisión de hechos violatorios de la presente Ley o de las disposiciones dictadas en su ejecución y aplicar las sanciones administrativas que correspondan, así como las medidas correctivas y preventivas.

4. Coordinar con la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras o la Superintendencia de Seguros, según sea el caso, las acciones tendentes a hacer efectiva la defensa de los ahorristas, asegurados y usuarios de servicios prestados por la Banca, las Entidades de Ahorro y Préstamo, las Empresas Operadoras de Tarjetas de Crédito, los Fondos de Activos Líquidos y otros entes financieros.

5. Exigir a los sujetos obligados conforme a la presente Ley, o a terceros relacionados con éstos, la exhibición de documentos necesarios para la determinación de la veracidad de los hechos o circunstancias objeto de inspección o fiscalización.

6. Proponer, aplicar y divulgar las normas en materia de la Defensa de los Derechos de las Personas en el acceso a los Bienes y Servicios.

7. Fundamentar sus actuaciones en los hechos que conozca con motivo del ejercicio de las facultades previstas en la presente Ley o que consten en los expedientes, documentos o registros que lleven o tengan en su poder y los de cualquier otra autoridad pública.

8. Actuar como órgano auxiliar y de apoyo en las investigaciones penales del Ministerio Público y de los tribunales penales competentes sobre los hechos que estén tipificados como delitos conforme a la presente Ley, en el Código Penal y en otras leyes.

9. Establecer centros de información y atención al público en terminales de transporte aéreo, terrestres y marítimos”.

De lo expuesto y de la cita del catálogo de atribuciones establecidas legalmente al referido instituto no se encuentra la de ordenar “la ocupación y disposición inmediata del inmueble” antes identificado, así como “la protocolización inmediata del documento definitivo de compraventa (…)”, lo que en definitiva denota que el prenombrado organismo se extralimitó en el ejercicio de sus funciones pues la normativa que sirvió de base para dictar el acto impugnado no contempla en modo alguno este tipo de sanciones. (Vid., entre otras la sentencia número 00796 del 12 de julio de 2017).

Así, concluye la Sala que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) incurrió en un falso supuesto de hecho y en una usurpación de las funciones de los órganos jurisdiccionales, pues le estaba vedado un análisis de la relación contractual más allá de la verificación del incumplimiento de las normas de protección de las personas en el acceso a los bienes y servicios. En consecuencia, se declara la nulidad de la Providencia Administrativa s/n de fecha 6 de diciembre de 2010, dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).

Determinado lo anterior y visto que el vicio antes mencionado resulta suficiente para declarar la nulidad del acto impugnado, esta Sala considera inoficioso emitir pronunciamiento con relación a las demás denuncias alegadas. Así se declara.

En consecuencia, se deja sin efecto la medida de prohibición de enajenar y gravar sobre el inmueble objeto de la controversia, dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) en fecha 19 de marzo de 2010, así como la que fuese dictada por esta Máxima Instancia mediante decisión número 1484 de fecha 9 de noviembre de 2011, para lo cual se ordena oficiar a la Oficina de Registro Público del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, a los fines de que se estampe la nota marginal correspondiente y dé cuenta de dicha actuación dentro de los diez (10) días de despacho siguientes más el término de la distancia a los que conste en autos su notificación. Así se decide.

DECISIÓN

Conforme a los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. CON LUGAR la demanda de nulidad incoada por la representación judicial de la sociedad mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES G.M. 200, C.A., contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado por la empresa accionante el 24 de enero de 2011, contra la Providencia Administrativa s/n de fecha 6 de diciembre de 2010, dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), la cual se ANULA.

2. Se ORDENA oficiar a la Oficina de Registro Público del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, a fin de que estampe la nota marginal correspondiente e informe a la Sala de su cumplimiento y dé cuenta de dicha actuación dentro de los diez (10) días de despacho siguientes más el término de la distancia a los que conste en autos su notificación.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Agréguese copia al cuaderno separado. Devuélvase el expediente administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de noviembre del año dos mil diecinueve (2019). Años 209º de la Independencia y 160º de la Federación.

La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		El Vicepresidente - Ponente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
	En fecha veintiuno (21) de noviembre del año dos mil diecinueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00733.
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD