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Magistrado Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Exp. N° 2000-0928
En fecha 28 de agosto de 2000, la abogada
Rosalba Pereira Colls, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 13.049, actuando
en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil ASERCA AIRLINES,
C.A., inscrita en el Registro de Comercio que llevaba el Juzgado Segundo de
Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del
Estado Carabobo en fecha 6 de marzo de 1968, bajo el Nº 746, interpuso ante
esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, recurso
contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida
cautelar de suspensión de efectos, contra el acto administrativo de efectos
particulares contenido en la resolución Nº 004, dictada por el Ministro de
Infraestructura el 28 de febrero de 2000, por medio de la cual se declaró sin
lugar el recurso jerárquico interpuesto por la sociedad mercantil antes
identificada, el 17 de agosto de 1999 contra la resolución Nº 031 del 26 de
julio de 1999, y en consecuencia, se confirmaron los actos administrativos
contenidos en las resoluciones Nros. 160, 161, 164 y 184, todas de fecha 1º de
junio de 1999 y 110 del 12 de abril de 1999, emanadas del Director General
Sectorial de Transporte Aéreo, mediante las cuales se le impuso a la sociedad
mercantil Aserca Airlines, C.A., multas por las cantidades de doscientas
veinticinco unidades tributarias (225 U.T.), en cada una de dichas
resoluciones.
El 19 de septiembre de 2000, se dio cuenta
en Sala y se ordenó oficiar al Ministerio de Infraestructura a los fines de
solicitar la remisión del expediente administrativo.
El 29 de septiembre de 2000, se acordó
pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que se
pronunciara sobre la admisión del presente recurso.
Por auto dictado el 17 de octubre de 2000, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso
interpuesto cuanto ha lugar en derecho y de conformidad con lo establecido en
el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia ordenó
notificar a los ciudadanos Fiscal General de la República y Procuradora General
de la República, e igualmente, ordenó librar el cartel de emplazamiento al cual
alude el referido artículo. Asimismo, se acordó oficiar al ciudadano Ministro
de Infraestructura, remitiéndole para su conocimiento copia certificada del
presente auto. En cuanto a la solicitud de pronunciamiento previo referido a la
suspensión de efectos del acto impugnado, de conformidad con lo previsto en el
artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se acordó
abrir cuaderno separado a los fines de que esta Sala emitiera la decisión
correspondiente.
El 29 de noviembre de 2000, se libró el
cartel de emplazamiento ordenado en el auto de admisión.
El 13 de diciembre de 2000, la apoderada
judicial de la recurrente consignó el cartel aludido, con el objeto de que
fuera agregado a los autos.
Adjunto al oficio N° DM/CJ-2000-2587 del
15 de diciembre de 2000, el ente recurrido remitió los expedientes
administrativos relacionados con el presente juicio, los cuales fueron
recibidos el día 19 del mismo mes y año.
El 17 de enero de 2001, la apoderada
judicial de la recurrente presentó escrito de promoción de pruebas.
El 1 de febrero de 2001, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por no ser manifiestamente ilegales ni impertinentes, salvo su apreciación en la definitiva. Asimismo, acordó pasar el expediente a la Sala, el cual se recibió el día 6 del mismo mes y año.
En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Yolanda Jaimes Guerrero, y la ratificación del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y se ordenó la continuación de la presente causa en el estado en que se encontraba.
El 8 de febrero de 2001 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini. Asimismo, se fijó el quinto día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 21 de febrero de 2001, comenzó la relación de la causa y de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se fijó el acto de informes, para el primer día de despacho siguiente al vencimiento de los quince días calendarios ininterrumpidos contados a partir de la presente fecha, inclusive.
El 8 de marzo de 2001, oportunidad fijada para que tuviere lugar el acto de informes, se dejó constancia que comparecieron las partes y consignaron sus respectivos escritos, los cuales se acordó agregar a los autos.
Por sentencia dictada el 17 de abril de 2001, esta Sala negó la suspensión de efectos solicitada por la apoderada judicial de la recurrente.
El 8 de mayo de 2001, terminó la relación de la causa en el presente juicio. En la misma fecha se dijo “Vistos”.
El 7 de febrero de 2002, la apoderada judicial de la recurrente solicitó a esta Sala procediera a dictar sentencia.
Realizado el
estudio de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala
Político-Administrativa pasa a dictar sentencia con fundamento en las
siguientes consideraciones.
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
El acto administrativo recurrido es el
contenido en la resolución Nº 004 del 28 de febrero de 2000, dictada por el
Ministro de Infraestructura, por la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por la sociedad
mercantil Acerca Airlines C.A., el 17
de agosto de 1999 contra la resolución Nº 031 del 26 de julio de 1999, y en
consecuencia, se confirmaron los actos administrativos contenidos en las
resoluciones Nros. 160, 161, 164 y 184, todas de fecha 1º de junio de 1999 y
110 del 12 de abril de 1999, emanadas del Director General Sectorial de
Transporte Aéreo mediante las cuales las cuales se le impuso a la referida
sociedad mercantil multas por las cantidades de doscientas veinticinco unidades
tributarias (225 U.T.), en cada una de dichas resoluciones.
A los fines de
argumentar la motivación del acto impugnado en sede administrativa, señaló el
ente recurrido, que “...en cada expediente administrativo analizado se
cumplió a cabalidad el procedimiento administrativo de conformidad con Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales normativa
establecida en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y con la
norma de remisión contenida en el artículo 87 de la Ley de Aviación Civil”.
Asimismo, en
cuanto al incumplimiento de horarios de vuelo, continuó señalando, que de la
revisión de los expedientes administrativos “...no se evidencia prueba
alguna que el incumplimiento de horarios se debió a un hecho imprevisible, no
demostrando la recurrente absolutamente nada en este sentido. En consecuencia,
por no haber cumplido con la obligación de demostrar que su incumplimiento se
debió a una causa inimputable, queda evidenciado la flagrante violación de la
norma contenida en el último aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación
Civil,...”.
Por
último, en cuanto a lo aseverado por la recurrente al impugnar el acto objeto
del recurso jerárquico, en relación a que aún cuando un funcionario público sea
competente para levantar un acta de inicio de procedimiento administrativo,
éstas no sirven de medio de prueba alguno, indicó que “...si el acto
administrativo constituye una declaración de conocimiento efectuada por un
Funcionario Público competente, y el Acta de Inicio de Procedimiento, es un
acto administrativo, la finalidad de la misma es dejar constancia de algo que
aconteció, y que se encuentra dentro de la esfera del conocimiento de ese
funcionario precisamente por el ejercicio legal de sus funciones, lo cual
conjugado con el principio de legitimidad que acompaña a los actos administrativos
nos permite concluir que de esa Acta sí se pueden inferir datos veraces para la
formación del acto administrativo definitivo que decide el procedimiento
respectivo, desechándose, en consecuencia, el alegato de la recurrente”.
La apoderada judicial del
recurrente fundamentó el recurso contencioso administrativo de nulidad en los
siguientes argumentos:
Comenzó señalando que la
Administración “...no es libre de dar por supuesto determinados hechos, sino
que tiene que comprobarlos y luego calificarlos, para determinar si son
suficientes para tomar una decisión administrativa adecuada”.
En tal sentido, indicó que
la actuación de su representada no violó la norma prevista en el artículo 38 de
la Ley de Aviación Civil, ya que “...mi representada es una empresa que se
adecua, perfectamente, con la definición que de transporte aéreo contempla la
Ley de Aviación Civil y cuyo servicio se presta de acuerdo a sus exigencias,
motivo por el cual, la base legal que la administración tomó en el caso de la
recurrida, a los efectos del procedimiento iniciado, no se adecua con el
supuesto de hecho (presunta infracción) y en consecuencia, con el contenido de
la norma, (Art. 38 ut supra), lo cual constituye un vicio en la causa o motivo
del acto, que lo afecta de nulidad, y así lo solicito”.
Como segunda denuncia,
planteó el presunto incumplimiento por parte de la Administración, de la
normativa prevista en el artículo 18 ordinales 5º y 7º de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, ya que “...1) El funcionario que levantó el
Acta de Infracción el cual colocó su nombre, cédula de identidad, el cargo con
abreviaturas y firma y que actuaba por delegación no colocó el número y fecha
del acto de delegación que le confirió la competencia como funcionario adscrito
a ese Ministerio para levantar dicha acta. 2) Que en donde aparece el
Representante de la Empresa firmó un empleado de la misma colocando igualmente
el nombre, cédula de identidad y el cargo, pero en ningún momento aceptando
dicho retardo, sino dando por recibido el Acta; por lo que la única persona que
tiene cualidad legal para firmar dichas actas y como se indica (sic) el formato del Acta de Infracción
Aeronáutica es el Representante de la Empresa, y que el funcionario sabía de
antemano que el empleado que firmó el acta de infracción no era el
representante de la misma. 3) Que el funcionario actuando al momento que
levantó el Acta de Infracción Aeronáutica tuvo que haber anexado a dicha acta
el Itinerario correspondiente para ese momento y así comprobar y dejar claro
que el vuelo en cuestión es el que correspondía para ese día y hora ya que era
la única forma de comprobar la veracidad que dicho retardo fue de tantas horas
y/o tantos minutos. 4) Que el funcionario y/o funcionarios que levantaron las
actas en ningún momento colocaron en las mismas las razones del retardo. Por lo
que en los supuestos retardos pudieron haber (sic) ocasionados
por una causa imprevista ajena a la voluntad de la empresa, como ejemplo mal
tiempo, congestionamiento en las pistas y/o control de tráfico aéreo”.
Asimismo, señaló que las
Actas de Infracción levantadas por la Administración, no tienen valor jurídico
alguno, y por lo tanto, no sirven de medio de prueba ya que de conformidad con
la norma prevista en el artículo 81 de la “Ley de Administración Central” en ningún caso, “...se pueden expedir las
llamadas ‘Certificaciones de Mera Relación’ (que es a lo que en definitiva se
contraen dichas actas de infracción), lo que, sin duda alguna, afecta la
nulidad de este procedimiento”.
En tercer lugar, alegó la
presunta violación a la falta de adecuación y proporcionalidad de la sanción
aplicada con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, ya que “...las
causas que impidieron el cumplimiento del horario, fueron producto de fallas
que se originaron en vuelo, lo cual ameritó, que las aeronaves hubieran sido
objeto de revisión por parte de los mecánicos de la aerolínea, lo que produjo
el retardo en los subsiguientes vuelos del itinerario; y esto es así, por que (sic)
lo que está en juego es la seguridad aérea, y, por ende, la seguridad de los
pasajeros, y sería una irresponsabilidad de la empresa, no atender los
imprevistos surgidos (fallas mecánicas o de otra índole), por complacer a un
funcionario para que el vuelo salga a su hora”.
Con base a lo anterior, reiteró que su
representada no puede responder por acontecimiento imprevisibles, por cuanto no
infringió norma alguna y en consecuencia no ha debido ser sancionada por hechos
no sucedidos ni mucho menos comprobados.
En cuarto término, alegó la
presunta incompetencia del funcionario por ausencia temporal de capacidad,
debido a que supuestamente los procedimientos administrativos instaurados que
culminaron con la emisión de la resolución impugnada, violaron el lapso
dispuesto en la norma prevista en el artículo 60 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
En quinto lugar, denunció la
presunta ausencia de base legal, ya que al haber sido sancionada su
representada de conformidad con la norma prevista en el artículo 70 ordinal 1º
de la Ley de Aviación Civil, remitiendo a unidades tributarias, “...sin
establecer el monto específico en bolívares de las multas aplicables, incurre
en violación del principio de legalidad de las sanciones administrativas,
pues por esa vía el legislador, en lugar de definir las sanciones respectivas,
ha dejado al arbitrio de la administración la fijación definitiva de tales
sanciones, mediante el mecanismo de la cuantificación de las unidades
tributarias (U.T.)”.
En tal sentido, señaló que “...no
puede admitirse, en efecto, que el celo que ha puesto el constituyente en
resguardar los derechos de los particulares, otorgando la protección de la
reserva legal en materia de definición de sanciones, sea puesto a un lado por
el legislador y que, por razones meramente fiscalistas, se faculte a la
Administración para que mediante actos de rango sublegal sea ella misma la que
fije el monto de las sanciones que sus órganos aplicarán”.
En el mismo orden de ideas,
concluyó que “...la Resolución impugnada y en general, todos los actos
cumplidos durante el procedimiento administrativo, tanto los dictados en la
etapa constitutiva, como los producidos a consecuencia de los recursos
intentados por mi representada, se limitan a establecer las multas haciendo
referencia a un número de Unidades Tributarias (U.T.), sin señalar cuál es el
monto en bolívares de cada unidad tributaria aplicable a cada caso, y sin
efectuar la respectiva conversión de Unidades Tributarias a bolívares. Tampoco
se indica en los actos recurridos, sí la conversión de Unidades Tributarias a
bolívares debe efectuarse según el monto que aquellas tenían para la fecha en
que (sic) produjeron los supuestos hechos que originaron la sanción
impuesta, o si por el contrario, ello debe hacerse tomando como base el valor
de la Unidad Tributaria para el momento en que dicte la planilla de
liquidación”.
Por último, alegó la
supuesta violación del derecho a la defensa y al debido proceso, por cuanto “...la
DGSTA no se limitó a la formalización del acto, ya que éste está basado en el
levantamiento de un acta de infracción, que por lo demás adolece de vicios en
su realización, y la utiliza como fundamento de su actuación, confundiendo así
la esencia de ambas potestades, todo ello con el propósito indiscriminado y
arbitrario de violentar el Derecho a la defensa y al debido proceso de mí
representada y así estimar grave la falta en que supuestamente ella
incurriera”.
La abogada Milagros Ortíz Zerpa, inscrita en el
Inpreabogado bajo el Nº 31.995, actuando en representación de la República por
delegación de la Procuradora General de la República, argumentó en su escrito
de informes, lo siguiente:
IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Corresponde
a esta Sala, pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de
nulidad, interpuesto contra el acto administrativo contenido en la resolución
Nº 004 de fecha 28 de febrero de 2000, dictada por el Ministro de
Infraestructura. Al respecto observa:
Se desprende
de las actas que corren insertas a los expedientes administrativos recibidos el
19 de diciembre de 2000, identificados con los números 0040199, 01100199,
01110199, 01250199 y 01360199, los cuales guardan relación con el acto
administrativo impugnado, lo siguiente:
Tiene
lugar la presente causa, con motivo de los procedimientos administrativos
iniciados de oficio por parte de la Dirección de Transporte Aéreo del entonces
Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura)
según Actas de Infracción Aeronáutica suscritas en fechas 20 de agosto de 1998,
correspondiente al vuelo número 744; 6 de septiembre de 1998, correspondiente a
los vuelos números 746 y 762; 13 de septiembre de 1998, correspondiente al
vuelo número 762 y 25 de septiembre de 1998, correspondiente al vuelo número
404, por haber efectuado la sociedad mercantil Aserca Airlines, C.A. dichos
vuelos con retardo.
En fechas
29 de enero y 19 de febrero de 1999, la Dirección General Sectorial de
Transporte Aéreo del prenombrado Ministerio, notificó a la prenombrada sociedad
de comercio del inicio del procedimiento administrativo correspondiente a cada
una de las Actas de Infracción previamente identificadas, de conformidad con lo
previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
Posteriormente,
la representante de la sociedad mercantil Aserca Airlines, C.A. presentó los
escritos de alegatos correspondientes, a que se refiere la norma referida.
En fecha
12 de abril de 1999, la autoridad administrativa emitió la resolución Nº 110,
mediante la cual le impuso a la sociedad mercantil antes señalada, multa por la
cantidad de doscientas veinticinco unidades tributarias (225 U.T.), de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 numeral 1 de la Ley de Aviación
Civil, por infringir la norma prevista en el artículo 38 eiusdem.
El 1 de
junio de 1999, fueron emitidas las resoluciones números 160, 161, 164 y 184,
por las cuales fue sancionada la mencionada sociedad de comercio, con multa por
la cantidad de doscientas veinticinco unidades tributarias (225 U.T.), en cada
una de las resoluciones, por los mismos motivos previamente señalados.
El 6 de
julio de 1999, la sociedad mercantil Aserca Airlines, C.A. interpuso los
recursos de reconsideración correspondientes a las resoluciones señaladas. En
fecha 26 de julio de 1999, la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo
del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de
Infraestrctura), dictó la resolución Nº 031, por medio de la cual ratificó el
contenido de los actos administrativos contenidos en las resoluciones números
160, 161, 164 y 184, todas de fecha 1 de junio de 1999 y 110 del 12 de abril de
1999.
El 17 de
agosto de 1999, la representante de la recurrente interpuso recurso jerárquico
contra la resolución Nº 031, el cual fue declarado sin lugar mediante la
resolución Nº 004, dictada por el Ministro de Infraestructura, la cual
constituye el objeto de impugnación del presente recurso.
En
atención a las actuaciones y consideraciones fácticas antes indicadas, pasa
esta Sala a decidir las denuncias expuestas por la apoderada judicial de la
recurrente y a tal efecto constata lo siguiente:
La primera
denuncia planteada por la apoderada judicial de la recurrente se refiere al
supuesto “vicio en la motivación o causa”, ya que supuestamente, la Administración “...no es libre de dar por supuesto determinados
hechos, sino que tiene que comprobarlos y luego calificarlos, para determinar
si son suficientes para tomar una decisión administrativa adecuada”.
Ante tal circunstancia, esta
Sala constata de la revisión de las actas que cursan en los expedientes
administrativos, que la causa o motivo del acto administrativo impugnado, es el
retardo en que incurrió la recurrente para efectuar sus vuelos regulares, según
consta de las Actas de Infracción
Aeronáutica suscritas en fechas 20 de agosto de 1998, correspondiente al vuelo
número 744; 6 de septiembre de 1998, correspondiente a los vuelos números 746 y
762; 13 de septiembre de 1998, correspondiente al vuelo número 762 y 25 de
septiembre de 1998, correspondiente al vuelo número 404, lo cual trajo como
consecuencia, la aplicación de la sanción prevista en artículo 70 numeral 1 de
la Ley de Aviación Civil, por contravenir la norma prevista en el artículo 38
tercer aparte eiusdem, la cual dispone lo siguiente:
“Artículo 38
(...)
El servicio público de
transporte aéreo regular será de permanente accesibilidad al público y se
efectuará de acuerdo con itinerarios, frecuencias de vuelo, horarios y tarifas
previamente aprobados”.
Frente a
tal situación y de acuerdo a lo señalado por la representante de la recurrente,
al afirmar que la norma transcrita, “no
se adecua con el supuesto de hecho (presunta infracción) (...) lo cual constituye un vicio en la causa o motivo del acto”, considera
esta Sala que la situación de hecho verificada por el retardo en que incurrió
la recurrente en los vuelos antes señalados, infringió la norma antes señalada,
ya que los mismos no se efectuaron de acuerdo con los horarios previamente
aprobados por las autoridades competentes.
Resuelto lo anterior y a los fines de ahondar aún más en la resolución de
la denuncia identificada como “vicio en la motivación o causa”,
considera oportuno esta Sala, señalarle a la apoderada judicial de la
recurrente, que el presente alegato fue planteado en términos ambiguos y
confusos, ya que la motivación y la causa, son dos elementos distintos que debe
contener un acto administrativo, los cuales se corresponden a vicios igualmente
diferentes (inmotivación y falso supuesto respectivamente) que deben plantearse
por separado, ya que la ocurrencia de uno no implica necesariamente la
verificación del otro.
No obstante lo anterior,
considera esta Sala que la resolución impugnada se encuentra suficientemente
motivada, dando cumplimiento a la norma prevista en el artículo 9 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que la misma contiene una
relación suficiente tanto de los fundamentos legales como de los hechos
constitutivos de las infracciones imputadas; igualmente, se evidencia de autos
un completo conocimiento por parte del destinatario de los motivos del proceder
de la Administración.
Con fundamento en lo anterior, resulta forzoso para esta Sala desestimar
la primera denuncia planteada por el supuesto vicio en la causa del acto
administrativo. Así se declara.
En cuanto al segundo alegato expuesto por la recurrente, referente al
presunto incumplimiento por parte de la Administración de la normativa prevista
en el artículo 18 ordinales 5º y 7º de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, esta Sala pasa a conocer cada uno de los argumentos señalados
en el recurso y a tal efecto observa:
a.- De acuerdo a lo afirmado por la representante de la
recurrente, los funcionarios que levantaron las actas de infracción
aeronáutica, actuaban por delegación, pero omitieron hacer referencia al número
y fecha del acto de delegación que les confirió la competencia para actuar.
Al respecto, se considera que tales actas
tienen por objeto dejar constancia de los retardos presentados en los vuelos de
las aerolíneas. Se trata en este caso, de actos de carácter meramente
instrumental suscritos por un funcionario público y un empleado de la empresa
de transporte aéreo, cuyo horario de salida de sus vuelos regulares es
cuestionado por la Administración, en los cuales se establece un hecho que
admite prueba en contrario en el respectivo procedimiento administrativo.
En este sentido, resulta necesario
señalar, que estas actas no contienen una declaración definitiva de la voluntad
de la Administración, es decir, son actos de mero trámite que no son
susceptibles de ser impugnados en tanto no afecten derechos subjetivos de los
particulares, en virtud de que éstos sólo sirven de instrumento para dar inicio
a las averiguaciones administrativas en las cuales la aerolínea involucrada,
haciendo uso de su derecho a la defensa, pudo exponer sus razones de hecho y de
derecho, así como aportar las probanzas necesarias que la eximieran de
responsabilidad por los hechos imputados, por lo que se desestima el argumento
en cuestión.
b.- Por otra parte, no comparte la Sala lo afirmado por la
apoderada judicial de la recurrente, en relación a que la firma de uno de sus
empleados en lugar del representante legal de la sociedad mercantil, tiene por
finalidad dar por recibida el acta, pero sin aceptar el contenido de la misma,
pues a su entender, es él “...la única persona legalmente designada con
facultad expresa para soportar esa responsabilidad”.
En efecto, resulta a todas luces ilógico
suponer que el representante legal de la sociedad mercantil, deba estar
presente cada vez que ocurra un retardo en el horario de salida de los vuelos
regulares de Aserca Airlines, C.A., de los cuales se deje constancia en las
actas de infracción aeronáutica. En
este sentido, la firma de un empleado de la aerolínea no tiene otra finalidad
que dejar constancia en forma escrita, de una circunstancia que ha sido
advertida por la Administración y de la cual debe estar en conocimiento la
propia empresa, a los fines de que no se vulnere su derecho a la defensa y al
debido proceso, razón por la cual, resulta forzoso desechar el argumento
señalado.
c.- En cuanto a lo señalado por la apoderada judicial de
Aserca Airlines, C.A., en relación a que los funcionarios públicos debieron
anexarle el itinerario a las Actas de Infracción, para comprobar cuáles fueron
los vuelos cuyos horarios fueron cuestionados, debe tenerse presente que dichas
actas se bastan por sí solas, pues se limitan a dejar constancia de la hora de
salida de los respectivos vuelos, existiendo la posibilidad para el particular
de desvirtuar, en los procedimientos administrativos, los planteamientos
contenidos en ellas. Al no haber traído la recurrente elementos que
contrariaran lo aseverado en las Actas de Infracción, resulta forzoso
desestimar el argumento en referencia.
d.- Por las mismas razones que anteceden, considera la
Sala innecesario que fuesen expuestos por los funcionarios los motivos de cada
retardo. Estos además, son hechos que
sólo podían ser explicados por la empresa a la cual se le atribuyó tales
retardos, durante el procedimiento correspondiente. De allí que la Sala deseche
igualmente este planteamiento.
Por último, en cuanto a lo
referido por la apoderada judicial de la recurrente, según lo cual, las Actas
de Infracción levantadas por la Administración, no tienen valor jurídico
alguno, y por lo tanto, no sirven de medio de prueba ya que de conformidad con
la norma prevista en el artículo 81 de la “Ley de Administración Central” en ningún caso, “...se pueden expedir las
llamadas ‘Certificaciones de Mera Relación’ (que es a lo que en definitiva se
contraen dichas actas de infracción), lo que, sin duda alguna, afecta la
nulidad de este procedimiento”, esta Sala constata que tal argumento no
tiene pertinencia, coherencia ni fundamento legal determinado. Igualmente, no
pueden asimilarse las Actas de Infracción con las certificaciones de mera
relación, ya que las primeras sólo constituyen -tal como se avisara
anteriormente-, actos instrumentales o de trámite.
En razón
de los razonamientos anteriormente expuestos, procede esta Sala a desestimar la
denuncia planteada por la apoderada judicial de la recurrente, referente al
presunto incumplimiento de la normativa prevista en el artículo 18 ordinales 5º
y 7º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.
En cuanto
al tercer alegato expuesto por la apoderada judicial de Aserca Airlines, C.A.
relacionado con la presunta falta de adecuación y proporcionalidad
de la sanción aplicada con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, ya
que las causas que impidieron el cumplimiento del horario, “fueron producto
de un imponderable, causa imprevista, ajena a nuestra voluntad y considerada
como una Causa de Fuerza Mayor, la cual fue imprevisible”, se observa:
El
principio de proporcionalidad previsto en la norma dispuesta en el artículo 12
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ordena que las medidas
adoptadas por el ente administrativo deban ser proporcionales con el supuesto
de hecho de que se trate. En este
sentido, el referido principio constituye una exigencia para la Administración,
ya que para fijar una sanción entre dos límites mínimo y máximo, deberá
apreciar previamente la situación fáctica y atender al fin perseguido por la
norma.
Con
base a lo anterior, esta Sala constata que el supuesto de hecho para la
imposición de la sanción, fue el retardo en que incurrió Aserca Airlines, C.A.
al efectuar los vuelos señalados en la presente decisión, no obstante, indicó
la recurrente, que el retardo se debió a una causa imprevisible o de fuerza
mayor.
Frente
a tales circunstancias, constata esta Sala de la revisión de los expedientes
administrativos, que la recurrente no aportó medio probatorio alguno que
sirviera de fundamento a su pretensión y que excusara el retardo incurrido,
imputándolo a una causa imprevisible, razón por la cual, esta Sala considera
que la sanción aplicada de conformidad con lo previsto en el artículo 70
numeral 1 de la Ley de Aviación Civil, resulta en principio conforme a derecho.
En
tal sentido, a los fines de revisar la proporcionalidad en la aplicación de la
pena por parte de la Administración, esta Sala constata que la norma citada,
dispone lo siguiente:
“Artículo
70
Se impondrá multa
no inferior a doscientas veinticinco unidades tributarias (225 U.T.) y hasta un
máximo de cuatro mil unidades tributarias (4.000 U.T.), a las empresas
nacionales y extranjeras de servicio público de transporte aéreo regular y no
regular que incurran en los siguientes hechos:
1. Llevar a cabo operaciones en
violación de las tarifas, itinerarios, frecuencias de vuelo y horarios
aprobados”.
De la revisión de las resoluciones Nros.
110, 160, 161, 164 y 184 mediante las cuales se impuso la sanción de multa a la
recurrente, se constata que la misma fue impuesta en cada una de las
resoluciones, por la cantidad de doscientas veinticinco unidades tributarias
(225 U.T.), es decir, en el límite mínimo, razón por la cual, es obvio que la
Administración tuvo en cuenta la proporcionalidad de la multa con los hechos de
los cuales derivaron las sanciones, atendiendo a los límites que de dicha multa
establece el artículo 70 de la Ley de Aviación Civil.
Con fundamento en los razonamientos
anteriormente expuestos resulta forzoso para esta Sala, desestimar la denuncia
planteada por la apoderada judicial de la recurrente, referente a la presunta
violación del principio de proporcionalidad. Así se declara.
En cuarto
término, alegó la apoderada judicial de la recurrente la
presunta incompetencia del funcionario por ausencia temporal de capacidad,
debido a que supuestamente los procedimientos administrativos instaurados que
culminaron con la emisión de la resolución impugnada, violaron el lapso
dispuesto en la norma prevista en el artículo 60 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
A tal efecto, esta
Sala observa que la apoderada judicial de
la recurrente, confunde la competencia del funcionario público para emitir el
acto administrativo, con la tramitación del procedimiento por parte de la
Administración, fuera de los lapsos previstos en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos. En tal sentido, no configura el vicio de
incompetencia del funcionario para dictar un acto administrativo, el hecho de
dictarlo con posterioridad al vencimiento del lapso previsto para ello.
Dilucidado lo anterior, pasa esta Sala a
revisar la presente denuncia y en tal sentido constata, que según la apoderada
judicial de la recurrente, la autoridad administrativa dictó los actos
contenidos en las resoluciones números 110 del 12 de abril de 1999, 160, 161,
164 y 184 del 1 de junio de 1999, con inobservancia de los lapsos previstos en
las normas dispuestas en los artículos 60 y 61 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos. A tal efecto, se observa:
En aquellos procedimientos administrativos
que requieren sustanciación, la norma prevista en el artículo 60 de la
prenombrada Ley, dispone un lapso para la tramitación y decisión que no puede
exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales, en cuyo
caso, se otorgará una prórroga que no podrá exceder de dos meses. Dicha norma
dispone lo siguiente:
“Artículo 60. La tramitación y resolución de los
expedientes no podrá exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales,
de cuya existencia se dejará constancia, con indicación de la prórroga que se
acuerde.
La prórroga o prórrogas no podrán exceder, en su
conjunto, de dos (2) meses”.
Asimismo, es necesario señalar, que en
aquellos procedimientos iniciados de oficio, tales como los del caso de autos
que culminaron con la resolución recurrida, la Administración debe en un primer
momento, efectuar la notificación de los interesados, oportunidad en el cual,
comienza a computarse el lapso de resolución del procedimiento. En tal sentido,
la norma prevista en el artículo 61 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, establece lo siguiente:
“Artículo 61. El término indicado en el artículo
anterior correrá a partir del día siguiente del recibo de la solicitud o
instancia del interesado o a la notificación de éste, cuando el procedimiento
se hubiera iniciado de oficio”.
Con fundamento en lo antes expuesto y del examen de las actas que
conforman los expedientes administrativos, pudo verificarse que mediante oficios
emitidos el 5 de enero y el 1 de febrero de 1999, recibidos por la sociedad
mercantil Aserca Airlines, C.A., en fechas 29 de enero y 19 de febrero de 1999,
se le notificó de la apertura de cinco procedimientos administrativos por
haberse presentado retardo en cinco de sus vuelos regulares; procedimientos
éstos que fueron resueltos por la Administración al emitir la Resolución número
110 el 12 de abril de 1999 y las resoluciones números 160, 161, 164 y 184
emitidas todas en fecha 1 de junio de 1999, es decir, que la Administración
tramitó y decidió el caso dentro del lapso de cuatro (4) meses previsto en el
artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por tanto, no
es cierto, como lo apunta la apoderada de la recurrente, que este lapso de
cuatro meses comenzó a transcurrir con el levantamiento de las actas de
infracción aeronáutica, pues es la notificación de la apertura del
procedimiento administrativo correspondiente la que marca el inicio del
referido lapso, de conformidad con la norma prevista en el artículo 61 eiusdem.
Con fundamento en lo anterior, esta Sala desestima la presente denuncia
por resultar claramente infundada. Así se declara.
En quinto lugar, denunció la
apoderada judicial de la recurrente, la supuesta ausencia de base legal, ya que
al haber sido sancionada su representada de conformidad con la norma prevista
en el artículo 70 ordinal 1º de la Ley de Aviación Civil, remitiendo a unidades
tributarias, violó el principio de legalidad de las sanciones administrativas
al no definir las sanciones respectivas y dejar al arbitrio de la
administración la fijación definitiva de las mismas mediante el mecanismo de la
cuantificación de las unidades tributarias.
A los fines de resolver la
presente denuncia, considera preciso esta Sala indicar en primer lugar, que no
existe ausencia de base legal, ya que la sanción fue impuesta a la recurrente
de conformidad con la norma prevista en el artículo 70 numeral 1 de la Ley de Aviación Civil,
publicada en Gaceta Oficial No. 5.124 Extraordinario, del 27 de diciembre de
1996, aplicable al presente caso, por infringir el dispositivo previsto en el
artículo 38 tercer aparte eiusdem.
Asimismo, en cuanto a la presunta violación del principio de legalidad
de las sanciones administrativas, por encontrarse estipulada la sanción
aplicada a la recurrente en unidades tributarias, esta Sala considera menester
reiterar el criterio sostenido en sentencias dictadas el 16 de abril y el 21 de
mayo de 2002, números 00609 y 00692, en las que se estableció en relación a la
norma prevista en el artículo 70 numeral 1 de la Ley de Aviación Civil, lo que
a continuación se transcribe:
“ Ahora bien, la referencia que en esta norma
hace el legislador a las unidades tributarias, en criterio de la Sala, en modo
alguno infringe el principio de legalidad, pues simplemente constituye un
mecanismo de técnica legislativa que permite la adaptación progresiva de la
sanción representada en unidades tributarias, al valor real y actual de la
moneda. Por otra parte, tal
actualización no obedece a una estimación caprichosa realizada por la
Administración Tributaria, sino que se realiza con base al estudio y
ponderación de variables económicas, (Índice de Precios al Consumidor (IPC) del
Area Metropolitana de Caracas), que representan la pérdida del valor real del
signo monetario por el transcurso del tiempo.
Así, las providencias que debe dictar el Superintendente Nacional
Tributario, de conformidad con el artículo 221, numeral 15 del Código Orgánico
Tributario publicado en Gaceta Oficial No. 37.305 del 17 de octubre de 2.001,
dispositivo vigente de conformidad con lo previsto en el artículo 343 de ese
texto legal, sólo se limitan a actualizar anualmente el valor de las unidades
tributarias, lo cual, a su vez, como en el caso de autos, incide en las
sanciones ya previstas en normas de rango legal, como lo es la contenida en el
artículo 70 de la citada Ley de Aviación Civil de 1996, pero en modo alguno
puede entenderse que tal remisión, utilizada a los solos fines de mantener la
vigencia real y efectiva de la sanción adoptada por el legislador, constituye
una delegación de potestades reservadas a la ley”.
En
tal sentido y tal como lo indicara esta Sala en sentencia No. 02813 del 22 de
noviembre de 2001, tal previsión en unidades tributarias, simplemente
constituye un mecanismo del cual se vale el legislador para evitar que el
transcurso del tiempo invalide o disminuya los efectos de la sanción que ha
pretendido fijar como consecuencia de un ilícito administrativo. Por tanto, se estima improcedente el alegato
de la violación al principio de legalidad de las sanciones administrativas
denunciada por la actora. Así se
decide.
En el mismo orden de ideas y
en cuanto a lo indicado por la apoderada judicial de la recurrente, referente a
que no se señala en el acto impugnado cual es el monto en bolívares de cada
unidad tributaria, observa esta Sala, que la Resolución número 004, contentiva de las
multas, fue dictada el 28 de febrero de 2000, siendo esta fecha, la que debe
tomarse en cuenta a los fines de determinar el valor de la unidad tributaria
aplicable, toda vez que fue en ese momento cuando la Administración determinó
que efectivamente la sociedad mercantil Aserca Airlines, C.A. había cometido
una infracción, al haber vulnerado las normas de la Ley de Aviación Civil y
resultaba procedente la aplicación de una sanción. Para ese año, según Resolución No. 088 del 29 de marzo de 1999,
suscrita por el Superintendente Nacional Tributario, publicada en la Gaceta Oficial
No. 36.673, del 5 de abril de 1999, se fijó el valor de la unidad tributaria en
nueve mil seiscientos bolívares (Bs. 9.600,oo).
De esta manera, a los efectos del cumplimiento de las sanciones, la
recurrente deberá pagar las multas impuestas acudiendo al valor de la unidad
tributaria establecido para el momento en que la Administración decidió que las
mismas le eran aplicables, el cual es, como ya se dijo, de nueve mil
seiscientos bolívares (Bs. 9.600,oo).
Así se decide.
Por último, en cuanto
a lo afirmado por la apoderada de la recurrente referente a la supuesta
violación del derecho a la defensa y al debido proceso,
al habérsele señalado a la recurrente en los oficios de notificación de
apertura del procedimiento administrativo que había infringido la norma
prevista en el artículo 38 tercer aparte de la Ley de Aviación Civil, según el cual el servicio
público de transporte aéreo debe ser de permanente accesibilidad al público y
llevarse a cabo de acuerdo a los itinerarios y horarios previamente
establecidos, entendiendo con ello que su actuación fue calificada
arbitrariamente, antes de que ésta pudiese presentar alegatos o pruebas en su
defensa, esta Sala observa:
Ha sido criterio de esta Sala, que las actas que dan inicio a un
procedimiento administrativo, así como todos aquellos actos dictados en el
transcurso del mismo, se consideran actos administrativos de mero trámite y,
como tales, no causan gravamen alguno en los particulares, pues no constituyen
pronunciamientos definitivos de la Administración, sino actuaciones de carácter
instrumental, destinadas a alcanzar un fin, cual es en el asunto bajo análisis,
el de determinar el cumplimiento o no por parte de la recurrente, de los
preceptos que rigen la actividad aeronáutica.
En el presente caso, del examen de las actas mediante las cuales se dio
inicio a los procedimientos por cada uno de los retardos en que incurrió Aserca
Airlines, C.A., llega la Sala a la conclusión de que las mismas no lesionan en
forma alguna sus derechos e intereses, y sólo representan una etapa
preparatoria en sede administrativa, en la que se le advirtieron los lapsos
legalmente previstos para que ésta pudiese ejercer sus defensas y consignar
pruebas que la eximieran de responsabilidad, desvirtuando así la imputación
inicial. Sin embargo, no presentó prueba alguna en apoyo a la afirmación de que
los retardos en cuestión fueron producto de causas de fuerza mayor.
Como consecuencia de lo
antes expresado, concluye la Sala que en el caso bajo análisis, no se configura
una violación de los derechos a la defensa y al debido proceso de la sociedad
mercantil recurrente. Así se declara.
Desechadas todas las
denuncias planteadas por la apoderada judicial de la recurrente, resulta
forzoso declarar improcedente el recurso contencioso administrativo de nulidad
interpuesto contra la resolución No. 004 del 28 de febrero de 2000. Así se
declara.
En virtud de las consideraciones de hecho y de derecho expuestas, este
Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso
administrativo de nulidad interpuesto por la abogada Rosalba Pereira Colls,
actuando en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil ASERCA
AIRLINES, C.A., contra el acto administrativo de efectos particulares
contenido en la resolución Nº 004, dictada por el Ministro de Infraestructura
el 28 de febrero de 2000, por medio de la cual se declaró sin lugar el recurso
jerárquico interpuesto por la sociedad mercantil antes identificada, el 17 de
agosto de 1999 contra la resolución Nº 031 del 26 de julio de 1999 y en
consecuencia, se confirmaron los actos administrativos contenidos en las
resoluciones Nros. 160, 161, 164 y 184, todas de fecha 1º de junio de 1999 y
110 del 12 de abril de 1999, emanadas del Director General Sectorial de
Transporte Aéreo mediante las cuales las cuales se le impuso a la sociedad
mercantil Aserca Airlines, C.A., multas por las cantidades de 225 unidades
tributarias (225 U.T.), en cada una de ellas.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial y devuélvanse los antecedentes administrativos. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el
Salón de Despacho de la
Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo
de Justicia, en Caracas, a los dos (02) días del mes de octubre de dos
mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
El
Vicepresidente-Ponente,
Magistrada,
La Secretaria,
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
Exp. Nº 2000-0928
En tres (03) de octubre del año dos mil
dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01202.