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Adjunto a Oficio N° 000842 de fecha 22 de julio de 2014, el Juzgado de Sustanciación remitió a esta Sala el cuaderno separado que ordenó abrir con ocasión de la medida cautelar de suspensión de “la ejecución temporal de manera inmediata” del acto administrativo contenido en el Decreto Presidencial N° 695, dictado el 19 de diciembre de 2013, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.119 Extraordinario de la misma fecha, solicitada por los abogados Víctor Raúl Vera Romero y José Araujo Juárez, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 33.929 y 15.537, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad de comercio IBH DE VENEZUELA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda el 23 de mayo de 2005, bajo el N° 69, Tomo 93-A-SDO., siendo anotada la última reforma de su documento constitutivo-estatutario en la citada oficina registral el 23 de abril de 2009, bajo el N° 4, Tomo 69-A SDO.
La aludida representación consta, en el caso del primero de los identificados profesionales del Derecho, en acta de asamblea ordinaria de accionistas celebrada el 24 de agosto de 2012, cuya certificación por el registro mercantil correspondiente cursa en copia simple a los folios 133 al 138 del cuaderno separado; y en lo que concierne al segundo, de instrumento poder del cual se encuentra inserta copia simple a los folios 155 al 163 de dicha pieza.
La providencia cautelar fue solicitada en la causa que se inició mediante demanda contencioso administrativa de anulación interpuesta contra el supra indicado Decreto Presidencial, cuyo objeto es la afectación de “…los bienes muebles, inmuebles y bienhechurías que sirven para el funcionamiento de la sociedad mercantil VENEZOLANA DE PRERREDUCIDOS CARONÍ ‘VENPRECAR’, C.A., y sus empresas filiales, los cuales se consideran indispensables para la ejecución de la Obra: ‘FORTALECIMIENTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL MINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERÚRGICO’, y en consecuencia, se ordena la adquisición forzosa de los mismos…”.
El 29 de julio de 2014 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Mónica Misticchio Tortorella, a los fines de decidir la solicitud planteada.
I
DEL ACTO IMPUGNADO
El Presidente de la República, mediante Decreto N° 695 publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.119 Extraordinario del 19 de diciembre de 2013, dispuso lo siguiente:
“…CONSIDERANDO
Que el Estado se reservó por razones de conveniencia nacional y en vista de su vinculación con actividades estratégicas para el desarrollo de la Nación, la industria de transformación del mineral de hierro en la región de Guayana, por ser ésta una zona en la que se concentra el mayor reservorio de hierro, conforme a lo previsto en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el Sector Siderúrgico en la Región de Guayana,
CONSIDERANDO
Que para desarrollar la industria de hierro a nivel nacional, es necesario reimpulsar, incrementar y fortalecer la fabricación, exploración, explotación, procesamiento, transportación y comercialización de briquetas en caliente, evitando la sobreutilización de los recursos de producción instalados y romper con los monopolios de mercados cuyo objeto está relacionado con este ramo,
CONSIDERANDO
Que mediante Decreto N° 6.796 de fecha 14 de julio de 2009, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.220 de la misma fecha, se ordenó la adquisición de los bienes de la sociedad mercantil VENEZOLANA DE PRERREDUCIDOS CARONÍ ‘VENPRECAR’ C.A. (VENPRECAR), entre otras; a los fines de su transformación en empresas del Estado, estableciéndose al efecto los pasos que deberían seguirse para la concreción de lo ordenado,
CONSIDERANDO
Que la adquisición forzosa y posterior funcionamiento de los bienes muebles e inmuebles presuntamente propiedad de la empresa VENEZOLANA DE PRERREDUCIDOS CARONÍ ‘VENPRECAR’ C.A., resultan imprescindibles para la ejecución de la obra FORTALECIMIENTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL MINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERÚRGICO, y así reimpulsar la capacidad productiva de las industrias básicas dedicadas a la producción de hierro, materia prima necesaria para el proceso de fabricación de briquetas en caliente.
DECRETO
Artículo 1°. Se afectan los bienes muebles, inmuebles y bienhechurías que sirven para el funcionamiento de la sociedad mercantil VENEZOLANA DE PRERREDUCIDOS CARONÍ ‘VENPRECAR’ C.A., y sus empresas filiales, los cuales se consideran indispensables para la ejecución de la Obra: ‘FORTALECIMIENTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL MINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERÚRGICO’, y en consecuencia, se ordena la adquisición forzosa de los mismos, los cuales serán destinados para desarrollar la industria del mineral de hierro a nivel nacional, reimpulsar, incrementar y fortalecer la fabricación, exploración, explotación, procesamiento, transportación y comercialización de briquetas en caliente; así como, para la promoción del desarrollo endógeno y la generación de fuentes de ocupación productiva.
Los bienes objeto de adquisición forzosa a que se refiere el presente artículo, son los siguientes:
A. Los Bienes Inmuebles, presuntamente propiedad de la Sociedad Mercantil VENEZOLANA DE PRERREDUCIDOS CARONÍ ‘VENPRECAR’ C.A., ubicada en la avenida Fuerzas Armadas, Parcelas 22 y 23, Zona Industrial Matanzas, Puerto Ordaz estado Bolivariano de Bolívar, sus sucursales y demás oficinas.
B. Los Medios de Transporte utilizados en los procesos de distribución del material en la Planta antes mencionada, que sean necesarios, para la ejecución de la Obra.
C. Cualesquiera otros bienes o derechos que formen parte de la Planta de la sociedad mercantil VENEZOLANA DE PRERREDUCIDOS CARONÍ ‘VENPRECAR’ C.A. y sus empresas filiales; que sean necesarios para la ejecución de la Obra.
Artículo 2°. Los bienes expropiados pasarán libres de gravamen o limitaciones al patrimonio de la República Bolivariana de Venezuela, por Órgano del Ministerio del Poder Popular para Industrias, de conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social.
Artículo 3°. Se califica de urgente la realización de la Obra: ‘FORTALECIMIENTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL MINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERÚRGICO’, con el objeto de tomar posesión inmediata de los bienes muebles, inmuebles y bienhechurías indicados en el artículo 1 del presente Decreto, de acuerdo con las facultades previstas en el artículo 6 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios, y previo cumplimiento de la normativa vigente.
Artículo 4°. La ejecución de la Obra: ‘FORTALECIMIENTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL MINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERÚRGICO’, estará a cargo de la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio del Poder Popular para Industrias.
Artículo 5°. La Procuraduría General de la República, tramitará el procedimiento de expropiación previsto en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, hasta la transferencia a la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio del Poder Popular para Industrias, del derecho de propiedad de los bienes indicados en el artículo 1° del presente Decreto.
Artículo 6°. En la ejecución del proceso de adquisición forzosa que se ordena mediante el presente Decreto, deberán resguardarse de manera especial los derechos y garantías de los trabajadores y trabajadoras que laboran en la sociedad mercantil VENEZOLANA DE PRERREDUCIDOS CARONÍ ‘VENPRECAR’ C.A. y sus filiales, objeto de adquisición forzosa.
Artículo 7°. Los trabajadores y trabajadoras que laboran en la sociedad mercantil VENEZOLANA DE PRERREDUCIDOS CARONÍ ‘VENPRECAR’ C.A. y sus filiales, objeto de adquisición forzosa, tendrán preferencia para participar en la ejecución de la Obra: ‘FORTALECIMIENTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL MINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERÚRGICO’.
A tal efecto, la participación de los trabajadores y las trabajadoras se realizará de forma organizada, conforme a las necesidades de operatividad de dicha obra y mediante manifestación expresa de voluntad ante el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social.
Artículo 8°. Los órganos y entes encargados de la ejecución del presente Decreto, promoverán el desarrollo de asociaciones cooperativas, empresas de producción social y/o cualquier forma de organización socioproductiva para el trabajo, teniendo como base la iniciativa popular y asegurando la articulación de los procesos de capacitación y asistencia técnica que fueren necesarios.
Artículo 9°. Procédase, conforme a lo previsto en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, a efectuar las gestiones, negociaciones y expropiaciones totales o parciales, según los casos, para la adquisición de los bienes objeto de adquisición forzosa previstos en el artículo 1 del presente Decreto, necesarios para la ejecución de la Obra: ‘FORTALECIMIENTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL MINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERÚRGICO’.
Artículo 10. El Ministro del Poder Popular para Industrias, y la Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, quedan encargados de la ejecución del presente Decreto, en virtud de lo cual, podrán dictar las Resoluciones y medidas necesarias a objeto de garantizar la ejecución de la Obra: ‘FORTALECIMIENTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL MINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERÚRGICO’, de conformidad con la normativa legal vigente.
Artículo 11. El presente Decreto entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela” (Destacado del texto).
II
DE LA DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE ANULACIÓN
En fecha 10 de junio de 2014, los abogados Víctor Raúl Vera Romero y José Araujo Juárez, previamente identificados, actuando en nombre de la sociedad mercantil IBH de Venezuela, C.A. (cuyos datos de registro fueron igualmente citados), ejercieron demanda contencioso administrativa de anulación contra el Decreto Presidencial N° 695, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.119 Extraordinario del 19 de diciembre de 2013, por el cual se dispuso la expropiación de los bienes muebles, inmuebles y bienhechurías que sirven para el funcionamiento de la sociedad mercantil Venezolana de Prerreducidos Caroní “VENPRECAR” C.A. (en adelante, VENPRECAR) y sus empresas filiales, inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda bajo el N° 35, Tomo 97-A-SDO., de fecha 15 de septiembre de 1989.
En su escrito recursivo, aludieron a los antecedentes del acto administrativo que impugnan, y a tales efectos hicieron referencia al Decreto N° 6.058 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el Sector Siderúrgico en la Región de Guayana de fecha 30 de abril de 2008, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.928 del 12 de mayo de 2008, por el cual se reservó al Estado la industria de la transformación del mineral del hierro en la región de Guayana; se ordenó, a tenor de lo preceptuado en el artículo 100 de la Ley Orgánica de Administración Pública, la transformación en empresas del Estado de la sociedad mercantil SIDOR, C.A., sus sociedades filiales y afiliadas con una participación estatal no menor del sesenta por ciento (60%) del capital social; de igual modo, se prescribió la conformación de una Comisión de Transición, a fin de garantizar la transferencia a las empresas estatales del control de todas las actividades que realizan, y la creación de una Comisión Técnica compuesta por representantes del Estado y el sector público, con el propósito de acordar el justiprecio.
Explicaron que en el marco de esta normativa, se dictó el Decreto N° 6.796 del 14 de julio de 2009, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.220 de la misma fecha, en el cual se previó la adquisición de los bienes de un conjunto de sociedades mercantiles (entre las cuales figura VENPRECAR y sus empresas filiales o afiliadas) “cuyo objeto se relaciona con la transformación del mineral de hierro”; acordándose integrar una Comisión de Transición para cada una de ellas con la finalidad de garantizar la transferencia y continuidad de sus actividades, así como una Comisión Técnica compuesta por representantes del Estado y el sector privado involucrado, para fijar el justiprecio.
Añadieron que posteriormente, a través de Resolución N° 036 del 6 de junio de 2013, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.183 de la misma fecha, fueron designados los miembros de la Comisión de Transición de la sociedad de comercio VENPRECAR; y es mediante el cuestionado Decreto N° 695, dictado el 19 de diciembre de 2013, que se afectaron los bienes que servían al funcionamiento de dicha empresa.
En lo que atañe a esta última sociedad mercantil, puntualizaron que está constituida por un mil quinientas ochenta millones cuatrocientas setenta y cinco mil setecientas setenta y ocho (1.580.475.778) acciones comunes no convertibles al portador, siendo su representada, la sociedad IBH de Venezuela, C.A., propietaria de “Un Mil Doscientos Cincuenta y Ocho Millones Cuatrocientas Cuarenta y Cuatro Mil Ochocientas Cincuenta (1.258.844.850)” (sic) acciones comunes que representan el setenta y nueve por ciento con seiscientos cuarenta y nueve mil setecientas cuarenta millonésimos (79,649740%) del capital social.
Sostuvieron que en su condición de accionista de la empresa afectada por el Decreto N° 695, la recurrente ostenta interés jurídico actual para demandar su nulidad, toda vez que en su criterio, éste es contrario a derecho tanto por razones de ilegalidad como de inconstitucionalidad.
Concretamente, adujeron que en el acto administrativo cuestionado se encuentran presentes los siguientes vicios:
1.- El Decreto en referencia fue dictado en contravención al principio de legalidad, consagrado en los artículos 137 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concatenación con lo contemplado en los artículos 4, 10 y 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, conforme a los cuales “el ejercicio de las competencias administrativas debe realizarse con estricta sujeción a lo dispuesto en la Constitución y las respectivas leyes…”.
2.- Se incurrió en usurpación de funciones en contravención de lo establecido en los artículos 115, 136, 137 y 156, numeral 32 del Texto Fundamental, en concordancia con lo previsto en los artículos 1, 2, 7, numeral 1, y 13 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social.
Al respecto, explicaron que en el artículo 115 eiusdem se enuncian los supuestos en que procede la expropiación, vale decir, por causa de utilidad pública o de interés general que establezca la ley, por lo que es con sujeción al texto que rige esta materia que compete al Poder Legislativo efectuar la declaratoria formal de utilidad pública, como supuesto insoslayable, mas no suficiente, para proceder a la expropiación de derechos o bienes.
Siguiendo esta línea argumentativa, aclararon que los casos contemplados en dicha ley, en los que no se requiere la formalidad previa de declaratoria específica de utilidad pública, son de interpretación restrictiva.
Expuesto lo anterior, añadieron que el Decreto N° 695 no podía dictarse sin que le antecediera la declaratoria formal de utilidad pública, pues en su parecer los trabajos a ser desarrollados para el “FORTALECIMIENTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL MINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERÚRGICO” no se encuentran entre los supuestos de construcción de obra que se indican en el artículo 14 de la citada ley.
Sobre este aspecto, manifestaron que el acto recurrido no contiene referencia alguna de declaración formal y singular de utilidad pública que previamente debió realizar la Asamblea Nacional, “lo que materializa una flagrante violación del principio de legalidad”.
En refuerzo de lo expresado, agregaron que se soslayó un acto jurídico formal atribuido al Poder Legislativo de manera exclusiva, en desconocimiento de las disposiciones constitucionales y legales.
3.- Violación del derecho a la defensa y al “debido procedimiento expropiatorio”.
Con fundamento en los artículos 25 y 49 constitucionales, así como 19, numerales 1 y 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y de la jurisprudencia recaída en la materia, alegaron que el ejercicio de la potestad expropiatoria debe efectuarse con arreglo a un procedimiento rigurosamente diseñado y no menos estricto que condiciona su legitimidad, pues ante “el ataque expropiatorio contra el patrimonio” toda persona debe tener garantizado el goce y ejercicio de los derechos constitucionales a la defensa y al debido procedimiento administrativo. No obstante, aclararon que en el presente caso se vulneraron los derechos de su representada “al expedirse [el acto administrativo] sin estar antecedido del ejercicio del procedimiento administrativo previo y del derecho a la defensa” (agregado de la Sala).
4.- Desviación del procedimiento que tanto en sede administrativa como judicial debe regirse por las normas contenidas en los artículos 1, 2, 4, 7, numeral 1, 22, 34 y 52 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 19, numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Indicaron que a fin de ejercer legítimamente la potestad expropiatoria, la Administración Pública debe acudir al procedimiento administrativo expresamente contemplado en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social.
De igual modo, explicaron que en lugar de acordar las actuaciones correspondientes conforme a dicho texto legal, el artículo 3 del Decreto N° 695 “…acude contradictoriamente al empleo de un procedimiento administrativo previsto para otras situaciones, como lo es el procedimiento empleado en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios”. Por tales motivos concluyeron que el mismo se encuentra afectado de nulidad absoluta.
5.- Vicio en el objeto del acto administrativo, conforme a lo dispuesto en los artículos “91.8 y 9.14 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal” (sic), por ser de imposible o ilegal ejecución.
Al respecto, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil IBH de Venezuela, C.A. adujeron que la materialización del acto recurrido implicaría el incumplimiento de disposiciones de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, toda vez que ordena la privación del derecho de propiedad de los bienes de VENPRECAR, para realizar una obra para la cual no se cuenta con previsión presupuestaria alguna que permita asumir los compromisos económicos.
En su opinión, la situación descrita constituye una contravención de la legislación financiera pública, por lo que invocaron los numerales 8 y 14 del artículo 91 de la citada ley, en los cuales se establecen supuestos generadores de responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la de índole civil o penal, y lo dispuesto en otras leyes.
Además, expresaron que para la ejecución del Decreto N° 695 se requiere el pago oportuno de la justa indemnización “la cual no puede realizarse si no se encuentra previsto en la respectiva ley de presupuesto; y la obra civil que se pretende adquirir o construir tampoco puede ejecutarse, por no encontrarse contemplada en la Ley de Presupuesto, con la respectiva previsión financiera para sufragar dichos gastos” (sic).
6.- Vicio en el objeto por su indeterminación, al no atender a los requerimientos de los artículos 5, 7, numeral 1 y 22 de la Ley Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social.
Alegaron que el indicado Decreto está afectado de nulidad por cuanto el mandato presidencial contenido en él requiere la identificación específica de los bienes y derechos que resulten estrictamente indispensables para el fin de la expropiación, que en este caso “es la transformación de la empresa VENPRECAR en empresa del Estado”.
A lo anterior agregaron que la declaración efectuada a través del acto administrativo recurrido “debe estar referida al bien o derecho más adecuado o conveniente, para lograr el fin que la operación expropiatoria persigue”.
7.- Vicio en la causa por incurrir en falso supuesto de hecho y de derecho, a tenor de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Arguyeron en relación con el vicio de falso supuesto de hecho denunciado, que de acuerdo a la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, la expedición de un decreto de afectación supone la ocurrencia de un hecho previo, constituido por la intervención del Poder Legislativo, que a través de ley debe efectuar la declaración formal de utilidad pública de la obra que se pretende ejecutar.
Afirmaron que no obstante, en el Decreto N° 695 se da por cierto un hecho inexistente, como es el mencionado pronunciamiento previo de la Asamblea Nacional a través del cual se conceda el carácter de utilidad pública a la obra relativa al “FORTALECIMIENTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL MIINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERÚRGICO”. De allí, sostuvieron que no procedía dictar el acto impugnado.
En sustento de las razones invocadas para fundamentar el vicio de falso supuesto de hecho que en su parecer delata el referido Decreto, explicaron que mediante la inspección judicial extra litem solicitada por el extinto Ministerio del Poder Popular de Industrias Básicas y Minería (actualmente Ministerio del Poder Popular de Industrias), y practicada el 5 de febrero de 2010 por el Juzgado Primero del Municipio Caroní del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar en la sede (planta industrial) de la empresa VENPRECAR, ubicada en Puerto Ordaz, se hizo constar que el Estado, a través de los representantes del órgano administrativo señalado, había procedido a “…la traslación o publificación de la gestión de la sociedad mercantil VENPRECAR al asumir, en forma unilateral y exclusiva, el control operacional y la administración de la prenombrada sociedad como empresa en marcha, como si la titularidad sobre la misma correspondiere al Estado”.
Es por tales motivos que aseguraron que estando el Estado en control, dirección y gestión de la aludida sociedad de comercio, con la emisión del acto administrativo objetado, se incurrió en el vicio denunciado, el cual afectó el elemento causa del Decreto impugnado, pues la aparente justificación para considerar urgente la obra con el objeto de tomar posesión inmediata de los bienes muebles, inmuebles y bienhechurías pone de manifiesto que no se reconoció que habían transcurrido tres (3) años y diez (10) meses antes de su publicación sin que se iniciara el procedimiento expropiatorio y tuviera lugar la previa declaratoria de urgencia.
Con base en lo expuesto, sostuvieron que los fundamentos de hecho del Decreto N° 695 no se corresponden con las actuaciones de la Administración Pública ni con los instrumentos normativos que contemplan la transformación de la sociedad mercantil VENPRECAR en una empresa del Estado.
Por otra parte, los apoderados judiciales de la recurrente alegaron la existencia del vicio de falso supuesto de derecho, al advertir que el basamento jurídico de la expropiación de los bienes de la indicada sociedad de comercio se encuentra “…en el DECRETO-LEY DE RESERVA N° 6.058, que a su vez sirve de fundamento legal para la expedición del DECRETO PRESIDENCIAL N° 6.796, de 14 de julio de 2009, publicado en Gaceta Oficial N° 39.220, de 14 de julio de 2009”, supra descritos.
Sin embargo, advirtieron que el artículo 3 del Decreto recurrido enuncia erradamente la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios, a fin de acordar la expropiación, en tanto que resultaban aplicables las normas contenidas en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, en la cual debió sustentarse el proceder de la Administración.
8.- Vicio por ausencia de base legal, infringiendo así los artículos 1, 2, 7, numeral 1 y 13 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, en concordancia con los artículos 18, numeral 5 y 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Al respecto, aseguraron que del texto del Decreto N° 6.058 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el Sector Siderúrgico de la Región de Guayana, se evidencia que la declaratoria o calificación de utilidad pública y de interés social, vale decir, la causa operante de la expropiación, está circunscrita a una categoría de actividades, vale decir, aquellas “…que desarrolla la sociedad mercantil SIDOR C.A., sus empresas filiales y afiliadas, así como las obras, trabajos y servicios que fuesen necesarios para realizarlas”.
Por consiguiente, aseveraron que “…la hipótesis particular de que trata el DECRETO DE AFECTACIÓN N° 695 impugnado no está comprendida en la declaración o calificación que realizó el DECRETO-LEY DE RESERVA N° 6.058 y, por tanto, afecta su validez jurídica”, lo que en su criterio vicia de nulidad absoluta el acto recurrido.
9.- Desviación de poder, por lo cual invocaron el artículo 259 de la Carta Magna en armonía con lo preceptuado en los artículos 12, 19 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En particular, precisaron que el Decreto N° 695 no persigue iniciar el procedimiento administrativo expropiatorio respecto de bienes que, para la fecha de su publicación, estuvieran en manos de sus titulares, desconociéndose “la situación fáctica del despojo previo de los derechos y bienes de VENPRECAR objeto de afectación, pues ya habían sido ocupados y dispuestos por la Administración Pública, a partir del 5 de febrero de 2010”.
Siguiendo esta línea argumentativa, agregaron que el Decreto N° 695 pretende dar cobertura sobrevenida a las anteriores actuaciones materiales que configuran una vía de hecho expropiatoria.
Por los alegatos antes expuestos, solicitaron que se declare la nulidad absoluta del acto cuestionado.
III
DE LA MEDIDA CAUTELAR
Conjuntamente con la demanda contencioso administrativa de anulación incoada, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la representación judicial de la sociedad mercantil IBH de Venezuela, C.A. solicitó a esta Sala Político-Administrativa que acuerde medida cautelar innominada a través de la cual “se ORDENE SUSPENDER la ejecución temporal de manera inmediata” del Decreto N° 695 de fecha 19 de diciembre de 2013, hasta tanto se dicte la sentencia definitiva.
En refuerzo de su petición, dieron por reproducidos los argumentos planteados sobre el mérito del asunto controvertido y expresaron que la apariencia de buen derecho en el caso de autos ha quedado evidenciada en su escrito al alegar la nulidad absoluta del mencionado Decreto, por haber incurrido en: i) violación del principio de legalidad; ii) usurpación de funciones del Poder Legislativo; iii) violación de los derechos a la defensa y al debido proceso expropiatorio; iv) desviación del procedimiento; v) vicios en el objeto, por ser de ilegal ejecución e indeterminado; vi) vicios en la causa por falso supuesto de hecho y de derecho; vii) vicio por ausencia de base legal; y viii) desviación de poder.
Asimismo, en lo concerniente al peligro en la mora, manifestaron que la ejecución del acto administrativo podría acarrear perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva, por cuanto conduciría a la transferencia al Estado de bienes y derechos propiedad de la sociedad mercantil VENPRECAR, que no han sido claramente identificados ni individualizados, lo cual no se corresponde con el espíritu, propósito y razón del Decreto N° 6.058 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el Sector Siderúrgico en la Región de Guayana.
A lo antes expuesto, agregaron que quedaría igualmente afectada “…la eventual negociación (…) para transformar la empresa en marcha VENPRECAR –de la cual NUESTRA REPRESENTADA es accionista–, en una Empresa del Estado, pero sin los derechos, bienes y bienhechurías que garanticen su gestión” (destacado del texto).
IV
Conoce esta Sala Político-Administrativa de la medida cautelar solicitada por la representación judicial de la sociedad mercantil IBH de Venezuela, C.A., a los fines de que se acuerde la suspensión del acto administrativo contenido en el Decreto N° 695, dictado el 19 de diciembre de 2013, y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.119 Extraordinario de la misma fecha. A tales efectos se observa:
Es criterio de este Máximo Tribunal que el poder cautelar debe ejercerse con sujeción estricta a las disposiciones legales que lo confieren, y por ello la providencia cautelar sólo se concede cuando cursen en el expediente medios de prueba que constituyan presunción grave de la existencia del riesgo manifiesto de quedar ilusoria la ejecución del fallo, así como del derecho que se reclama; y en el caso de las medidas innominadas, que subsista el temor fundado de que una de las partes pudiera causar lesiones graves o de difícil reparación al derecho de la otra.
Ahora bien, con el propósito de emitir pronunciamiento sobre lo solicitado, es preciso atender a lo contemplado en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que establece los requisitos de procedencia de las medidas cautelares en los términos siguientes:
“Artículo 104.- A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.
En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.” (Negrillas de la Sala).
De la disposición transcrita (y del artículo 4 de la comentada Ley) se desprenden los amplios poderes cautelares del Juez Contencioso Administrativo, quien, a petición de parte o de oficio, puede acordar o decretar las medidas cautelares que estime pertinentes durante la prosecución de los juicios, a los efectos de proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos y ciudadanas, a los intereses públicos y, en general, para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas, exigiendo garantías suficientes al solicitante cuando se trate de causas de contenido patrimonial.
Por consiguiente, una medida preventiva procederá sólo cuando se verifique la concurrencia de los supuestos que la justifican, vale decir, que resulte presumible que la pretensión procesal principal será favorable, o en otros términos, la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho que se reclama (fumus boni iuris) y, adicionalmente, que la medida sea necesaria con el fin de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora). De igual modo es menester añadir, de acuerdo a lo contemplado en el citado artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la adecuada ponderación de los “intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva”.
En relación con el fumus boni iuris, éste consiste en un cálculo preventivo o juicio de probabilidad y verosimilitud sobre la pretensión del demandante, pues cuando se acuerda la tutela cautelar no puede prejuzgarse sobre el fondo del asunto planteado, como expresamente lo prohíbe el mencionado artículo 104 eiusdem. A tal fin, la decisión del Juez no debe construirse sobre la base de simples alegatos de perjuicio, sino partiendo del análisis de la argumentación y los recaudos o elementos presentados junto con el libelo de la demanda, con miras a indagar sobre la existencia del derecho que se reclama, dado que, en definitiva, sólo a la parte que tiene la razón en juicio pueden causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados.
Así, este primer requisito es exigido como el fundamento mismo de la protección cautelar; mientras que el segundo (periculum in mora) es requerido como supuesto de procedencia en el caso concreto, por lo que al ser indispensable su verificación en el expediente, el accionante debe evidenciar que la situación jurídica lesionada con la ejecución del acto impugnado no podrá ser restablecida a través de la sentencia definitiva, o que la dificultad de su reparación reviste tal entidad, que resultará imposible restituir los bienes jurídicos eventualmente conculcados por el acto administrativo.
Atendiendo a los postulados antes reseñados, esta Sala observa que los apoderados judiciales de la sociedad mercantil IBH de Venezuela, C.A. pretenden que se suspenda el acto administrativo contenido en el aludido Decreto N° 695, para evitar que se le cause un perjuicio de difícil reparación en el supuesto de que llegase a prosperar su pretensión, pues en su criterio quedarían conculcados sus derechos como accionista de la sociedad de comercio VENPRECAR, al acordarse la expropiación de los bienes muebles, inmuebles y bienhechurías que sirven a su funcionamiento, por considerar la Administración Pública que son indispensables para la ejecución de la obra “FORTALECIMIENTO DE LA TRANSFORMACIÓN DEL MINERAL DE HIERRO Y GENERACIÓN DE BRIQUETAS EN CALIENTE QUE CONTRIBUYAN CON EL SECTOR INDUSTRIAL SIDERÚRGICO”.
Ahora bien, para determinar el primer supuesto de procedencia de la providencia cautelar en cuestión, esto es, el fumus boni iuris, que se concreta, como antes se indicó, en la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho que se reclama, se aprecia que la parte recurrente se limitó a dar por reproducidos los vicios que en su parecer afectan el Decreto recurrido, en tanto que en relación con el periculum in mora, adujo que su ejecución podría acarrear daños irreparables o de difícil reparación, pues conduciría a la transferencia al Estado de bienes y derechos de la sociedad mercantil VENPRECAR sin que antes éstos se hubiesen identificado o individualizado, lo cual afectaría las negociaciones adelantadas para lograr la transformación de dicha sociedad de comercio en empresa del Estado.
Expuestos los argumentos de la recurrente, observa esta Máxima Instancia que las copias certificadas de las probanzas que conforman el cuaderno separado y con base en las cuales solicitó la parte actora la medida que ha provocado la presente decisión, se contraen a:
i) Documentos registrales de la sociedad mercantil IBH de Venezuela, C.A., relativos a la constitución, estatutos sociales y asamblea ordinaria de accionistas celebrada en fecha 24 de agosto de 2012, con el propósito, entre otros, de designar al abogado Victor Raúl Vera Romero, identificado supra, como su representante judicial.
ii) Instrumento poder por el cual el citado profesional del Derecho otorgó facultades de representación en nombre de su mandante, al abogado José Araujo Juárez, cuyos datos de identificación se indicaron precedentemente.
iii) Ejemplares de las Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.183 del 6 de junio de 2013 y N° 6.119 Extraordinario del 19 de diciembre de 2013.
iv) Estatutos Sociales de la sociedad de comercio Venezolana de Prerreducidos Caroní “VENPRECAR”, C.A.
v) Actas cursantes en el libro de accionistas de la indicada empresa.
vi) Comunicaciones concernientes a la designación de la Comisión de Transición de la sociedad mercantil Venezolana de Prerreducidos Caroní “VENPRECAR”, C.A.
vii) Oficio de fecha 28 de mayo de 2009, por el cual el Presidente (E) de la empresa del Estado CVG Ferrominera del Orinoco, C.A. solicitó al presidente ejecutivo de la sociedad de comercio Venezolana de Prerreducidos Caroní “VENPRECAR”, C.A., información general sobre su funcionamiento, así como acta de entrega de lo requerido, suscrita el 8 de junio de 2009.
viii) Acta de inspección judicial practicada el 5 de febrero de 2010 por el Juzgado Primero del Municipio Caroní del Segundo Circuito de la Circunscripción del Estado Bolívar en la sede administrativa de la sociedad mercantil Venezolana de Prerreducidos Caroní “VENPRECAR”, C.A., a los fines de dejar constancia de aspectos como el “estado de conservación, mantenimiento y funcionabilidad” (sic) de sus instalaciones, su estructura organizativa y de la “…entrega a los representantes de la Comisión de Transición (…) de todas y cada una de las Gerencias, Departamentos con sus documentos, libros y demás papeles propios de la empresa”.
ix) Comunicaciones emitidas entre el 27 de abril de 2010 y el 21 de octubre de 2011, todas relacionadas con las negociaciones adelantadas y por efectuar para la fijación “del justiprecio de las empresas Venprecar y Orinoco Iron” dirigidas por el Presidente de la Junta Directiva y miembros de la Comisión Técnica de “International Briquettes Holding” al entonces Ministro del Poder Popular para las Industrias Básicas y Minería.
x) Comunicaciones de fechas 5 de marzo, 5 de abril y 5 de junio de 2013, mediante las cuales el Presidente de la Junta Directiva de “International Briquettes Holding” solicitó al Ministro del Poder Popular para Industrias, que se pauten las reuniones necesarias a los fines de acordar el referido justiprecio.
Enunciadas como han sido las documentales que en criterio de la representación judicial de la sociedad mercantil IBH de Venezuela, C.A. sustentan su petición, esta Sala estima pertinente dejar claro que el cúmulo probatorio debe generar en el juzgador la convicción de que no sólo pueda demostrar el solicitante el requisito relativo al fumus boni iuris sino también el periculum in mora, para declarar la procedencia de la medida cautelar.
En ese sentido, aprecia este Alto Tribunal que el último de los extremos mencionados, esto es, el peligro grave de que resulte ilusoria la ejecución del fallo que habrá de resolver el debate planteado en el caso de autos con carácter definitivo, se concreta en la posible lesión denunciada por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil IBH de Venezuela, C.A. en vista de la supuesta falta de identificación de los bienes expropiados, que podría afectar “…la negociación con el Estado para transformar la empresa en marcha VENPRECAR –de la cual NUESTRA REPRESENTADA es accionista- en una Empresa del Estado, pero sin los derechos, bienes y bienhechurías que garanticen su gestión” (destacado del texto).
Pues bien, partiendo de los alegatos explanados en el escrito recursivo y revisadas como han sido las pruebas acompañadas a la solicitud de medida cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, de manera preliminar en esta etapa del proceso judicial, juzga la Sala que el propósito de la normativa cuestionada es proceder a la adquisición forzosa de los bienes que sirven al funcionamiento de la sociedad mercantil VENPRECAR “a los fines de su transformación en empresa del Estado”, tal como se evidencia de los considerandos y el artículo 5° del antes identificado Decreto N° 695.
Por tanto, cuando la representación judicial de la sociedad de comercio IBH de Venezuela, C.A. afirma que el requisito relativo al periculum in mora viene dado por la afectación de “la eventual negociación con el Estado para transformar la empresa en marcha VENPRECAR”, alude al riesgo de que resulte imposible el cumplimiento por parte del Estado de un pronunciamiento que pudiese favorecer a su mandante, esto es, que declarándose con lugar la demanda contencioso administrativa de anulación no pueda éste restituir a la recurrente en sus “derechos, bienes y demás intereses patrimoniales legítimos”.
Sobre este aspecto es preciso traer a colación el criterio sostenido por esta Sala Político-Administrativa en la sentencia N° 1578 de fecha 22 de septiembre de 2004, en la que se expresó:
“…la Sala en su jurisprudencia, ha establecido que independientemente de las dificultades que en la práctica pueda conseguir un particular para obtener del Estado el reintegro del dinero erogado por concepto del pago de una multa, el carácter coactivo de las decisiones jurisdiccionales obliga a la Administración, en el caso de declararse con lugar el recurso incoado, a devolver el monto percibido por concepto de la multa anulada. En este sentido, debe quedar claramente establecido, que la devolución del monto de la multa impuesta en ejecución de la decisión favorable del recurso no constituye una potestad discrecional de la Administración, por el contrario, es un verdadero deber jurídico derivado de una sentencia cuyos efectos son de obligatorio cumplimiento y cuya inobservancia genera responsabilidades personales y directas a los funcionarios públicos”. (Véanse igualmente decisiones Nos. 00931 y 00250 de fechas 6 de agosto de 2008 y 12 de marzo de 2013, respectivamente).
No obstante que el supuesto del fallo transcrito difiere del que ha dado lugar al presente análisis, tienen aquí plena acogida las consideraciones sobre el carácter coactivo que para la Administración Pública detentan las decisiones de los órganos de administración de justicia, por lo que en modo alguno es posible aseverar que exista el riesgo del incumplimiento de la definitiva.
Así, por los motivos precedentes y sin perjuicio de las consideraciones que deban realizarse en la oportunidad de resolver el mérito de la controversia suscitada, para este Máximo Tribunal no está dado el requisito para la procedencia de la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido que se refiere al periculum in mora y, por consiguiente, la Sala no pasará al análisis del fumus boni iuris, al exigirse, como se indicó supra, la concurrencia de ambos elementos. Así se decide.
En consecuencia, corresponde declarar la improcedencia de la suspensión de efectos del acto administrativo contenido en el Decreto N° 695 dictado el 19 de diciembre de 2013, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.119 Extraordinario de la misma fecha. Así se establece.
V
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: IMPROCEDENTE la medida cautelar solicitada por la representación judicial de la sociedad mercantil IBH DE VENEZUELA, C.A., a los fines de que se acordara la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el cuaderno de medidas al Juzgado de Sustanciación y agréguese copia certificada de la presente decisión a la pieza principal. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de octubre del año dos mil catorce (2014). Años 204º de la Independencia y 155º de la Federación.
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El Presidente EMIRO GARCÍA ROSAS |
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La Vicepresidenta EVELYN MARRERO ORTÍZ |
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La Magistrada MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA Ponente |
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El Magistrado EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
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La Magistrada MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
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La Secretaria, SOFÍA YAMILE GUZMÁN
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En veintinueve (29) de octubre del año dos mil catorce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01464.
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La Secretaria, SOFÍA YAMILE GUZMÁN
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