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Magistrado Ponente: EMIRO GARCÍA ROSAS
Exp. Nº 2013-0416
Mediante oficio Nº CSCA-2013-001419 de fecha 01 de marzo de 2013, recibido el 18 de ese mes y año, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo remitió a esta Sala el expediente contentivo del recurso de nulidad interpuesto por los abogados Rafael CONTRERAS MILLÁN y José Francisco CONTRERAS MILLÁN (números 28.193 y 28.766 del INPREABOGADO), actuando como apoderados judiciales de los ciudadanos Leopoldo CASTILLO BOZO y Gabriel CASTILLO BOZO (cédulas de identidad números 5.299.793 y 6.809.557) contra las Resoluciones números 001.11 y 056.11 de fechas 04 de enero y 15 de febrero de 2011 dictadas por la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO mediante las cuales intervino con cese de intermediación financiera a la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. y ordenó su liquidación, respectivamente.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida el 26 de febrero de 2013 por el apoderado judicial de los recurrentes contra la sentencia Nº 2012-2437 de fecha 27 de noviembre de 2012, dictada por la referida Corte, que declaró la caducidad del recurso de nulidad, solo en lo que respecta a la pretensión de nulidad de la Resolución Nº 001.11 de fecha 04 de enero de 2011, dictada por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, a través de la cual intervino a la institución financiera Banvalor Banco Comercial, C.A. y sin lugar el recurso de nulidad ejercido contra la Resolución Nº 056.11 de fecha 15 de febrero de 2011, dictada por la referida Superintendencia que ordenó liquidar a la mencionada institución financiera.
El 20 de marzo de 2013 se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación.
En fecha 23 de abril de 2013 los apoderados judiciales de los recurrentes fundamentaron la apelación.
Por escrito del 02 de mayo de 2013 el abogado Alí DANIELS (INPREABOGADO N° 46.143) actuando como apoderado judicial de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario contestó la fundamentación de la apelación.
En fecha 08 de mayo de 2013 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; la Magistrada Trina Omaira Zurita, la Magistrada Suplente Mónica Misticchio Tortorella, y el Magistrado Suplente Emilio Ramos González. Se ordena la continuación de la presente causa.
Ese mismo día la causa entró en estado de sentencia.
Por diligencia del 10 de julio de 2014 el apoderado judicial de los recurrentes solicitó que se dictara sentencia.
El 15 de julio de 2014 se dejó constancia que el 14 de enero de 2014 se incorporó la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel.
En fecha 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.
El 11 de febrero de 2015 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.
I
ANTECEDENTES
En fecha 21 de marzo de 2011 el abogado Rafael CONTRERAS MILLÁN (INPREABOGADO N° 28.193) actuando como apoderado judicial de los ciudadanos Leopoldo CASTILLO BOZO y Gabriel CASTILLO BOZO, ya identificados presentó recurso de nulidad contra las Resoluciones números 001.11 y 056.11 de fechas 04 de enero y 15 de febrero de 2011 dictadas por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario que intervino con cese de intermediación financiera a la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. y ordenó su liquidación, respectivamente.
El apoderado judicial de los recurrentes alegó:
Hechos generadores de la intervención
Que la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. “antes de la intervención había venido siendo sometida a una cantidad de arbitrariedades por parte de la entidad rectora en materia bancaria, la cual a través de una serie de actos que comportaban una especie de acorralamiento administrativo en contra de esta entidad bancaria, fue poco a poco cerrando todas las puertas a la búsqueda de las diversas soluciones que en innumerables oportunidades la directiva de la empresa bancaria, en forma muy responsable, le había venido presentado (sic), para la solución de los problemas creados por las mismas entidades gubernamentales, como ya se señaló (…)”.
Que la mencionada empresa a través de su directiva realizó las diligencias oportunas y necesarias para cumplir con las instrucciones ordenadas por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, como por ejemplo la presentación del Plan de Fortalecimiento Patrimonial que consistía en la inyección de “dinero fresco” a aquel banco por la cantidad de ciento setenta y cinco millones de bolívares (Bs. 175.000.000,00).
Que el objetivo de ese plan era dar cumplimiento a las instrucciones impartidas por esa Superintendencia relacionadas con la necesidad de cubrir los requerimientos de provisión de cartera de créditos y sus rendimientos por cobrar para fortalecer el patrimonio del banco.
Que para la materialización de ese Plan la Junta Directiva consultó con el accionista mayoritario de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. que era Seguros Banvalor, C.A. y decidió acatar aquellas instrucciones de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario.
Que el referido plan fue cambiado por esa Superintendencia quien recomendó una reposición de pérdidas.
Que se realizó la reposición por ciento nueve millones de bolívares (Bs. 109.000.000,00).
Que pese al cumplimiento de las instrucciones, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario “seguía en el empeño de un pronunciamiento de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora sobre el aporte obligatorio de los 109 millones hechos por el accionista mayoritario, Seguros Banvalor, C.A. aporte que ya había sido aprobado por los accionistas y enterado en la caja social de la institución bancaria” (resaltado del texto).
Que este requisito no tenía base legal alguna.
Que en el presente caso la reposición se realizó no en base a una autorización, sino en cumplimiento o en ejecución de una orden, de una instrucción emanada de la propia Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario.
Que no se requería esa autorización.
Que no es aplicable el artículo 235 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, puesto que si la razón del reintegro era una orden del ente regulador, “sería absurdo” solicitarle a ese mismo ente autorización para cumplir su orden.
Que la empresa Seguros Banvalor, C.A. no tenía que obtener de manera previa la respuesta de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora para ejecutar una instrucción de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, no existe ni existía habilitación jurídica ni obligación de un acto de tal naturaleza.
Que lo que sí hizo la empresa aseguradora fue participarle a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora todo lo relativo a la ejecución y materialización del Plan de Fortalecimiento Patrimonial de Banvalor Banco Comercial, C.A. ordenado por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario.
Que esa Superintendencia gravando la situación del banco le informó a este que “tiene que suministrar la fulana respuesta, a una solicitud inexistente, (…) agregando que de no suministrarla, el ente rector no iba a considerar procedente la reposición de pérdidas.”
Que como era de esperarse, la Superintendencia de la Actividad Aseguradora no emitió autorización alguna, porque ni era de su competencia, ni se la habían requerido, y como consecuencia de ello la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario ordenó reversar el aporte de ciento nueve millones de bolívares (Bs. 109.000.000,00) aprobado por la Asamblea de Accionistas y ya entregado al mencionado banco.
Que esa orden de reversar la cantidad mencionada generó que a las perdidas existentes hubo que sumarle la cantidad de ciento nueve millones de bolívares (Bs. 109.000.0000,00) adicionales.
Que la empresa Seguros Banvalor, C.A, “jamás tuvo que acudir a la Cámara de Compensación, siempre el Encaje Legal requerido fue cubierto y siempre mantuvo sus índices de solvencia acorde con los requerimientos de SUDEBAN”.
Que la Junta Directiva de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. hizo todos los esfuerzos para que este pudiera cumplir la intermediación financiera pero que esa Superintendencia le prohibió realizar prácticamente todas las operaciones propias de un banco.
Que la Junta Directiva del banco presentó en tres oportunidades nuevos planes de recuperación al ente regulador, ante lo cual recibió en forma reiterativa consideraciones y observaciones que la administración del banco intentó adoptar.
Nulidad del acto de intervención
Que dicha empresa fue intervenida por acto administrativo N° 001.11 del 04 de enero de 2011 emanada de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.586 de igual fecha).
Que por ser el acto de liquidación consecuencia del de intervención, debe necesariamente este Tribunal analizar la intervención de la mencionada empresa para determinar los vicios que pudiese tener.
Hechos generadores de la liquidación
Que luego de la situación a que fue sometida la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. por los interventores de las sociedades mercantiles Banvalor Casa de Bolsa, C.A. y Seguros Banvalor, C.A., la Junta Administradora del mencionado banco presentó ante la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario un informe de fecha 25 de enero de 2011 conforme al cual la situación económica financiera de ese banco era totalmente deficitaria.
Que en el acto que ordenó la liquidación expresó que a la Junta Administradora no le resultaba posible presentar un plan de rehabilitación que le permitiera seguir cumpliendo su objeto como empresa dedicada a la intermediación financiera, por lo cual la Superintendencia solicitó opinión al Presidente del órgano superior del sistema financiero nacional quien autorizó la liquidación según oficio N° F-713 del 11 de febrero de 2011 de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 172 de la Ley de Instituciones del Sector Bancario.
Que los actores no tuvieron acceso a dicho oficio.
Que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario ordenó la liquidación de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A.
Vicios denunciados:
1.- Violación al derecho a la defensa y a la información
Que la Resolución N° 056.11 de fecha 15 de febrero de 2011 dictada por la referida Superintendencia (que ordenó la liquidación de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A.) tiene su sostén jurídico en la intervención de esa empresa decretada por Resolución N° 001.11 del 04 de enero de 2011 de modo que los vicios de nulidad absoluta que afectan a dicho acto también inciden en el acto de liquidación (primera resolución mencionada).
Que la citada Superintendencia fundamentó su decisión de liquidar a la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. sobre la base de un informe de fecha 25 de enero de 2011 presentado por la Junta Administradora.
Que dicho informe relata la existencia de un déficit patrimonial cuantioso producto de pérdidas acumuladas, un balance que evidencia un descubierto de ciento veintidos millones de bolívares (Bs. 122.000.000,00) que dificulta el cumplimiento de sus obligaciones frente a terceros, una cartera de inversiones que no es suficiente para cubrir al corto plazo las obligaciones del banco y una cartera de créditos que se encuentra provisionada en un 84%, motivo por el que concluye que no era posible presentar un plan de rehabilitación para ese banco.
Que sus representados nunca pudieron demostrar el falso supuesto de ese informe ni rebatir sus conclusiones debido a que no tuvieron acceso a este con lo cual se vulneraron sus derechos a la defensa, debido proceso y a ser informados.
Que sus representados tenían derecho a conocer antes o concomitantemente a su entrega del contenido de ese informe, incluso se le ha debido otorgar un lapso prudencial para que realizaran las observaciones pertinentes.
Que no se le entregó el referido informe a pesar de haberlo solicitado por escrito.
Que el último balance presentado por la Administración del citado Banco antes de la intervención demuestra que la empresa tenía una buena situación financiera.
Que “no es posible conocer qué pudo haber ocurrido entre el día en que tomó posesión el interventor y el día en que se publica en Gaceta Oficial el acto ordenando la liquidación, para que la empresa pasara de una situación económica aceptable a una ‘situación de deterioro’ (…)”.
Que se resolvió la liquidación de la empresa a espaldas de los accionistas.
Que el acto de liquidación de esa empresa vulneró los citados derechos a la defensa, al debido proceso y a la información (artículo 143 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
2.- Desviación de poder
Solicita que se revise la finalidad del acto de intervención y del de liquidación de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A.:
Que no se puede desligar la situación de la mencionada sociedad mercantil con lo que ha ocurrido con las demás empresas del grupo económico (Banvalor Casa de Bolsa, C.A. y Seguros Banvalor, C.A.) “porque estamos en presencia de una planificación elaborada, mediante la cual los órganos financieros del Estado, Superintendencia Nacional de Valores, Superintendencia de la Actividad Aseguradora y Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, han coludido para la destrucción financiera y económica del Grupo Banvalor, desviando el poder delegado por el pueblo con fines distintos a los de la búsqueda de protección de sus intereses colectivos y difusos” (sic).
Que el fin del ente regulador de la actividad bancaria en Venezuela no solo es supervisar a las empresas del sector bancario sino hacerlo con el objeto de salvaguardar los intereses de la colectividad.
Que el objeto de la inyección de dinero aprobada por los accionistas el 26 de agosto de 2010 por instrucciones expresas de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario no se logró porque debido a un “malabarismo contable”, esa Superintendencia negó la reposición de pérdidas.
Que luego que la Asamblea de Accionistas del referido Banco se reunió, aprobó la operación y el dinero se hizo efectivo en la caja social del banco, entonces la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario “por arte de magia, sin fundamento fáctico ni jurídico alguno, (…) actuando investido de arbitrariedad, decidió condicionar el referido aporte a una (…) opinión que supuestamente debía emitir la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, sobre la base de una (…) comunicación que la empresa de seguros le envió en fecha 23 de julio de 2010”.
Que la Superintendencia de la Actividad Aseguradora no podía en principio dar respuesta a esa comunicación porque la misma tenía un fin informativo y no hacía ninguna solicitud que ameritara respuesta alguna, sin embargo el 17 de septiembre de 2010 se le pidió a la citada Superintendencia emitir opinión respecto a la comunicación del 23 de julio de 2010.
Que “esa absurda condición inventada de la nada por SUDEBAN iba a tener, como en efecto lo tuvo, efectos económico jurídicos nefastos en el Banco. Esa condición creada ex post facto por SUDEBAN es el elemento probatorio esencial que demuestra la desviación de poder”.
Que la Administración utilizó su poder para imponerle a Banvalor Banco Comercial, C.A. una carga que no podía soportar, que era condicionar el aporte aprobado por los socios, a una opinión favorable y vinculante de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
Que un día después de la intervención de la empresa Seguros Banvalor, C.A. (24 de septiembre de 2010) sin haber tenido oportunidad para analizar los estudios financieros de esta, se negó la reposición de capital al Banco, entre otras cosas, porque tanto la Superintendencia de la Actividad Aseguradora como la Junta Interventora de Seguros Banvalor, C.A. estimaron que dicha sociedad mercantil no contaba con la capacidad económica para reponer las pérdidas del banco, solicitando el reintegro del aporte.
Con base en lo expuesto solicitó:
1.- La nulidad absoluta de las Resoluciones números 001.11 de fecha 04 de enero de 2011 y 056.11 del 15 de febrero de 2011 dictadas por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario.
2.- Que se ordene a la citada Superintendencia la inmediata y expedita restitución de la posesión y funcionalidad de la sociedad mercantil Banvalor Banco Comercial, C.A. y de todos sus activos, documentos y sistemas a los accionistas y administradores naturales que ese encontraban en ejercicio para el momento en que se dictó la intervención de esa empresa.
3.- Que se oficie al Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y al correspondiente tribunal de la jurisdicción civil a los fines de que dicten autos de apertura de investigación a los siguientes ciudadanos: Edgar HERNÁNDEZ BEHRENS (cédula de identidad N° 4.910.298), en su carácter de Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario, Mary ESPINOZA DE ROBLES y Carlos Rafael REVERAND (cédulas de identidad números 9.411.520 y 3.373.652) en su carácter de integrantes de la Junta Administradora de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. a los fines de establecer su la responsabilidad penal, administrativa y civil, conforme a lo previsto en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
II
DECISIÓN APELADA
La sentencia Nº 2012-2437 de fecha 27 de noviembre de 2012, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo estableció lo siguiente:
“(…) La presente demanda atiende a la pretensión de nulidad de las Resoluciones Nros. 001-11 y 056-11 de fechas 4 de enero de 2011 y 15 de febrero de ese mismo año, emanadas por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, mediante las cuales resolvió intervenir y liquidar, respectivamente, a la sociedad mercantil BanValor Banco Comercial, C.A.
En este sentido, se tiene que el artículo 231 de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 6.015 de fecha 28 de diciembre de 2010, dispone el lapso de caducidad para la interposición de recursos contencioso administrativos contra las decisiones dictadas por el aludido organismo, en los siguientes términos:
(…) Ello así, se tiene que la norma in commento prevé que los recursos contencioso administrativos incoados contra las decisiones emanadas de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, podrán ser ejercidos dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la notificación de la decisión dictada. (…)
Bajo tales premisas, observa esta Corte que la Resolución Nº 001-11 fue publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela en fecha 4 de enero de 2011, siendo que el presente recurso fue interpuesto en fecha 21 de marzo de 2011; en este sentido, y conforme a la citada norma del artículo 231 de la ley in commento, transcurrieron con creces los cuarenta y cinco días (45) previstos por el legislador para el ejercicio de los recursos contra las decisiones dictadas por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario.
(…) Es así como la parte actora pretende, que al ser el acto de liquidación –igualmente impugnado en el presente caso-, consecuencia directa del señalado acto de intervención, entonces debe esta Juzgadora pronunciarse respecto a la legalidad de éste último.
En este sentido, tal y como ya ha sido señalado por esta Instancia en sentencia Nº 2011-1801 de fecha 23 de noviembre de 2011, caso: Seguros Banvalor, C.A., vs. Superintendencia de la Actividad Aseguradora, en el caso como el de autos nos encontramos ante lo que la doctrina ha denominado ‘procedimiento complejo’, siendo que tal carácter deriva de que el mismo está conformado por dos fases, cada una de las cuales puede considerarse, a su vez, como un trámite autónomo, que concluyen con sendos actos definitivos directamente coligados entre sí, de manera que el acto posterior requiere de la existencia del anterior. En definitiva, lo que caracteriza a este tipo de procedimientos, es que cada uno de sus actos es independiente, eficaz per se y, por ende, revisable sin necesidad de que se emitan el o los actos posteriores.
Ciertamente, tal y como lo expone la representación judicial de los recurrentes, una de las consecuencias de esa vinculación entre ambas actuaciones, es que, en caso de declarase nula (sic) el acto de intervención, necesariamente el acto de liquidación decae toda vez que éste requiere para su validez, la existencia del primero, mas no ocurre así a la inversa. (…)
Con esto se busca aclarar que, aun cuando es innegable la estrecha relación entre ambas actuaciones, ello no conduce a una necesaria revisión conjunta de ambos actos claramente definidos, siendo que, como se verifica en el presente caso, cada uno de ellos es un producto independiente de la voluntad de la Administración, los cuales deben cumplir individualmente con los requisitos de validez de tales actos, así como, frente a los interesados, con las condiciones para su impugnación, siendo el ejemplo perfecto, el lapso de caducidad que comienza a transcurrir a partir de la emisión del acto correspondiente, sin que la emisión de uno interrumpa la caducidad del otro.
Como consecuencia de lo previamente expuesto, esta Corte declara la caducidad del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la representación judicial de los ciudadanos Leopoldo Castillo Bozo y Gabriel Castillo Bozo, sólo en lo que respecta a la pretensión de nulidad de la Resolución Nº 001-11 de fecha 4 de enero de 2011, a través de la cual se procede a intervenir la institución financiera Banvalor Banco Comercial, C.A. Así decide.
Declarado lo anterior, esta Corte pasa a emitir pronunciamiento sobre la controversia planteada, (…)
En este sentido, se observa que la parte actora denunció que el ente supervisor incurrió en los vicios de (i) desviación de poder; y (ii) violación al derecho a la defensa y a la información.
Ahora bien, por la naturaleza de los vicios denunciados, las cuales atañen a la actuación integral de la Administración que culminó en la liquidación del Banco BanValor, procede esta Juzgadora a realizar un somero estudio de las mismas, conforme a lo que se evidencia en las actas que conforman el presente expediente. (…)
i) De la desviación de poder (…)
Ahora bien, la desviación de poder denunciada se circunscribe a: i) la situación del Grupo Financiero Banvalor; ii) la supuesta colusión entre la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario y la Superintendencia de la Actividad Aseguradora; iii) la solicitud por parte de la Administración Bancaria de la opinión favorable de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, en torno al aporte de capital a realizarse por parte de la empresa Seguros Banvalor; iv) las razones que llevaron a la liquidación de la entidad bancaria; debiendo esta Corte, conforme al estudio previamente realizado en relación al vicio in commento, iniciar el presente análisis, con la determinación de la competencia de la Administración Bancaria, para decretar la medida de liquidación impugnada.
Así tenemos que la Ley de las Instituciones del Sector Bancario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinaria Nº 6.015 del 28 de diciembre de 2010, delimita las competencias de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, en los siguientes términos:
‘Artículo 153.- (…)
‘Artículo 172.-(…)
Con base en las normas transcritas, se constata la competencia de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario para proceder a decretar la liquidación de las instituciones financieras bajo su control. Así declara.
La situación del Grupo Financiero Banvalor. (…)
En atención a las consideraciones anteriores, aprecia esta Corte que los hechos que definen la situación del Grupo Financiero Banvalor, por sí solos, no demuestran colusión alguna entre los distintos organismos reguladores de las actividades de banca, seguro y mercado de valores; todo lo contrario, se entiende que las actuaciones indicadas se derivan de la aplicación de los principios supra analizados a través del ejercicio de la competencia conferida a los mismos (numeral 4º del artículo 5 de la Ley de la Actividad Aseguradora; artículo 22 de la Ley de Mercado de Valores y numeral 5º del artículo 172 de la Ley de las Instituciones del Sector Bancario), como Administración Contralora, entes de regulación, supervisión y control de cada sector del sistema financiero nacional. Así declara.
• De la supuesta colusión entre la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario y la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
Al respecto, es menester para esta Corte realizar las siguientes consideraciones:
(…) En el marco de este Sistema Financiero, encontramos que las actuales Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, Superintendencia de la Actividad Aseguradora y Superintendencia Nacional de Valores, conforman los entes de regulación, supervisión y control de los sectores que lo integran, a saber, el sector bancario, asegurador y el mercado de valores –artículos 8, 9, 10 de la ley in commento-. (…)
En este sentido, se debe destacar que el principio de colaboración, el cual atañe a los principios de cooperación y coordinación ut supra señalados, se encuentra constitucionalizado en el artículo 136 Constitución en el que se prevé que aun cuando cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, ‘los órganos a los que incumbe su ejercicio colaboraran entre sí en la realización de los fines del Estado’.
(…) Frente a tal situación, encontramos técnicas como la cooperación y coordinación, recogidas en nuestra legislación en los ya indicados artículos 23 y 24 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, cuyo punto de encuentro sería la realización de los fines del Estado.
De esta forma, la Administración Pública como conjunto de entes y órganos, no puede actuar como unidades desligadas entre sí; todo lo contrario, con base en la señalada realización de los fines del Estado recogidos en el texto constitucional, se encuentra obligada a procurar la coordinación y colaboración en su actuación, lo cual conlleva a la eficiencia en el logro de sus objetivos.
En este sentido, y como ya ha sido señalado por esta Juzgadora en casos previos: (…)
Ello así, y retomando las consideraciones anteriores, encontramos que los señalados organismos reguladores de los sectores que conforman el Sistema Financiero Nacional se encuentran en la obligación de actuar en forma conjunta para la realización de sus objetivos, en este caso, la seguridad de los usuarios de los servicios de banca, seguros y mercado de valores, y con ello, la protección de la economía nacional.
(…) Ahora bien, siendo que no es un hecho controvertido el carácter de la sociedad mercantil Seguros Banvalor, C.A., de accionista mayoritario de la entidad bancaria BanValor Banco Comercial, C.A., resulta evidente que la autorización por parte de la Administración Bancaria, de cualquier transferencia de capital por parte de la primera, y atendiendo en este sentido a la atribución prevista en el numeral 23 del artículo 172 de la Ley de las Instituciones del Sector Bancario, a saber, “realizar todos los actos necesarios para salvaguardar los intereses de los usuarios y usuarias y del público en general […]”, aparejaba la necesidad de contar con toda la información pertinente.
Ello así, en el caso de autos, se observa que la Superintendencia de Bancos, una vez consignado el Plan de Fortalecimiento Patrimonial de fecha 29 de junio de 2010, solicitó a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora a través del oficio Nº SBIF-II-GGIBPV-GIBPV3-10633 del 13 de julio de 2010, información respecto a la vialidad del aporte de capital que iba a realizar la empresa Seguros Banvalor, en los siguientes términos: (…)
En tal sentido, con base en las consideraciones realizadas previamente, no encuentra esta Corte evidencia alguna de la utilización de un medio legal para la realización de un fin distinto al previsto en la norma, siendo que como ya se señaló, resulta un deber de estos entes reguladores, actuar de forma coordinada y prestar toda la colaboración que se requiera. Así se decide. (…)
En este sentido, y en vista de la potestad de dicha Superintendencia de supervisar, vigilar y fiscalizar a las instituciones bajo su control, aunado al hecho de que para ese momento, la empresa de seguros se encontraba en un procedimiento de inspección, y atendiendo a lo preceptuado en los artículos 136, 141 de la Constitución Nacional, 19, 23, 24 y 25 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, no encuentra esta Juzgadora cuestionamiento alguno a la actuación desplegada. Así declara.
Ahora bien, los actores hacen referencia igualmente a los oficios Nros. SBIF-II-GGIBPV-GIBPV3-19761 del 4 de octubre de 2010, emanado de la Superintendencia de Bancos y; FSS-03-01-235 del 8 de octubre de 2010, emanado de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
En tales oficios se observa, que la Administración de Bancos, en vista del recurso de reconsideración ejercido por la entidad bancaria contra la Resolución Nº SBIF-II-GGIBPV-GIBPV3-19108 del 24 de septiembre de 2010, mediante la cual procedió a no autorizar la reposición de pérdidas por la cantidad de Ciento Nueve Millones de Bolívares Fuertes (Bs.F. 109.000.000), por parte de la citada empresa aseguradora, solicitó información sobre la viabilidad de dicha operación, siendo que la Administración de Seguros, a través del oficio FSS-03-01-235 del 8 de octubre, ratificó la situación expuesta previamente en el oficio Nº FSS-03-01-159 de fecha 26 de julio de 2010.
Al igual que en líneas anteriores, esta Corte debe destacar que no encuentra irregularidad alguna en tales actuaciones, siendo que la Administración Bancaria, en el marco de un recurso de reconsideración, procedió a solicitar información al organismo competente para ello, a los fines de constatar la posibilidad financiera de la empresa de seguros para realizar dicha operación. Así declara.
• De la solicitud de la Administración Bancaria de la opinión favorable de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, en torno al aporte de capital a realizarse por parte de la empresa Seguros Banvalor
La representación judicial de los actores procedió a denunciar la desviación de poder en vista de la creación de una condición expo facto por parte de la Administración Bancaria, referida a la solicitud de la opinión favorable por parte de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora en relación al aporte que iba a realizar la empresa Seguros Banvalor a favor de la entidad bancaria BanValor Banco Comercial, C.A.
(…) En este sentido observamos que en fecha 29 de junio de 2009, la entidad bancaria presentó ante la Administración el Plan de Fortalecimiento Patrimonial en el cual se proponía el aporte de Ciento Setenta y Cinco Millones de Bolívares (Bs. 175.000.000) por parte de Seguros Banvalor accionista mayoritario de dicha institución financiera (transcripción que cursa en la presente sentencia).
En fecha 23 de agosto de 2010, la empresa aseguradora consigna ante su ente regulador, comunicación a través de la cual informa sobre el aporte propuesto. En fecha 2 de agosto de 2010, la Superintendencia de Bancos, una vez evaluada el plan presentado, señaló que la entidad bancaria debería consignar “[…] la solicitud de autorización acompañada de la documentación soporte que demuestre fehacientemente el origen de los fondos; así como, la respuesta emitida por la Superintendencia de Seguros en relación con la comunicación consignada por Banvalor, C.A. el 23 de julio de 2010 […]”.
En fecha 15 de septiembre de 2010, la Administración Bancaria precisó que en relación a la referida solicitud, “[…] el aporte para reponer las pérdidas por parte de esa empresa de seguros no está supeditado a una eventual respuesta de dicho Organismo. No obstante, se requiere la opinión favorable de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, en su carácter de Ente Regulador de la aludida empresa de seguros, sobre la capacidad económica financiera de Seguros BanValor, C.A. para realizar el referido aporte al mencionado Banco, visto que la evaluación de la solicitud de reposición de pérdidas se encuentra condicionada a la remisión de la citada información […]”. (Negritas de esta Corte)
Finalmente, y en vista de la intervención de la empresa de seguros, la Administración Bancaria procedió a negar el referido aporte.
Así las cosas, se debe hacer alusión a lo previsto en el artículo 184 de la Ley de las Instituciones del Sector Bancario: (…)
Ahora bien, como se sustrae de la norma transcrita, la Superintendencia de Bancos tiene la protestad para aprobar o no, el plan de recuperación que pretendan; ello, teniendo presente los principios de eficiencia, colaboración, coordinación y cooperación que rigen la actividad administrativa, los cuales fueron previamente analizados, asimismo, permite afirmar que dicho ente rector se encuentra en la obligación de tomar las medidas necesarias a los fines de constatar la viabilidad de la ejecución de las propuestas que presenten las instituciones financieras, siempre en miras de la estabilidad del sistema financiero nacional.
En ese orden de ideas, resulta importante recordar que, conforme a lo señalado en los oficios supra transcritos, la aseguradora en cuestión, se encontraba dentro de un procedimiento de inspección por parte de su ente regulador, cuyo resultado determinó su“[…] ‘incapacidad’ de efectuar un aporte de capital en efectivo […]”, con lo cual, mal podía la Administración Bancaria autorizar el referido aporte sin que el ente rector de la actividad aseguradora avalara tal operación. (…)
Es así como, en definitiva, ambos entes rectores tienen incidencia, incluso a futuro, en todas las operaciones llevadas a cabo por las instituciones bajo su control, con lo cual, dada la forma en la que están sistematizados ambos sectores, esa independencia en su actuación que pretenden los actores, resulta imposible.
Es por ello que no constata esta Corte la presencia del vicio de desviación de poder en la actuación analizada, toda vez que la Administración actuó en ejercicio de una competencia conferida por la Constitución Nacional y las normas legales analizadas en puntos anteriores, buscando con tal medida, no la “destrucción” del banco BanValor, como parecen señalar los actores, sino la protección de ambas instituciones financieras, al evitar la realización de un aporte de capital que la aseguradora no podía efectuar sin afectar su estabilidad financiera -lo cual constató la Administración de Seguros- y que eventualmente podría ser revertido, como efectivamente ocurrió.
Incluso, se debe destacar que esa situación de “incapacidad” no resultó contradicha por los actores, limitándose los mismos, como se pudo observar, a realizar acusaciones que no desvirtúan en nada la situación constatada por la Administración, careciendo así de sentido, que se pretenda que esta Instancia Judicial declare la existencia de un vicio por la verificación de una realidad, como es la imposibilidad de la empresa de seguros de realizar el aporte ofrecido. Una actuación distinta por parte de ambos organismos, resultaría contraria a los preceptos del Estado Social de Derecho que conllevan a la protección de los intereses de los usuarios de ambas empresas. Así declara.
• De las razones que llevaron a la liquidación de la entidad bancaria. (…)
Asimismo, y conforme a la situación económico-financiera del banco, plasmada en los actos administrativos ut supra transcritos, resulta evidente la imposibilidad de rehabilitación de dicha institución bancaria, y siendo que no se demostró la “utilización de un mecanismo legalmente establecido para la consecución de un fin distinto al previsto por el legislador”, esta Corte procede a desechar el vicio de desviación de poder alegado. Así decide.
ii) De la violación al derecho a la defensa y a la información
Por su parte, la representación judicial de los actores adujo que la Administración procedió a decretar la liquidación de la entidad bancaria BanValor Banco Comercial, C.A., en base a un informe emanado de la Junta Interventora de dicha empresa en fecha 25 de enero de 2011, el cual describía a la situación económico-financiera de la misma.
(…) Que al no haber sido suministrado un ejemplar de dicho informe a los miembros de la Junta Directiva del banco en cuestión, la Administración había vulnerado su derecho a la defensa y a la información (…)
Visto lo anterior, esta Juzgadora advierte que en el acto administrativo impugnado, la Administración Bancaria procedió a decretar la medida de liquidación en vista de “[…] la situación económica financiera de BanValor, Banco Comercial, C.A. al 25 de enero de 2011, según informe presentado por la Junta Administradora […]”, procediendo en líneas siguientes a indicar los detalles recogidos en el referido informe. Frente a tales señalamientos realizados por la Junta Administradora, los recurrentes alegan “haber podido impugnar” los datos contenidos en él, conforme al “último Balance General”, el cual, observa esta Juzgadora, no fue presentado ante esta sede judicial y cuya existencia no consta en las actas que conforman los antecedentes administrativos presentados.
Asimismo se debe señalar que el artículo 252 de la Ley de las Instituciones del Sector Bancario, al regular lo relativo al informe que debe presentar la Junta Administradora de la entidad intervenida precisa lo siguiente: (…)
En este sentido, y como bien adujo la representación judicial de la Administración, la ley in commento no prevé la obligación, por parte de la Junta Administradora nombrada en el marco de un procedimiento de intervención, de remitir a los accionistas de la empresa intervenida, el señalado informe, siendo que el mismo debe ser presentado ante la Superintendencia Bancaria a los efectos de que ésta lo evalúe y dictamine la medida pertinente.
Asimismo, se observa que en definitiva, el referido informe contiene una sugerencia, no vinculante, por parte de la Junta Administradora designada, a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, a quien le compete la aprobación del mismo.
Ello así, dicho informe no comporta un acto ablatorio, sino una opinión no vinculante de un órgano designado por la Administración Bancaria, con lo cual, al no afectar por sí solo los derechos e intereses de los interesados, no recae sobre él posibilidad de impugnación. En todo caso, sería el acto por medio del cual la Administración procede a liquidar la entidad financiera, sobre el cual podrían recaer los recursos impugnatorios previstos en la ley, como se verifica en el presente recurso contencioso administrativo de nulidad.
De esta forma, no se puede constatar violación alguna al derecho a la defensa y a la información de los denunciantes. Así decide.
Por su parte, en relación con la supuesta solicitud del referido informe, observa esta Corte que tal afirmación no se encuentra demostrada en el presente proceso, con lo cual se procede a desechar la referida denuncia. Así decide.
X
DECISIÓN
(…) esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, (…) declara:
1.- La CADUCIDAD del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido (…) sólo en lo que respecta a la pretensión de nulidad de la Resolución Nº 001-11 de fecha 4 de enero de 2011, emanada de la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO, (…)
2.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra la Resolución Nº 056-11 de fecha 15 de febrero de 2011 (…) través del cual procede a liquidar la institución financiera Banvalor Banco Comercial, C.A. (…)” (sic).
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
El apoderado judicial de los recurrentes además de reiterar los alegatos expuestos en primera instancia arguyó que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo incurrió en:
1.- Error en la apreciación de la caducidad del recurso de nulidad incoado contra la Resolución N° 001.11 del 04 de enero de 2011 que intervino a la sociedad mercantil Banvalor Banco Comercial, C.A.
Que plantear la revisión del acto de intervención en el recurso de nulidad del acto de liquidación, cuando ya ha vencido el lapso para recurrir contra el primero, no implica la caducidad de la acción respecto al primero porque se interpuso conjuntamente la nulidad de ambos.
Que los actos de liquidación se generan a partir de los de intervención, de manera que los vicios de nulidad de la intervención afectan necesariamente la liquidación.
Que la solicitud de nulidad de la intervención no es una revisión autónoma, de allí el error de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en su decisión.
Que pretender analizar únicamente los vicios del acto de liquidación, “como si este hubiese nacido de la nada” y luego declarar la caducidad del recurso de nulidad en contra del acto de intervención, es desconocer la relación causa efecto que existe entre estos.
Que si se hubiese solicitado la nulidad de cada acto por separado ambos recursos hubiesen tenido que acumularse por ser su objetivo idéntico.
Que no es lógico que ambos recursos vayan por senderos distintos ya que ello podría generar decisiones contradictorias
Que el error de la Corte Segunda “estuvo en no analizar la realidad de la forma compleja en cómo se estructuran estos actos, intervención y liquidación, aunque reconoce que se estructuran en forma compleja, y separar, aislar cada caso para decidirlo independientemente del otro, sin parar mientes (sic) en las negativas consecuencias que ello podía generar”.
Que la dependencia del acto de liquidación de un acto de intervención implica necesariamente que la revisión de la primera requiera la revisión de la segunda, “porque si la intervención es nula, necesariamente la liquidación es nula”.
2.- Error en la apreciación de existencia de la desviación de poder
Que en el caso del “Grupo Banvalor” ocurrió lo siguiente:
Que la empresa Banvalor Casa de Bolsa, C.A. fue intervenida y liquidada sin respetar las normas legales vigentes.
Que esa sociedad mercantil dejó un superávit cercano a los cuarenta y un millones de bolívares (Bs. 41.000.000). “Entonces la pregunta que se hace la sociedad es, la intervención de esa empresa fue con el objeto de salvarla o fue con el propósito pre elaborado de liquidarla?”.
Que la sociedad mercantil Seguros Banvalor, C.A. fue intervenida porque sus reservas estaban bajo la custodia de un banco en el extranjero, lo que hacía que su índice estuviese en negativo. Se preguntó si lo lógico no era que en la intervención se repatriaran las reservas y se salvara a esa aseguradora.
Que contrario a lo expuesto se procedió a la anulación anticipada de todas las pólizas con lo cual esa sociedad mercantil entró en los supuestos de liquidación y fue en efecto liquidada.
Que igual “ha pasado con el banco, si la finalidad de la norma era evitar la liquidación del banco, no hubiese sido preferible permitir que los accionistas inyectaran dinero fresco al banco para así salvarlo?”.
Que sí está de acuerdo con el tema de la colaboración entre los órganos de la Administración y de las instituciones del Estado.
Que el asunto en el presente caso es el uso de esa colaboración para lograr un fin distinto al establecido en la ley.
Que “cualquier decisión contraria puede ser adornada con jurisprudencia y doctrina sobre la colaboración de poderes, sobre el Estado Social de Derecho, etc. pero una decisión justa tiene que ir a la raíz del problema planteado, no eludirlo con poesía jurídica, porque esa es la función de la justicia, no otra.”
Que en el presente caso hubo colusión entre la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario y la Superintendencia de la Actividad Aseguradora para evitar por cualquier medio que los accionistas pudieran inyectarle “dinero fresco” al mencionado Banco y así salvarlo de la acción perversa de esas mismas instituciones del Estado.
Que si al referido banco le inyectaron ciento nueve millones de bolívares (Bs. 109.000.000,00) por qué la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario luego reversó esa operación, creándole a este una deuda adicional de ciento siete millones de bolívares (Bs. 107.000.000,00) que no tenía antes. Por las razones expuestas afirma que sí había una finalidad pre establecida que era la liquidación del banco.
Que la intervención y posterior liquidación de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. se debió a una decisión arbitraria y no a una situación jurídico económica generada por los accionistas de esa empresa.
Que el error en la decisión de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo estuvo en obviar todas esas denuncias realizadas en el recurso de nulidad, no pronunciarse sobre ellas “y disfrazar la justicia con declaraciones románticas sobre el Estado Social de Derecho”, con lo que lejos de velar por la vigencia del Estado de Derecho hizo todo lo contrario.
IV
CONTESTACIÓN DE LA APELACIÓN
Consideraciones sobre el escrito de fundamentación de la apelación:
1.- Incontinencia del escrito
Que vio con asombro como en vez de encontrarse con un escrito en el que se esgrimen las razones jurídicas que justifican el recurso interpuesto se encontró con un “panfleto infame lleno de consideraciones metajurídicas y con cuestionamientos” a la legitimidad de la Constitución.
Que la posición de la parte apelante no tiene asidero y no le ha quedado más remedio que recurrir a insultos y cuestionamientos a la Constitución.
Que dicha conducta no es cónsona con el deber de probidad que debe imbuir a las partes en un proceso.
Que lo que pretende la apelante es que pase desapercibida la omisión en la oportuna defensa de los intereses de los actores.
2.- Incumplimiento de los requisitos que debe contener la fundamentación de una apelación
Que en la mayor parte del escrito de fundamentación de la apelación la parte actora se limitó a reproducir los alegatos expuestos en su recurso de nulidad.
Que esta Sala en el fallo N° 442 del 06 de abril de 2011, caso: Manuel Baumeistrer Anselmi vs. Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras estableció, entre otras determinaciones, que la correcta fundamentación de la apelación exige, además de la presentación oportuna del escrito, que en este se expongan las razones de hecho y de derecho en que el apelante basa su recurso, es decir, los vicios de los que adolece la sentencia.
Que en esa decisión la Sala procedió a desechar las denuncias formuladas en la apelación debido a que constató que el apelante se limitó a reproducir los argumentos sostenidos en el recurso de nulidad, sin manifestar los vicios de la decisión apelada.
Que en el presente caso el escrito de fundamentación presentado no cumple con lo establecido en el fallo de esta Sala N° 442 del 06 de abril de 2011.
Solicitó que en aplicación del criterio mencionado se deseche el referido escrito.
3.- Otras irregularidades de la fundamentación de la apelación
Que resulta impertinente que se insista en la existencia de una colusión para intervenir al banco cuando desde el punto de vista procesal la determinación de tales hechos (los cuales niega a todo evento), se corresponden con la Resolución N° 001.11 de fecha 04 de enero de 2011 dictada por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario que ordenó la intervención de ese Banco, motivo por el que resultan inaplicables al caso.
4.- Inexistencia del vicio de desviación de poder
Que lo alegado por la parte apelante es totalmente ajeno a la situación real de lo acaecido.
Que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario se limitó a dar estricto cumplimiento a sus potestades legales.
Que las evidentes pruebas de la descapitalización e insolvencia de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. no son cuestionadas por la contraparte sino en elementos coyunturales.
Que las comunicaciones oficiales entre su representada y la Superintendencia de la Actividad Aseguradora solo evidencian la normal y natural comunicación existente entre instituciones públicas que supervisan grupos económicos a fin de evitar que se utilicen para evadir regulaciones en otros sectores.
Que en el presente caso se pretendió aumentar el capital de una institución financiera comprometiendo la integridad patrimonial de una empresa de seguros, acarreando riesgos y dejando desprotegidos a los beneficiarios de esas pólizas de seguros.
Que tales documentos lo que ponen de manifiesto es que se actuó en interés del colectivo y se evitó un mal mayor.
Que las acciones tomadas se hicieron en cumplimiento de los fines para los cuales fueron creadas las normas que regulan el sistema financiero
Que el literal d) del artículo 235 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras señalaba claramente que era potestad de la Superintendencia todo lo relativo a los reintegros de capital social de las empresas sometidas a su regulación. Esto implica, que tales reintegros no podían ser de cualquier forma y con lo que arbitrariamente establecieran los accionistas.
Que el deber de su representada era asegurarse de que tales aumentos fuesen reales y no meros juegos financieros.
Que en el presente caso por cuanto el accionista mayoritario de la entidad bancaria era la empresa Seguros Banvalor, C.A., resultaba del todo natural que se solicitase al órgano regulador de la actividad aseguradora su parecer sobre la capacidad de dicho accionista para efectuar el aporte al que se había comprometido.
Que lo cierto es que después que Seguros Banvalor, C.A. efectuó el aporte, sin cumplir con el requerimiento exigido por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, fue intervenida y tanto la Superintendencia de la Actividad Aseguradora como la Junta Interventora señalaron que esa empresa no estaba en capacidad de dar ese aporte y que el capital dado tuvo su origen, entre otros, en la disposición de fondo de la prima para el Seguro de Hospitalización, Cirugía y Maternidad Colectiva de la Gobernación del Estado Miranda, ello en abierta violación a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley de la materia.
Que lo expuesto pone de manifiesto que no hubo la supuesta conspiración denunciada sino la finalidad de proteger el interés público de los usuarios del sistema financiero nacional y de la actividad aseguradora.
Que existió “falta de disposición por parte de los accionistas de inyectar capital proveniente de sus bolsillos, porque preferían hacerlo dando el dinero de los empleados públicos y otros clientes de su empresa de seguros.” (resaltado y subrayado del texto).
Que además de los problemas de liquidez que presentaba la institución financiera, no existía la capacidad por parte de sus accionistas para hacer las reposiciones correspondientes para mejorar dicha situación.
Que el referido Banco no generaba ingresos producto de su actividad principal que era la intermediación financiera, desde el primer semestre del año 2009.
Que la debilidad patrimonial de esa institución financiera era de tal magnitud que durante el mes de julio de 2010 registró ingresos extraordinarios por donaciones recibidas para la cobertura de gastos.
Que resulta más que sorprendente que una entidad financiera sobreviva como consecuencia de “donaciones”.
Que la medida de intervención no obedeció a un elemento individualmente considerado, sino a un cúmulo de incumplimientos y transacciones irregulares que obligaron a su representada a tomar esa decisión para la protección del interés público.
Que lo expuesto desvirtúa la colusión denunciada.
Que por el hacer de sus administradores y propietarios el banco se encontraba en una grave situación de iliquidez que “no quiso ser solventada” con dinero del patrimonio de sus accionistas sino con capital proveniente de los clientes de la empresa de seguros que poseían.
Que las averiguaciones correspondientes realizadas con posterioridad a la intervención revelaron el deterioro que presentaban los principales activos del Banco, su grave situación de iliquidez, un déficit patrimonial producto de una elevada pérdida acumulada, por lo que a la Junta Administradora no le era posible presentar un plan de rehabilitación que le permitiera a la Institución Bancaria conseguir la intermediación financiera, motivo por el que concluyen en que el único camino viable era la liquidación.
Que es impertinente que los apelantes expongan en esta instancia esa denuncia ya alegada en su recurso de nulidad.
Que como ha sido expuesto antes no hubo desviación de poder porque la intención de la decisión fue la que la ley establece (la protección del interés general, del sistema financiero nacional y de los clientes del banco intervenido).
Que los actores no aportaron prueba alguna de la desviación denunciada sino que todo es una simple suposición a partir de las decisiones tomadas por esta.
5.- Inexistencia del vicio de error en la apreciación en la caducidad
Que la Corte fue prístina al indicar que si bien los actos de intervención y de liquidación están relacionados estos obedecen a situaciones y elementos diferentes, de modo que su caducidad no puede hacerse depender la una de la otra.
Que con toda su argumentación la contraparte “pretende disfrazar” el hecho de que dejó transcurrir el lapso para impugnar el acto de intervención.
Solicitó que se declare sin lugar la apelación.
V
Corresponde a la Sala decidir la apelación interpuesta por los representantes judiciales de los ciudadanos Leopoldo CASTILLO BOZO y Gabriel CASTILLO BOZO contra la sentencia Nº 2012-2437 de fecha 27 de noviembre de 2012, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que declaró la caducidad del recurso de nulidad solo en lo que respecta a la pretensión de nulidad de la Resolución Nº 001.11 de fecha 04 de enero de 2011, emanada de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario que ordenó la intervención de la institución financiera Banvalor Banco Comercial, C.A. y sin lugar el recurso de nulidad ejercido contra la Resolución Nº 056.11 de fecha 15 de febrero de 2011, dictada por la referida Superintendencia que ordenó la liquidación de mencionado banco.
Al respecto se observa que el apoderado judicial de los apelantes alegó que la Corte erró al apreciar que había operado la caducidad respecto a la primera de las resoluciones mencionadas y al considerar que la Administración no incurrió en desviación de poder, argumentos que serán analizados en ese orden.
1.- Error en la apreciación de la caducidad del recurso de nulidad incoado contra la Resolución N° 001.11 del 04 de enero de 2011 que intervino a la sociedad mercantil Banvalor Banco Comercial, C.A.
En esencia los apelantes arguyeron:
Que no operó en este caso la caducidad por cuanto fue solicitada conjuntamente la nulidad del acto de intervención y de liquidación, que los actos de liquidación se generan a partir de los de intervención, de manera que los vicios de nulidad de la intervención afectan necesariamente la liquidación.
Que la solicitud de nulidad de la intervención no es una revisión autónoma.
Que el error de la Corte Segunda “estuvo en no analizar la realidad de la forma compleja en cómo se estructuran estos actos, intervención y liquidación, aunque reconoce que se estructuran en forma compleja, y separar, aislar cada caso para decidirlo independientemente del otro, sin parar mientes en las negativas consecuencias que ello podía generar”.
Que la dependencia del acto de liquidación de un acto de intervención implica necesariamente que la revisión de la primera requiera la revisión de la segunda, porque si la intervención es nula, necesariamente la liquidación es nula.
Como puede observarse el asunto debatido se relaciona con la caducidad de la acción decretada por la Corte y el presunto error en que habría incurrido ese tribunal en apreciarla.
Respecto a la caducidad la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal ha establecido lo siguiente:
“(…) lo que está sometido a la revisión constitucional de esta Sala para su final pronunciamiento unificador guarda relación con el lapso de caducidad.
Dicho lapso, sin duda alguna, es un aspecto de gran importancia dentro del proceso, dado su contenido ordenador y su vinculación con la seguridad jurídica que tiene que garantizar todo sistema democrático.
En efecto, la finalidad del lapso de caducidad es la materialización de la seguridad jurídica y el aseguramiento, de esa forma, de que tras el transcurso del lapso que preceptúa la ley, se extinga el derecho de toda persona al ejercicio de la acción que el ordenamiento jurídico le proporcione; ello para evitar que acciones judiciales puedan proponerse indefinidamente en el tiempo, lo cual, obviamente, incidiría negativamente en la seguridad jurídica.
El lapso de caducidad, como lo denunció el recurrente, transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni suspensión. Sin duda alguna, la caducidad es un lapso procesal y en relación con el carácter de éste, la Sala Constitucional se ha pronunciado y ha establecido que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución (…)” (Sentencia de la Sala Constitucional N° 0727 del 08 de abril de 2003).
Asimismo respecto a la caducidad esta Sala Político-Administrativa ha precisado lo siguiente:
“(…) la institución de la caducidad aparece unida a la existencia de un plazo perentorio establecido en la Ley para el ejercicio de un derecho, de una facultad o una potestad, transcurrido el plazo fijado en el texto legal opera y produce en forma directa, radical y automática la extinción del derecho. (…)” (Sentencia N° 0898 del 12 de junio de 2014).
En el presente caso se observa que el acto impugnado es la Resolución N° 001.11 del 04 de enero de 2011 dictada por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario.
Respecto al lapso de caducidad contra las decisiones de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario la Ley de Instituciones del Sector Bancario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinario Nº 6.015 de fecha 28 de diciembre de 2010 aplicable ratione temporis dispone lo siguiente:
Artículo 231.- “Las decisiones del Superintendente o Superintendenta de las instituciones del Sector Bancario serán recurribles por ante los juzgados nacionales de la jurisdicción contencioso administrativa de la Región Capital, dentro de los cuarenta y cinco días continuos siguientes a la notificación de la decisión del Superintendente o Superintendenta de las Instituciones el Sector Bancario o de aquella mediante la cual se resuelva el recurso de reconsideración, si éste fuere interpuesto. (…)” (Resaltado de la Sala).
La norma transcrita establece que las decisiones de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario podrán ser recurridas ante los mencionados tribunales dentro del lapso de cuarenta y cinco (45) días continuos siguientes a su notificación. Igual lapso para recurrir prevé el artículo 231 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario (Gaceta Oficial N° 6.154 Extraordinario del 19 de noviembre de 2014).
Se observa que en el texto de la Resolución N° 001.11 del 04 de enero de 2011 se advirtió expresamente que “Contra esta decisión (…) podrá ejercerse (…) el Recurso de Anulación ante cualesquiera de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Capital, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la publicación de la presente Resolución en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, o de aquella mediante la cual se resuelva el Recurso de Reconsideración, si éste fuera interpuesto de acuerdo con el artículo 231 eiusdem” (Resaltado de la Sala).
En el presente caso el acto impugnado fue publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.586 del 04 de enero de 2011. De manera que el lapso para recurrir empezó a transcurrir a partir del día siguiente (05 de enero de 2011) y feneció el 18 de febrero de ese año. Se advierte que el recurso de nulidad que se examina fue interpuesto el 21 de marzo de 2011, esto es, vencido el lapso para ello.
Se advierte que el fallo apelado luego de verificar la norma aplicable (artículo 231 de la Ley de Instituciones del Sector Bancario del 28 de diciembre de 2010), la fecha de emisión del acto impugnado y la fecha de interposición del recurso consideró que el mismo había sido presentado fuera del lapso previsto para ello, motivo por el cual declaró la caducidad de la acción incoada solo en lo que respecta a la Resolución N° 001.11 del 04 de enero de 2011 dictada por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, decisión que comparte este Alto Tribunal.
Esta Sala considera que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo además de advertir la caducidad respecto a la citada resolución debió también declarar inadmisible el recurso respecto a dicha decisión y revocar parcialmente el auto del 28 de marzo de 2011 dictado por el Juzgado de Sustanciación de aquella Corte que admitió esa acción (de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) solo en lo que respecta a dicho acto administrativo. Por una inadvertencia el a quo no lo hizo, sin embargo, ello no constituye un error que invalide la decisión apelada, la cual como ha sido ampliamente analizado está totalmente apegada a derecho.
Por otra parte se observa que contrario a lo expuesto por los apelantes, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo no pasó por alto la relación existente entre el acto que ordenó la intervención con cese de intermediación financiera de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. y la resolución que ordenó la liquidación del mencionado Banco, siendo que en este sentido el fallo apelado expresó:
“ (…) Es así como la parte actora pretende, que al ser el acto de liquidación –igualmente impugnado en el presente caso-, consecuencia directa del señalado acto de intervención, entonces debe esta Juzgadora pronunciarse respecto a la legalidad de éste último.
En este sentido, tal y como ya ha sido señalado por esta Instancia en sentencia Nº 2011-1801 de fecha 23 de noviembre de 2011, caso: Seguros Banvalor, C.A., vs. Superintendencia de la Actividad Aseguradora, en el caso como el de autos nos encontramos ante lo que la doctrina ha denominado “procedimiento complejo”, siendo que tal carácter deriva de que el mismo está conformado por dos fases, cada una de las cuales puede considerarse, a su vez, como un trámite autónomo, que concluyen con sendos actos definitivos directamente coligados entre sí, de manera que el acto posterior requiere de la existencia del anterior. En definitiva, lo que caracteriza a este tipo de procedimientos, es que cada uno de sus actos es independiente, eficaz per se y, por ende, revisable sin necesidad de que se emitan el o los actos posteriores.
Ciertamente, tal y como lo expone la representación judicial de los recurrentes, una de las consecuencias de esa vinculación entre ambas actuaciones, es que, en caso de declarase nula el acto de intervención, necesariamente el acto de liquidación decae toda vez que éste requiere para su validez, la existencia del primero, mas no ocurre así a la inversa. (…)
Con esto se busca aclarar que, aun cuando es innegable la estrecha relación entre ambas actuaciones, ello no conduce a una necesaria revisión conjunta de ambos actos claramente definidos, siendo que, como se verifica en el presente caso, cada uno de ellos es un producto independiente de la voluntad de la Administración, los cuales deben cumplir individualmente con los requisitos de validez de tales actos, así como, frente a los interesados, con las condiciones para su impugnación, siendo el ejemplo perfecto, el lapso de caducidad que comienza a transcurrir a partir de la emisión del acto correspondiente, sin que la emisión de uno interrumpa la caducidad del otro. (…)” (Resaltado de la Sala).
Como puede constatarse la decisión apelada sí evaluó la estrecha relación existente entre los dos actos impugnados pero concluyó que cada uno de ellos está sujeto a un lapso de caducidad independiente.
La Sala considera que los actos de intervención y liquidación encuadran en lo que se ha denominado “actos complejos” que son aquellos en los que es necesaria la existencia de una actuación previa, para que pueda dictarse el otro acto, por la misma autoridad administrativa o por autoridades administrativas diferentes, de tal modo que aunque el segundo depende para su existencia de la validez del primero, están sujetos a lapsos de caducidad independientes.
Con base en lo expuesto se desestima la denuncia de error en la apreciación de la caducidad del recurso de nulidad formulada por los apelantes. Así se establece.
2.- Error en la apreciación de la existencia de la desviación de poder:
Respecto al vicio de desviación de poder esta Sala ha establecido lo siguiente:
“(...) es una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el juzgador.
Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad diferente a la prevista en la Ley.
Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos deben ser concurrentes. (…)” (Decisión Nº 0954 del 18 de junio de 2014).
Del fallo parcialmente transcrito se deriva que no basta con que se alegue la desviación de poder sino que debe probarse su existencia, y que tal determinación requerirá de “una investigación profunda basada en hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente” (sentencia de esta Sala N° 01001 del 20 de octubre de 2010, reiterada entre otras, en decisión N° 0954 del 18 de junio de 2014).
Lo alegado por los apelantes se reduce a considerar que en el presente caso hubo colusión entre la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario y la Superintendencia de la Actividad Aseguradora para evitar por cualquier medio que los accionistas pudieran inyectarle “dinero fresco” a la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A., dado que había una finalidad preestablecida que era la liquidación del mencionado Banco y que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo erró al obviar las denuncias realizadas en el recurso de nulidad “y disfrazar la justicia con declaraciones románticas sobre el Estado Social de Derecho”.
Al respecto se observa que el fallo apelado examinó la situación del “Grupo Banvalor”, la situación económico financiera de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. antes de su intervención, la solicitud formulada por la Administración bancaria a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora en torno al aporte de capital a realizarse por la empresa Seguros Banvalor, C.A., todas las pruebas cursantes en autos (folios 170 al 200, 212 al 229 del expediente judicial y las 2 piezas del expediente administrativo), en especial los documentos exhibidos a solicitud de la parte actora, llegando incluso a transcribir varios de estos documentos y finalmente las razones que llevaron a la liquidación de la mencionada entidad bancaria para concluir en que no hubo la desviación de poder denunciada. En tal sentido la decisión apelada expresó lo siguiente:
“(…) La situación del Grupo Financiero Banvalor. (…)
(…) En atención a las consideraciones anteriores, aprecia esta Corte que los hechos que definen la situación del Grupo Financiero Banvalor, por sí solos, no demuestran colusión alguna entre los distintos organismos reguladores de las actividades de banca, seguro y mercado de valores; todo lo contrario, se entiende que las actuaciones indicadas se derivan de la aplicación de los principios supra analizados a través del ejercicio de la competencia conferida a los mismos (numeral 4º del artículo 5 de la Ley de la Actividad Aseguradora; artículo 22 de la Ley de Mercado de Valores y numeral 5º del artículo 172 de la Ley de las Instituciones del Sector Bancario), como Administración Contralora, entes de regulación, supervisión y control de cada sector del sistema financiero nacional. Así declara.
• De la supuesta colusión entre la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario y la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
(…) En el marco de este Sistema Financiero, encontramos que las actuales Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, Superintendencia de la Actividad Aseguradora y Superintendencia Nacional de Valores, conforman los entes de regulación, supervisión y control de los sectores que lo integran, a saber, el sector bancario, asegurador y el mercado de valores –artículos 8, 9, 10 de la ley in commento-. (…)
Ello así, y retomando las consideraciones anteriores, encontramos que los señalados organismos reguladores de los sectores que conforman el Sistema Financiero Nacional se encuentran en la obligación de actuar en forma conjunta para la realización de sus objetivos, en este caso, la seguridad de los usuarios de los servicios de banca, seguros y mercado de valores, y con ello, la protección de la economía nacional.
(…) Ahora bien, siendo que no es un hecho controvertido el carácter de la sociedad mercantil Seguros Banvalor, C.A., de accionista mayoritario de la entidad bancaria BanValor Banco Comercial, C.A., resulta evidente que la autorización por parte de la Administración Bancaria, de cualquier transferencia de capital por parte de la primera, y atendiendo en este sentido a la atribución prevista en el numeral 23 del artículo 172 de la Ley de las Instituciones del Sector Bancario, a saber, ‘realizar todos los actos necesarios para salvaguardar los intereses de los usuarios y usuarias y del público en general […]’, aparejaba la necesidad de contar con toda la información pertinente. (…) En tal sentido, con base en las consideraciones realizadas previamente, no encuentra esta Corte evidencia alguna de la utilización de un medio legal para la realización de un fin distinto al previsto en la norma, siendo que como ya se señaló, resulta un deber de estos entes reguladores, actuar de forma coordinada y prestar toda la colaboración que se requiera. Así se decide. (…)
Ahora bien, los actores hacen referencia igualmente a los oficios Nros. SBIF-II-GGIBPV-GIBPV3-19761 del 4 de octubre de 2010, emanado de la Superintendencia de Bancos y; FSS-03-01-235 del 8 de octubre de 2010, emanado de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
En tales oficios se observa, que la Administración de Bancos, en vista del recurso de reconsideración ejercido por la entidad bancaria contra la Resolución Nº SBIF-II-GGIBPV-GIBPV3-19108 del 24 de septiembre de 2010, mediante la cual procedió a no autorizar la reposición de pérdidas por la cantidad de Ciento Nueve Millones de Bolívares Fuertes (Bs.F. 109.000.000), por parte de la citada empresa aseguradora, solicitó información sobre la viabilidad de dicha operación (…)
Al igual que en líneas anteriores, esta Corte debe destacar que no encuentra irregularidad alguna en tales actuaciones, siendo que la Administración Bancaria, en el marco de un recurso de reconsideración, procedió a solicitar información al organismo competente para ello, a los fines de constatar la posibilidad financiera de la empresa de seguros para realizar dicha operación. Así declara.
• De la solicitud de la Administración Bancaria de la opinión favorable de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, en torno al aporte de capital a realizarse por parte de la empresa Seguros Banvalor
(…) En este sentido observamos que en fecha 29 de junio de 2009, la entidad bancaria presentó ante la Administración el Plan de Fortalecimiento Patrimonial en el cual se proponía el aporte de Ciento Setenta y Cinco Millones de Bolívares (Bs. 175.000.000) por parte de Seguros Banvalor accionista mayoritario de dicha institución financiera (transcripción que cursa en la presente sentencia).
(…) En fecha 2 de agosto de 2010, la Superintendencia de Bancos, una vez evaluada el plan presentado, señaló que la entidad bancaria debería consignar ‘[…] la solicitud de autorización acompañada de la documentación soporte que demuestre fehacientemente el origen de los fondos; así como, la respuesta emitida por la Superintendencia de Seguros en relación con la comunicación consignada por Banvalor, C.A. el 23 de julio de 2010 […]’.
(…) Finalmente, y en vista de la intervención de la empresa de seguros, la Administración Bancaria procedió a negar el referido aporte. (…)
En ese orden de ideas, resulta importante recordar que, conforme a lo señalado en los oficios supra transcritos, la aseguradora en cuestión, se encontraba dentro de un procedimiento de inspección por parte de su ente regulador, cuyo resultado determinó su ’[…] ‘incapacidad’ de efectuar un aporte de capital en efectivo […]’, con lo cual, mal podía la Administración Bancaria autorizar el referido aporte sin que el ente rector de la actividad aseguradora avalara tal operación. (…)
Es por ello que no constata esta Corte la presencia del vicio de desviación de poder en la actuación analizada, toda vez que la Administración actuó en ejercicio de una competencia conferida por la Constitución Nacional y las normas legales analizadas en puntos anteriores, buscando con tal medida, no la ‘destrucción’ del banco BanValor, como parecen señalar los actores, sino la protección de ambas instituciones financieras, al evitar la realización de un aporte de capital que la aseguradora no podía efectuar sin afectar su estabilidad financiera (…).”
A objeto de constatar la veracidad de las alegaciones de los apelantes, la Sala pasa a revisar los elementos que constan en autos y así observa que cursan en autos, entre otros, los siguientes documentos:
a.- Oficio N° SS-006200 del 21 de junio de 2010 mediante el cual el Superintendente de la Actividad Aseguradora remitió al Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario un ejemplar del Informe de la Inspección Parcial practicada a la empresa Seguros Banvalor, C.A. en el período de agosto 2009 a mayo 2010, y expresó su “disposición de cooperación y coordinación, en función de la eficacia de la supervisión consolidada” (folio 219 del expediente judicial).
b.- Oficio N° SBIF-II-GGIBPV-GIBPV3-10633 del 13 de julio de 2010 mediante el cual el Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario informó al Superintendente de la Actividad Aseguradora que se encontraba evaluando el Plan de Fortalecimiento Patrimonial presentado por la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. dentro del cual figuraba un aporte de capital en efectivo por ciento setenta y cinco millones de bolívares (Bs. 175.000.000,00) que realizaría la sociedad mercantil Seguros Banvalor, C.A., accionista mayoritario de aquel banco, empresa que, según esa institución financiera estaría en capacidad de cubrir satisfactoriamente algún otro aporte que fuere necesario. Por las razones expuestas la Administración bancaria solicitó al ente regulador en materia de seguros lo siguiente:
“(…) en atención a la inspección que viene realizando esa Superintendencia de Seguros en la empresa Seguros Banvalor, C.A. y en virtud de lo dispuesto en el artículo 136 de la Constitución (…) el cual consagra el principio de colaboración que debe regir la actuación de los organismos que integran la Administración Pública, agradezco respetuosamente la cooperación que puedan brindar a este Ente Supervisor en el sentido de informar sobre la situación económico financiera de la referida empresa de seguros y su capacidad patrimonial para honrar dicho compromiso con recursos propios; así como, cualquier hallazgo de importancia que pudiera impactar en la estructura financiera de Seguros Banvalor, C.A.
Igualmente reiteramos nuestra disposición de mantener todos aquellos mecanismos de información de interés común para ambos Organismos que conllevan al logro de una supervisión efectiva y propulsen el cumplimiento de los objetivos del Estado. (…)” (folios 213 y 214 del expediente judicial) (Resaltado de la Sala).
c.- Comunicación de fecha 23 de julio de 2010 mediante la cual el Presidente de la empresa Seguros Banvalor, C.A. le informó al Superintendente de la Actividad Aseguradora que como accionista mayoritaria de la sociedad mercantil Banvalor Banco Comercial, C.A. iba a hacer un aporte a dicha empresa basada en los fondos provenientes del excedente de cobertura que mostraba el Balance de Situación al 30 de junio de 2010 (folios 181 y 182 del expediente judicial).
d.- Oficio N° FSS-03-01-159 de fecha 26 de julio de 2010 mediante el cual el Superintendente de la Actividad Aseguradora informó al Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario que como resultado de la inspección que viene realizando ese órgano de control y de la revisión efectuada a la Información Financiera Mensual correspondiente al mes de junio de 2010, se determinó la incapacidad de la sociedad mercantil Seguros Banvalor, C.A. para efectuar una aporte de capital en efectivo a fin de fortalecer el patrimonio de la sociedad mercantil Banvalor Banco Comercial, C.A. (folios 194 y 195 del expediente judicial).
e.- Oficio N° SBIF-II-GGIBPV-GIBPV3-12541 del 02 de agosto de 2010 mediante el cual el ente supervisor de la actividad bancaria le informó al referido Banco que debía convocar una Asamblea General Extraordinaria de Accionistas para reponer las pérdidas por un monto mínimo de cien millones de bolívares (Bs. 100.000,000,00), y suministrar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la celebración de dicha asamblea, la solicitud de autorización acompañada de la documentación que demostrara fehacientemente el origen de los fondos, así como la respuesta emitida por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora en relación con la comunicación consignada por Seguros Banvalor, C.A. el 23 de julio de 2010 ante esa superintendencia (folios 178 al 180 del expediente judicial).
f.- Oficio N° SBIF-II-GGIBPV-GIBPV3-15224 del 25 de agosto de 2010 mediante el cual, entre otras cosas, el Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario le informó al Presidente de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. que una vez realizada la Asamblea General Extraordinaria de Accionistas debía consignar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su celebración la respectiva autorización acompañada de los soportes que demostraran el origen de los fondos y la respuesta emitida por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora con relación a la comunicación del 23 de julio de 2010 (folios 185 y 186 del expediente judicial).
g.- Oficio N° SBIF-II-GGIBPV-GIBPV3-18018 del 15 de septiembre de 2010 mediante el cual el Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario le informó al Presidente de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. que debía reversar el aporte que había recibido por la cantidad de ciento nueve millones de bolívares (Bs. 109.000.000,00) hasta tanto consignara los documentos requeridos a esa institución bancaria en oficios anteriores (opinión del ente regulador de la actividad aseguradora sobre la capacidad económica de Seguros Banvalor, C.A. para realizar el referido aporte al citado banco) folios 189 y 190 del expediente judicial.
h.- Comunicación de fecha 17 de septiembre de 2010 mediante la cual el Presidente de la empresa Seguros Banvalor, C.A. le informó a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora que requería la opinión favorable de ese organismo para la aprobación por parte del ente regulador de la actividad bancaria del aporte de capital que efectuaría esa empresa como accionista mayoritario de la sociedad mercantil Banvalor Banco Comercial, C.A. (folio 183 del expediente judicial).
i.- Oficio N° SBIF-II-GGIBPV-GIBPV3-19108 del 24 de septiembre de 2010 mediante el cual el Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario le informó al Presidente de Banvalor Banco Comercial, C.A. que con motivo de la intervención de la empresa Seguros Banvalor, C.A. decidida por Resolución N° FS-2002716 de fecha 22 de septiembre de 2010 (publicada en la Gaceta Oficial N° 39.516 del 23 de ese mes y año) y por cuanto la citada empresa poseía el noventa y nueve por ciento (99%) de las acciones del mencionado Banco, ese órgano de supervisión bancaria no autorizaba la reposición de pérdidas realizada por parte de la referida aseguradora (folios 191 y 192 del expediente judicial).
j.- Oficio N° SBIF-II-GGIBPV3-19761 del 06 de octubre de 2010 mediante el cual el Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario informó a su homólogo de la Actividad Aseguradora que en virtud de la intervención de la empresa Seguros Banvalor, C.A. de fecha 22 de septiembre de 2010 aquella Superintendencia no aprobó la solicitud de reposición de pérdidas con recursos provenientes de la citada aseguradora, y en tal sentido expresó:
“(…) de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 136 de la Constitución de la Constitución (…) se agradece (…) a esa Superintendencia (…) la cooperación que pueda brindar a este Ente regulador al informarnos financieramente si es viable o no utilizar dichos recursos para reponer las pérdidas originadas en Banvalor Banco Comercial, C.A. toda vez que el aludido Banco en fecha 30 de septiembre del presente año, interpuso un Recurso de Reconsideración (...) contra el prenombrado oficio (…) alegando entre otros aspectos que la intervención de Seguros Banvalor, C.A. no obedeció a deficiencias de liquidez o de solvencia, o a situaciones de naturaleza patrimonial que pusieran en riesgo la estabilidad o solidez de la empresa de seguros, sino a situaciones de orden gerencial al producirse un aparente desacato a una providencia.
Igualmente, reiteramos nuestra disposición de mantener todos aquellos mecanismos de información y de interés común para ambos Organismos que conlleven al logro de una supervisión efectiva y propulsen el cumplimiento de los objetivos del Estado. (….)” (folios 215 al 217 del expediente judicial) (Resaltado de la Sala).
k.- Oficio N° FSS-03-01-235 de fecha 08 de octubre de 2010 mediante el cual el Superintendente de la Actividad Aseguradora informó al Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario que consideraba inviable utilizar los recursos de la empresa Seguros Banvalor, C.A. para reponer las pérdidas originadas en el Banvalor Banco Comercial, C.A. dado que la referida aseguradora tenía una insuficiencia en la representación de las reservas técnicas y en tal sentido expresó:
“(…) actualmente la Junta Interventora se encuentra realizando el levantamiento de información a fin de cuantificar la totalidad de las obligaciones no atendidas con beneficiarios de las pólizas otorgadas, empresas prestadoras de servicios, talleres y clínicas y en especial un reparo a la declaración del Impuesto Sobre la Renta presentada por el SENIAT que supera la cantidad de 45 millones de bolívares fuertes. (…)” (folios 199 y 200 del expediente judicial).
l.- Oficio N° SBIF-II-GGIBPV-GIBPV3-21036 del 19 de octubre de 2010 mediante el cual el Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario acusó recibo de las comunicaciones signadas con los números SS-006200, FSS-03-01-159 y FSS-03-01-235 recibidas en fechas 21 de junio, 26 de julio y 08 de octubre de 2010 emitidas por el Superintendente de la Actividad Aseguradora y agradeció el apoyo suministrado expresando: “ que dicha información contribuye en la labor de supervisión que ejerce este Ente Regulador sobre los bancos y demás instituciones que integran el Sistema Bancario Venezolano” (folio 218 del expediente judicial).
De los citados documentos se deriva que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario intercambió varias comunicaciones e información con la Superintendencia de la Actividad Aseguradora en relación a las empresas Banvalor Banco Comercial, C.A. y Seguros Banvalor, C.A. en el año 2010.
Tales comunicaciones se realizaron, entre otras cosas, para verificar la situación económico financiera de la mencionada aseguradora y su capacidad para cubrir los aportes de capital en efectivo de al menos ciento setenta y cinco millones de bolívares (Bs. 175.000.000,00) que requería el referido Banco en el marco del Plan de Fortalecimiento Patrimonial presentado por este ante el ente regulador de la actividad bancaria.
Con base en la revisión efectuada a dicha aseguradora, la Superintendencia de la Actividad Aseguradora en fecha 26 de julio de 2010 consideró que aquella no estaba en capacidad de hacer dicho aporte en efectivo.
Asimismo se observa que por oficio de fecha 15 de septiembre de 2010 el ente supervisor de la actividad bancaria le informó al Presidente de la empresa Banvalor Banco Comercial, C.A. que debía reversar el aporte que había recibido por la cantidad de ciento nueve millones de bolívares (Bs. 109.000.000,00), ello debido, a que no este no había consignado lo solicitado en comunicaciones anteriores (documentos que constituyeran un soporte del origen de los fondos y la respuesta u opinión emitida por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora).
También se observa que por Resolución N° FS-2002716 de fecha 22 de septiembre de 2010 (publicada en la Gaceta Oficial N° 39.516 del 23 de ese mes y año) la Superintendencia de la actividad aseguradora intervino a la empresa Seguros Banvalor, C.A.
Con fundamento en tal decisión, el 24 de septiembre de 2010 el órgano de supervisión bancaria no autorizó la reposición de pérdidas del mencionado Banco, por parte de la referida aseguradora.
Igualmente se advierte que siendo consultada una vez más sobre el particular, la Superintendencia de la Actividad Aseguradora consideró inviable utilizar los recursos de la citada aseguradora para reponer las pérdidas en la institución financiera Banvalor, Banco Comercial, C.A. dado que la referida compañía de seguros tenía una insuficiencia de las reservas técnicas.
A objeto de determinar el por qué de ese intercambio de información entre ambas Superintendencia, la Sala observa que el Sistema Financiero Nacional se encuentra conformado por “el conjunto de instituciones financieras públicas, privadas, comunales y cualquier otra forma de organización que operan en el sector bancario, el sector asegurador, el mercado de valores y cualquier otro sector o grupo de instituciones financieras que a juicio del órgano rector deba formar parte de ese sistema. También se incluyen las personas naturales y jurídicas usuarias de las instituciones financieras que integran el mismo.” (Artículo 5 de la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional publicada en la Gaceta Oficial N° 39.578 del 21 de diciembre de 2010) (Resaltado de la Sala).
Puede colegirse entonces que los sectores bancario, asegurador y de mercado de valores integran el sistema financiero nacional.
Igualmente se observa que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece el principio de colaboración de los Poderes Públicos en los siguientes términos:
“Artículo 136. El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.
Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.” (Resaltado de la Sala).
Este principio ha sido desarrollado en nuestra legislación, entre otros, en la Ley Orgánica de la Administración Pública la cual prevé dentro de los principios que rigen a la Administración Pública los de coordinación y cooperación, en sus artículos 23 y 24, normas que disponen lo siguiente:
“Artículo 23.- Las actividades que desarrollen los órganos y entes de la Administración Pública deberán efectuarse de manera coordinada, y estar orientadas al logro de los fines y objetivos del Estado, con base en los lineamientos dictados conforme a la planificación centralizada.”
Artículo 24.- Los órganos y entes de la Administración Pública colaborarán entre sí y con las otras ramas de los poderes públicos en la realización de los fines del Estado.” (Resaltado de la Sala).
Los preceptos transcritos desarrollan el principio de colaboración de los Poderes, el cual se verifica no solo entre las ramas del Poder Público sino también entre los entes de la Administración Pública, es decir, entre instituciones de una misma rama del Poder.
Lo establecido en la normativa que precede justifica que los entes rectores de cada uno de los sectores mencionados (bancario, de seguros y de mercados de valores) colaboren entre sí en la realización de los fines del Estado, que en este caso es proteger la economía nacional a través del resguardo de los usuarios del servicio bancario, de seguros y de mercado de valores.
En el caso que se examina, los oficios mencionados en las páginas que anteceden demuestran que las citadas Superintendencias intercambiaron información referente a esas empresas en atención al principio de colaboración entre las ramas del Poder Público y los órganos que lo componen, para la realización de los fines del Estado, y dentro estos, garantizar la seguridad de los usuarios del sistema financiero (artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Con base en las consideraciones expuestas la Sala concluye al igual que lo hizo la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que no hubo la desviación de poder denunciada.
Desestimados como han sido todos los alegatos, este Alto Tribunal declara sin lugar la apelación ejercida y confirma el fallo apelado. En consecuencia, quedan firmes los actos impugnados. Así se determina.
En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por los representantes judiciales de los ciudadanos Leopoldo CASTILLO BOZO y Gabriel CASTILLO BOZO contra la sentencia Nº 2012-2437 de fecha 27 de noviembre de 2012, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, se confirma el fallo apelado. FIRMES los actos impugnados.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintisiete (27) días del mes de octubre del año dos mil quince (2015). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.
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El Presidente - Ponente EMIRO GARCÍA ROSAS |
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La Vicepresidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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EVELYN MARRERO ORTÍZ
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Las Magistradas, |
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BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO |
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El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
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La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO
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En veintiocho (28) de octubre del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01255.
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La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO |
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