Magistrada Ponente: MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL

Exp. Nro. 2014-1181

 

Mediante oficio Nro. TS10°CA-0963-14 de fecha 13 de agosto de 2014, recibido en esta Sala el 29 de septiembre de ese mismo año, el Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital remitió el expediente Nro. 2614-14 (nomenclatura del referido Juzgado), contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con solicitud de amparo constitucional por el abogado Luis Carlos Malavé Esaa (INPREABOGADO Nro. 8.429), actuando como apoderado judicial de los ciudadanos GUILLERMO VIDAL LENZ y ALICIA CAROLINA VIDAL LENZ (cédulas de identidad números 11.310.246 y 10.333.289, respectivamente), así como de la sociedad mercantil INVERSIONES LOS YAYOS, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda el 19 de marzo de 1991, bajo el Nro. 42, Tomo 86-A-Sgdo., contra la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014, dictada por la  SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA (SUNAVI), mediante la cual se establecieron “(…) LAS NORMAS PARA QUE LOS PROPIETARIOS Y ARRENDADORES DE EDIFICIOS QUE TENGAN VEINTE AÑOS O MÁS DEDICADOS AL ARRENDAMIENTO LOS OFERTEN EN VENTA A SUS ARRENDATARIOS O ARRENDATARIAS…”.

Dicha remisión se efectuó con ocasión de la sentencia Nro. 225-14 de fecha 12 de agosto de 2014, dictada por el referido Juzgado por medio de la cual se declaró: i) incompetente para conocer la demanda de nulidad ejercida; ii) planteó “(…) LA REGULACIÓN DE COMPETENCIA DE OFICIO (…)”, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, y iii) ordenó la remisión del expediente judicial a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

En fecha 30 de septiembre de 2014, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a los fines de decidir la regulación de competencia.

Mediante sentencia Nro. 01624, publicada el 26 de noviembre de 2014, esta Sala se declaró competente para resolver la solicitud planteada y asumió el conocimiento de la causa, ordenando la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación.

Por auto del 18 de diciembre de 2014, el Juzgado de Sustanciación ordenó notificar a la parte recurrente y a la Procuraduría General de la República y, una vez que constasen en autos las referidas notificaciones y vencido el lapso establecido en el artículo 86 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se proveería sobre la admisión de la acción.

El 29 de diciembre de 2014, se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.

En fecha 14 de enero de 2015, se libraron los oficios dirigidos a la Procuraduría General de la República y al Superintendente Nacional de Arrendamiento de Vivienda,  así como la boleta de notificación al apoderado judicial de la parte actora.

El 29 de enero y el 15 de febrero de 2015, el Alguacil dejó constancia en autos de haber practicado las notificaciones del apoderado judicial de la parte recurrente y de la Procuraduría General de la República, respectivamente.

El 12 de febrero de 2015, se notificó al Superintendente Nacional de Arrendamiento de Vivienda.     

Por auto del 10 de marzo de 2015, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir el expediente a esta Sala para que se pronunciara sobre la solicitud de amparo cautelar.

Por auto del 25 de marzo de 2015, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a los fines de decidir la admisibilidad de la demanda de nulidad y la acción de amparo.

El 30 de abril de 2015, la abogada Ivana Cristina González Malbez (INPREABOGADO Nro. 190.179), actuando como sustituta del ciudadano Procurador General de la República consignó Oficio Poder Nro. 00332 en el cual se evidencia el carácter con el que actúa en la presente causa.         

Mediante sentencia Nro. 01315 de fecha 12 de noviembre de 2015, esta Sala admitió la demanda de nulidad y declaró improcedente el amparo cautelar solicitado.

Una vez practicadas las notificaciones de la parte actora, la Procuraduría General de la República, la Fiscalía General de la República, el Ministerio del Poder Popular para Hábitat y Vivienda y la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas (SUNAVI), el Juzgado de Sustanciación en fecha 23 de febrero de 2016, libró el cartel de notificación a los interesados, de conformidad con el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.

El 24 de febrero de 2016, la representación judicial de la parte recurrente retiró el cartel antes mencionado, luego el 8 de marzo de este año, consignó un ejemplar  publicado en un diario de circulación nacional.               

Por auto de fecha 9 de marzo de 2016, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir el expediente a la Sala, a los fines de fijar la oportunidad para celebrar la audiencia de juicio.   

El 15 de marzo de 2016, se dejó constancia que el día 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala  Político-Administrativa del Tribunal Suprema de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha.

En esa misma fecha (15 de marzo de 2016), se dio cuenta a la Sala y se designó ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, fijándose para el día 21 de abril de 2016, la respectiva audiencia de juicio a las 9:40 a.m., de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Mediante diligencia del 14 de abril de 2016, la abogada  Lorena Arciles Ynfante (INPREABOGADO Nro. 138.490), actuando con el carácter de representante judicial de la República Bolivariana de Venezuela, consignó oficio poder que acredita su condición.

El 21 de abril de 2016, oportunidad fijada para que tuviese lugar la mencionada audiencia, se dejó constancia de la comparecencia del apoderado judicial de la parte actora y de la representante de la República Bolivariana de Venezuela, así como el Ministerio Público y la Asociación Civil Red Metropolitana de Inquilinos, quienes presentaron -a excepción del tercero de los nombrados- sus conclusiones escritas. Asimismo, se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes en atención a lo previsto en el artículo 85 eiusdem.

En fecha 23 de mayo de 2016, la causa entró en estado de sentencia conforme lo prevé el artículo 86 eiusdem.

En sesión de Sala Plena del 30 de enero de 2019, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas, la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     

Realizado el estudio de las actas procesales que integran el expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a decidir el asunto planteado con base en las siguientes consideraciones:

I

ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

Mediante Providencia Administrativa Nro. 0042 de fecha 27 de marzo de 2014, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.382 del 28 de marzo de ese mismo año, la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI), dictó las “(...) NORMAS PARA QUE LOS PROPIETARIOS Y ARRENDADORES DE EDIFICIOS QUE TENGAN VEINTE AÑOS O MÁS DEDICADOS AL ARRENDAMIENTO LOS OFERTEN EN VENTA A SUS ARRENDATARIOS O ARRENDATARIAS”, en los términos siguientes:   

Que según el artículo 82 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica y con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat para humanizar las relaciones familiares, vecinales y comunitarias.

Que  la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda tiene carácter estratégico en el marco de la garantía integral del derecho a la vivienda adecuada y a un hábitat digno, declarándose de interés general, social y colectivo toda la materia relacionada con el arrendamiento de inmuebles destinados a vivienda.

Que en la Disposición Transitoria Quinta de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, se estableció que los arrendatarios y arrendatarias que ocupen viviendas constituidas sobre edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento tendrán el derecho a adquirirla.

Que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) como órgano rector en esta materia, debe velar por el cumplimiento de los fines supremos de dicho instrumento legal, para lo cual resolvió lo que se transcribe a continuación:

“(…) ESTABLECER LAS NORMAS PARA QUE LOS PROPIETARIOS Y ARRENDADORES DE EDIFICIOS QUE TENGAN VEINTE AÑOS O MÁS DEDICADOS AL ARRENDAMIENTO LOS OFERTEN EN VENTA A SUS ARRENDATARIOS O ARRENDATARIAS

 

CAPÍTULO I

NORMAS GENERALES

 

Artículo 1°. Las presentes normas tienen por objeto establecer el régimen especial para que los propietarios, propietarias, arrendadores y arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias.

 Artículo 2°. Los propietarios, propietarias, arrendadores o arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores, deberán ofertar en venta a sus arrendatarios o arrendatarias en un lapso de sesenta (60) días hábiles a partir de la entrada en vigencia de las presentes normas.

 La oferta de venta a que hace referencia el presente artículo deberá hacerse de conformidad a lo establecido en el Título VI, De la Preferencia Ofertiva y Retracto Legal, Capítulo I, De la Preferencia Ofertiva de la Ley de Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda.

 Artículo 3°. El propietario, propietaria, arrendador o arrendadora de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores que no dé cumplimiento a lo establecido en la presente Providencia Administrativa será multado con Dos Mil Unidades Tributarias (2000 UT) por cada unidad de vivienda que no oferte, multa que deberá cancelar en un lapso de cinco días hábiles una vez se determine el incumplimiento.

 Artículo 4°. En el caso que un propietario, propietaria, arrendador o arrendadora no cancele la multa de conformidad a lo establecido en el artículo anterior, se le considerará reincidente y se le doblará en valor de la multa, la cual deberá cancelar en un lapso de cinco días hábiles.

 Artículo 5°. En el caso que un propietario, propietaria, arrendador o arrendadora, no cancele la multa de conformidad con lo establecido en los artículos 3 y 4 de la presente providencia administrativa, la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda considerará como título ejecutivo el acto administrativo que determine la reincidencia y solicitará ante los tribunales competentes el embargo ejecutivo correspondiente sobre el inmueble o inmuebles objeto de la multa.  

Artículo 6°. El propietario, propietaria, arrendador o arrendadora de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores, a los fines de solicitar el Justo Valor deberá hacerlo por escrito ante la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda y su escrito deberá estar acompañado de:

 1.               Contrato de Arrendamiento o Justificativo de Testigo que demuestre la relación de arrendamiento. 

2.               Certificado de haber cumplido con la inscripción en el Registro Nacional de Arrendamiento de Vivienda.  

3.               Planilla de características del inmueble, la cual deberá descargar en la siguiente página de internet www.minvih.gob.ve/sunavi.  

4.               Documento de Condominio del edificio. 

5.               Permiso de habitabilidad o permiso de construcción del inmueble. 

6.               Fotografía de las cuatro (4) fachadas, de los ascensores, de los ductos de basura, de las escaleras de acceso a cada piso, de los sótanos en caso de existir, de los tanques de aguas blancas, de los jardines y en general de las áreas comunes, en papel fotográfico de (sic) con fecha de impresión no mayor a dos (2) meses de la fecha de su presentación.

 

Artículo 7°. El procedimiento para determinar la infracción de lo contenido en la presente Providencia Administrativa, será el establecido en el Capítulo VIII, Del Procedimiento Sancionatorio, del Reglamento de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda. 

Artículo 8°. La presente Providencia Administrativa entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.

 

II

DEMANDA DE NULIDAD

            El apoderado judicial de la parte actora expuso en su escrito los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

En primer término arguyó que “(...) aun cuando existen personas diferentes como demandantes, el objeto de la demanda es el mismo, persigue la nulidad de la Providencia 0042, es el mismo título con pretensiones idénticas, comunes a los demandantes y que las afecta en idéntica forma, tanto en los efectos del acto administrativo que se impugna  (...) como lo será respecto a la decisión que el jurisdicente tome en este caso (...) por lo que las razones de economía procesal se hace necesario constituir el Litis Consorcio Activo Necesario (...)”.

Expuso que los ciudadanos Guillermo Vidal Lenz y Alicia Carolina Vidal Lenz son propietarios y arrendadores del terreno identificado como la parcela Nro. 10 y del edificio sobre él construido distinguido con el nombre “DOÑA FRANCISQUITA”, ubicado en la Urbanización Boleíta, Los Dos Caminos, Avenida Principal de Boleíta en el Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, de acuerdo con el documento de propiedad protocolizado el 29 de agosto de 2001 ante la Oficina Subalterna de Registro Público del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda bajo el Nro. 49, Tomo 6, Protocolo Primero.  

Por su parte, indicó que la sociedad mercantil Inversiones Los Yayos, C.A., es propietaria de un inmueble y del edificio multifamiliar construido en él, identificado con el nombre “LOS YAYOS”, ubicado en la parcela de terreno Nro. 339 del plano general de la Urbanización Colinas de Turumo, ubicado en la Avenida La Línea en el Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, según documento de propiedad protocolizado el 20 de agosto de 1992 en la Oficina Subalterna del Primer Circuito de Registro del Distrito Sucre del Estado Bolivariano de Miranda bajo el Nro. 30, Tomo 4, Protocolo Primero.  

Aseguró que ambos edificios tienen más de veinte (20) años construidos para el arrendamiento de vivienda, “(…) por lo que se encuentran bajo la condición expresada en el artículo 5° de la Disposición Transitoria de la Ley para Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda y el artículo 1° de la Providencia Administrativa N° 0042  (…)”.

Adujo que sus representados “(…) persiguen el mismo objeto, el mismo fin, [ya que] la causa petendi es obtener la nulidad de la Providencia N° 0042, emanada de la Superintendencia Nacional de la Vivienda (sic); y a ambos mandantes, la Providencia de marras les es común, puesto que son arrendadores de edificios multifamiliares con más de veinte años de construidos y arrendados”. (Agregado de esta Sala).

En cuanto al fondo, destacó que sus representados tienen interés en dar cumplimiento a lo ordenado en la Providencia Administrativa antes mencionada, sin embargo, existen dificultades legales y materiales que imposibilitan su ejecución, particularmente las disposiciones contenidas en los artículos 2° y 6°. Imposibilidad ésta que, además, entorpecen la venta ordenada en el artículo 1°.

Así, señaló que “(...) la propiedad de los inmuebles está comprendida por el terreno y el edificio sobre él construido, no están sometidas ni regidas por la Ley de Propiedad Horizontal, por lo tanto carecen de documento de condominio, -para la época de construcción no era requisito obligatorio-”.

Explicó que para realizar la oferta de venta, sus representados “(…) deben hacer una solicitud por escrito a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI), acompañando (…) entre otros recaudos, el documento de condominio, el cual (…) [no poseen por estar destinadas] desde el momento de su construcción, al arrendamiento, y no a la venta, por lo que para la época de su construcción no era necesario, ni obligante cumplir con los requisitos establecidos en la Ley de Propiedad Horizontal, y redactar y protocolizar el documento de condominio y su reglamento (…)”. (Agregado de la Sala).

Planteó que resultaba materialmente imposible darle cumplimiento a lo establecido en el artículo 6° del acto administrativo impugnado, “(…) puesto que al no tener el justo valor del inmueble, no pueden hacer la oferta de acuerdo a lo previsto en la [Ley para la Regularización y Control de Arrendamientos de Vivienda] y en la [providencia impugnada], y redactar el documento de condominio sin conocer el valor del inmueble a los efectos de determinar el valor de los apartamentos y las áreas comunes (…)”. (Corchetes agregados).

Agregó, que la providencia administrativa impugnada no establece ningún otro mecanismo para darle valor al inmueble y registrar el documento de condominio “(...) este valor se lo debe dar la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA VIVIENDA (sic), a los efectos no solo del precio que deben pagar los compradores, sino para determinar las cargas comunes y propias de acuerdo a lo establecido en la Ley de Propiedad Horizontal”.

Destacó que el artículo 132, ordinal 1° de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda establece “(...) que el precio del inmueble, es decir, el precio de la oferta de venta, no será mayor al determinado como el valor del inmueble, que se fijó en el cálculo de justo valor, establecido en la presente Ley para la fecha de la oferta, debiendo anexar a la oferta copia de la resolución respectiva emitida por la Superintendencia (...)”. En ese sentido, señaló que el artículo 74 eiusdem indica que “(...) a los efectos de justo valor y el valor del inmueble el valor de reposición será aquel determinado por el valor de la construcción actual, el cual será fijado anualmente por la Superintendencia, y dicho valor será expresado en bolívares por metro cuadrado; por lo que no se puede exigir, y además la Providencia de marras no la contempla, de (sic) que los propietarios de esos edificios, en particular [sus] representados, registren el documento de condominio de sus edificios  con el valor de la construcción original, primaria, ya que además de ser ínfima (...) no expresa las mejoras, reparaciones y adiciones que se le hayan hecho a las mismas, y es indubitable según el espíritu de los citados artículos, es que todos esos parámetros incidirán al momento de establecer el justo precio  (...)” (Agregado de esta Sala).

Por otra parte, denunció la ilegalidad de las sanciones contenidas en la Providencia Administrativa por contrariar los artículos 10 y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Afirmó que “(...) la providencia Administrativa 00042 (sic) reglamenta la orden contenida en la disposición transitoria 5°, de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, es decir, reglamenta parcialmente una ley, por lo que dicha providencia debe guardar proporcionalidad con toda la ley y con las sanciones previstas en la misma (...)”.

Asimismo, destacó que el acto administrativo en cuestión impone sanciones dos (2) veces, siendo que el procedimiento para cancelarlas son cinco (5) días, violando también el derecho a la defensa y al debido proceso. Por tales motivos alegó que dicho acto administrativo es nulo conforme lo establece el artículo 19, numeral 1 en concordancia con el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por quebrantar el principio de proporcionalidad.

Finalmente, solicitó decreto de amparo cautelar y fundamentó dicho requerimiento “(…) en el hecho de que se demanda a los artículos 10, 12 y ordinal 3°, del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la nulidad de la providencia por ser ilegal y material ejecución por las razones suficientemente expresadas en este recurso, y es lo que constituye el fumus boni iuris y el periculum in mora se encuentra fundamentado en el hecho de que el artículo 2° de la Providencia otorgó un lapso de sesenta días hábiles, para que los arrendadores efectuaran la oferta de venta a los arrendatarios, es la Gaceta Oficial donde se publicó la Providencia es del 28 de marzo de 2014, por lo cual el lapso de sesenta días hábiles vence este 27 de junio de 2014 (…) [lo que hace] imposible cumplir con lo ordenado en la providencia (…)” (sic).  (Agregados de la Sala).

III

ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

            Mediante escrito presentado el 21 de abril de 2016, la abogada Lorena Beatriz Arciles Ynfante, actuando con el carácter de apoderada judicial de la República Bolivariana de Venezuela, esgrimió en su escrito lo siguiente:

            En cuanto a la denuncia de la parte demandante relativa a la imposibilidad material de ejecutar el acto administrativo, señaló que el mismo no está afectado del vicio alegado “(...) por cuanto el objeto contenido de la Providencia Administrativa N° 00042, es lícito, no configura un vicio de legalidad, en virtud de que no se refieren a una conducta prohibida en una norma jurídica, al contrario, dicha providencia está dirigida a enfrentar la crisis de vivienda que afectado (sic) el país, constituyendo así el derecho constitucional que tiene toda persona a tener una vivienda cómoda, adecuada, segura”.

            Alegó que, en relación a la necesidad de poseer el documento de condominio, que ello constituye un requisito de mero trámite que debe ser cumplido por el propietario, el cual no puede considerarse como un obstáculo, toda vez que la intención de la Administración es ser justa y equitativa con los administrados.

            Destacó que la providencia administrativa objeto de nulidad no viola el principio de proporcionalidad, toda vez que “(...) la sanción contemplada en el artículo 3° por concepto de multa es una norma que está en consonancia con lo establecido en los numerales 8° y 17° del artículo 20 de la Ley Para la Regularización y Control Arrendamientos de Vivienda (sic), debido a que le corresponde a la SUPERINTENDENCIA como el órgano rector en materia de arrendamiento de vivienda, su deber velar (sic) para que las normativas en esa materia se cumplan, haciéndose necesario establecer un conjunto de sanciones e indemnizaciones tendentes a promover que los ciudadanos no incumplan con el mandato de la [citada] Ley (...)”.  (Agregados de esta Sala).

            Añadió que el acto objeto de impugnación tiene por finalidad que los propietarios de los inmuebles multiarrendadores cumplan con la normativa legalmente aplicable a la materia, beneficiando así al débil jurídico por lo cual castiga la reincidencia.         

            Señaló en el presente caso no se violó el derecho a la defensa y el debido proceso alagado por la accionante y, para ello explicó que “(...) la Ley para la Regularización y Control de Arrendamientos de Vivienda, faculta a la Superintendencia para actuar en todas las relaciones de arrendamientos de vivienda, y en uso de esas atribuciones dictó la providencia, que tiene un fin social dirigido a enfrentar la crisis de vivienda (...)”.              

Por último, solicitó que se declare sin lugar la demanda interpuesta.

 

IV

ALEGATOS DE LOS TERCEROS INTERESADOS 

 

            En fecha 21 de abril de 2016, los abogados Félix José Medina Bracho y Ana María Rodríguez Montero (INPREABOGADO Nros. 48.177 y 79.654, respectivamente), actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Asociación Civil Red Metropolitana de Inquilinos, expusieron los argumentos de hecho y de derecho que a continuación se indican:

            Que de la narrativa del libelo de los recurrentes expresa una confesión de parte al admitir que los propietarios de los inmuebles Doña Francisca y Los Yayos son multiarrendadores, por lo que “(...) evidentemente estaban obligados a realizar la venta de los inmuebles bajo las condiciones establecida en la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda y en la misma Providencia Administrativa (...)”.

            Destacaron que la Disposición Transitoria Octava de la Ley antes mencionada, estableció una prerrogativa a favor de los arrendadores que eran propietarios de edificaciones que no tenían constituido su condominio por ser edificios de vieja data y que habían sido construidos antes del año 1987, para que estos lo hicieran ante los Registros Subalternos respectivos, “(...) incluso con tan sólo presentar la poca documentación que tuvieran para hacerlo, otorgándoles un 1 año prorrogable por otro año, para que pudiera entregar todos los recaudos que la ley exige para tal eventualidad, y no solo tenían esta prerrogativa, sino que dicho trámites se realizarían de manera gratuita (...)”.

            Afirmaron que la intención de los propietarios era incumplir con las disposiciones de la Ley antes mencionada “(...) pues, pretender escudarse en el presente recurso, para cubrir su falta a la ley, pretendiendo alegar, que la Providencia 00042, tan solo les dió 60 días para cumplir con los trámites, cuando en realidad desde que fue promulgada la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda hasta la fecha en que se emitió y publicó la Providencia Administrativa 00042 de fecha 27 de marzo de 2014, habían transcurrido dos (2) años, cuatro (4) meses y quince (15) días; por lo que mal puede invocar la parte recurrente que se le era imposible ejecutar lo ordenado por la Providencia (...)”.

            Explicaron los diversos tipos o grado de la reserva legal y, sobre la base de ello, alegaron que no tiene asidero la denuncia de la parte recurrente relativa a la presunta violación del principio de competencia “(...) o lo alegado que la SUNAVI invadió competencias de otros órganos al crear o establecer como lo es la Providencia 0042, viole el principio de reserva legal de los procedimientos sancionatorios, todo lo contrario, la potestad sancionatoria de la Administración es uno de los principios más relevante de la Administración, pues, es la que le permite que los actos administrativos tengan la fuerza requerida para ser ejecutados, de lo contrario, solo tendríamos normas de carácter moral”.

            Adujeron que la sanción contenida en el acto administrativo impugnado no es desproporcionada ni confiscatoria, toda vez que no se subsume en los supuestos contenidos en el artículo 116 de la Carta Magna. Que “tampoco vulnera el principio non ‘bis in ídem’, toda vez que el órgano administrativo no impuso una doble sanción por un mismo hecho, sino que se trata de una multa que pudiera aumentar en su entidad dependiendo del incumplimiento por parte del sujeto infractor de la norma”.

            Negaron que la providencia administrativa impugnada sea inconstitucional, ya que tiene su fundamento en los artículos 2 y 82 del Texto Fundamental y, en ese sentido se refirieron el contenido del derecho a la vivienda. Asimismo, invocaron el derecho de propiedad, el cual no es absoluto sino que está sometido a limitaciones para su ejercicio y “(...) en el caso de marras, las sanciones establecidas en la Providencia 00042, recaen sobre los inmuebles a que se refiere la disposición Transitoria quinta de la ley especial, que tienen la finalidad de garantizar el derecho a la vivienda mediante la oferta que permita a los inquilinos adquirirlos a un precio justo y  no a valor especulativo de mercado”. (Sic)                     

En razón de lo anterior, solicitaron se declare sin lugar la demanda de nulidad. Asimismo, invocaron sus derechos como terceros interesados “(...) en las pruebas promovidas por la parte recurrente, que tan solo se limitó a traer una serie de copias simples de una serie de documentos, muchos de ellos ilegibles, pruebas promovidas en copias las cuales [impugnaron] ya que las mismas carecen de todo tipo de valor, para poder comprobar que la providencia N° 00042, sea inconstitucional, violatoria del derecho o ilegal” (Agregado de la Sala).                  

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

            Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la presente demanda de nulidad y, al respecto se observa previamente lo siguiente:

Puntos previos

1.      Del litisconsorcio activo

En el presente caso, la parte actora invocó la necesidad de actuar bajo la figura del litisconsorcio activo, pues los actores persiguen el mismo título “(...) con pretensiones idénticas, comunes a los demandantes y que las afecta en idéntica forma, tanto en los efectos del acto administrativo que se impugna por el presente recurso, como lo será respecto a la decisión que el jurisdicente tome en este caso, es decir, la decisión los afectará en idéntica manera sea esta a su favor o en contra”.

Al respecto, el artículo 146 del Código de Procedimiento Civil-aplicable supletoriamente conforme lo permite el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa- prevé que “Podrán varias personas demandar o ser demandadas conjuntamente como litisconsortes: a) Siempre que se hallen en estado de comunidad jurídica con respecto al objeto de la causa; b) Cuando tengan un derecho o se encuentren sujetas a una obligación que derive del mismo título; c) En los casos 1°, 2° y 3° del artículo 52.”

Vale destacar que el citado artículo 52 eiusdem, establece que “(...) existe conexión entre varias causas a los efectos de la primera parte de artículo precedente: 1° Cuando haya identidad de personas y objeto, aunque el título sea diferente. 2° Cuando haya identidad personas y título, aunque el objeto sea distinto. 3° Cuando haya identidad de título y de objeto, aunque las personas sean diferentes (...)”.

Pues bien, visto que nuestro ordenamiento jurídico permite que varias personas demanden de manera conjunta siempre que se cumplan cualquiera de los presupuestos procesales previstos en el artículo 146 del citado Código adjetivo, esta Sala constata que en el caso bajo análisis los ciudadanos Darío Guillermo Vidal Lenz, Alicia Carolina Vidal Lenz y la empresa Inversiones Los Yayos, C.A. pretenden -en un mismo libelo- la nulidad de la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014, dictada por la Superintendencia  Nacional de Arrendamiento de Viviendas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40.382 del 27 de ese mes y año, por medio de la cual se establecieron las normas para que los propietarios y arrendadores de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento los oferten en venta a sus arrendatarios y arrendatarias.

Cabe señalar que en dicho escrito los actores arguyeron los mismos fundamentos de hecho y de derecho con el fin de atacar la legalidad del acto administrativo antes mencionado solicitando, por ende, la nulidad de la providencia administrativa antes mencionada.

De esta manera, la Sala observa que a pesar de tratarse de varios demandantes, lo cierto es que el título y objeto de la acción intentada son idénticos, por lo que resulta evidente que ello se subsume en el supuesto de hecho contenido en el artículo 52, ordinal 3° del Código de Procedimiento Civil, de allí que se concluya en la admisibilidad del litisconsorcio activo. Así se establece.

2.      De la intervención de terceros

            En la oportunidad de celebrarse la audiencia de juicio, los abogados Félix José Medina Bracho y Ana María Rodríguez Montero, representantes judiciales de la Asociación Civil Red Metropolitana de Inquilinos, alegaron que actúan en la presente causa como terceros interesados y expusieron argumentos dirigidos a defender la legalidad del acto administrativo impugnado.

            Sobre lo anterior, este Máximo Tribunal advierte que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no regula la figura de la intervención de terceros, por lo cual se hace necesario aplicar supletoriamente las reglas que sobre dicho tema desarrolla el Código de Procedimiento Civil, especialmente el artículo 370, el cual establece que los terceros podrán intervenir o ser llamados a la causa pendiente en los distintos supuesto allí establecidos. Así, por ejemplo, el citado artículo en su ordinal 3° prevé que dichas personas podrán intervenir:

“(..) 3º Cuando el tercero tenga un interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretenda ayudarla a vencer en el proceso (...)”.

 

Esta actuación, además debe efectuarse siguiendo las formalidades exigidas en el artículo 379 eiusdem, tales como: i) solicitarlo mediante escrito o diligencia, ii) en cualquier estado y grado del proceso, aún con ocasión a la interposición de algún recurso, y iii) el interviniente deberá acompañar prueba fehaciente que demuestre el interés jurídico actual que tenga en el asunto debatido. 

Ahora bien, jurisprudencialmente se ha entendido que la participación en juicio a la cual alude el artículo 370, ordinal 3° del Código de Procedimiento Civil es la llamada intervención adhesiva “(...) la cual consiste en aquella intervención voluntaria de un tercero respecto de un proceso pendiente, quien por tener interés jurídico actual, ingresa al mismo para apoyar las razones y argumentos de una de las partes procesales en la posición que ésta ostente en el proceso. Es decir, la actividad procesal del tercero adhesivo busca sostener las razones de alguna de las partes, para ayudarla a lograr su éxito en la causa (...). En la intervención adhesiva simple el tercero no discute un derecho propio y, en consecuencia, no amplía la pretensión del proceso, su función es coadyuvante de una de las partes principales, y se refleja en el hecho de defender un interés ajeno en el conflicto, lo que lo convierte en parte accesoria o secundaria de la principal (...)” (vid. sentencia de esta Sala Nro. 275 dictada el 7 de abril de 2010).

Partiendo de lo anterior y vistos los presupuestos procesales de la figura de la intervención adhesiva, esta Sala observa en el caso particular que los apoderados judiciales de la Asociación Civil Red Metropolitana de Inquilinos  participaron en el presente juicio con el fin de negar, rechazar y contradecir los argumentos expuestos por la parte demandante y, de este modo, defender el acto administrativo atacado en nulidad.

En este sentido, cabe destacar que la providencia administrativa objeto de impugnación es de efectos generales, por cuanto reguló las normas para que los propietarios y arrendadores de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias, por lo que es claro que está dirigido a una pluralidad de sujetos que ostentan las condiciones allí establecidas, es decir, de arrendador y arrendatario.

Y es precisamente, en condición de inquilinos que actúa la asociación civil interviniente, ya que según se deriva de los artículos primero y segundo del acta constitutiva y estatutos sociales cursante a los folios 300 al 305 del expediente, aquélla agrupa “(...) a todos los ciudadanos que habitan en condición de arrendatarios a nivel nacional, así como (...) aquellas asociaciones u organizaciones sin fines de lucro que persiguen objeto análogos (...)”, tales como “(...) ejercer la defensa del derecho humano a la vivienda a nivel nacional (...)”.

Es decir, que la mencionada Red Metropolitana de Inquilinos tiene un interés actual en el presente juicio, ya que los efectos del citado acto afectan sus derechos e intereses y, de allí que asuma la posición de defensa del mismo coadyuvando con la República en sus alegaciones. Por tanto, conforme a ello esta Sala considera que se cumplen los presupuestos procesales para que la asociación civil antes mencionada intervengan en la presente demanda de nulidad en calidad de tercero adhesivo conforme lo prevé el artículo 370, ordinal 3° del Código de Procedimiento Civil, en consecuencia, se admite su participación en el juicio. Así se decide.

3.      De la impugnación de pruebas

Los terceros adhesivos impugnaron por inconducentes e impertinentes las pruebas promovidas por la parte actora, ya que “(...) tan solo se limitó a traer una serie de copias simples de una serie de documentos, muchos de ellos ilegibles (...) que (...) carecen de todo tipo de valor, para poder comprobar que la providencia N° 00042, sea inconstitucional, violatoria del  derecho o ilegal (...)”.

A tales efectos, la Sala observa que la impugnación efectuada por los terceros intervinientes radica sobre los documentos presentados por la accionante conjuntamente con el libelo de demanda, los cuales se entiende son los documentos fundamentales sobre los cuales se cimienta la acción. Sin embargo, debe precisarse que los argumentos expuestos para contradecir la validez de la referida documentación resultan a todas luces genéricos, pues no se explican las razones por las cuales las mismas se consideran inconducentes e improcedentes y, por tanto, los motivos por los cuales carecen de valor probatorio.

Incluso, ni siquiera precisan o detallan cuáles son los instrumentos que atacan, pues solo se limitan a argüir la presencia de “una serie de copias simples de una serie de documentos” cuando lo cierto es que también reposan originales.

De manera pues, que la parte impugnante al no explanar un razonamiento lógico que permita a esta Sala determinar que los documentos resultan inconducentes o impertinentes, siendo éstas las condiciones que en todo caso pudieran afectar la admisión de un medio probatorio, es por lo que se desestima la petición aquí efectuada. Así se establece.

-          Del fondo

La representación judicial de los ciudadanos Darío Guillermo Vidal Lenz, Alicia Carolina Vidal Lenz e Inversiones Los Yayos, C.A., demandó la nulidad de la Providencia Administrativa Nro.  0042 de fecha 27 de marzo de 2014, dictada por la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI), mediante la cual se establecieron “(…) LAS NORMAS PARA QUE LOS PROPIETARIOS Y ARRENDADORES DE EDIFICIOS QUE TENGAN VEINTE AÑOS O MÁS DEDICADOS AL ARRENDAMIENTO LOS OFERTEN EN VENTA A SUS ARRENDATARIOS O ARRENDATARIAS…”.

Para ello denunció en su escrito los vicios que a continuación se resumen: i) inejecutabilidad del acto administrativo impugnado conforme a lo previsto en el artículo 19, numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; ii) ilegalidad de las sanciones contenidas en la Providencia Administrativa por contrariar los artículos 10 y 12 de la citada Ley y; iii) las sanciones previstas en el acto administrativo violan el derecho a la defensa y debido proceso, así como el principio de no confiscación establecidos en los artículos 48 y 317 de la Constitución, respetivamente.

Así, para una mejor compresión del caso, se pasa a analizar los referidos alegatos en ese mismo orden:

i) De la presunta inejecutabilidad del acto administrativo impugnado.

Como primer argumento, la parte actora señaló que sus representados tienen interés en dar cumplimiento a lo ordenado en la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014, sin embargo,  existen dificultades legales y materiales que hacen imposible el cumplimiento de lo ordenado por el referido acto administrativo, por cuanto las disposiciones contenidas en los artículos 2° y 6° son inejecutables y, de allí que no puedan hacer la oferta de venta ordenada en el artículo 1° de la misma.

Así, explicó que para realizar la referida  oferta sus representados “(…) deben hacer una solicitud por escrito a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI), acompañando (…) entre otros recaudos, el documento de condominio, el cual (…) [no poseen por estar destinadas] desde el momento de su construcción, al arrendamiento, y no a la venta, por lo que para la época de su construcción no era necesario, ni obligante cumplir con los requisitos establecidos en la Ley de Propiedad Horizontal, y redactar y protocolizar el documento de condominio y su reglamento…”. (Agregado de la Sala).

En ese sentido, planteó que resultaba materialmente imposible darle cumplimiento a lo establecido en el artículo 6° del acto administrativo impugnado, “…puesto que al no tener el justo valor del inmueble, no pueden hacer la oferta de acuerdo a lo previsto en la [Ley para la Regularización y Control de Arrendamientos de Vivienda] y en la [providencia impugnada], y redactar el documento de condominio sin conocer el valor del inmueble a los efectos de determinar el valor de los apartamentos y las áreas comunes (…)”, siendo que además,  “(...) no se puede exigir, y (...) la Providencia de marras no la contempla, de (sic) que los propietarios de esos edificios, en particular [sus] representados, registren el documento de condominio de sus edificios con el valor de la construcción original, primaria, ya que además de ser ínfima (...) no expresa las mejoras, reparaciones y adiciones que se le hayan hecho a las mismas, y es indubitable según el espíritu de los citados artículos, es que todos esos parámetros incidirán al momento de establecer el justo  (...)”. (Corchetes agregados).

Contrario a lo anterior, la representante de la República afirmó que la necesidad de poseer el documento de condominio constituye un requisito de mero trámite que debe ser cumplido por el propietario, el cual no puede considerarse como un obstáculo, toda vez que la intención de la Administración es ser justa y equitativa con los administrados.

Aunado a ello, los terceros intervinientes destacaron que la Disposición Transitoria Octava de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, estableció una prerrogativa a favor de los arrendadores que eran propietarios de edificaciones que no tenían constituido su condominio por ser edificios de vieja data y que había sido construidos antes del año 1987, para que estos lo hicieran ante los Registros Subalternos respectivos, “(...) incluso con tan sólo presentar la poca documentación que tuvieran para hacerlo, otorgándoles un 1 año prorrogable por otro año, para que pudiera entregar todos los recaudos que la ley exige para tal eventualidad, y no solo tenían esta prerrogativa, sino que dichos trámites se realizarían de manera gratuita (...)”.

Visto los argumentos expuestos por las partes de este juicio y siendo que los mismos se enmarcan dentro del contexto de la materia inquilinaria, esta Sala considera necesario aludir al marco regulatorio que la rige y, en particular, aquella que está relacionada con el acto administrativo impugnado. A tales efectos se observa que:

La normativa en materia de arrendamientos surgió en Venezuela por la necesidad que tenía (y tiene) el Estado en proteger los derechos e intereses de sus administrados en las relaciones arrendaticias, las cuales si bien se regían inicialmente por el Derecho Común, lo cierto es que por el desarrollo de las ciudades, el crecimiento de la población, entre otros aspectos externos, se generó una mayor necesidad de acudir al alquiler de viviendas, por lo que conllevó al establecimiento de un ordenamiento jurídico particular que permitiera controlar este auge, evitando con ello que se generaran situaciones  arbitrarias que repercutieran sobre la esfera jurídica de una de las partes y, en particular, aquella vinculada con el débil jurídico de la relación, que se entiende desde un principio es el llamado “inquilino”.

 Es así, que con el pasar del tiempo -desde el año 1944- las autoridades competentes dictaron una serie de textos legales y sub-legales que fueron adaptándose conforme evolucionaba la sociedad, hasta precisamente llegar a la legislación que actualmente nos rige contenida en la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, la cual entró en vigencia a partir del 12 de noviembre de 2011, fecha en la que se produjo su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.053 Extraordinaria.

Dicha Ley, con un contenido altamente social, fue creada principalmente para establecer políticas con el fin de afrontar la crisis habitacional generada en nuestro país y, entre éstas, se destaca la participación directa del Ejecutivo Nacional en la toma de medidas “(...) que permitan desarrollar las bases y mecanismos que garanticen a todas las familias, ciudadanos y ciudadanas, el goce del derecho humano a la vivienda y hábitat en condiciones digna que humanice las relaciones familiares, vecinales, comunitarias y sociales de acuerdo a la Constitución de la República y la ley” (artículo 2 de la citada Ley). Medidas éstas que, además de trascender por ser innovadoras en algunos casos, vienen también a reforzar algunos aspectos que ya estaban regulados y desarrollados por el legislador.

Entre las figuras jurídicas contenidas dentro del citado instrumento jurídico que si bien no resulta novedosa pero sí necesaria para llevar a cabo el fin principal de su concepción (contrarrestar la crisis de viviendas), es la relativa a la Preferencia Ofertiva, la cual está prevista en el Título VI, Capítulo I, artículos 131 y siguientes. Conforme a la referida norma, esta institución se constituye como el derecho que corresponde al arrendatario o arrendataria que ocupa el inmueble, para que se le ofrezca en venta en primer lugar, con preferencia a cualquier tercero.

Es decir, en su doble vertiente, se trata de un derecho del arrendatario y al mismo tiempo el deber del propietario en ofrecer, en primer término, a su ocupante cuando el propietario decide vender el inmueble, existiendo por tanto una preferencia sobre el arrendador frente a los terceros. Esta preferencia ofertiva debe materializarse cumpliendo con los requisitos contemplados en el artículo 132 eiusdem que no es más que la notificación mediante documento autenticado y, además, ajustándola a las condiciones y modalidades de la negociación previstas en el artículo 133 de la Ley.

De manera pues, que este derecho tiene cabida entonces cuando el propietario decide o tiene la pretensión de vender su inmueble, pero si esto último no ocurre, el arrendatario no podría en modo alguno obligar al arrendador a ofrecerlo.

Sin embargo, la situación anterior cambia por completo cuando el propietario es un multiarrendador -he aquí la novedad-, es decir, la “persona natural o jurídica que, a título personal o a través de terceros, se dedica al arrendamiento de tres o más viviendas” (artículo 7 eiusdem), toda vez que la propia Ley al declarar de interés público todo lo relacionado con la materia arrendaticia, prohibió el monopolio sobre la vivienda en alquiler y, en consecuencia, aquellos que se encuentren en este supuesto estarían obligados a ofrecerlas a sus arrendatarios, siguiendo para ello el procedimiento de la preferencia ofertiva ya mencionado. Más concretamente, la Ley bajo estudio estableció en su Disposición Transitoria  Quinta lo que sigue:

“Por ser contrario al interés general de esta Ley, el monopolio sobre la vivienda en alquiler, por considerase el arrendamiento de interés social, colectivo y con fines de utilidad pública, los arrendatarios y arrendatarias que ocupen viviendas constituidas sobre edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento, tendrán el derecho de adquirirla, exceptuando del cumplimiento de la presente disposición a los pequeños arrendadores. A tal efecto el propietario o arrendador, procederá de acuerdo al capítulo relativo a la preferencia ofertiva, establecido en este instrumento legal, en un lapso no mayor de sesenta días a la entrada  en vigencia de la presente Ley”.

 

Lo trascendental y novedoso de esta norma es que el multiarrendador debe (imperativo) ofertar el inmueble a su arrendatario, aún sin que existiera inicialmente la pretensión de éste en hacerlo, lo cual obedece precisamente al carácter estratégico de la Ley y a la prohibición del monopolio en el alquiler de viviendas, todo ello enmarcado dentro del derecho constitucional a la vivienda establecido en el artículo 82 de la Constitución y vinculado con el derecho a la propiedad contenido en el artículo 115 eiusdem. Sobre esto último, vale la siguiente cita jurisprudencial de este Máximo Tribunal:

“(...) el arrendamiento de los referidos inmuebles (habitacionales) es una de las vías a través de las cuales se puede satisfacer el derecho a la vivienda digna y, por tanto, es un negocio jurídico que trasciende el interés personal y patrimonial que implica la entrega de un inmueble habitacional a cambio del canon de arrendamiento.

 

Por tanto, no es sólo un acto de libre disposición por parte del propietario, sino que representa el cumplimiento de una obligación constitucional que busca garantizar el derecho social a una vivienda digna y, ello, presenta los matices de generalidad (interés general en los términos del artículo 115 del Texto Fundamental) que justifican el establecimiento de un régimen jurídico que puede imponer condiciones o restricciones al ejercicio del derecho de propiedad”. (Sentencia Nro. 1.327 dictada por la Sala Constitucional en fecha 16 de octubre de 2014).

 

Pues bien, la previsión legal bajo estudio -además- habilitó a la Administración a desarrollar su alcance y contenido, a fin de ejecutar la medida que en ella está comprendida. Es por esto, que el órgano competente y especial en la materia de arrendamientos dictó la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, la cual tiene como objeto principal “(...) establecer el régimen especial para que los propietarios, propietarias, arrendadores y arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias”.

Este acto administrativo estableció las condiciones de modo y tiempo en que debía efectuarse la oferta y, en especial, previó en el artículo 2° -objeto de impugnación- lo siguiente:  

 

“Artículo 2°. Los propietarios, propietarias, arrendadores o arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores, deberán ofertar en venta a sus arrendatarios o arrendatarias en un lapso de sesenta (60) días hábiles a partir de la entrada en vigencia de las presentes normas.

 La oferta de venta a que hace referencia el presente artículo deberá hacerse de conformidad a lo establecido en el Título VI, De la Preferencia Ofertiva y Retracto Legal, Capítulo I, De la Preferencia Ofertiva de la Ley de Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda”.

 

Asimismo, se precisó en el artículo 6° -también impugnado- que el propietario o arrendador de estos inmuebles debe solicitar el justo valor del mismo por ante la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) y, el correspondiente escrito debe ir acompañado de los siguientes documentos:

i)                           Contrato de arrendamiento o justificativo de testigo que demuestre la relación de arrendamiento;

ii)                         Certificado de haber cumplido con la inscripción en el Registro Nacional de Arrendamiento de Viviendas;

iii)                       Planilla de características del inmueble;

iv)                       Documento de condominio del inmueble;

v)                         Documento de propiedad;

vi)                       Permiso de habitabilidad o permiso de construcción del inmueble;

vii)                     Fotografías de las cuatro (4) fachadas, de los ascensores, de los ductos de basura, de las escaleras de acceso de cada piso, de los bajantes de basura de cada piso, de los sótanos en caso de existir, de los tanques de aguas blancas, de los jardines y en general de las áreas comunes.

Así, conforme se deriva de la citada disposición, el propietario o arrendador no puede motu proprio establecer el precio al inmueble que debe ofertar, sino que, tiene que acudir ante el órgano administrativo competente a solicitar la fijación de dicho precio, o más bien, el “justiprecio” y una vez obtenido se entiende que el procedimiento a seguir posteriormente -como ya se refirió- es el pautado para la preferencia ofertiva contenido en la legislación nacional.

Ahora, esta Sala precisa todo el anterior marco regulatorio por cuanto la tramitación de la aludida exigencia (justiprecio) es lo que exactamente discute la parte actora en el presente caso, ya que en su decir, es materialmente imposible ejecutarla al carecer d

el documento de condominio y, de allí, que considere que la providencia administrativa en cuestión es inejecutable a tenor de lo establecido en el artículo 19, numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo.

En este sentido,  resulta de suma importancia señalar que el referido documento de condominio exigido en el artículo 6°, literal 4 del mencionado acto administrativo, ciertamente es indispensable para que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) pueda establecer el precio al inmueble, ya que el mismo -según lo prevé el artículo 26 de la Ley de Propiedad Horizontal- contiene “(...) la descripción de los títulos inmediatos de adquisición, los pisos, apartamentos y dependencias de que consta, con especificación de los linderos de los apartamentos y locales, la descripción de las cosas comunes generales del edificio y de las cosas comunes limitadas a cierto número de apartamentos con expresión de cuáles son esos apartamentos; la indicación (...) del destino dado al edificio, el valor que se le da al edificio y el que se atribuye a cada uno de los apartamentos, locales y otras partes del edificio susceptible de enajenación separada, fijándose de acuerdo con tales valores el porcentaje que tengan los propietarios sobre las cosas comunes y sus derechos y obligaciones en la conservación y administración del inmueble; los gravámenes que pesan sobre el edificio y cualquiera otra circunstancia que interese hacer constar (...)”.  E incluso, el citado instrumento es un requisito fundamental para poder enajenar el apartamento y proceder al correspondiente registro.

Sin embargo, debe tomarse en consideración que la aludida documentación es propia de los inmuebles sometidos a la propiedad horizontal, lo que no es más que aquellos edificios que se dividen en apartamentos y locales que pueden ser susceptibles “(...) de aprovechamiento independiente, que tenga salida a la vía pública directamente o a través de un determinado espacio común, sea que ocupe todo, o una fracción de un piso o más de uno” (artículo 1 eiusdem). Es decir, que en un mismo edificio coexista una pluralidad de propietarios y, por ende, concurra el derecho de propiedad “individual” y el derecho de propiedad “común”.

Ello implica lógicamente, que los edificios que no tuvieran esta finalidad -como los señalados por la parte demandante- y aquellos que fueron construidos antes que el Estado venezolano decidiera regular la propiedad horizontal a través de la promulgación de la Ley de Propiedad Horizontal del 10 de junio de 1957, no se rigen -o regían- por esta especial normativa y, por ende, en la actualidad -o por lo menos hasta el momento en que dictó el acto administrativo atacado en nulidad- no contaran con los documentos propios de este régimen y, entre éstos, el mencionado documento de condominio.

En principio, lo anterior constituiría efectivamente una limitante para que el llamado multiarrendador pudiera dar cumplimiento a la exigencia impuesta en las “normas para que los propietarios, propietarias, arrendadores y arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias”, pero es el caso que este supuesto de hecho fue expresamente previsto por el legislador en la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, al establecer en la Disposición Transitoria Octava lo siguiente:

“Por ser la materia arrendaticia de interés público general, social y colectivo, se obliga en todo el territorio nacional a los registros subalternos, a autenticar de forma gratuita y obligatoria todos los documentos de condominio de los edificios de vieja data, menores al año 1987. Visto que estos inmuebles carecen  de toda o gran parte de la documentación contenida en el artículo 26 de la Ley de Propiedad Horizontal; se solicita a los registradores autenticar con la documentación que exista, condicionando la entrega de todos los recaudos al registro por el lapso de un año. Si al término de un año esta documentación no se ha entregado, se dará un año más de prórroga. Si al término del año de prórroga no se ha entregado la documentación, se suspenderán los efectos del documento hasta tanto se consigne la documentación necesaria”. (Subrayado es esta Sala).

 

De esta manera, este Alto Tribunal entiende que para el legislador venezolano no le era desconocida la existencia de edificios con fines habitacionales pero que no están sometidos a la propiedad horizontal y que “(...) carecen  de toda o gran parte de la documentación contenida en el artículo 26 (...)” eiusdem, por ello instituyó como obligación de los Registradores Subalternos -y así deben cumplirlo estos funcionarios- a proceder a darle fe pública al documento de condominio de estos viejos inmuebles, sobre la base de los instrumentos que existan, es decir, de cualquier documentación que presente el multiarrendador.

            Es claro que con tal disposición legal se flexibiliza la citada carga que ha sido impuesta al propietario del inmueble cuyos apartamentos debe ofertar, disponiéndose incluso la gratuidad de su trámite. Por tanto, para esta Sala resulta contradictorio el argumento de la representación judicial de la parte demandante al afirmar que le es imposible tramitar el requisito del “justiprecio” ante la mencionada Superintendencia por la falta del documento indispensable ya mencionado, cuando precisamente la norma antes referida está ideada para cumplir con ello, permitiéndole presentar cualquier documento que pueda avalar su petición ante el Registro Subalterno. Así como también resulta contradictorio el alegato de la actora cuando señala que no se establece ningún otro mecanismo para darle valor al inmueble y registrar el documento de condominio.

            Entonces, al contar el particular con la facilidad de tramitar un documento que es necesario para ofertar los apartamentos de su propiedad -ya que a su vez debe cumplir con un imperativo establecido legalmente- la Sala no precisa, además, en qué radica el supuesto “impedimento material” para poder cumplir con este deber.

Recordemos, que la imposibilidad en ejecutar un acto administrativo ha sido concebida como una causal de nulidad absoluta de los actos administrativos establecida en el artículo 19, numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así, “(…) Como bien se sabe, el objeto o contenido del acto administrativo es el efecto que se quiere obtener con el mismo y que debe ser posible, lícito, determinado o determinable. La irregularidad calificada por la Ley como vicio de nulidad absoluta, con todas sus consecuencias es que el objeto del acto sea de ‘imposible o ilegal ejecución’. Ahora bien, el primer supuesto se refiere a una imposibilidad física en su ejecución: puede ser que el objeto del acto lícito, pero su ejecución imposible por razones de impedimentos físicos. Entre los casos que la doctrina menciona como ejemplos de este tipo, se encuentra el de una sanción pronunciada contra un funcionario público que no puede ser ejecutada por haber éste renunciado o haber fallecido; o un decreto de expropiación sobre un bien que al momento de ejecutarlo había sido destruido o desaparecido. Por su parte, el acto de ilegal ejecución, es aquel cuyo objeto es ilícito per se, es decir, que tiene un vicio de ilegalidad en sentido objetivo, como conducta prohibida por la ley o ilegalidad en abstracto; un ejemplo, un decreto de expropiación sobre un bien declarado por ley inexpropiable o un acto que imponga una sanción a un funcionario público no contemplada por la ley (…)”. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 0121 de fecha 30 de enero de 2008).

En el presente caso, como ya se señaló, no se determina la supuesta imposibilidad material, dado que además no existen pruebas en el expediente que demuestren dicha situación, sino el simple argumento de la parte actora. Incluso, vale destacar que en la oportunidad de celebrarse la audiencia de juicio, el apoderado judicial de los demandantes afirmó haber realizado una petición -sin obtener respuesta- ante  la Administración Pública, con el fin de lograr le explicaran qué debía hacer para poder tramitar el documento de condominio, dado que le exigían alguna otra documentación que tampoco tenía, a lo cual esta Sala considera necesario destacar que el ordenamiento jurídico venezolano dispone de mecanismos judiciales capaces de lograr una respuesta por parte del órgano a quién se le dirigió la petición, el cual en definitiva, es el competente para evaluar con criterios técnicos la situación fáctica de esa persona.

De modo que, la Sala conforme a las explicaciones anteriores considera que en el caso bajo análisis no se configura la causal de nulidad absoluta del acto administrativo invocada por la parte demandante, pues, por el contrario, estima que las “normas para que los propietarios, propietarias, arrendadores y arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias” y, en especial, sus artículos 2° y 6°  fueron ideadas para ser aplicadas en supuestos como el presente. De allí, que se desestime por infundado y por falta de pruebas el vicio bajo estudio. Así se decide.

Por último, en lo que respecta a la supuesta inejecutabilidad del acto administrativo impugnado por cuanto los actores no podrían registrar un documento de condominio “(...) de sus edificios con el valor de la construcción original, primaria, ya que además de ser ínfima (...) no expresa las mejoras, reparaciones y adiciones que se le hayan hecho a las mismas (...)”, esta Sala advierte que dicho alegato es confuso, pues la parte actora se limitó a efectuar la referida denuncia sin ni siquiera explicar los motivos de hecho por la cual sustenta la misma, es decir, detallar la situación fáctica que lo llevó a explanarla en su libelo.

Y más ambigua resulta aún por el hecho que el propio representante judicial aludió en el libelo el fundamento jurídico contenido en la Ley antes mencionada (artículos 74 y 75), según el cual se ordena determinar el justo valor del inmueble utilizando para ello los elementos científicos que allí se mencionan y, en particular, a través del valor de reposición, el cual se determina por el valor de construcción actual. Incluso, se observa del Capítulo IV, intitulado “Cálculo del Justo Valor del Inmueble” del Reglamento de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda publicado en la Gaceta Ofician de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.799 de fecha 14 de noviembre de 2011, que el mismo regula la fórmula matemática y demás valores necesarios para el cálculo actualizado del inmueble.

De manera que, al no haberse precisado el motivo que lo conllevó a invocar la supuesta imposibilidad en elaborar un documento de condominio y, visto que la propia normativa legal prevé los métodos de cálculos ajustado a los valores al presente, es por lo que se debe desestimar inexorablemente el alegato en mención. Así se establece.

ii) De la supuesta ilegalidad de las sanciones contenidas en la Providencia Administrativa por contrariar los artículos 10 y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

 

La segunda denuncia aducida por la parte actora está dirigida a atacar las sanciones previstas en la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014, por cuanto considera que las mismas son ilegales por contrariar los artículos 10 y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Sobre ello, afirmó que “(...) la Providencia Administrativa 00042 (sic) reglamenta la orden contenida en la disposición transitoria 5°, de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, es decir, reglamenta parcialmente una ley, por lo que dicha providencia debe guardar proporcionalidad con toda la ley y con las sanciones previstas en la misma (...)”.

En cuanto al citado vicio, la representación judicial de la República destacó que el referido acto administrativo no viola el principio de proporcionalidad, toda vez que “(...) la sanción contemplada en el artículo 3° por concepto de multa es una norma que está en consonancia con lo establecido en los numerales 8° y 17° del artículo 20 de la Ley Para la Regularización y Control Arrendamientos de Vivienda (sic), debido a que le corresponde a la SUPERINTENDENCIA como el órgano rector en materia de arrendamiento de vivienda, su deber velar (sic) para que las normativas en esa materia se cumplan, haciéndose necesario establecer un conjunto de sanciones e indemnizaciones tendentes a promover que los ciudadanos no incumplan con el mandato de la [citada] Ley (...)” . (Agregados de esta Sala).

Por su parte, los terceros intervinientes explicaron los diversos tipos o grado de la reserva legal y, sobre la base de ello, señalaron que no tiene asidero la denuncia de la parte recurrente relativa a la presunta violación del principio de competencia -erradamente invocado por los terceros, dado que la parte actora no lo denunció en su libelo- “(...) todo lo contrario, la potestad sancionatoria de la Administración es uno de los principios más relevante de la Administración, pues, es la que le permite que los actos administrativos tengan la fuerza requerida para ser ejecutados, de lo contrario, solo tendríamos normas de carácter moral”.

Ahora bien, con el objeto de determinar la legalidad o ilegalidad de las sanciones establecidas en el acto administrativo objeto de impugnación, se observa que el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo invocado por la parte actora como vulnerado, establece que “Ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieran sido establecidas en las leyes, crear impuestos u otras contribuciones de derecho público, salvo dentro de los limites determinados por la Ley”.

Esta norma prevé el ampliamente conocido principio de la reserva legal el cual se traduce en la prohibición de no ser sancionado por conductas que no hayan sido previstas con anterioridad como delitos, faltas o infracciones en leyes pre-existentes; asimismo como la limitación de que a través de actos de rango sub-legal se puedan crear sanciones o modificar las que hayan sido creadas por las Leyes, por cuanto dicha materia corresponde determinarla al órgano legislativo del Poder Nacional.

De este modo, la reserva legal, como garantía, se concreta “(...) en la confianza que tienen todas las personas que el ejercicio de la potestad legislativa, es la única capaz de reglamentar los derechos y garantías constitucionales. Por ello, cualquier acto de rango sublegal que establezca limitaciones, restricciones, obligaciones o sanciones sobre los derechos o las garantías constitucionales y más específicamente, cualquier acto de rango sublegal que establezca infracciones y sanciones o que las modifique, incurre en violación del principio (...)”. (Vid. sentencia de esta Sala Nro. 1237 del 30 de mayo de 2000).

Dicha figura -según la doctrina patria- puede aplicarse de dos maneras: i) una es que la materia de la reserva legal es regulada de manera íntegra por la ley formal (reserva legal absoluta) y, por tanto, existe una verdadera limitación para el reglamentista al momento de incidir en la materia a través del acto administrativo; y iii) la otra es que la reserva legal opere mediante la regulación de principios básicos de la materia en la ley formal permitiendo al reglamentista desarrollar y ejecutarlos (reserva legal relativa), con lo cual podría afirmarse que en cierto modo habría una matización de esta figura, siendo precisamente ésta la modalidad que priva en la práctica.

Pero debe quedar claro que esta flexibilización no ha de entenderse en una remisión que haga la Ley pura y simple al reglamento, sino que, el instrumento sancionatorio dictado por el legislador debe establecer al menos un mínimo de contenido material, es decir, los elementos esenciales del tipo legal para que éstos a su vez puedan ser desarrollados por el reglamentista. Ello conlleva  a la limitación lógica de no crear nuevas infracciones.

Vale acotar que sobre este punto, la jurisprudencia contencioso-administrativa ha expresado lo siguiente:

“(...) Así, la reserva legal se presenta como una limitación formal a la potestad reglamentaria y un mandato específico del Constituyente al Legislador para que sólo este último regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales. Es decir, que la reserva legal no sólo limita a la Administración, sino también de manera relevante, al Legislador, toda vez que sujeta su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el Texto Fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional.

En este orden de ideas, en la doctrina se ha venido afirmando que la reserva legal ha adquirido una nueva dimensión, pues no es tanto el deber del legislador de regular, él mismo, directamente, las materias reservadas a la ley, como el que tenga la posibilidad efectiva de hacerlo y decida si va a realizarlo él directamente o a encomendárselo al Poder Ejecutivo. Es, así, como se infiere que la reserva legal implica una prohibición al reglamento de entrar por iniciativa propia en el mencionado ámbito legislativo, pero no prohíbe al legislador autorizar al Poder Ejecutivo para que así lo haga. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1947, del 11/12/2003).

En conexión con lo anterior, debe la Sala recordar que la actividad administrativa por su propia naturaleza se encuentra en una constante y dinámica evolución, suscitándose con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que, en su oportunidad, no pudieron ser consideradas por el legislador. De allí que sujetar la actuación de las autoridades administrativas a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente al entrabamiento de la gestión pública tornándose esta ineficiente y sin capacidad de respuesta para las nuevas necesidades del colectivo.

Por tales razones, la doctrina ha venido aceptando que el legislador en la misma ley, faculte a la Administración para que dicte reglas y normas reguladoras de la función administrativa, que la doten del ejercicio de cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno puede estimarse como una transgresión a los principios de legalidad y de reserva legal (...)”. (Sentencia Nro. 1444  de esta Sala dictada el 8 de agosto de 2007).

 

 

Pues bien, visto que en materia sancionatoria la Administración está limitada por la garantía de la reserva legal y, solo puede actuar en la medida que así lo establezca la Ley y ésta a su vez disponga el marco a desarrollar por el reglamentista, esta Sala en el caso particular considera necesario, en primer lugar, aludir al contenido de la Ley para la Regularización y Control de Arrendamientos de Vivienda, en cuyo Título VII denominado “De las Sanciones”, prevé lo que a continuación se indica:

                                                                                                  “Sanciones

Artículo 141. Los infractores de la presente Ley serán sancionados por la Superintendencia Nacional de A-rrendamiento de Vivienda en los siguientes casos y de la siguiente forma:

1. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 12 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).

2. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 14 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).

 3. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 15 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).

 4. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 24 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).

 5. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 36 de la presente Ley, con una multa de cien Unidades Tributarias (100 U.T.)

6. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 39 de la presente Ley, con una multa de cien Unidades Tributarias (100 U.T.)

7. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 41 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).

8. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 44 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).

 9. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 46 de la presente Ley, con una multa de cincuenta Unidades Tributarias (50 U.T.).

 10. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 47 de la presente Ley, con una multa de cien Unidades Tributarias (100 U.T.).

11. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 53 de la presente Ley, con una multa de cincuenta Unidades Tributarias (50 U.T.).

12. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 54 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.). 13. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 58 de la presente Ley, con una multa de cien Unidades Tributarias (100 U.T.).

14. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 91 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.)

15. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 126 de la presente Ley, con una multa de cincuenta Unidades Tributarias (50 U.T.) 16. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 130 de la presente Ley, con una multa de cien Unidades Tributarias (100 U.T.).

17. Por el incumplimiento de lo indicado en el artículo 137 de la presente Ley, con una multa de cuatrocientas Unidades Tributarias (400 U.T.).

A tal efecto, La Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda utilizando todos los medios legales a su alcance, investigará los hechos.

El monto de estas multas pasarán a ser parte del Fondo de Protección al Inquilino o Inquilina y al Pequeño Arrendador.

Desalojo de hecho

 Artículo 142. Todos los desalojos realizados arbitrariamente por el propietario de un inmueble destinado a vivienda, habitación o pensión, serán sancionados con una multa de mil Unidades Tributarias (1.000 U.T.). El monto de estas multas pasarán a ser parte del Fondo de Protección al Inquilino o Inquilina y al Pequeño Arrendador.

(...)

De la reincidencia

Artículo 145. En los casos de una primera reincidencia, se aplicará a los infractores el doble de la multa impuesta, y si el infractor reincidiera por tercera vez en la falta, y éste fuere dueño de más de cinco inmuebles destinados al arrendamiento de vivienda, la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda dará inicio a los trámites pertinentes a fin de expropiar el inmueble o inmuebles, según sea el caso. El inmueble o los inmuebles expropiados serán adjudicados a los arrendatarios o arrendatarias que habiten el mismo al momento de la expropiación.

 Sanción por obstaculizar las actuaciones

 Artículo 146. Quien se opusiere u obstaculizare el cumplimiento de las actuaciones de los funcionarios adscritos o funcionarias adscritas a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, será sancionado o sancionada con una multa de cincuenta Unidades Tributarias (50 U.T.)”.

 

La disposición de rango legal contenida en el artículo 141 regula lo concerniente a la imposición sanciones en materia inquilinaria, las cuales se traducen en la aplicación solo de multas equivalente en unidades tributarias. Asimismo, prevé los tipos legales al establecer de manera concreta que el incumplimiento de los deberes establecidos en las diecisiete (17) normas allí expresadas (concretamente, los artículos 12, 14, 15, 24, 36, 39, 41, 44, 46, 47, 53, 54, 58, 91, 126, 130 y 137) darán lugar a la sanción.

Por su parte, los artículos 142, 145 y 146 prevén otros tipos legales distintos a los anteriores (desalojo de hecho por parte del arrendador, de la reincidencia y la obstaculización de las actuaciones a los funcionarios del ente regulador), pero que también son sancionables con multa.

Ahora bien, teniendo en cuenta este marco legal, resulta necesario contraponerlo con el acto administrativo atacado en nulidad,  y para lo cual es igualmente necesario aludir a las sanciones contenidas en la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014, las cuales son del siguiente tenor:

 “(...)  Artículo 3°. El propietario, propietaria, arrendador o arrendadora de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores que no dé cumplimiento a lo establecido en la presente Providencia Administrativa será multado con Dos Mil Unidades Tributarias (2000 UT) por cada unidad de vivienda que no oferte, multa que deberá cancelar en un lapso de cinco días hábiles una vez se determine el incumplimiento.

 Artículo 4°. En el caso que un propietario, propietaria, arrendador o arrendadora no cancele la multa de conformidad a lo establecido en el artículo anterior, se le considerará reincidente y se le doblará en valor de la multa, la cual deberá cancelar en un lapso de cinco días hábiles.

 Artículo 5°. En el caso que un propietario, propietaria, arrendador o arrendadora, no cancele la multa de conformidad con lo establecido en los artículos 3 y 4 de la presente providencia administrativa, la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda considerará como título ejecutivo el acto administrativo que determine la reincidencia y solicitará ante los tribunales competentes el embargo ejecutivo correspondiente sobre el inmueble o inmuebles objeto de la multa (...)”.  (Destacado de este fallo).

 

Como bien puede observarse, el acto administrativo de efectos generales contentivo de las “normas para que los propietarios, propietarias, arrendadores y arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias”, contempla distintos supuestos de hecho sancionables con multas equivalente a unidades tributarias e incluso, de existir reincidencia, se castiga con el embargo ejecutivo.

Así, se prevé que es sancionable: i) cuando el multiarrendador no cumpla con su obligación de ofertar las viviendas, siendo que por cada unidad de viviendas se multará por dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.); ii) si no cancela la multa antes mencionada se duplicará el valor de la misma; iii) en el supuesto de no pagar las multas previamente señaladas, se dictará un acto administrativo en el cual se determinará su reincidencia y éste servirá de título ejecutivo para proceder el embargo por vía judicial.

Vale destacar, que el procedimiento a seguir para la determinación de la sanción será el contenido en el Capítulo VIII, Del Procedimiento Sancionatorio del Reglamento de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda. 

Tales sanciones -además- encuentran justificación -según se deriva del texto del propio acto administrativo- en que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI) “(...) como órgano rector en materia de arrendamientos de vivienda debe velar por el cumplimiento de los fines supremos de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, con el objeto de lograr su implementación progresiva, y visto que dentro los fines supremos se encuentra la necesidad de establecer un conjunto de sanciones e indemnizaciones desde una prevención preventiva restitutiva, tendientes a generar que los ciudadanos y ciudadanos (sic) se abstenga de violar la Ley, debiendo cumplir y hacer cumplir la leyes”.

Así las cosas, al contrastar el contenido de las normas establecidas en la citada Providencia Administrativa con el texto legal también trascrito de manera parcial, este Máximo Tribunal deriva claramente que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (SUNAVI)  estableció un tipo legal que no está previsto en la mencionada Ley, así como también desarrolló sanciones que tampoco fueron legalizadas, creando e incluso modificando nuevas situaciones que no estaban contenidas en la legislación nacional. 

Concretamente, la Providencia Administrativa Nro. 00042 de fecha 27 de marzo de 2014 castiga al multiarrendador por incumplir la obligación de ofertar los inmuebles a los arrendatarios, siendo que esta conducta en modo alguno es sancionable en Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda. En efecto, a lo largo del artículo 141 eiusdem, se precisan todas las acciones y conductas punibles, pero en ninguna de éstas, está contenida el incumplimiento de la preferencia ofertiva establecida en el artículo 131 y la Disposición Transitoria Quinta de la Ley.

Aunado a ello, esta Sala también observa que la Administración a través del acto impugnado creó la imposición de sanciones como el embargo ejecutivo cuando esto ni siquiera fue nombrado en la Ley. En el mismo sentido, actuó al regular sanciones (multas) por encima de los límites previstos legalmente (2.000 U.T. cuando el máximo establecido en la Ley son 400 U.T. para las infracciones y 1.000 U.T. en el caso de los desalojos de hecho), modificando con ello las ya prevista por el legislador.

Lo expuesto conlleva a la inexorable conclusión que el acto administrativo impugnado ciertamente violó la reserva legal, pues creó tipos legales y sanciones que no estaban contenidas en la Ley formal y además de ello modificó otros que ya están expresados legalmente. Pero es que incluso, el citado instrumento legal no estableció la necesidad por parte de la Administración de desarrollar algún aspecto de la potestad sancionatoria por la vía sub-legal, sino que, por el contrario, previó en su artículo 20, numerales 7 y 8 que la mencionada Superintendencia debe “Efectuar los procedimientos para la determinación de ilícitos sancionados por la presente Ley, así como el incumplimiento de los deberes y derechos en ella establecidos” e “Imponer las sanciones y determinar las indemnizaciones a que hubiere lugar, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.”

Es decir, que si bien el órgano administrativo competente en materia arrendaticia tiene atribuida potestades sancionatorias, ésta debe aplicarse en los términos previsto en la Ley, la cual -se insiste- reguló los tipos, sanciones y procedimientos, no dejando margen alguno de desarrollo por vía sub-legal (reserva legal absoluta).

Por tanto, si bien la Administración está llamada a hacer cumplir la normativa en materia arrendaticia conforme lo alegó la representación de la República, ello debe serlo dentro del marco de actuación que el propio legislador venezolano estableció para tales fines, pues de lo contrario, ocurre situaciones como la aquí analizada.

Bajo esta óptica, es forzoso entonces para esta Sala considerar que los artículos 3°, 4°, 5° y 7° de las “normas para que los propietarios, propietarias, arrendadores y arrendadoras de edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento propiedad de multiarrendadores los oferten en venta a sus arrendatarios o arrendatarias” son nulos por contrariar la reserva legal contenida en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo y, por tanto, resultan  absolutamente nulos de conformidad con lo previsto en el artículo 19, numeral 1 eiusdem. Así se decide.

            Visto la anterior declaratoria, esta Sala advierte que resulta innecesario pronunciarse sobre los restantes argumentos expuestos por la representación judicial de los actores, ya que éstos se circunscribían igualmente a atacar las sanciones ya declaradas nulas. Así se establece.

            Por lo tanto, este Máximo Tribunal en atención a los razonamientos expuestos declara parcialmente con lugar la demanda de nulidad interpuesta y, en aplicación del artículo 21 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo contentivo del llamando principio de conservación de los actos, según el cual “(...) si el vicio afectare sólo a una parte del acto administrativo, el resto del mismo, en lo que sea independiente, tendrá plena validez”: i) se determina la nulidad de los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del citado acto administrativo, contentivo de las normas antes señaladas ello por contrariar la reserva legal establecida en el artículo 10 eiusdem y, ii) quedan firme los artículos 1°, 2° y 6° de la Providencia Administrativa Nro. 00402 de fecha 27 de marzo de 2014, dictada por la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas (SUNAVI). Así se decide.

Finalmente, esta Sala insta a la aludida Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas (SUNAVI), aplicar el régimen sancionatorio establecido en la Ley para la Regularización y Control de Arrendamientos de Vivienda. Así se establece.

 

VI

DECISIÓN

 

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1.- ADMITE el litisconsorcio activo conformado por los ciudadanos GUILLERMO VIDAL LENZ,   ALICIA CAROLINA VIDAL LENZ y la sociedad mercantil INVERSIONES LOS YAYOS, C.A.

2.- ADMITE la intervención como terceros interesados propuesta por los abogados Félix José Medina Bracho y Ana María Rodríguez Montero actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ASOCIACIÓN CIVIL RED METROPOLITANA DE INQUILINOS.

3.- IMPROCEDENTE la impugnación de las pruebas formulada por los terceros intervinientes.

4.- PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por el abogado Luis Carlos Malavé Esaa, actuando como apoderado judicial de los ciudadanos GUILLERMO VIDAL LENZ,  ALICIA CAROLINA VIDAL LENZ y la sociedad mercantil INVERSIONES LOS YAYOS, C.A., contra la Providencia Administrativa Nro. 0042 de fecha 27 de marzo de 2014, dictada por la  SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA (SUNAVI), mediante la cual se establecieron “(…) LAS NORMAS PARA QUE LOS PROPIETARIOS Y ARRENDADORES DE EDIFICIOS QUE TENGAN VEINTE AÑOS O MÁS DEDICADOS AL ARRENDAMIENTO LOS OFERTEN EN VENTA A SUS ARRENDATARIOS O ARRENDATARIAS…”. En consecuencia:

4.1.            NULOS los artículos 3°, 4°, 5° y 7° de la Providencia Administrativa antes mencionada, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por vulnerar el principio de la reserva legal establecido en el artículo 10 eiusdem.

4.2.            FIRMES los artículos 1°, 2° y 6° del citado acto administrativo.

5.- Se INSTA a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Viviendas (SUNAVI), aplicar el régimen sancionatorio establecido en la Ley para la Regularización y Control de Arrendamientos de Vivienda.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República y al Ministerio del Poder Popular para Hábitat y Vivienda. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, al primer (1) día del mes de octubre del año dos mil diecinueve (2019). Años 209º de la Independencia y 160º de la Federación. 

La Presidenta –Ponente, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		El Vicepresidente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
	En fecha dos (2) de octubre del año dos mil diecinueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00562.
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD