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Mediante escrito presentado el 14 de noviembre de 2017 ante esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el abogado Cruz Ramón Pino Martínez, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 24.265, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana NAYLETH DE LOS SANTOS ROSAS ALFONZO DE MARTÍNEZ, titular de la cédula de identidad Nro. 13.743.091, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida de suspensión de efectos, contra la Resolución Nro. 01-00-000555 de fecha 21 de septiembre de 2017, a través de la cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, impuso a su representada la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de ocho (8) años, en virtud del Auto Decisorio S/N, dictado el 16 de septiembre de 2013 por la Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría del Estado Delta Amacuro, que declaró la responsabilidad administrativa de la accionante “(…) por las irregularidades cometidas durante los ejercicios fiscales 2005-2006, en el desempeño de sus funciones como Jefa del Departamento de Rehabilitación, Ampliación y Mejoras, adscrita a la División de Inspección de la Secretaría de Línea de Infraestructura de la Secretaría General Sectorial de Servicios de la Gobernación del Estado Delta Amacuro, e Inspectora de la obra Reacondicionamiento y Mejoras de la cancha deportiva de la Comunidad Hacienda del Medio del Municipio Tucupita del Estado Delta Amacuro”.
El 16 de noviembre de 2017 se dio cuenta en Sala y se asignó la ponencia al Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta, a los fines de decidir sobre la admisibilidad de la demanda.
A través de sentencia Nro. 00082 del 1° de febrero de 2018, esta Máxima Instancia asumió la competencia para conocer de la presente causa, la admitió provisionalmente y declaró improcedente el amparo cautelar solicitado.
El 26 de junio de 2018 el Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional admitió la demanda ordenando notificar a los ciudadanos Fiscal General de la República, Procurador General de la República y Contralor General de la República, a quien se acordó requerir los antecedentes administrativos. Asimismo, se acordó abrir el cuaderno separado correspondiente a la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada.
El 8 de agosto de 2018 se recibió el oficio Nro. 08-01-1219, a través del cual la Contraloría General de la República remitió los antecedentes administrativos relacionados con el caso, los cuales fueron incorporados al expediente en cuaderno separado.
Verificadas como se encontraban las notificaciones ordenadas mediante el auto de admisión, el 30 de octubre de 2018 esta Sala dio cuenta del recibo del expediente y se fijó la audiencia de juicio para el día jueves 29 de noviembre de ese mismo año, a las nueve y cuarenta minutos de la mañana (9:40 a.m.).
Llegada la oportunidad para la celebración de la aludida audiencia, se dejó constancia de la comparecencia de ambas partes, así como de “(…) la abogada Roxana Orihuela Gonzatti por el Ministerio Público. Seguidamente, las partes demandante y demandada consignaron escrito de promoción de pruebas y conclusiones respectivamente (…)”.
El 11 de diciembre de 2018, inició el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas.
Mediante escrito presentado el 15 de enero de 2019, la representación judicial de la Contraloría General de la República manifestó su oposición a las pruebas promovidas por la demandante.
El 17 del mismo mes y año, la ciudadana Nayleth de Los Santos Rosas de Martínez consignó escrito solicitando se acordara un “nuevo lapso para presentar las pruebas y los Informes” (sic), a cuyos fines alegó quebrantos de salud de su representante judicial, acompañando un informe médico y sendos “Escritos de Pruebas e Informes”.
En decisión del 30 de enero de 2019, el Juzgado de Sustanciación declaró improcedente el descrito pedimento de la actora y emitió pronunciamiento sobre las pruebas promovidas por dicha parte en la audiencia de juicio, así como respecto a la oposición ejercida contra las mismas por la representación de la Contraloría General de la República.
El 4 de junio de 2019 se hizo constar que en sesión de Sala Plena del 30 de enero de 2019, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas; la Magistrada, Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado, Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta; y la Magistrada, Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
En la misma fecha se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes.
El 12 de junio de 2019 la representación judicial del organismo demandado presentó escrito de informes y el 13 de ese mismo mes y año, el abogado Manuel Felipe Duarte Abraham, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 54.052, actuando con el carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Séptima del Ministerio Público para actuar ante la Sala Plena, las Salas Constitucional, de Casación, Político Administrativa y Electoral de este Máximo Tribunal, consignó el Informe contentivo de la opinión del organismo que representa.
Realizado el estudio de las actas procesales que integran el expediente, esta Sala pasa a decidir sobre la base de las siguientes consideraciones.
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
El 21 de septiembre de 2017, el ciudadano Contralor General de la República dictó la Resolución Nro. 01-00-000555, en la que le impuso a la ciudadana Nayleth de los Santos Rosas Alfonzo de Martínez, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de ocho (8) años; ello, en virtud del Auto Decisorio S/N de fecha 16 de septiembre de 2013 emanado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría del Estado Delta Amacuro, que declaró la responsabilidad administrativa de la accionante “(…) por las irregularidades cometidas durante los ejercicios fiscales 2005-2006, en el desempeño de sus funciones como Jefa del Departamento de Rehabilitación, Ampliación y Mejoras, adscrita a la División de Inspección de la Secretaría de Línea de Infraestructura de la Secretaría General Sectorial de Servicios de la Gobernación del Estado Delta Amacuro, e Inspectora de la obra Reacondicionamiento y Mejoras de la cancha deportiva de la Comunidad Hacienda del Medio del Municipio Tucupita del Estado Delta Amacuro”, en los siguientes términos:
“(...) CONSIDERANDO
Que mediante decision de fecha 16 de septiembre de 2013, la Abogada adscrita a la Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría del estado Delta Amacuro, en ejercicio de las atribuciones delegadas (…) declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana NAYLETH DE LOS SANTOS ROSAS ALFONZO (…) por irregularidades administrativas ocurridas durante los ejercicios fiscales 2005-2006 (…), por haber comportado una conducta negligente en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio público, toda vez que permitió la construcción de la referida obra, con planos que no correspondían al proyecto, siendo que en el expediente se evidenciaron planos para el desarrollo de la obra (…).
Asimismo, por no haber suspendido la ejecución de dicha obra, en virtud de que está (sic) se ejecutó sin los planos de modificaciones y aunado a ello, no solicitó ante la Secretaría General de Infraestructura y Servicios como ente contratante, la paralización total de la ejecución de la obra, siendo que se había ordenado la no ejecución de la misma, hasta tanto los planos de las modificaciones hubiesen sido entregados al Departamento de Inspección.
(…) Adicionalmente, en fecha 08 de junio de 2006, un día antes del derrumbe de la obra, suscribió un acta de paralización bajo el concepto de fallas estructurales en la obra, sin ningún tipo de informe técnico que demostrara el tipo de fallas que se señalaban y el concepto de las mismas.
Conductas que se configuran en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, descritas con detalle en la decisión que declaró la responsabilidad administrativa, con la consecuente imposición de multa por dieciocho mil cuatrocientos ochenta bolívares sin céntimos (Bs. 18.480,00), y la formulación de reparo solidario por la cantidad de cuarenta y nueve mil cuatrocientos setenta y siete bolívares con setenta y cinco céntimos (Bs. 49.477,75), la cual quedó firme en vía administrativa, mediante auto de fecha 14 de octubre de 2013, por cuanto no fue interpuesto el Recurso de Reconsideración dentro del lapso legalmente previsto para ello.
(…omissis…)
RESUELVE
PRIMERO: Imponer a la ciudadana NAYLETH DE LOS SANTOS ROSAS ALFONZO, (…) de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la sanción de Inhabilitación para el ejercicio de Funciones Públicas por un período de OCHO (08) AÑOS, contados a partir de la fecha de ejecución de la presente Resolución.
SEGUNDO: Notificar la presente decisión a la ciudadana NAYLETH DE LOS SANTOS ROSAS ALFONZO, antes identificada y adviértasele que la sanción de inhabilitación impuesta supone la ruptura o disolución de todo vínculo laboral que pueda existir con órganos o entes de la Administración Pública, así como la imposibilidad de ejercer funciones públicas, cualquiera sea su naturaleza por el lapso que dure la misma, sin perjuicio de la responsabilidad de las máximas autoridades del órgano o ente donde se encontrare desempeñando funciones, quienes son los encargados de velar por la ejecución de la sanción (…)”. (Mayúsculas y negrillas del documento).
II
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
Por escrito presentado ante esta Sala el 14 de noviembre de 2017, el apoderado judicial de la accionante interpuso la presente demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida de suspensión de efectos, contra la Resolución Nro. 01-00-000555 de fecha 21 de septiembre de 2017, emitida por el ciudadano Contralor General de la República y notificada mediante oficio Nro. 08-01-2253 de la misma fecha.
Señaló que mediante la referida decisión se impuso a su mandante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de ocho (8) años, cuyo contenido “(…) [le] sorprendió, ya que (…) [fue] sancionada por AUTO DECISORIO de fecha 16 de septiembre de 2013, emitido por la Abogada adscrita a la Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría del Estado Delta Amacuro, en el expediente N° DDRA-RAR-001-2013 que instruyó ese órgano contralor (…) [con] MULTA por la cantidad de TREINTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y DOS BOLÍVARES CON CINCUENTA Y OCHO CÉNTIMOS (Bs. 34.972,58), que fue debidamente pagada por [su] representada en fecha 02/12/2013 (…)”. (Agregados de esta Sala).
Denunció la presunta transgresión del “(…) PRINCIPIO DE LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA, ya que (…) con la cancelación de esa Multa [la accionante] cumplió con la sanción impuesta, y quedó definitivamente firme la decisión de la Contraloría del Estado Delta Amacuro, ya que renunció tácitamente a los recursos que la legislación brindaba y decidió extinguir la obligación impuesta por efecto del pago de la multa. Por lo tanto, el acto administrativo ya no se podía impugnar (…) adquiriendo la autoridad de cosa juzgada, siendo irrevocable”. (Agregado de esta Sala).
Solicitó conjuntamente con la demanda de nulidad, “(…) Amparo Cautelar con Medida Innominada de Suspensión de Efectos (…) con fundamento a lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica [de Amparo] Sobre Derechos y Garantías Constitucionales en concordancia con (…) el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil por cuanto existe el buen Derecho y el riesgo manifiesto que quede ilusoria la ejecución del fallo, ya que la notificación de la mencionada resolución sorprende la buena fe de [su] representada porque los hechos objeto del acto administrativo dictado ya habían sido debidamente deliberados por la Contraloría del Estado Delta Amacuro en el AUTO DECISORIO de fecha 16 de septiembre de 2013 (…) que instruyó ese órgano contralor y motivado al cumplimiento formal de la sanción pecuniaria impuesta de MULTA (…) que fue debidamente pagada por [su] representada en fecha 02/12/2013 (…)”. (Agregados de la Sala)
Expresó que requiere le sea concedida tal cautela, toda vez “(…) que con la notificación de la resolución impugnada en esta oportunidad se le estaría vulnerando [a su poderdante] su Derecho al Trabajo, Derecho a la Defensa y al Debido Proceso por violación del principio de la cosa juzgada, y en virtud del riesgo manifiesto que representa la ejecución del fallo ante la separación de su cargo en la administración pública y la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de 8 años (…)”. (Agregado de esta Sala).
Fundamentó la presente acción en los artículos 2, 3, 21, 25, 26, 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 2, 5, 6, 7, 13 y 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y 114 de su Reglamento; en el numeral 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil.
Finalmente, solicitó se declare con lugar “(…) el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD CON AMPARO CAUTELAR Y SUBSIDIARIAMENTE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS contra la RESOLUCIÓN N° 01-00-000555 (…)” y que se notificara al Contralor General de la República.
III
ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En el escrito de consideraciones presentado el 29 de noviembre de 2018, oportunidad de celebración de la audiencia de juicio, la representación de la Contraloría General de la República realizó las siguientes consideraciones:
Expuso las diferencias “(…) entre el acto administrativo de determinación de responsabilidades y el acto mediante el cual el Contralor General de la República, de manera exclusiva y excluyente, impone las sanciones establecidas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal (en este caso, la de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas) (…) [asimismo precisó que] son actos distintos cuya recurribilidad debe efectuarse por separado”. (Agregado de la Sala).
Concluyó que “(…) la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas es un acto consecuencia de la responsabilidad administrativa, el cual no necesita la sustanciación de otro procedimiento para su imposición (…)”, reiterando que ambas sanciones tienen naturaleza y finalidades distintas.
Agregó que en el presente caso “(…) se cumplió con lo establecido en la normativa aplicable, a los efectos de imponer la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas y por ende, contrario a lo alegado por la parte recurrente, la firmeza en sede administrativa del acto (…) que declaró la responsabilidad (…), no es eximente de la imposición de sanciones accesorias (…) sino que es un requisito fundamental para la imposición de las mismas, por lo que el alegato formulado en este sentido, carece de asidero jurídico y debe ser desestimado (…)”.
Señaló que posteriormente a que la decisión contenida en el Auto Decisorio S/N, dictado el 16 de septiembre de 2013 quedara firme, “(…) el entonces Contralor General de la República, en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con lo establecido en el artículo 112 de su Reglamento (…) resolvió imponer a la ciudadana Nayleth de los Santos Rosas, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un periodo de ocho (8) años (…) [afirmando que éllo], responde a la multiplicidad de sanciones accesorias establecidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal, como poder disuasivo en aras de preservar los valores de la ética pública, la moral, la probidad administrativa y la correcta y buena gestión del patrimonio público”; en consecuencia solicitó que fuera desestimada la demanda (agregado de la Sala).
IV
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El 13 de junio de 2019 el abogado Manuel Felipe Duarte Abraham, antes identificado, actuando con el carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Séptima del Ministerio Público para actuar ante la Sala Plena, las Salas Constitucional, de Casación, Político Administrativa y Electoral de este Máximo Tribunal, consignó el Informe contentivo de la opinión del organismo que representa, a través del cual solicitó sea declarada sin lugar la demanda, con fundamento en lo siguiente:
Afirmó que deben ser desestimados los alegatos expuestos por la parte actora, toda vez que “(…) la imposición de la sanción de inhabilitación a la parte demandante, en modo alguno viola la cosa decidida administrativamente, en virtud de no tratarse de un nuevo juzgamiento por una autoridad distinta y por unos mismos hechos (…)”.
Opinó igualmente que la sanción de inhabilitación ordenada contra la ciudadana Nayleth de los Santos Rosas Alfonzo de Martínez, debe ser considerada proporcional “(…) en atención a que la misma fue impuesta en su término medio aproximadamente tomando en consideración la entidad y gravedad del ilícito o irregularidad administrativa que dio lugar a dicha declaratoria” y en consecuencia, solicitó que la demanda fuera declarada sin lugar.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al recurso de nulidad interpuesto por la ciudadana Nayleth De Los Santos Rosas Alfonzo de Martínez, contra la Resolución Nro. 01-00-000555 de fecha 21 de septiembre de 2017, emitida por el ciudadano Contralor General de la República, que le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de ocho (8) años, ello en virtud del Auto Decisorio S/N dictado el 16 de septiembre de 2013 por la Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría del Estado Delta Amacuro, que declaró su responsabilidad administrativa por las irregularidades cometidas durante los ejercicios fiscales 2005-2006, mientras desempeñaba funciones como Jefa del Departamento de Rehabilitación, Ampliación y Mejoras, adscrita a la División de Inspección de la Secretaría de Línea de Infraestructura de la Secretaría General Sectorial de Servicios de la Gobernación del Estado Delta Amacuro, e Inspectora de la obra “Reacondicionamiento y Mejoras de la cancha deportiva de la Comunidad Hacienda del Medio del Municipio Tucupita del Estado Delta Amacuro”.
De acuerdo a los alegatos de la mencionada ciudadana, esta Sala pasa a resolver el asunto, en los siguientes términos:
De la simple lectura efectuada al escrito libelar, se desprende que la demanda de autos se fundamentó en la presunta transgresión del “principio de la cosa juzgada administrativa”, por cuanto a su decir, “(…) con la cancelación de [la] Multa [se] cumplió con la sanción impuesta, y quedó definitivamente firme la decisión de la Contraloría del Estado Delta Amacuro, ya que renunció tácitamente a los recursos que la legislación brindaba y decidió extinguir la obligación impuesta (…). Por lo tanto, el acto administrativo ya no se podía impugnar (…) adquiriendo la autoridad de cosa juzgada, siendo irrevocable”. (Agregados de esta Sala).
Asimismo, denunció que “(…) con la notificación de la resolución impugnada (…) se le estaría vulnerando su Derecho al Trabajo, Derecho a la Defensa y al Debido Proceso por violación del principio de la cosa juzgada (…) ante la separación de su cargo en la administración pública y la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de 8 años (…)”.
Contra estos argumentos, la representación de la Contraloría General de la República destacó que la parte demandante erró al indicar que la firmeza del Auto Decisorio S/N dictado el 16 de septiembre de 2013 y el pago de la multa que le fuera impuesta, podría eximirla de las sanciones accesorias a la determinación de responsabilidades efectuada por la Contraloría del Estado Delta Amacuro, sino que por el contrario, “(…) es un requisito fundamental para la imposición de la misma, por lo que el alegato formulado en este sentido, carece de asidero jurídico y debe ser desestimado (…)”, solicitando se declare sin lugar la demanda.
Asimismo, la representación del Ministerio Público, opinó que debían ser rechazados los alegatos de la actora, por cuanto al no ejercer recurso alguno contra el prenombrado Auto Decisorio quedó definitivamente firme; en virtud de lo cual “(…) en fecha 21 de septiembre de 2017, el Contralor General de la República, en aplicación del artículo 105 [de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal], le impuso la pena accesoria de inhabilitación en él previsto (…)”, concluyendo que “(…) la imposición de la sanción de inhabilitación a la parte demandante, en modo alguno viola la cosa decidida administrativamente, en virtud de no tratarse de un nuevo juzgamiento por una autoridad distinta y por unos mismos hechos (…)”. (Agregado de la Sala).
Sobre la “cosa juzgada administrativa”, resulta importante destacar lo que ha sido el criterio de esta Sala, según el cual tal expresión presenta cierto grado de inexactitud desde el punto de vista técnico-jurídico, por cuanto la inmutabilidad y permanencia típicas de la cosa juzgada no corresponde al ámbito de la Administración. (Vid., sentencias Nros. 5.266, 00091 y 01080 de fechas 3 de agosto de 2005, 19 de enero de 2006 y 20 de junio de 2007, respectivamente).
En las señaladas decisiones estableció también esta Máxima Instancia, que resulta más cónsono en el ámbito de las potestades de la Administración utilizar la expresión “cosa decidida administrativa” o que el acto “causó estado”, en lugar de la mal llamada “cosa juzgada administrativa”. Por lo tanto, para “que pueda haber cosa decidida administrativa, debe mediar una decisión administrativa de carácter definitivo que no haya sido sometida a revocatoria o anulación, en los términos establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Advertido lo anterior, entiende esta Alzada que cuando la accionante alega la violación de la “cosa juzgada administrativa”, lo que denuncia es la existencia de un pronunciamiento anterior de la Administración sobre los mismos hechos que ahora se sancionan a través del acto administrativo impugnado, es decir, existe -a criterio de la demandante- lo que la Sala ha denominado en sus sentencias “cosa decidida administrativa”, o violación del principio non bis in idem.
En este contexto debe la Sala precisar que el aludido principio se encuentra previsto en el numeral 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual la Administración no puede conocer nuevamente un asunto ya decidido de manera definitivamente firme en sede administrativa, constituyendo una de las manifestaciones del derecho al debido proceso y la seguridad jurídica y, a su vez, un límite al ejercicio de la potestad de autotutela de los órganos administrativos, con fundamento en la cual la Administración puede subsanar actos viciados de nulidad y revocar actos por razones de oportunidad y legalidad, siempre que no hayan originado derechos subjetivos, así como corregir errores materiales.
Bajo estas premisas, si bien en el presente caso el acto administrativo recurrido se encuentra estrechamente vinculado con la declaratoria previa de responsabilidad administrativa -la cual quedó firme en sede administrativa, según Auto Decisorio S/N dictado el 16 de septiembre de 2013 por la Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría del Estado Delta Amacuro, no es menos cierto que en dicho acto el Órgano Contralor no entró a conocer nuevamente los motivos de hecho y de derecho que conllevaron a declarar la procedencia de dicha declaratoria.
Efectivamente, la máxima autoridad Contralora, en la resolución impugnada, se limitó a imponer la sanción accesoria de suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo, tal como lo prevé el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, así:
“La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al ContralorGeneral de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes (…)”. (Destacado de la Sala).
Adicionalmente, cabe destacar respecto al principio non bis in ídem, en presencia de sanciones administrativas y penales, el pronunciamiento de la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, en sentencia Nro. 1265 del 5 de agosto de 2008, en la que se dispuso lo siguiente:
“…Sobre el principio non bis in ídem, esta Sala Constitucional precisó en la sentencia N° 1394/2001, cómo debe ser entendida su violación cuando se está en presencia de sanciones administrativas y penales. En efecto según este fallo:
‘…se debe destacar que siendo el principio non bis in ídem, un límite insuperable, no pudiendo en ningún momento la Administración imponer su potestad sancionatoria cuando el asunto debe ser conocido por un juez penal. Así en una sentencia del Tribunal Constitucional Español de fecha 30 de enero de 1981 (Curso de Derecho Administrativo, I y II, p. 171. ‘García De Enterría’) donde dicho Tribunal deduce ‘...que el non bis in ídem –‘principio general del derecho’- se aplica cuando se aprecia identidad de sujeto, hecho y fundamento entre una conducta sancionable por la vía penal y administrativa y que se ubica íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidas principalmente en el artículo 25 de la Constitución’.
Es así, como de manera concreta se puede precisar que la violación al principio non bis in ídem, se configura cuando dos tipos distintos de autoridades -autoridades administrativas que sancionan infracciones tipificadas en la legislación administrativa, y jueces que ejecutan el ‘ius puniendi’ de conformidad con los delitos y faltas tipificadas en el Código Penal- a través de procedimientos distintos, sancionan repetidamente una misma conducta. Lo que significa de violentarse dicho principio, que se estaría aplicando el poder de la misma manera y doblemente, una infracción tipificada en la legislación administrativa y un ilícito tipificado en el Código Penal. Situación que debe ser censurada y evitada en lo posible ya que el poder punitivo del Estado es único en base a un único ordenamiento jurídico, presidido por los principios Constitucionales, pudiendo sin embargo, estar atribuida las conductas ilícitas al Derecho Administrativo o al Derecho Penal.
En todo caso, se hace necesario que en la aplicación de la potestad sancionatoria de la Administración se le deba exigir el cumplimiento del principio de legalidad penal, no sólo, en la tipificación de la infracción, sino en los topes de las sanciones, identificando además, la naturaleza de la pena y la sanción sobre la idea común de la privación de un bien jurídico, en especial de rango constitucional.
Ello ocurre, sin lugar a dudas en el contenido del Código de Policía del estado Bolívar.
En definitiva, como acertadamente expone el catedrático español Alejandro Nieto: ‘si el verdadero problema es de policía legislativa, lo que el Estado tiene que preguntarse, cuando decide reprimir un hecho, es si conviene tipificarlo como delito como infracción administrativa, ya que tiene en su mano ambas posibilidades, dándose por supuesto que salvo excepciones, es mejor no utilizarlas simultáneamente’...’.
De las consideraciones expuestas, esta Sala concluye que no existe violación al principio non bis in ídem en la aplicación de las sanciones accesorias, con fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; y así se declara (…)”.
De conformidad con el criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, visto que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal permite la posibilidad de aplicar sanciones principales y accesorias por un mismo supuesto de hecho como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa del funcionario, debe esta Sala desestimar la denuncia de violación del principio de la “cosa decidida administrativa” o non bis in idem. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 0884 del 9 de agosto de 2016). Así se establece.
Denuncia igualmente la demandante que, como consecuencia de la violación de ese principio, “se le estaría vulnerando su Derecho al Trabajo, Derecho a la Defensa y al Debido Proceso”.
Advertido lo anterior, considera procedente la Sala hacer alusión a lo expuesto en la decisión de la Sala Constitucional Nro. 01242 del 25 de octubre de 2012, en relación a la violación del derecho al trabajo, cuando señaló lo que a continuación se transcribe:
“Ante tal alegato, resulta oportuno reiterar que el derecho al trabajo previsto en el artículo 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no es un derecho absoluto sino que se encuentra sometido a ciertas limitaciones legales autorizadas por el propio constituyente. (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 01574, 02184 y 01234 de fechas 15 de octubre de 2003, 17 de noviembre de 2004 y 17 de mayo de 2006, respectivamente).
En este orden de ideas, debe señalarse que el derecho al trabajo es el derecho de toda persona apta a desempeñarse en ‘una ocupación productiva, que le proporcione una existencia digna y decorosa’, lo cual no implica el derecho a ejercer un cargo determinado. En el caso que se examina, se dejó sin efecto la designación de la abogada Carmen Elena Calles Pinto del cargo de Auditor Interno de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, lo cual no impide que esta ejerza sus profesiones (Abogada y Contadora Pública) en otros cargos.
En atención a lo expuesto, considera la Sala que en el caso de autos no existe presunción de violación del derecho al trabajo de la recurrente”.
En orden a lo expuesto, debe la Sala desestimar la denuncia de violación del derecho al trabajo, alegada por la parte actora. Así se declara.
Respecto a la presunta violación al debido proceso y al derecho a la defensa, deben igualmente desestimarse tales alegatos, por cuanto -como ya fue resuelto- resultó improcedente la denuncia que, a criterio de la accionante, originó estas otras. Ratificándose así el criterio de este Alto Tribunal respecto a que las sanciones a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal son consecuencias jurídicas que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa “sin que medie ningún otro procedimiento”, porque se erigen como actos-consecuencias, que resultan de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se determina dicha responsabilidad. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 01181 del 28 de septiembre de 2011). Así se determina.
Con base en las consideraciones de hecho y de derecho expuestas, esta Sala declara sin lugar la demanda de nulidad ejercida, en consecuencia queda firme el acto administrativo impugnado. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida de suspensión de efectos, interpuesta por el abogado Cruz Ramón Pino Martínez, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana NAYLETH DE LOS SANTOS ROSAS ALFONZO DE MARTÍNEZ, antes identificados, contra la Resolución Nro. 01-00-000555 de fecha 21 de septiembre de 2017, a través de la cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, impuso a su representada la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de ocho (8) años. En consecuencia, FIRME el acto administrativo impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Devuélvase el expediente administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, al primer (1) día del mes de octubre del año dos mil diecinueve (2019). Años 209º de la Independencia y 160º de la Federación.
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La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS |
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La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado - Ponente INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
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La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
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En fecha dos (2) de octubre del año dos mil diecinueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00570. |
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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