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Los abogados Carlos M. Ayala Corao, Rafael J. Chavero Gazdik y Mariana Melendez, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 16.021, 58.652 y 99.335, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil EL VENEZOLANO DE CRÉDITO, S.A., Banco Universal, originalmente inscrita en los libros de comercio que llevaba el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal, el 4 de junio de 1925, bajo el Nro. 204, publicado en la Gaceta Municipal del Distrito Federal N° 3262 del 6 de junio de 1925, posteriormente transformado en Banco Universal y cuyo cambio de denominación social y última modificación a sus estatutos sociales, consta de documento inscrito ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 24 de enero de 2002, bajo el N° 11, Tomo 6-A-Pro, publicado en el Diario La Religión el 26 de febrero de 2002, mediante escrito presentado ante la Sala el 1° de marzo de 2004, interpuso recurso de nulidad conjuntamente con medida cautelar innominada, contra “…la Resolución Conjunta del Ministerio de Agricultura y Tierras (DM/N° 010) y del Ministerio de Finanzas (DM/N° 1.509), de fecha 29 de enero de 2004, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 5.692, Extraordinario, del 29 de enero de 2004…”, por la cual se resolvió “…aumentar el porcentaje mínimo sobre la cartera de créditos que debe destinar al financiamiento agrícola cada banco universal y comercial…”.
El 3 de marzo de 2004, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se ordenó oficiar al entonces Ministerio de Agricultura y Tierras, actualmente Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, solicitándole la remisión del expediente administrativo.
Por auto del 30 de marzo de 2004, se admitió el recurso y se ordenó notificar a la Procuradora General de la República, al Fiscal General de la República y a los Ministros de Finanzas y de Agricultura y Tierras. Asimismo se acordó librar el cartel de emplazamiento.
El 4 y 18 de mayo de 2004, el Alguacil dejó constancia de haber practicado las notificaciones de la Procuradora General de la República y del Fiscal General de la República, respectivamente.
Por sentencia N° 00560 del 1° de junio de 2004, se declaró improcedente la medida cautelar innominada solicitada.
Mediante diligencia del 10 de junio de 2004, la parte actora consignó un ejemplar de la publicación del cartel de emplazamiento.
Por Oficio N° SBIF-GGCJ-GALE-08393, recibido en esta Sala el 15 de junio de 2004, la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, envió el expediente administrativo correspondiente, con el cual se ordenó formar pieza separada.
En fechas 15 y 20 de julio de 2004, la representación judicial de la recurrente y la Procuraduría General de la República, respectivamente, promovieron pruebas.
Por auto del 10 de agosto de 2004, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas, a excepción de los informes promovidos por la recurrente en el Capítulo III, aparte 2 de su escrito respectivo.
Mediante diligencia del 12 de agosto de 2004, el abogado Alí José Daniels Pinto, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 46.143, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, consignó el poder que acredita dicha representación y se hizo parte en el presente procedimiento.
El 25 de agosto de 2004, la recurrente se opuso a la admisión de la intervención planteada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, indicando que la misma había sido realizada extemporáneamente, toda vez que “…el plazo de los 10 días de despacho a los que se refiere el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, vencieron (sic) el 7 de julio de 2004…”.
Por diligencia del 7 de septiembre de 2004, la parte recurrente solicitó prórroga del lapso de evacuación de pruebas, lo cual fue acordado en esa misma fecha, concediéndose “…quinde (15) días continuos, contados a partir del vencimiento del lapso indicado…”.
El 22 de septiembre de 2004, la parte recurrente solicitó nuevamente prórroga del lapso de evacuación de pruebas, la cual fue acordada el 23 de ese mismo mes y año por “…quince (15) días continuos, contados a partir del vencimiento del lapso indicado…”. Igualmente, en fechas 7 y 20 de octubre de 2004 se realizaron, una vez más, solicitudes de prórroga del lapso de evacuación de pruebas, concediéndose ambas solicitudes por quince (15) días continuos.
Por cuanto se encontraba concluida la sustanciación del expediente el 9 de noviembre de 2004, se acordó pasar las actuaciones a Sala.
El 17 de noviembre de 2004, se dio cuenta en la Sala y por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO, fijándose el tercer (3er) día de despacho para comenzar la relación.
Iniciada la relación, esto es, el 24 de noviembre de 2004, se fijó el acto de informes para el décimo (10°) día de despacho a las 11:30 a.m. Posteriormente, dicho acto fue diferido para el 7 de abril de 2005, a la misma hora.
El 7 de abril de 2005 se dejó constancia de la reconstitución de la Sala, quedando conformada de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; y Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Hadel Mostafá Paolini y Emiro García Rosas. Igualmente, se ratificó la ponencia a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero.
En esa misma fecha, se anunció el acto de informes y a éste comparecieron la representación judicial de la recurrente y la sustituta de la Procuradora General de la República, quienes expusieron sus argumentos en forma oral, consignando posteriormente por Secretaría los escritos respectivos.
El 26 de mayo de 2005, terminó la relación y se dijo Vistos.
Mediante diligencias del 15 de diciembre de 2005 y 28 de junio de 2006, la representación judicial de la recurrente solicitó se dictara sentencia.
En fechas 26 de octubre de 2006 y 20 de marzo de 2007, la representación judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, solicitó se dictara sentencia. Igualmente, la recurrente por diligencia del 15 de abril de 2008, solicitó se dictara sentencia.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Los apoderados judiciales de la sociedad mercantil recurrente ejercieron el recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución Conjunta del Ministro de Agricultura y Tierras (DM/N° 010) y del Ministro de Finanzas (DM/N° 1.509), de fecha 29 de enero de 2004, mediante la cual se aumentó el porcentaje mínimo sobre la cartera de créditos que debe destinar cada banco universal y comercial al financiamiento agrícola.
Dicha pretensión de nulidad se basó en la supuesta materialización de los vicios que se describen a continuación:
1. En primer lugar, sostuvieron que a tenor de lo establecido en el artículo 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, la Resolución impugnada, dado su carácter marcadamente normativo, se encontraba viciada de nulidad absoluta, por cuanto se inobservó “…el procedimiento administrativo previo destinado a poner en conocimiento a los destinatarios de la norma de la intención del órgano regulador (en este caso los Ministerios de Agricultura y Tierras y Finanzas)…”.
En este contexto, señalaron que la referida disposición consagra la prohibición para el órgano o ente público de aprobar normas para cuya resolución sea competente, ni remitir a otra instancia proyectos normativos que no sean consultados, de conformidad con lo previsto en el artículo 136 eiusdem.
Igualmente, advirtieron que a tenor de lo consagrado en el aludido artículo 137 de la Ley Orgánica de Administración Pública “…las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos o propuestas por éstos a otras instancias serán nulas de nulidad absoluta si no han sido consultadas según el procedimiento previsto en el presente Título…”.
De ahí que, los apoderados judiciales de la recurrente indicaron, que al no haber sido consultada la Resolución recurrida debe concluirse que la misma fue adoptada “…a espaldas de sus destinatarios principales, esto es, de las instituciones financieras, lo que constituye una clara violación a los derechos fundamentales de nuestro representado (sic), además de una clara violación al principio constitucional de participación ciudadana, el cual es uno de los pilares básicos de nuestro Estado de Derecho…”.
Lo anterior resulta relevante, a juicio de la representación judicial de la recurrente, ya que el procedimiento previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Administración Pública “…tiene por finalidad no sólo garantizar uno de los elementos esenciales de nuestro Estado Constitucional de Derecho (participación ciudadana); sino además buscar una mayor efectividad en la actividad normativa del gobierno, mediante la recepción de las observaciones y sugerencias de los principales interesados en la regulación normativa correspondiente…”.
Por ello, concluyeron que la Resolución impugnada con base en lo expuesto debía declararse viciada de nulidad absoluta, a tenor de lo establecido en el citado artículo 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
2. También denunciaron la violación del artículo 2 del Decreto Ley de Crédito para el Sector Agrícola que, según alegaron, prevé lo siguiente:
“El Ejecutivo Nacional, por órgano de los Ministerios de Agricultura y Tierra y Finanzas, mediante Resolución conjunta, fijará, dentro del primer mes de cada año, el porcentaje mínimo de la cartera de crédito que cada uno de los bancos comerciales y universales destinará al sector agrícola, tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización, el cual, en ningún caso, podrá exceder del treinta por ciento (30%) de la cartera de crédito, previa opinión de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
En el porcentaje de cartera de crédito destinado al sector agrícola deben estar incluidos los créditos a mediano y largo plazo…”.
Con base en la norma trascrita, sostuvieron que los órganos competentes debieron antes de dictar la Resolución recurrida, solicitar y obtener la opinión del ente regulador del sector financiero, esto es, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, toda vez que en su criterio, en estos casos existe la necesidad de cumplir “…con el requisito previo de consultar la opinión técnica de determinado órgano de la Administración…”.
En efecto, advirtieron que dicha consulta “…se convierte en obligatoria – no siempre vinculante - , en el sentido de que debe ser solicitada por los órganos de la Administración como requisito previo para la validez del procedimiento y del acto administrativo mismo…”.
No obstante, indicaron que en el presente caso la aludida consulta fue omitida, dado que los “…autores del acto impugnado, en el texto de la Resolución (…) no mencionan, ni tangencialmente, la participación o intervención de la SUDEBAN en la toma de la decisión definitiva. Por locuaz, del texto mismo del acto administrativo impugnado se evidencia que los Ministerios de Agricultura y Tierras y Finanzas no cumplieron con ese requisito…”. (sic).
De ahí que, solicitan se declare la nulidad de la Resolución recurrida por constituir la aludida violación el vicio previsto en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
3. Por otro lado, denunciaron los vicios de falso supuesto de derecho y extralimitación de atribuciones.
En este contexto, expusieron que la Resolución impugnada “…fija varios porcentajes mínimos sobre la cartera de créditos de los bancos universales y comerciales, para los distintos meses del año 2004, lo que implica que esos porcentajes tendrían que ser cumplidos en forma mensual, en contra de lo dispuesto en el Decreto Ley de Créditos para el Sector Agrícola, la (sic) cual le confiere al Ejecutivo la facultad de fijar un porcentaje mínimo anual, el cual debe cumplirse atendiendo a los distintos ciclos de producción y comercialización del sector agrícola…”.
De esta forma refirieron, que el aludido Decreto se vio vulnerado cuando el artículo 1° de la Resolución Conjunta objeto del presente recurso dispuso que “…el porcentaje mínimo sobre la cartera de créditos a los bancos que tiene que destinarse al sector agrícola será de 12%, durante los meses de enero, febrero y marzo; luego de 13%, 14% y 15%, durante los meses de abril, mayo y junio, respectivamente; y luego del 16% para el último semestre del año…”.
En efecto, agregaron más adelante que el Decreto Ley de Crédito para el Sector Agrícola “…no exige que el porcentaje mínimo a destinar para la cartera agrícola deba mantenerse durante todos los meses del año, sino más bien durante el año completo, tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización del agro en Venezuela. Por tanto, el desconocimiento de esta exigencia viola la verdadera intención del legislador y, por ende, incurre en un vicio de nulidad radical…”.
De ahí que, concluyeron que la Resolución impugnada se encuentra viciada en su elemento causal “…al incurrir en una serie de contradicciones y graves errores de interpretación del ordenamiento jurídico vigente (falso supuesto de derecho). Ello, además, genera una clara extralimitación de atribuciones por parte de los órganos ministeriales que dictaron la Resolución cuestionada, al abrogarse indebidamente funciones que tenían encomendadas por el Decreto Ley de Créditos para el Sector Agrícola…”.
4. Por último, indicaron que la Resolución objeto del recurso impuso obligaciones de imposible ejecución por parte de las instituciones financieras.
Al respecto, adujeron que los altos porcentajes contemplados en el acto recurrido constituyen “…una carga sumamente onerosa y en algunos casos de imposible cumplimiento para las instituciones financieras, sobre todo si se toma en consideración que hasta los momentos el sistema de certificación de fincas productivas o mejorables, previstos en el Decreto-Ley de Tierras y Desarrollo Agrario no se ha venido administrando con la efectividad requerida, para que los bancos puedan ajustar su actividad crediticia a las condiciones de seguridad requeridas por el órgano regulador (SUDEBAN)…”.
En este contexto, alegaron que el mencionado Decreto “…establece una obligación para los propietarios de tierras privadas que se encuentren dentro de las poligonales rurales, de obtener del Instituto Nacional de Tierras un certificado de finca productiva o de finca mejorable…”. A tal fin, advierten los apoderados judiciales de la recurrente, que para la obtención de los citados certificados se exige la presentación de “…estudios técnicos de productividad de las tierras a los planes y lineamientos establecidos por el Ejecutivo Nacional; propuesta de adaptación a estos planes y lineamientos; compromiso de mejoramiento de las fincas; así como, la información socioeconómica del propietario…”.
Asimismo, sostuvieron que la falta de dichos certificados puede implicar “…la declaratoria de la tierra como ociosa o inculta, lo que puede generar la intervención preventiva de las tierras o la expropiación de las mismas por el Estado. Estas situaciones, como puede preverse, comprometen seriamente la actividad crediticia sobre el sector agrícola. Es por ello, que es indispensable la agilización del sistema de certificaciones previsto en el Decreto – Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, a los fines de obtener la seguridad jurídica necesaria para agilizar el efectivo retorno de los créditos agrícolas y así custodiar debidamente como lo exige la ley, el dinero de los depositantes del sistema bancario…”.
Sin embargo, exponen que hasta la fecha la expedición de los sistemas de certificados de fincas productivas o mejorables han sufrido muchas demoras, lo cual, en su criterio, “…coloca a la banca en una verdadera situación de inseguridad jurídica, al obligarla a otorgar créditos a productores o propietarios que no cumplen con los requisitos exigidos por la Ley, so pena de incumplir el porcentaje mínimo de la cartera que debe destinarse al sector agrícola…”.
De ahí que, concluyen en relación al incremento de los porcentajes mínimos exigidos para la cartera agrícola en el año 2004, con respecto al año 2003, que ello ocasiona la nulidad del acto recurrido, conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
II
OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En la oportunidad de celebrarse el acto de informes, la abogada Luisa Barbella de Osorio, inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 48.312, actuando en su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, procedió a señalar lo siguiente:
1. En cuanto a la supuesta violación del artículo 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, así como del artículo 2 del Decreto Ley del Sector Agrícola, advirtió que contrario a lo alegado por la representación judicial de la recurrente “…consta en el expediente administrativo copias debidamente certificadas en la que se aprecia la participación de SUDEBAN, en todo el procedimiento de discusión y aprobación de la resolución que se impugna, no configurándose ninguna trasgresión a la normativa que sirvió de fundamento a la Resolución conjunta del Ministerio de Tierras y Ministerio de Finanzas…”.
Asimismo, destacó que constaba en el referido expediente administrativo “…la participación de la banca tanto pública como privada en las reuniones previas a la aprobación de la resolución conjunta que fija el porcentaje mínimo para la cartera agrícola correspondiente al año 2004…”.
Por otro lado, aduce que los apoderados judiciales de la accionante admitieron en el recurso que su representada “…manifest[ó] su opinión ante los Ministros involucrados en la Resolución, a través de diversas comunicaciones remitidas por la Asociación Bancaria de Venezuela, de la cual forma parte, no configurándose la violación a la defensa alegada por la recurrente…”.
Igualmente, destacó que “…se evidencia en el expediente administrativo comunicación emanada del Superintendente de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en el cual se deja constancia de haber asistido y participado en las reuniones en las que se trató dicha resolución, convocadas por el Ministerio de Finanzas…”.
Paralelamente, realizó una serie de consideraciones en torno al derecho a la participación, concluyendo en ese sentido que su ejercicio requiere “…que este derecho esté normado casi exhaustivamente, bien en la propia Constitución o en instrumento de rango legal, ya que sólo de esa manera los ciudadanos pueden reclamar…”.
De igual forma, observó que la accionante basó dicha denuncia en la supuesta violación a la Ley Orgánica de la Administración Pública, la cual dedica un título denominado “De la Participación Social de la Gestión Pública”, a regular la participación ciudadana en la proposición o adopción de actos de contenido normativo por parte de los órganos o entes públicos.
Sin embargo, alegó que dicho título de la ley “…de ninguna manera abarcaría o incidiría sobre la potestad que tienen los Ministros de cumplir con la función como órganos del poder ejecutivo y dentro de los límites de su competencia, puesto que conforme al artículo 236, numeral 20 eiusdem de la Constitución está circunscrita a establecer los principios y lineamientos, que permitan al Presidente de la República fijar el número, organización y competencia de los Ministerios y otros organismos de la Administración Pública Nacional...”.
2. En cuanto al vicio de falso supuesto de derecho sostuvo que, a diferencia de lo indicado por los apoderados judiciales de la accionante, “…el artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola no señala expresamente que se establezca un porcentaje anual, sino que prevé que dicho porcentaje debe ser calculado tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización de manera que, al fijarse porcentajes distintos para cada mes no hubo trasgresión al mencionado artículo. Se debe tomar en cuenta que los meses de aumento de porcentaje son los meses más productivos del año…”.
Asimismo, interpretó la Procuraduría General de la República que conforme al artículo 2 del aludido Decreto “…las Instituciones Bancarias deben cumplir con ese porcentaje mes por mes y no al final del año, por lo expuesto se concluye que la Administración no se basó en un falso supuesto para dictar la Resolución sino que la misma fue dictada de conformidad con la normativa aplicable, dentro del marco de la legalidad…”.
3. Por otro lado, en lo atinente al alegato de imposible o ilegal ejecución de la Resolución recurrida señalaron que aun cuando los artículos 6 y 10 de la Ley del Sector Agrícola disponen que los Bancos Universales y Comerciales deberán, a objeto de que los créditos otorgados sean destinados a los fines previstos en los artículos 4 y 5 eiusdem, solicitar a los beneficiaros la documentación demostrativa de lo que hagan en torno a los recursos obtenidos. No obstante, advierten que para ello el acto impugnado estableció en su artículo 2 que “…se crea un Comité de Seguimiento, conformado por los Ministros de Agricultura y Tierras y Finanzas y el Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras, el Presidente del Consejo Bancario Nacional y un representante de las Juntas Nacionales, pudiendo delegar sus atribuciones en las personas que ellos designen…”.
Dicho Comité, según expone más adelante, tiene por finalidad “…monitoriar a los bancos universales y comerciales el cumplimiento de la resolución; velar por el destino de los recursos otorgados por créditos o financiamiento; implementar los programas que en la materia promueve el Ejecutivo, autorizar las colocaciones en el Fondo de Desarrollo Agropecuario, a los fines del cumplimiento de los porcentajes, revisar por lo menos una vez al año los porcentajes, aprobar estrategias y difundir entre los diferentes sectores agrícolas las políticas, planes y programas agrícolas a ser promovidos por el Ejecutivo Nacional…”.
Igualmente, destacó que a tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de la Resolución impugnada “…las instituciones financieras que no hayan colocado directamente el monto correspondiente al porcentaje señalado en el artículo 1 de esta Resolución, a través de créditos que tengan por objeto el desarrollo agrícola del país, para satisfacer requerimientos de los subsectores agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola pesquero y agrícola forestal, podrán a los efectos de llegar al porcentaje requerido colocar los recursos en el Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y afines, o en los Fondos Regionales de Financiamiento que actúen con bancos de segundo piso o en los Fondos Ganaderos…”.
Por otro lado, hizo también alusión al artículo 11 de la Ley del Sector Agrícola, conforme al cual serán sancionados “…aquellos beneficiarios de los créditos agrícolas que le den un uso distinto al establecido en el Plan de Inversiones al crédito otorgado…”.
De lo anterior, coligió que la ley contemplaba “…mecanismos ágiles y adecuados para la recuperación de los préstamos, a fin de reproducir el servicio al máximo de usuarios en el contexto de la democratización del crédito…”.
Por lo tanto, concluyó que “…el Estado y la Ley garantizan el crédito otorgado por las Instituciones Financieras, y solicito a este honorable Tribunal declare sin lugar el alegato de imposible e ilegal ejecución…”.
III
DEL ACTO RECURRIDO
El acto objeto del presente recurso de nulidad, esto es, la Resolución Conjunta dictada por el Ministro de Agricultura y Tierra (DM/Nº 010) y por el Ministro de Finanzas (DM/Nº 1.509), de fecha 29 de enero de 2004, publicada en la misma fecha, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.692, Extraordinario, dispone:
“Visto que de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, el Ejecutivo Nacional por órgano de los Ministerios de Finanzas y de Agricultura y Tierras, mediante Resolución conjunta, fijará, dentro del primer mes de cada año, el porcentaje mínimo de la cartera de crédito que cada uno de los bancos comerciales y universales deberán destinar al sector agrícola, tomando en consideración los distintos ciclos de producción y comercialización.
Visto que es necesario darle continuidad al otorgamiento de créditos a las actividades que tengan el carácter agrícola, ya que el otorgamiento de los mismos coadyuva en la reactivación del aparato productivo del país.
En virtud de lo dispuesto en los artículos 60 y 76, numeral 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en concordancia con el artículo 11 numeral 1 y el artículo 8 numerales 1 y 5 del Decreto 2360 sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central de Fecha 9 de abril de 2003, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.672 del 15 de abril de 2003 y el precitado artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, estos Despachos:
RESUELVEN
Artículo 1. Se fija en doce por ciento (12%) el porcentaje mínimo sobre la cartera de créditos que debe destinar al financiamiento agrícola cada banco universal y comercial al cierre de los meses enero, febrero y marzo del año 2004, atendiendo a los distintos ciclos de producción y/o comercialización.
Asimismo, se fija en trece por ciento (13%), catorce por ciento (14%) y quince por ciento (15%) el porcentaje mínimo sobre la cartera de créditos que debe destinar al financiamiento agrícola cada banco universal y comercial al cierre de los meses abril, mayo y junio de 2004 respectivamente, atendiendo a los distintos ciclos de producción y/o comercialización.
Igualmente, se fija en dieciséis por ciento (16%) el porcentaje mínimo sobre la cartera de créditos que debe destinar al financiamiento agrícola cada banco universal y comercial al cierre de los meses julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2004, atendiendo a los distintos ciclos de producción y/o comercialización.
Dichos porcentajes se calcularán sobre la base del total de la cartera de créditos bruta al 31 de diciembre de 2003, debiendo mantenerlo cada banco universal y comercial en forma mensual,
Artículo 2. Se crea un Comité de Seguimiento, conformado por los Ministros de Agricultura y Tierras y de Finanzas, y el Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras, el Presidente del Consejo Bancario Nacional y un representante de las Juntas Nacionales, pudiendo éstos delegar sus atribuciones en la persona que ellos designen.
El Presidente del Consejo Bancario y el representante de las Juntas Nacionales, participarán con voz pero sin voto, a los efectos de las decisiones y acuerdos que se adopten. En este sentido, someterán a consideración del resto de los miembros del Comité las sugerencias y observaciones que tengan a bien formular sobre la materia en discusión.
Dicho Comité tiene como finalidad verificar y monitorear, entre otros aspectos, el cumplimiento por parte de los bancos universales y comerciales de la presente Resolución; velar que el destino de los recursos otorgados (créditos o financiamientos) al sector agrícola se adapten a la política agrícola nacional; implementar los programas que en la materia promueva el Ejecutivo; autorizar las colocaciones en el Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines, o en los Fondos Regionales de Financiamiento que actúen con bancos de segundo piso o en los Fondos Ganaderos, a los fines del cumplimiento de los porcentajes indicados en la presente Resolución; revisar cuando menos una vez al año, si el porcentaje fijado permite que se lleven a cabo eficientemente los diferentes planes o programas agrícolas; identificar y valorar los posibles incumplimientos por parte de los bancos universales y comerciales; y, aprobar las estrategias comunicacionales a fin de difundir entre los diferentes sectores agrícolas las políticas, planes y programas agrícolas a ser promovidos por el Ejecutivo Nacional.
Dicho Comité se reunirá como mínimo una (01) vez al mes, todas las sesiones y acuerdos se harán constar en actas debidamente suscritas por cada uno de los miembros asistentes. Para que exista quórum deben encontrarse presentes al menos dos (02) de los miembros con voto que conforman el citado Comité, siendo de obligatoria observancia que se encuentre presente el Ministro de Agricultura y Tierras o la persona a quien éste delegue sus funciones.
Artículo 3. La Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, mensualmente establecerá, de ser el caso, las sanciones pertinentes que se deriven del incumplimiento de la presente Resolución de acuerdo a lo establecido en la legislación vigente que rige la materia.
Artículo 4.- Las instituciones financieras que no hayan colocado directamente el monto correspondiente al porcentaje señalado, en el artículo 1 de esta Resolución, a través de créditos que tengan por objeto el desarrollo agrícola del país, para satisfacer requerimientos de los subsectores agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola pesquero y agrícola forestal, podrán a los efectos de llegar al porcentaje requerido colocar los recursos en el Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines, o en los Fondos Regionales de Financiamiento que actúen con bancos de segundo piso o en los Fondos Ganaderos. Para ello deberán solicitar autorización ante la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, quien la someterá a decisión del Comité de Seguimiento a los fines de su aprobación.
Artículo 5. La presente Resolución entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, quedan sin efecto las Resoluciones DM/ Nº 029 y DM/ Nº 1299 ambas de fecha 20 de marzo de 2003, publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37-660 del 28 de marzo de 2003 (…)”.
IV
DE LAS PRUEBAS
A. Junto al recurso de nulidad la accionante acompañó las siguientes pruebas documentales:
1. Marcado con la letra “A”, original del poder conferido por la sociedad mercantil recurrente a los abogados que ejercen en juicio su representación. Dicho instrumento fue autenticado en fecha 26 de septiembre de 2003 ante la Notaría Pública Segunda del Municipio Libertador del Distrito Capital (folios 25 al 30).
2. Marcada con la letra “B”, original de la Gaceta Oficial N° 5.692 del 29 de enero de 2004, Extraordinario, en la que fue publicada la Resolución recurrida (folio 31).
3. Marcada con la letra “C”, copia simple de la comunicación de fecha 1° de octubre de 2002, por la cual la Asociación Bancaria de Venezuela le informa al entonces Ministro de Agricultura y Tierras su opinión “…acerca de la referida Resolución [N° 056 del 30 de junio de 2002], que guarda relación con la dificultad o tal vez imposibilidad de su ejecución, debido a que antes de su adopción no se ponderaron los factores que en la actualidad afectan el mercado cambiario y al propio sector productor cuyo financiamiento se regula…”(folios 32 al 47).
B. Durante la etapa probatoria, la representación judicial de la sociedad mercantil El Venezolano de Crédito, S.A., Banco Universal, además de reproducir el mérito favorable de los autos, solicitó lo siguiente:
1. En primer lugar, a tenor de lo establecido en el artículo 436 del Código de Procedimiento Civil solicitó “…la exhibición del expediente de formación del acto normativo impugnado, a los fines de probar la ausencia total y absoluta del procedimiento de participación ciudadana previsto en los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública…”.
2. Por último, también solicitó conforme a lo dispuesto en el artículo 433 del Código de Procedimiento Civil, se oficie a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) y al Ministerio de Agricultura y Tierra. En el primer caso, con la finalidad de “…requerirle el envío a esta Sala, (…) de cualquier información relacionada con la consulta previa que ha debido dar la SUDEBAN, para la elaboración de la Resolución Conjunta del Ministro de Agricultura y Tierras (DM/N°010) y del Ministerio de Finanzas (DM/N°1.509), de fecha 29 de enero de 2004…” y en el segundo supuesto, con la finalidad de que “…informe sobre la existencia cierta de la regulación y precisión de las poligonales rurales y de los planes de seguridad agroalimentaria; así como del sistema de certificación de fincas mejorables; requisitos éstos necesarios para la efectiva operatividad de la actividad crediticia en materia agrícola…”. Respecto a esta última, el Juzgado de Sustanciación declaró inadmisibles tales informes.
C. La Procuraduría General de la República, por su parte, presentó en en fecha 20 de julio de 2004, escrito de promoción de pruebas en el que se limitó a reproducir el mérito favorable de los autos y a invocar el principio de comunidad de pruebas.
V
PUNTO PREVIO
1. De la oposición a la intervención de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
Mediante diligencia del 12 de agosto de 2004, el abogado Alí José Daniels Pinto, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, consignó poder que acredita dicha representación y se hizo parte en el presente procedimiento.
No obstante, en fecha 25 de agosto de 2004 la recurrente se opuso a la admisión de la intervención planteada por el ente regulador del sector financiero, aduciendo que “…el plazo de los 10 días de despacho a que se refiere el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, vencieron (sic) el 7 de julio de 2004…”.
Ahora bien, en situaciones como la presente en las cuales lo pretendido es la nulidad de un acto de efectos generales, los terceros pueden intervenir en cualquier grado y estado del proceso, con la única limitante relativa a que deben asumir la causa en el estado en que ésta se encuentre. Así se decide.
De manera que, aplicadas la nociones anteriores a la controversia, estima la Sala que siendo la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras el ente regulador del sector financiero, éste ostenta el interés necesario para intervenir en el presente proceso, sin que pueda sujetarse dicho planteamiento a un plazo preestablecido, debido a la naturaleza del recurso.
No obstante, cabe señalar que posterior a que la representación judicial del aludido ente planteara su intervención, éste no promovió pruebas ni realizó ninguna otra actuación procesal, debiendo por tanto concluirse, que aun cuando resulta admisible, ésta no aportó ningún elemento nuevo al proceso. Así se decide.
2. De la pérdida de vigencia de la Resolución recurrida.
En cuanto a este aspecto, se observa que para el momento de dictarse el presente fallo, la Resolución Conjunta objeto del recurso de nulidad de autos se encuentra derogada, lo que en principio, sería suficiente para declarar que no hay materia sobre la cual decidir.
No obstante, en torno a dicho particular esta Sala en Sentencia N° 01520 del 14 de agosto de 2007, sostuvo que a pesar de haber sido sustituida sobrevenidamente la Resolución recurrida en esa oportunidad, “…visto el interés del apoderado actor en ejercer el presente recurso contencioso administrativo de nulidad y su presencia en el acto de informes respectivo, así como en atención a los intereses sociales involucrados, este Máximo Tribunal considera necesario entrar a conocer de las denuncias y vicios alegados en contra del acto administrativo impugnado…”.
Por ello, este órgano jurisdiccional pasa a conocer de las denuncias y vicios alegados en contra del acto administrativo impugnado. Así se decide.
VI
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Planteada la controversia en los términos antes expuestos corresponde a la Sala resolver sobre el fondo del presente asunto y en tal sentido se observa lo siguiente:
1. En primer lugar, alegó la accionante que la Resolución impugnada se adoptó con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, ya que los órganos emisores de la misma no cumplieron con la consulta obligatoria a que aluden los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
En tal sentido, destacó la representación judicial de la sociedad mercantil recurrente que al omitirse la mencionada consulta, debía concluirse que el acto impugnado fue adoptado “…a espaldas de sus destinatarios principales, esto es, de las instituciones financieras, lo que constituye una clara violación a los derechos fundamentales de nuestro representado (sic), además de una clara violación al principio constitucional de participación ciudadana, el cual es uno de los pilares básicos de nuestro Estado de Derecho…”.
De manera que, a los fines de resolver sobre la denuncia planteada debe la Sala necesariamente transcribir el contenido de las citadas disposiciones, esto es, los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 136. Cuando los órganos o entes públicos, en su rol de regulación, propongan la adopción de normas legales, reglamentarias o de otra jerarquía, deberán remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades organizadas y organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado por el artículo anterior. En el oficio de remisión del anteproyecto correspondiente se indicará el lapso durante el cual se recibirán por escrito las observaciones, y el cual no comenzará a correr antes de los diez días hábiles siguientes a la entrega del anteproyecto correspondiente.
Paralelamente a ello, el órgano o ente público correspondiente publicará en la prensa nacional la apertura del proceso de consulta indicando su duración. De igual manera lo informará a través de su página en la Internet, en la cual se expondrá el o los documentos sobre los cuales verse la consulta.
Durante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro a que se refiere el artículo anterior.
Una vez cumplido el lapso de recepción de las observaciones, el órgano o ente público fijará una fecha para que sus funcionarios o funcionarias, especialistas en la materia que sean convocados, y las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales intercambien opiniones, hagan preguntas, realicen observaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo.
El resultado del proceso de consulta no tendrá carácter vinculante.”
“Artículo 137. El órgano o ente público no podrá aprobar normas para cuya resolución sea competente, ni remitir a otra instancia proyectos normativos que no sean consultados, de conformidad con el artículo anterior. Las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos o propuestas por éstos a otros instancias serán nulas de nulidad absoluta sino han sido consultadas según el procedimiento previsto en este Título.
En casos de emergencia manifiesta y por fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y protección de la sociedad, el Presidente o Presidenta de la República, gobernador o gobernadora, alcalde o alcaldesa, según corresponda, podrán autorizar la aprobación de normas sin la consulta previa. En este caso, las normas aprobadas serán consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento a las comunidades organizadas y a las organizaciones públicas no estatales, el resultado de la consulta deberá ser considerado por la instancia que aprobó la norma y ésta podrá ratificarla, modificarla o eliminarla.”.
Como puede apreciarse de la anterior trascripción, ambas disposiciones desarrollan los postulados de los artículos 62 y 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos a la participación ciudadana en la formación, ejecución y control de la gestión pública, dentro de la cual se incluye la actividad legislativa y el deber de consultar a los otros órganos del Estado, así como a los ciudadanos y a la sociedad organizada, para oír su opinión sobre los proyectos de leyes o normas de cualquier otro rango.
Específicamente el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, consagra la obligación de los órganos o entes públicos encargados de la adopción de normas legales, reglamentarias o de cualquier otra jerarquía de remitir el anteproyecto para su consulta a “…las comunidades organizadas…” y a “…las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado por el artículo anterior [artículo 135 eiusdem]…”.
No obstante, prevé la referida norma que “…[d]urante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro a que se refiere el artículo anterior [135 de la Ley Orgánica de la Administración Pública] …”. (Resaltado de la Sala).
De manera que, aun cuando el mencionado proceso de consulta queda abierto a cualquier persona interesada, debe precisarse que en lo que atañe a la obligación del órgano o ente público de realizar la remisión del anteproyecto a que alude el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, la misma queda circunscrita, en los términos de dicha norma, a dos categorías de grupos u organismos, estos son, las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado en el tantas veces nombrado artículo 135 eiusdem, cuyo tenor es el siguiente:
“…Sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las leyes especiales, los órganos y entes de la Administración Pública promoverán la participación ciudadana en la gestión pública.
A tales fines, las personas podrán, directamente o a través de las comunidades organizadas o las organizaciones públicas no estatales legalmente constituidas presentar y formular opiniones sobre la gestión de los órganos y entes de la Administración Pública.
A los efectos de su participación en a consulta sobre políticas y normas para la regulación del sector respectivo, cada órgano o ente público llevará un registro de las comunidades organizadas públicas no estatales cuyo objeto se refiera al sector y que soliciten libremente su inscripción…”.
De lo anterior se colige, que sin perjuicio del derecho a participación que tiene cualquier persona en los procesos de consulta a que haya lugar, quien pretenda se declare la violación a lo establecido en los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, debe en primer lugar, acreditar que cumplió con la carga de solicitar “…libremente su inscripción en el registro…”, contemplado en el artículo 135 eiusdem, ya que de lo contrario no surge en el órgano u ente público correspondiente la obligación de remitir en consulta el anteproyecto de ley o norma de cualquier otro rango.
Lo anterior se justifica debido a la imposibilidad material de la Administración Pública de conocer y notificar a todas y cada una de las organizaciones o grupos que pudieran ser titulares del derecho a participación. De ahí que, sea necesario a los fines de entender satisfecha dicha exigencia que la parte interesada acredite en juicio que, no obstante, su solicitud de inscripción en dicho registro, el órgano u ente administrativo correspondiente omitió su notificación.
Ahora bien, circunscribiéndonos al caso de autos se aprecia que la representación judicial de la empresa recurrente no alegó y mucho menos demostró que su mandante haya solicitado la inscripción ante el citado Registro y en consecuencia, no resulta procedente la violación que denuncia respecto a los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, relativa a la falta de remisión del anteproyecto de la Resolución impugnada. Así se decide.
2. Por otro lado, denunció igualmente la violación del artículo 2 del Decreto Ley de Crédito para el Sector Agrícola, toda vez que en su criterio, la referida norma impone a los órganos competentes la obligación de solicitar y obtener, antes de la aprobación de la Resolución impugnada, la opinión del ente regulador del sector financiero, esto es, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
Fundamentaron la supuesta omisión de la referida consulta, en la circunstancia de que los “…autores del acto impugnado, en el texto de la Resolución (…) no mencionan, ni tangencialmente, la participación o intervención de la SUDEBAN en la toma de la decisión definitiva. Por locuaz, del texto mismo del acto administrativo impugnado se evidencia que los Ministerios de Agricultura y Tierras y Finanzas no cumplieron con ese requisito…”. (sic).
De ahí que, solicitan se declare la nulidad de la Resolución recurrida por constituir la aludida violación, a su juicio, el vicio previsto en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Ahora bien, atendiendo a lo antes expuesto, advierte la Sala que el artículo 2 del Decreto Ley de Crédito para el Sector Agrícola, prevé textualmente lo siguiente:
“…El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de la Producción y el Comercio mediante Resolución, fijará dentro del primer mes de cada año, el porcentaje mínimo de la cartera de crédito que cada uno de los Bancos Comerciales y Universales destinará al sector agrícola, tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización, el cual en ningún caso podrá exceder del treinta por ciento (30%) de la cartera de crédito, previa opinión de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras.
En el porcentaje de cartera de crédito destinados al sector agrícola deben estar incluidos los créditos a mediano y largo plazo…”. (Resaltado de la Sala).
Como puede apreciarse de la norma transcrita, tal como lo alegó la representación judicial de la accionante, para la determinación del porcentaje mínimo de la cartera de crédito que cada uno de los Bancos Comerciales y Universales destinarán al sector agrícola, el Ejecutivo Nacional deberá previamente oír la opinión de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras.
No obstante, de la revisión de las actas que componen el expediente administrativo, se aprecia que contrario a lo indicado por el apoderado judicial de la accionante, dicha obligación sí fue cumplida con ocasión de la adopción de la Resolución recurrida.
Concretamente, debe destacarse que corre inserta a los folios 16 al 18 del expediente administrativo, copia simple de la minuta contentiva de la reunión celebrada el 16 de enero de 2004, en la Sala de Reuniones del Ministerio de Finanzas con la asistencia de la representación del aludido órgano ejecutivo y del Ministerio de Agricultura y Tierras, así como de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, todo ello con la finalidad de discutir los “...parámetros del proyecto de Resolución de la cartera agrícola…”.
Asimismo, consta en dicho expediente el resumen de reuniones de fechas 12, 13 y 16 de enero de 2004 (folios 19 al 23), celebradas con la finalidad antes indicada, en la sede del Ministerio de Agricultura y Tierras, en la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, así como en el Ministerio de Finanzas, respectivamente. Tales recaudos, a juicio de la Sala, revelan el cumplimiento por parte de la Administración Pública de la exigencia prevista en el artículo 2 del Decreto con Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola, relativa a la necesidad de oír previamente la opinión de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
Corrobora lo expuesto, la circunstancia de que en los folios 13 al 14 del expediente administrativo se evidencia la copia certificada por la Gerente Legal Operativo de la Consultoría Jurídica de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, correspondiente al borrador de la Resolución impugnada y anexo al cual se exponen las observaciones de dicho ente en torno al citado anteproyecto.
De manera que, atendiendo a lo arrojado por los elementos probatorios antes mencionados, debe concluirse que en el presente caso, a diferencia de lo alegado por la representación judicial de la accionante, sí se cumplió con la exigencia a que alude el referido artículo 2 del Decreto con Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola, relativa a la obtención previa de la opinión del ente regulador del sector bancario, esto es, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras. Así se decide.
3. Por otra parte, en lo que atañe a la denuncia de falso supuesto y extralimitación de funciones, se observa que tales alegatos se fundamentaron en la circunstancia de que la Resolución impugnada fijó varios porcentajes mínimos sobre la cartera de créditos de los bancos universales y comerciales, para los distintos meses del año 2004, cuando lo conducente era, a juicio de la representación judicial de la accionante, fijar un porcentaje mínimo anual que debía cumplirse atendiendo a los ciclos de producción y comercialización del sector agrícola.
Ahora bien, en cuanto al vicio de falso supuesto de derecho, ha advertido la Sala en jurisprudencia sobre el tema, que éste se verifica cuando la Administración al momento de adoptar el proveimiento impugnado se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso concreto o le atribuye un sentido diferente (vide, entre otras, sentencia N° 000161 del 1° de febrero de 2006). Igualmente, en lo que atañe a la extralimitación de funciones, se ha precisado, que ésta constituye una especie del vicio de incompetencia, consistente en que el funcionario encargado de adoptar un determinado acto, se excede en el ejercicio de la atribución legalmente conferida.
Asimismo, cabe precisar que mientras “…la usurpación de autoridad determina la nulidad absoluta del acto (…) la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones, como tales, no aparejan por sí la nulidad absoluta del acto, ya que ello dependerá del grado de ostensibilidad como se presente el vicio de incompetencia…”. (Vid. Sentencia de la Sala Nº 270, de fecha 19 de octubre de 1989, caso Edgar Guillermo Lugo Valbuena vs. Ministerio de Fomento).
De igual forma, debe reiterarse que quien alega el vicio de extralimitación de funciones no cuestiona la existencia de una norma atributiva de competencia, sino el exceso en la interpretación o aplicación de dicha norma.
En efecto, en el caso analizado la representación judicial de la recurrente admitió el hecho de que con base en el artículo 2 del Decreto con Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola, el Ejecutivo Nacional procediera a la fijación del porcentaje mínimo de la cartera de créditos para el sector agrícola que debían destinar los bancos universales y comerciales. No obstante, manifestó su inconformidad específicamente en lo atinente a que la atribución conferida en tales términos pudiera dar lugar a que la Administración Pública fijara varios porcentajes para los distintos meses del año, en lugar de un porcentaje anual.
De manera que, conforme a lo expuesto debe la Sala atender a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto con fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola, cuyo tenor es el siguiente:
“El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de la Producción y el Comercio mediante Resolución, fijará dentro del primer mes de cada año, el porcentaje mínimo de la cartera de crédito que cada uno de los Bancos Comerciales y Universales destinará al sector agrícola, tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización, el cual en ningún caso podrá exceder del treinta por ciento (30%) de la cartera de crédito, previa opinión de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
En el porcentaje de cartera de crédito destinados al sector agrícola deben estar incluidos los créditos a mediano y largo plazo…”.
Como puede apreciarse de la anterior disposición, el Ejecutivo Nacional “…en el primer mes del año…” fijará el aludido porcentaje “…tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización…”. De manera que, atendiendo a la interpretación literal de dicha norma, el legislador en modo alguno supeditó a la Administración a la adopción de un porcentaje mínimo anual de la cartera de crédito que cada banco universal o comercial debía destinar al sector agrícola, sino que por el contrario los términos empleados en la norma sugieren que dicho porcentaje es variable, principalmente si se toma en consideración que los referidos ciclos de producción y comercialización sufren fluctuaciones durante todo el año.
En efecto, la fijación de un porcentaje que respete los mencionados ciclos, debe necesariamente variar de acuerdo a factores de diversa índole, tales como, la época del año y condiciones climatológicas, entre otros, a los fines de que la Administración pudiera establecer en qué período resulta apropiado aumentar o disminuir el citado porcentaje.
Adicionalmente, debe indicarse que las únicas limitaciones que surgen de la redacción de la norma, se refieren, por un lado, a la fijación de un porcentaje que en ningún caso podía exceder del 30% y por otra parte, se relacionan con la oportunidad en la que el Ejecutivo Nacional fijaría el porcentaje mínimo correspondiente.
No obstante, de la lectura del acto recurrido se evidencia que en el caso analizado ambas condiciones fueron respetadas, dado que la Resolución impugnada no excedió dicho porcentaje del 30%, así como también fue adoptada tempestivamente, esto es, en el primer mes del año y más concretamente en fecha 29 de enero de 2004, oportunidad en la cual el contenido de la referida Resolución fue publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela.
Por consiguiente, una interpretación acorde con el espíritu e intención del legislador, lejos de conducir a entender de que la Administración se encontraba obligada a establecer en el primer mes de cada año un porcentaje mínimo anual, tal como lo pretende la recurrente, considera la Sala que sólo a través de la determinación de porcentajes variables durante los distintos meses, podía alcanzarse la finalidad de dicha disposición, que consiste en la promoción e incentivo de los créditos para el sector agrícola, aspecto este último en el cual tiene una sensible influencia los ciclos de producción y comercialización que se registren durante todo el año.
En tal virtud debe concluirse, con base en las consideraciones expuestas, que en el presente caso no se verificaron los vicios de falso supuesto y extralimitación de funciones alegados por la representación judicial de la recurrente. Así se decide.
4. Por último, debe también la Sala referirse a la denuncia relacionada con la supuesta imposibilidad de ejecución de la Resolución recurrida.
A este respecto se aprecia, que la parte accionante sostuvo que conforme al Decreto Ley de Tierras y Desarrollo Agrícola se exige a los propietarios de tierras privadas ubicadas dentro de las poligonales rurales, la obligación de obtener del Instituto Nacional de Tierras un certificado de finca productiva o mejorable.
Asimismo, destacó que la falta de dichos certificados puede implicar la declaratoria de tales tierras como ociosa o inculta y con ello producirse la intervención preventiva de las mismas o su expropiación.
Con fundamento en lo anterior, señaló que la falta de expedición o retraso del Estado para el otorgamiento de los sistemas de certificados de fincas productivas o mejorables ha colocado “…a la banca en una verdadera situación de inseguridad jurídica, al obligarla a otorgar créditos a productores o propietarios que no cumplen con los requisitos exigidos por la Ley, so pena de incumplir el porcentaje mínimo de la cartera que debe destinarse al sector agrícola…”.
Por tal razón concluye, que el incremento de los porcentajes mínimos exigidos para la cartera agrícola en el año 2004 con respecto a lo previsto en el año 2003, conduce a la declaratoria de nulidad del acto recurrido de acuerdo a lo previsto en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
De manera que, planteada la denuncia analizada en los términos antes expuestos, advierte la Sala que la supuesta imposibilidad de ejecución de la Resolución recurrida estaría basada en las irregularidades y retrasos que se le atribuyen a la Administración Pública respecto a la expedición de los certificados a que alude el artículo 30 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y lo cual impediría que las personas que optan a los créditos bancarios correspondientes a dicho sector cumplan con los requisitos mínimos exigidos por las instituciones financieras, a los fines de garantizar la solvencia y seguridad en el otorgamiento de tales créditos.
No obstante y a pesar de lo indicado, se advierte que la recurrente no cumplió con la carga de promover los medios probatorios que respalden sus respectivas afirmaciones de hecho, esto es, aquellos elementos de convicción por los cuales pueda determinarse que la Administración efectivamente incurrió en las omisiones puestas de relieve por la accionante.
Adicionalmente a ello, debe indicarse que aun cuando hubiesen sido acreditados en el expediente las supuestas dificultades que, a juicio de la recurrente, vienen presentándose respecto a la obtención de tales certificados, dicha irregularidad no conduciría, como lo pretende la accionante, a entender que la Resolución impugnada es de ilegal o imposible ejecución, toda vez que el artículo 4 del acto recurrido previó para estos supuestos que las Instituciones Financieras que no hayan podido ubicar directamente el monto correspondiente al porcentaje fijado, procedan a “…colocar los recursos en el Fondo de Desarrollo Agropecuario Pesquero, Forestal y Afines, o en los Fondos Regionales de Financiamiento que actúen con bancos de segundo piso o en los Fondos Ganaderos...”, debiendo para ello solicitar previamente “…autorización a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, quien someterá a decisión del Comité de Seguimiento a los fines de su aprobación…”.
De manera que, de existir la imposibilidad puesta de relieve por el apoderado judicial de la recurrente, ésta podía a los fines de llegar al porcentaje requerido, optar por la alternativa contemplada en el artículo 4 de la Resolución impugnada y por consiguiente, debe desestimarse con base en tales circunstancias el alegato de ilegal ejecución realizado por la accionante. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad, interpuesto por la sociedad mercantil EL VENEZOLANO DE CRÉDITO, S.A., Banco Universal, contra “…la Resolución Conjunta del Ministerio de Agricultura y Tierras (DM/N° 010) y del Ministerio de Finanzas (DM/N° 1.509), de fecha 29 de enero de 2004, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 5.692, Extraordinario, del 29 de enero de 2004…”. En consecuencia, queda FIRME el acto recurrido.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de septiembre del año dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta - Ponente
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En veinticinco (25) de septiembre del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01063.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN