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En Sala
Político-Administrativa
Magistrado Ponente HADEL MOSTAFA PAOLINI
Exp. N° 2002-0795
En fecha 17 de septiembre de
2002, las abogadas Zhiomar Díaz Vivas y Jennifer Jaspe Lanz, inscritas en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 90.733 y 63.534,
respectivamente, procediendo con el carácter de apoderadas judiciales de la
sociedad mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., inscrita el 22 de
marzo de 1983 por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del
Estado Mérida, bajo el N° 41, Tomo 1-A, siendo inscrita la última reforma de su
documento constitutivo en fecha 13 de julio de 1999, bajo el N° 55, Tomo A-14,
ejercieron por ante esta Sala recurso contencioso administrativo de nulidad
conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, medida cautelar
innominada y amparo cautelar, contra la Providencia Administrativa N°
01-2-3-001760, dictada el 26 de octubre de 2001 por la SUPERINTENDENCIA DE
SEGUROS, y notificada el día 30 del mismo mes y año.
El 24 de septiembre de 2002, se
dio cuenta en Sala y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordenó oficiar a la
Superintendencia de Seguros del Ministerio de Finanzas a fin de que remitiera
el expediente administrativo del caso. Asimismo, se ordenó pasar el expediente
al Juzgado de Sustanciación a los efectos de la admisión y del pronunciamiento
correspondiente a tenor de lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia.
El 5 de noviembre de 2002, la
parte actora presentó ‘escrito de alcance’ al presentado el 17 de septiembre de
ese año.
El 19 de diciembre de 2002, se
ordenó formar pieza separada con el expediente administrativo recibido del
Superintendente de Seguros.
El 11 de febrero de 2003, el
Juzgado de Sustanciación, observando que el recurso de nulidad había sido
ejercido conjuntamente con un amparo cautelar, y visto que no existía
pronunciamiento al respecto por parte de la Sala, acordó remitir a ésta las
actuaciones del caso.
El 25 de febrero de 2003, se
dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini a
fin de que se emitiera el pronunciamiento correspondiente a la acción de amparo
propuesta.
Mediante oficio N° FSF-330 del
16 de mayo de 2003, recibido el día 27 del mismo mes y año, el Director de
Servicios Financieros del Ministerio de Finanzas solicitó, con fundamento en
los artículos 25 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 54 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, se le remitiera copia certificada
del recurso de nulidad interpuesto contra la providencia N° 01-2-3-001760.
El 11 de junio de 2003, la
abogada Zhiomar Díaz Vivas consignó, a los fines de la admisión del recurso,
copia simple de: (i) la Providencia N° 000181 de fecha 4 de febrero de 2002,
mediante la cual la Superintendencia de Seguros declaró sin lugar el recurso de
reconsideración interpuesto contra la Providencia N° 2-3-001760, confirmándola;
y (ii) “(...) la decisión extemporánea” del recurso jerárquico interpuesto
ante el Ministerio de Finanzas, contenida en la Resolución N° 1.117 del 15 de
agosto de 2002.
Realizado el estudio de las actas que conforman el
presente expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a dictar sentencia,
conforme a las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
Mediante
escrito recibido por la Superintendencia de Seguros en fecha 26 de abril de
2001, el abogado Alfredo Vargas, procediendo con el carácter de apoderado de
los ciudadanos Ayda Escobar de Urrea y Cristóbal Urrea, con cédulas de
identidad Nos. 9.799.234 y 7.807.508, respectivamente, formuló denuncia contra
la sociedad mercantil Multinacional de Seguros, C.A., de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 1, 6, 12
literal a, y 17 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente entonces,
por haberle sido rechazada una solicitud de carta aval formulada con ocasión de
una intervención quirúrgica a la que sería sometido el prenombrado ciudadano.
Por
acto de fecha 3 de julio de 2001, la Superintendencia de Seguros acordó la
apertura de una averiguación administrativa a la mencionada compañía de seguro
a objeto de determinar: (i) si existía elusión o retardo en el cumplimiento de
sus obligaciones frente a sus contratantes, asegurados o beneficiarios, o
rechazo genérico; (ii) si el modelo de póliza, anexos y demás documentos
complementarios empleados por la empresa aseguradora habían sido debidamente
autorizados por la Superintendencia; y (iii) si en la contratación del seguro
había intervenido un productor u otro auxiliar de seguros debidamente
autorizados por la Superintendencia de Seguros. Dicho acto fue notificado el 4
de julio del mismo año a la empresa Multinacional de Seguros, C.A.,
concediéndosele un lapso de quince (15) días hábiles a fin de que informara sobre
cualquier hecho relacionado con la denuncia interpuesta.
En
escrito de fecha 27 de julio de 2001, los ciudadanos José Ramón Varela Saavedra
y Wilson Roberto Espinoza, procediendo con el carácter de Vicepresidente
Ejecutivo de Administración y Vicepresidente Ejecutivo de Áreas Técnicas de la
sociedad mercantil Multinacional de Seguros, C.A., respectivamente, presentaron
los alegatos y pruebas que estimaron pertinentes con relación a la averiguación
administrativa in commento.
Mediante
providencia N° 01-2-3-001760 de fecha 26 de octubre de 2001, notificada a la
aseguradora el día 30 del mismo mes y año, la Superintendencia de Seguros
resolvió: (1) Sancionar a la precitada compañía con pena pecuniaria fijada en
un millón noventa y tres mil setecientos cincuenta bolívares (Bs.
1.093.750,00), de conformidad con lo previsto en el artículo 175 de la Ley de
Empresas de Seguros y Reaseguros; (2) Cerrar la averiguación administrativa
instruida a Multinacional de Seguros, C.A., por no haberse determinado la responsabilidad
administrativa en cuanto a los artículos 2, 66, 69 de la precitada ley, y en
cuanto a los supuestos de retardo y
elusión consagrados en el artículo 175 eiusdem.
El
16 de noviembre de 2001, fue recibido en la Superintendencia de Seguros el escrito
contentivo del Recurso de Reconsideración interpuesto por la representación de
la empresa Multinacional de Seguros, C.A., contra la Resolución N°
01-2-3-001760 del 26 de octubre del mismo año.
El 12 de diciembre de 2001,
transcurrido el lapso legalmente previsto sin que se decidiera la solicitud de
reconsideración, la empresa aseguradora interpuso el correspondiente Recurso
Jerárquico.
Por Resolución N° 02-2-3-000181
del 4 de febrero de 2002, se declaró sin lugar el recurso de reconsideración
interpuesto.
El
17 de septiembre de 2002, las abogadas Zhiomar Díaz Vivas y Jennifer Jaspe
Lanz, ya identificadas, invocando el silencio administrativo del Ministro de
Finanzas, interpusieron ante esta Sala recurso contencioso administrativo de
nulidad, conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, medida cautelar
innominada y amparo cautelar, contra la precitada Resolución N° 01-2-3-001760
de fecha 26 de octubre de 2001.
Mediante
Resolución N° 1.117 del 15 de agosto de 2002, el Ministro de Finanzas declaró
sin lugar el recurso jerárquico interpuesto, confirmando en su totalidad el
acto recurrido.
El
5 de noviembre de 2002, se dio por recibido en esta Sala ‘escrito de alcance’
al presentado el 17 de septiembre del mismo año por las apoderadas de
Multinacional de Seguros, C.A.
El
11 de junio de 2003, la representación de la recurrente consignó: (i) Copia
simple de la resolución que declaró sin lugar el recurso de reconsideración
incoado contra la providencia N° 01-2-3-001760 del 26 de octubre de 2001, emanada
de la Superintendencia de Seguros; (ii) Copia de la “decisión extemporánea” del
recurso jerárquico interpuesto por ante el Ministro de Finanzas, contenida en
la Resolución N° 1.117 del 15 de agosto de 2002.
II
ARGUMENTOS DE LA
PARTE ACCIONANTE
Las
apoderadas de la sociedad mercantil Multinacional de Seguros, C.A.,
fundamentaron el recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de
suspensión de efectos, medida cautelar innominada y amparo cautelar, en los
siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que el 6 de julio de 2001 su
representada fue notificada del acto N° FSS-2-2-004640-007000, del 3 de julio
del mismo año, a través del cual la Superintendencia de Seguros acordó iniciar
una averiguación administrativa en su contra, en virtud de denuncia formulada
por el apoderado de los ciudadanos Ayda Escobar de Urrea y Cristóbal Urrea, por
haberse negado la sociedad mercantil Multinacional de Seguros, C.A., a emitir
una carta aval que le fuera solicitada con motivo de una intervención
quirúrgica a que sería sometido el precitado ciudadano.
Que el 30 de julio de 2001, la
mencionada compañía presentó escrito contentivo de sus alegatos y pruebas.
Que el 30 de octubre del mismo
año, la recurrente fue notificada de la Providencia Administrativa N° 1-2-3-001760,
a través de la cual la Superintendencia de Seguros le impuso una multa por la
cantidad de un millón noventa y tres mil setecientos cincuenta bolívares (Bs.
1.093.750,00), por la presunta violación del artículo 175 de la Ley de Empresas
de Seguros y Reaseguros de 1994 (artículos 77 numeral 12, 246 y 267 de la Ley
de 2001, hoy suspendida por decisión de la Sala Constitucional de fecha 13 de
agosto de 2002).
Que tratándose de un recurso de
nulidad interpuesto en virtud de la ficción legal operada conforme a lo
previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
por la conducta omisiva del Ministerio de Finanzas, corresponde a esta Sala la
competencia para conocer del asunto planteado.
Que en el presente caso no se
verifica ninguno de los supuestos legales que acarrearían la inadmisibilidad de
la acción interpuesta.
Que la Providencia N°
01-2-3-001760 adolece de inmotivación y lesiona, por tanto, los derechos de su
representada a la defensa y al debido proceso, por cuanto la misma fue
sancionada con base en apreciaciones tomadas a la ligera, sin haberse observado
los planteamientos por ella esgrimidos ni analizada la conducta que podría
adoptar la compañía frente a una solicitud de carta aval. En este sentido,
precisan que la negativa a emitir la carta aval por parte de Multinacional de
Seguros, C.A., se produjo en virtud de que la misma fue solicitada para tratar
una hernia umbilical, siendo ésta una enfermedad preexistente que la empresa de
seguros no está obligada a cubrir.
Que la Superintendencia de
Seguros debió fundamentar la aplicación del artículo 175 de la Ley de Empresas
de Seguros y Reaseguros de 1994 en un análisis completo y detallado de la
situación, pues el aludido precepto se refiere a la existencia de una obligación
por parte de la compañía de seguros, situación totalmente distinta a la emisión
de una carta aval, que sólo viene a ser un agregado que prestan tales
compañías. Por tal motivo, sostienen que el acto impugnado contraría lo
dispuesto en los artículos 9 y 104 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
Que a los fines de la
motivación de los actos administrativos no basta con la expresión de la base
legal en función de la cual se pronuncia, sino que hace falta su correcta
aplicación, “lo que implica en el presente caso la manifestación y
señalización de porqué (sic) se aplicó una ley que regulaba supuestos
relativos a obligaciones, y no relativos a la emisión o no de una carta aval,
que sólo es un valor agregado de las empresas de seguros y no obligación de las
mismas (...).”
Que el acto recurrido es nulo a
tenor de lo previsto en el artículo 19 ordinal 1° de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, por cuanto ni la Superintendencia de Seguros ni
el Ministerio de Finanzas se pronunciaron sobre los argumentos explanados por
su representada, ni sobre los recursos de reconsideración y jerárquico
interpuestos, violando con ello los principios de globalidad y exhaustividad.
Que en el presente caso existe
una evidente y notoria violación al derecho constitucional de petición y
oportuna respuesta, “(...) dado que (...) ejercimos dentro de lapso legal,
nuestro derecho a la defensa y al debido procedimiento, y el derecho de
petición y oportuna respuesta, materializado a través de los Recursos de
Reconsideración y Jerárquico, sin que hasta la actualidad se hayan podido
satisfacer nuestras pretensiones, que no era más que la revisión de los actos
administrativos por el Organo que lo había dictado”. Asimismo, destacan “que
tampoco se cumple el mandato constitucional con relación a la ‘oportuna’
respuesta, en virtud de que los órganos reguladores no han emanado una
respuesta definitiva con relación a los planteamientos dirigidos a éste (...).”
Que el acto por el cual se
sanciona a Multinacional de Seguros, C.A., por el incumplimiento de lo previsto
en el artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, parte de un
falso supuesto al señalar que su representada incurrió en una respuesta
genérica a una situación que, como bien se apunta en el propio acto, no se
encontraba en la obligación legal o contractual de realizar. En tal sentido,
precisan que ha sido criterio reiterado de la Superintendencia de Seguros que
los servicios de carta aval y clave de acceso no constituyen obligaciones, ni
legales ni contractuales, de las empresas aseguradoras, siendo potestativo de
las mismas emanarlas o no. A ello agregan, que en ningún momento se rechazó de
forma genérica la aludida solicitud de carta aval, sino que tal rechazo se
efectuó por cuanto se trataba de una enfermedad calificada como preexistente,
de conformidad con lo previsto en el artículo 14 literal h) de las Condiciones
Generales de la Póliza.
Que la empresa de seguros no
está obligada a justificar una actuación discrecional o potestativa y mucho
menos le genera responsabilidad contractual o legal; por lo tanto, la emisión
de una carta aval o su rechazo no puede calificarse como una obligación ya que
se trata de un beneficio que otorga la empresa de seguros a sus asegurados,
contratantes o beneficiarios.
Que no puede confundirse el
rechazo genérico de la solicitud de pago de los costos y gastos efectuados con
ocasión a la ocurrencia de un siniestro, supuesto al que se refiere el artículo
175 supra mencionado, con el otorgamiento de cartas avales, pues en
éstas no se verifica ningún reembolso; y que, por tanto, no podía aplicarse por
analogía el artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente
entonces.
Que en virtud de lo anterior,
la Administración recurrida no podía ejercer su potestad sancionatoria contra
Multinacional de Seguros, C.A., pues la comentada ley no prevé una obligación a
emitir cartas avales, siendo ello potestativo de las empresas de seguros. En
tal orden, reiteran la denuncia de violación de los derechos a la defensa y
debido proceso de la empresa recurrente.
Subsidiariamente a los
expresados argumentos, sostienen que la multa impuesta a su representada
infringe los principios de proporcionalidad, racionalidad y adecuación, dado
que: (i) no es justa en tanto que alcanza casi el doble del valor de la
cantidad por la que fue solicitada la carta aval, (ii) no existe una adecuación
entre la norma aplicada y los hechos, por cuanto éstos no se encuentran
tipificados legalmente como infracción, (iii) “(...) se evidencia el hecho
de imponer una sanción por el solo hecho de sancionar, utilizando además para
ello la analogía sancionatoria, que resulta improcedente.”
Expuesto lo anterior, las
apoderadas de la recurrente pasaron a referirse a las pretensiones cautelares,
solicitando la suspensión de los efectos del acto recurrido de conformidad con
lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia. Como fundamento a ello expusieron:
a.
En cuanto al fumus
boni iuris:
Que el acto impugnado es
violatorio de los derechos a la defensa y al debido procedimiento de su
representada.
Que la Superintendencia de
Seguros “(...) no sólo impone (..) una multa a todas luces írrita sino que
adicionalmente crea un precedente en cuanto a la desviación de poder de la Superintendencia
(...)” por cuanto sustenta la pena impuesta en la violación de un precepto
previsto para los casos de rechazos genéricos, elusión o retardo en el
reembolso de siniestros, cuando en realidad se trata de dar respuesta a una
solicitud de carta aval cuyo otorgamiento es facultativo de las empresas de
seguros.
Asimismo, aducen que: (i) en
virtud del principio de auto-vinculación de la Administración a sus propios
actos, aquella “(...) seguirá aplicando el criterio sostenido en el acto
(...) impugnado (...) al punto que tendrían que realizarse un estudio para
adecuar las pólizas y demás instrumentos (...)”; (ii) “(...)
adicionalmente de no mantener las adecuaciones a las cuales se pronunció la
Superintendencia de Seguros, podría acarrear sanciones que pueden variar desde
una amonestación privada, pasando por la suspensión de la empresa de seguros,
situación que en definitiva afecta a los usuarios finales (...) (sic).”
b.
En cuanto al periculum
in mora y periculum in damni, sostienen:
Que de mantenerse los efectos
del acto recurrido su representada tendría que pagar la cantidad en que fue
estimada la multa, y difícilmente podría serle reintegrada en el caso de
declararse con lugar el recurso.
Que de no acordarse la
suspensión de los efectos del acto recurrido, se corre el riesgo de que tal
decisión sea aplicada nuevamente, so pena de incurrir en supuestos que
acarrearían la imposición de sanciones administrativas, “(...) con lo cual además de aplicar
erróneamente una disposición legal a un supuesto de hecho diferente al por ella
consagrado (...) obliga a las empresas de seguro a establecer expresamente en
todos los instrumentos que conforman sus productos, tal potestad que en la
actualidad es vista como un valor agregado al servicio prestado (...)”. Además,
aducen que todos los instrumentos de contratación (pólizas, recibos, papelería,
etc.) tendrían que someterse a un análisis y adaptación, lo cual generaría
altos costos para su representada.
Adicionalmente, insisten en la
violación de los derechos de Multinacional de Seguros, C.A., a la defensa,
debido proceso, igualdad, petición y oportuna respuesta, denunciando además la
de los artículos 55, 62, 63, 64, 67, 68, 79, 143, 168, 173, 205, 211, 255, 341,
344, 347 y 348 de la vigente Constitución.
De manera subsidiaria,
solicitaron medida cautelar innominada a tenor de lo dispuesto en los artículos
585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, a fin de que se suspendan los
efectos del acto impugnado. Como fundamento a tal solicitud, remitieron a lo
expuesto supra respecto del cumplimiento del fumus boni iuris y
el periculum in mora.
Finalmente, solicitaron “(...)
como remedio temporal de naturaleza cautelar, que acompaña a la pretensión
principal de anulación (...)”, amparo cautelar a través del cual se suspendan
los efectos de la providencia recurrida. Como fundamento a su solicitud de
amparo expusieron:
a. Que la presunción de buen
derecho aparece demostrada de la evidente violación a los derechos
constitucionales a la defensa, debido proceso, petición y oportuna respuesta, supra
aludidos.
b. Que en el presente caso
resulta evidente la urgencia del pretendido amparo cautelar, por cuanto la
Superintendencia de Seguros impuso la pena de multa “(...) sin siquiera
considerar el mérito favorable de los asuntos sometidos a su conocimientos
(sic) en los distintos recursos que se presentaron, a los fines de solicitar la
nulidad del acto sub examine (...).”
c.
Que también se verifican el periculum in mora y el periculum in damni,
dado que: (i) el plazo concedido para el pago de la multa “(...) es muy por
debajo al que la ley y la experiencia común arrojan como lógico para esperar
una decisión de es(ta) (...) Sala, para que resuelva el fondo del asunto”
(sic); (ii) la ejecución del acto impugnado podría constituir, adicionalmente,
una sanción administrativa de suspensión de la empresa de seguros, en el caso
de reincidencia en la conducta sancionada, lo cual afectaría a todos los
destinatarios finales del servicio.
En
el escrito de alcance al presentado en fecha 17 de septiembre de 2002, la
representación de Multinacional de Seguros expuso: “(...) el Ministerio de
Finanzas (...) dicta extemporáneamente la decisión respectiva al Recurso
Jerárquico, la cual igualmente adolece de una serie de vicios de orden constitucional y legal, al reiterar todos y
cada uno de los alegatos esgrimidos por la Superintendencia de Seguros, en su
acto de apertura de averiguación administrativa y en la Providencia que impone
la multa a nuestra representada por la presunta violación del artículo 175 de
la ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, decisión esta (sic) que fue atacada
en nuestro primer escrito recursivo (...), razón por la cual solicitamos sea
entendido el presente escrito como un alcance del presentado en fecha 17 de
septiembre de los corrientes (...).” Dicho esto, procedieron a ratificar lo
expuesto en el precitado escrito con relación a la violación de los derechos de
la recurrente a la defensa, debido proceso, petición, oportuna y adecuada
respuesta. Asimismo, reiteraron lo alegado en cuanto a los vicios de
inmotivación, falso supuesto, infracción a los principios de legalidad
sancionatoria, tipicidad, proporcionalidad y racionalidad de la multa
impuesta.
III
PUNTO PREVIO
Como es menester en causas como la de autos,
resulta pertinente destacar que por sentencia Nº 402, de fecha 20 de marzo de
2001, caso Marvin Enrique Sierra, esta Sala Político Administrativa, luego de
concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva,
consideró de obligada revisión el trámite que se le había venido dando a la
acción de amparo ejercida en forma conjunta, por estimar que si bien con ella
se persigue la protección de derechos fundamentales, el procedimiento seguido
al efecto se mostraba incompatible con la intención del Constituyente de 1999,
orientada a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango
constitucional en la forma más expedita.
Por ello, se estableció que el carácter
accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de forma conjunta, hace
posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la
diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y
garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia,
hace aún mas apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida
solicitada.
Atendiendo a las enunciadas consideraciones,
al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, y a la celeridad y la
inmediatez necesarias para atacar la trasgresión de un derecho de naturaleza
constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule
lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura,
resultaba necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23,
24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, por ser el mismo contrario a los principios que informan la
institución del amparo, lo cual -se expuso- no es óbice para que se continúen
aplicando las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello
que no resulte incongruente con la inmediatez y celeridad requerida en todo
decreto de amparo.
En su lugar, se acordó una tramitación
similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que una
vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo el
pronunciamiento que corresponda respecto de la solicitud de amparo cautelar,
con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito
previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Afirmó la Sala entonces, y así lo ratifica en esta
oportunidad, que tal tramitación no reviste en modo alguno una violación del
derecho a la defensa de la parte contra quien obre la medida, pues ésta podrá
hacer la correspondiente oposición siguiendo a tal efecto el procedimiento
pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil,
aplicable conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dada la ausencia de un iter
indicado expresamente por la Ley; procediendo luego este Máximo Tribunal,
previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o
confirmación de la medida acordada por vía de la solicitud de amparo cautelar.
Concluyó así la Sala, que frente a las
solicitudes de amparo formuladas conjuntamente con un recurso de nulidad,
decidida que fuera la admisibilidad de la acción principal se procedería a
resolver de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y, en caso de
ser acordada, a abrir cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición
respectiva, remitiéndose aquél al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la
pieza principal contentiva de la acción de nulidad, a fin de que continúe la
tramitación correspondiente.
Sobre la base del criterio supra
expuesto, pasa esta Sala a pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso de
nulidad incoado para luego decidir, de ser el caso, sobre la procedencia del
amparo conjunto.
IV
DE LA
COMPETENCIA
Debe
esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer del
recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, y de ser el caso,
acerca de su admisibilidad y de la acción de amparo cautelar, y al respecto
considera pertinente señalar, en primer lugar, que de conformidad con la jurisprudencia
reiterada por esta Sala, cuando el recurso contencioso administrativo de
nulidad es ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, esta
última se convierte en accesoria de la acción principal, en virtud de lo cual
la competencia para conocer de ambos asuntos será determinada por la
competencia para conocer del recurso de nulidad, que constituye la acción
principal.
Se interpuso en el presente caso, recurso
contencioso administrativo de nulidad por razones de ilegalidad, conjuntamente
con solicitud de suspensión de efectos, medida cautelar innominada y acción de
amparo cautelar, contra la Providencia Administrativa N° 01-2-3-001760, de
fecha 26 de octubre de 2001, emanada de la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS,
en virtud del silencio administrativo resultante de la falta de decisión,
dentro del lapso legal, de los recursos de reconsideración y jerárquico
interpuestos por la precitada aseguradora.
Sin embargo, observa la Sala, y
así lo ha hecho notar la propia parte actora, que mediante Resolución N°
02-2-3-000181 del 4 de febrero de 2002,
la Superintendencia de Seguros declaró sin lugar el recurso de reconsideración
interpuesto contra el precitado acto. Asimismo, se aprecia del expediente que
con posterioridad a la interposición del presente recurso el Ministro de
Finanzas emitió la Resolución N° 1.117 del 15 de agosto de 2002, a través de la
cual declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto contra el acto que
desestimó la solicitud de reconsideración de la providencia N° 01-2-3-001760.
En virtud de ello, y no
obstante la parte actora ha invocado, en repetidas oportunidades, la
extemporaneidad de la decisión emanada del precitado Ministerio, observa la
Sala que:
a. Los actos administrativos
por los cuales se resuelve tardíamente un asunto resultan válidos aunque por
vía del silencio previo de la Administración se haya intentado un recurso de
nulidad que se encuentre pendiente de decisión, dado que el silencio
administrativo es una figura que opera en beneficio de los administrados y no
para la Administración, la cual conserva la facultad (y obligación) de producir
su decisión aun transcurrido el lapso legalmente previsto para ello. Así se
dejó sentado en sentencias de fechas 22 de junio de 1982 y 23 de julio de 2003
(Casos: Ford Motors y Agropecuaria Hemisférica, C.A.) en la que expresamente se
expuso que el silencio administrativo que se produce frente al recurso que ha
de poner fin a la vía administrativa permite que el particular interesado acceda
al proceso contencioso a fin de impugnar dicho acto, sin que ello signifique
que la Administración quede relevada de su obligación de emitir la decisión.
b.
Habiendo sido dictada la Resolución N° 1.117 por el Ministerio de Finanzas,
declarando sin lugar el Recurso Jerárquico interpuesto por la actora, aquélla se sustituye en
las anteriores constituyendo la última voluntad de la Administración.
c.
La precitada Resolución N° 1.117, confirmó en todas sus partes el acto que, a
su vez, ratificó el contenido de la Resolución N° 01-2-3-001760, inicialmente
impugnada por la representación de Multinacional de Seguros, C.A.
d.
La propia parte recurrente solicitó en el escrito de “alcance” al presentado el
17 de septiembre de 2002, que la antedicha resolución fuera “anexada” al
recurso contencioso administrativo de anulación inicialmente interpuesto.
Asimismo, es de destacar que en el mencionado escrito la recurrente ratificó
cada uno de los alegatos formulados contra la Resolución N° 01-2-3-001760, emanada de la
Superintendencia de Seguros.
Visto
lo anterior, es de observar que el artículo 42 ordinal 10, de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem,
atribuyen a esta Sala la competencia para “Declarar la nulidad, cuando sea
procedente por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, de los actos
administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional”, por lo que
siendo el acto impugnado el contenido en la Resolución N° 1.117 de fecha 15 de
agosto de 2002, emanada del Ministro de Finanzas, la competencia para
conocer del presente asunto corresponde a esta Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.
V
ADMISIÓN
DEL RECURSO DE NULIDAD
Determinada como ha sido la competencia de
esta Sala para conocer del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con
solicitud de suspensión de efectos, medida cautelar innominada y amparo
cautelar, pasa la misma a decidir sobre la admisibilidad de la acción principal
de nulidad, a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo, a
efecto de lo cual corresponde examinar las causales de inadmisibilidad
previstas en el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, en concordancia con el artículo 84 ejusdem, sin proferir pronunciamiento
alguno con relación a la caducidad de la acción ni al agotamiento previo de la
vía administrativa, en función de lo previsto en el parágrafo único del
artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, cuestiones que serán examinadas al momento de la admisión
definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.
Dicho esto, observa la Sala que en el
presente caso no se verifica ninguna de las restantes causales de
inadmisibilidad previstas en las enunciadas disposiciones, toda vez que: (i) no
se advierte ninguna prohibición legal de admitir la acción propuesta, (ii) se
desprende de autos el interés de la parte recurrente en la interposición del
aludido recurso, (iii) no se han acumulado acciones excluyentes ni existe un
recurso paralelo al intentado, (iv) se ha acompañado la documentación necesaria
a los fines de la admisión del recurso y (v) no se aprecian en el escrito
recursivo conceptos ofensivos, irrespetuosos
o ininteligibles. Siendo ello así, esta Sala admite provisoriamente el
recurso de nulidad incoado, cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.
VI
ANÁLISIS DE LA
SITUACIÓN
Determinados los puntos anteriores, pasa esta Sala a
pronunciarse sobre el amparo cautelar solicitado, con el propósito de evitar
una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional
mientras se decide el recurso de nulidad interpuesto, y a los fines de
garantizar una tutela judicial efectiva.
A tal fin, resulta menester
analizar, en primer término, el requisito del fumus boni iuris, ello con el objeto de concretar la existencia de
una presunción grave de violación o amenaza de violación de los derechos
constitucionales invocados por la parte actora, para lo cual deberá atenderse
no a un simple alegato de perjuicio sino a la efectiva argumentación y
acreditación de hechos concretos que lleven a presumir seriamente la denunciada
transgresión. En segundo lugar, corresponderá revisar la existencia del periculum in mora, determinable por la
sola verificación del extremo anterior, según jurisprudencia reiterada de esta
Sala, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de
un derecho o garantía de orden constitucional, o su limitación fuera de los
parámetros permitidos por el Texto Constitucional, habrá de conducir a la
preservación, in limine, de su pleno ejercicio, dada la naturaleza de
los intereses debatidos en tales casos y el riesgo inminente de causar un
perjuicio irreparable a la parte presuntamente afectada en sus derechos.
En
el presente caso, la representación judicial de la sociedad mercantil
Multinacional de Seguros, C.A., alegó la violación de los derechos
constitucionales de esta última a la defensa, el debido proceso, la igualdad,
petición, oportuna y adecuada respuesta. Como fundamento a ello precisaron:
a.
Con relación a los derechos a la defensa y al debido procedimiento:
-
Que el acto recurrido
adolece de inmotivación.
-
Que la decisión
contenida en dicha providencia fue tomada “a la ligera” sin analizar los
argumentos formulados por la recurrente.
-
Que la Administración
recurrida no podía ejercer su potestad sancionatoria pues el artículo 175 de la
Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros no establece la obligación de emitir
cartas avales.
b. Con relación al derecho de petición, oportuna y adecuada respuesta:
-
Que
“(...) ejerci(eron) dentro de lapso legal, (su) derecho a la defensa y al
debido procedimiento, y el derecho de petición y oportuna respuesta,
materializado a través de los Recursos de Reconsideración y Jerárquico, sin que
hasta la actualidad se hayan podido satisfacer(sus) pretensiones, que no era
más que la revisión de los actos administrativos por el Organo que lo había
dictado.”
-
Que
la Administración no se pronunció en tiempo oportuno sobre los recursos de
reconsideración y jerárquico.
-
Que
no existe una correlación entre el planteamiento expuesto por la aseguradora y
la respuesta dada por la Administración, por cuanto no fueron considerados,
sobre todo por el Ministerio de Finanzas, los argumentos de la recurrente
tendientes a demostrar que había cumplido a cabalidad con la ley que regula la
materia.
En lo que concierne a la denunciada violación de los derechos a la
defensa y al debido proceso, aprecia esta Sala lo siguiente:
1. La decisión emanada de la Superintendencia de Seguros en virtud de
la averiguación administrativa iniciada en contra de la sociedad mercantil
Multinacional de Seguros, C.A., así como la Resolución dictada por el Ministro
de Finanzas, confirmándola, fundamentan la sanción de multa impuesta a la
recurrente en el artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros
vigente entonces, por considerar que la aseguradora rechazó de manera genérica
la solicitud de carta aval que le fuera formulada; de modo que, y sin que ello
implique juicio alguno respecto de la veracidad o no de la aludida declaración,
el acto en cuestión parece contener las
razones que llevaron a la Administración recurrida a imponer la sanción en
referencia.
2. Del texto del acto emanado del Ministro de Finanzas se evidencia la
expresión de los argumentos expuestos por la empresa Multinacional de Seguros,
C.A., así como de las pretensiones esgrimidas con base en ellos; aunado a lo
anterior advierte la Sala, sin que ello constituya algún prejuicio sobre la
adecuación o conformidad (con los hechos y/o el derecho) del análisis efectuado
por la Administración recurrida, que en el acto impugnado se hace mención a lo
considerado por aquella respecto de las defensas opuestas por la empresa
interesada.
3. No
corresponde a esta Sala en la oportunidad de decidir la acción de amparo
accesoria al recurso principal, examinar el contenido del artículo 175 de la
Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros en que se fundamenta el acto recurrido,
a los fines de determinar si a tenor del mismo puede o no considerarse como
obligación de las compañías aseguradoras la emisión de cartas avales, y si, en
consecuencia, la sanción consagrada en dicho precepto se extendía a su
incumplimiento; cuestión que será dilucidada en la oportunidad de resolverse el
fondo de la controversia.
Por las razones que anteceden esta Sala considera que no
se desprende de lo expuesto por la actora una presunción grave de violación de
sus derechos a la defensa y al debido proceso. Así se declara.
Con relación a la denunciada violación de los
derechos de petición y de obtener una oportuna y adecuada respuesta, esta Sala
observa:
El
aludido derecho, cuya violación denuncian las actoras, determina la
obligatoriedad a la que están sujetos los entes públicos de solventar las
peticiones formuladas por los particulares. En efecto, el invocado artículo 51
de la Constitución establece que “Toda
persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier
autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean
de la competencia de éstos o éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta.
(…)”.
Consagra
el enunciado precepto, por una parte, el derecho de petición, cuyo objeto es
permitir a los particulares acceder a los órganos de la Administración Pública
a los fines de ventilar los asuntos de su interés en sede gubernativa, y por
otra, el derecho de tales particulares a obtener la respuesta pertinente en un
término prudencial.
El
derecho de petición no se concreta entonces con la sola presentación de la
solicitud sino que supone, asimismo, un resultado que se manifiesta con la
obtención de la resolución, esto es, con una respuesta en sentido material y no
sólo de forma, que además debe ser adecuada; esto último implica que debe haber
una correspondencia entre lo solicitado y lo respondido, y que la respuesta
debe esclarecer, dentro de lo posible, el camino jurídico que conduzca al
peticionario a la solución de su problema. No obstante, debe también tenerse en
cuenta que la exigencia de oportuna y adecuada respuesta no implica
necesariamente la obligación de la Administración de acordar el pedimento del
administrado, sino sólo en aquellos casos en que el marco jurídico positivo
permita al órgano administrativo tal proceder sobre la base de las competencias
que le han sido conferidas; de modo que si bien se trata de un derecho
fundamental el mismo no supone que pueda dirigirse cualquier planteamiento ante
cualquier autoridad pública y mucho menos pretender derivar del mismo una
suerte de ‘derecho a acordar lo pedido’ cuando tal solicitud excede el ámbito
de facultades del ente público que está llamado a responderla.
Sobre
la base de lo expuesto precedentemente, se observa:
1. La denuncia de violación del derecho de petición y oportuna
respuesta ha sido formulada en virtud de la falta de decisión de los
recursos de reconsideración y jerárquico interpuestos por la actora en sede
administrativa, lo que lleva a precisar que: (i) el aludido recurso de
reconsideración fue decidido mediante acto conocido por la empresa accionante
con anterioridad a la interposición del presente recurso, (ii) la procedencia
de un amparo por violación al derecho constitucional de recibir oportuna
respuesta a las solicitudes formuladas ante los órganos de la Administración
Pública, lleva a ordenar a ésta la emisión del acto de que se trate, lo que en
el presente caso carecería de sentido pues tanto la Superintendencia de Seguros
como el Ministerio de Finanzas dictaron ya sus correspondientes
pronunciamientos, y si bien lo hicieron fuera de los lapsos legalmente
previstos, tal circunstancia no parece haber causado al accionante -en el
estado actual de las cosas- una lesión que amerite una orden de
restablecimiento, en primer lugar porque la recurrente procedió a interponer el
correspondiente recurso en sede judicial aprovechando la ficción del silencio
negativo, y por otra, porque una vez resuelto el recurso jerárquico procedió a
esgrimir, en tiempo oportuno para ser considerado por esta Sala, los argumentos
que estimó pertinentes contra dicha providencia.
2. No se evidencia en esta fase cautelar del proceso, una
falta de correspondencia entre el contenido de la denuncia formulada contra
Multinacional de Seguros, C.A., los argumentos expuestos por ésta y las
consideraciones expresadas por la Administración recurrida.
Por las razones que anteceden, concluye la Sala que
tampoco se desprende en el presente caso una presunción grave de violación al
derecho de petición, oportuna y adecuada respuesta. Así se declara.
En cuanto concierne a la denuncia de violación del
derecho a la igualdad y de los consagrados en los artículos 55, 62, 63, 67, 68, 79 y 143
de la vigente Constitución, observa la Sala que la parte actora se limitó a enumerar tales
preceptos como infringidos, sin esgrimir fundamentación alguna, lo que lleva a
desestimar la aludida denuncia dada la generalidad de su planteamiento.
Finalmente, y en lo que respecta a las restantes disposiciones constitucionales
invocadas por la quejosa, aprecia la Sala que las mismas no se refieren a
derecho o garantía alguna susceptible de ser protegida por la vía del amparo
constitucional.
Por las razones que anteceden, esta Sala
declara sin lugar la acción de amparo cautelar interpuesta. Así se declara.
Por lo que respecta a las solicitudes de
suspensión de efectos a tenor de lo previsto en el artículo 136 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y medida cautelar innominada, esta
Sala, como quiera que la admisibilidad de la acción principal se ha hecho con
el objeto de entrar a conocer la petición de amparo constitucional y no se han
revisado los extremos de caducidad de la acción y agotamiento previo de la vía
administrativa, ordenará en la parte dispositiva del presente fallo remitir las
presentes actuaciones al Juzgado de Sustanciación para la revisión definitiva
de las causales de inadmisibilidad previstas en los artículos 84 y 124 eiusdem.
Así, una vez revisados los referidos extremos por el Juzgado de
Sustanciación y en caso de ser procedente la admisión, éste ordenará abrir el
cuaderno separado contentivo de la aludida solicitud de suspensión de efectos y
remitirlo a esta Sala para el pronunciamiento correspondiente. Así se declara.
VII
DECISIÓN
En
virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley:
1. Se declara COMPETENTE
para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto
conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, medida cautelar innominada
y amparo cautelar, por las abogadas Zhiomar Díaz Vivas y Jennifer Jaspe Lanz,
actuando en su carácter de apoderadas judiciales de la sociedad mercantil MULTINACIONAL
DE SEGUROS, C.A., ya identificada, contra la Providencia Administrativa N°
01-2-3-001760, dictada el 26 de octubre de 2001 por la Superintendencia de
Seguros, confirmada en vía administrativa por Resolución N° 1.117 del 15 de
agosto de 2002, emanada del MINISTERIO DE FINANZAS.
2. ADMITE, a los solos efectos de su
trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo
atinente a la caducidad de la acción y el agotamiento previo de la vía
administrativa, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
De ser procedente su admisión, el Juzgado de Sustanciación ordenará la
continuación del proceso, con la notificación de la Procuradora General de la
República y del Fiscal General de la República, y de estimarlo pertinente la
publicación del cartel de emplazamiento, de conformidad con lo previsto en el
artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
3. Declara IMPROCEDENTE
la acción de amparo cautelar interpuesta por la representación de la sociedad
mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., contra la Providencia
Administrativa N° 01-2-3-001760, dictada el 26 de octubre de 2001 por la
Superintendencia de Seguros, confirmada en vía administrativa por Resolución N°
1.117 del 15 de agosto de 2002, emanada del MINISTERIO DE FINANZAS.
Publíquese, regístrese y
notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo
ordenado.
Dada,
sellada y firmada en el
Salón de Despacho
de la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo
de Justicia, en Caracas, a los veintitres
(23) días del mes de septiembre de dos mil tres (2003). Años 193° de la
Independencia y 144° de la Federación.
El
Presidente,
LEVIS IGNACIO ZERPA
El
Vicepresidente-Ponente,
HADEL MOSTAFÁ
PAOLINI
La Magistrada,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
ANAÍS MEJÍA
CALZADILLA
En
veinticuatro (24) de septiembre del año dos mil tres, se publicó y registró la
anterior sentencia bajo el Nº 01460.