MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA
EXP. Nº 14885
Mediante escrito presentado el 21 de julio de 1998 por
ante la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia,
los abogados Marcos Avilio Trejo y José Alberto Paredes, inscritos en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 7453 y 32618,
respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los
ciudadanos FORTUNATO JOSÉ GONZÁLEZ, TRINA RAMOS OJEDA y DALIA TREJO de BARROETA,
titulares de las cédulas de identidad Nro. 2.807.390, 3.315.234 y 2.458.121,
respectivamente, interpusieron recurso contencioso-administrativo de nulidad
contra el acto administrativo contenido en la resolución s/n de fecha 21 de
noviembre de 1997, dictada por el CONTRALOR
GENERAL DE LA REPÚBLICA, en virtud de la cual se confirmó el auto de
responsabilidad administrativa de fecha 06 de junio de 1996, proveniente de la
Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Control
de Entidades Autónomas de la Contraloría General de la República.
Del anterior escrito y sus
anexos se dio cuenta en Sala el 22 de julio de 1997. En la misma fecha se
solicitó el expediente administrativo correspondiente.
El 29 de julio de ese
mismo año, se ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a
los fines de decidir la admisibilidad del recurso de nulidad, el cual fue
admitido el 27 de octubre de 1998.
Concluida la sustanciación
en fecha 03 de junio de 1999, se ordenó pasar el expediente a la Sala
Político-Administrativa. El 08 de junio de 1999 se dio cuenta en Sala y se
designó como ponente al Magistrado Héctor Paradisi León, fijándose el quinto
día de despacho siguiente para comenzar la relación.
El 06 de julio de 1999
siendo la oportunidad fijada para la presentación de los informes, las partes
concurrieron a efectuar la consignación respectiva.
El 22 de septiembre del
mismo año, terminó la relación y se dijo “vistos”.
Reconstituida la Sala Político-Administrativa
con ocasión de la entrada en vigencia
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por auto de fecha
18 de enero de 2000, se ordenó la continuación de la causa en el estado en que
se encontraba y se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa.
Por diligencia consignada en fecha 19 de septiembre de 2000, los
recurrentes solicitaron a esta Sala el pronunciamiento correspondiente.
En virtud de la designación de
los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Yolanda Jaimes Guerrero, y la
ratificación del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, por la Asamblea Nacional en
sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nro.
37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala
Político-Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y se ratificó como
ponente al Magistrado antes indicado, quien con tal carácter suscribe el
presente fallo.
I
FUNDAMENTO DEL RECURSO DE NULIDAD
La
Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Control
de Entidades Autónomas de la Contraloría General de la República, resolvió
declarar la responsabilidad administrativa de los ciudadanos Fortunato José
González, Trina Ramos Ojeda y Dalia Trejo de Barroeta, en su condición de
Alcalde, Contralora Municipal y Directora de Hacienda Municipal del Municipio
Libertador del Estado Mérida, respectivamente, por presuntas irregularidades
administrativas cometidas en el ejercicio de sus respectivos cargos, durante el
ejercicio fiscal de 1992. En el primer caso, esto es, en el supuesto del
ciudadano Fortunato José González, se le imputa la utilización de fondos
presupuestarios de la Partida 70 relativa a “Obras y Servicios para la
Formación de Capital”, en pagos por concepto de limpieza y reparación de
caminos vecinales, siendo que en criterio de la Contraloría General de la
República, los señalados gastos debieron cargarse a la Partida 20, relativa a
“Materiales, Servicios y Reparaciones”.
En
relación a la ciudadana Trina Ramos Ojeda, quien se desempeñó como Contralora
Municipal, se le acusa de actuación negligente en el ejercicio del control
previo de los egresos de la Hacienda Municipal.
En
el último de los casos apuntados, a saber, la ciudadana Dalia Trejo de
Barroeta, se le responsabilizó administrativamente por haber conformado órdenes
de pago emitidas para el pago de dietas a concejales del Municipio Libertador
del Estado Mérida, en contravención de lo dispuesto en los artículos 56 y 159
de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, atribuyéndosele igualmente haber
permitido que se dispusieran créditos presupuestarios para una finalidad distinta
a la prevista en la Ordenanza de Presupuesto del Municipio para el cual
laboraba.
Ante las circunstancias narradas,
los apoderados judiciales de los recurrentes procedieron a interponer recurso
contencioso-administrativo de nulidad contra el acto administrativo emanado del
Contralor General de la República por el cual se confirma el acto original,
refutando, en primer lugar, la
responsabilidad administrativa de Fortunato González, en los siguientes términos:
Sostienen
que el acto recurrido se fundamentó en lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley
Orgánica de Régimen Presupuestario, según el cual “No se podrán adquirir compromisos para los cuales no existan créditos
presupuestarios, ni disponer de créditos para una finalidad distinta a la
prevista”.
En tal sentido, manifiestan que la
conducta del recurrente no se corresponde con el primero de los supuestos
indicados, pues según señalan, al reconocer la Contraloría General de la
República la existencia de la partida presupuestaria 70 que fuera utilizada por
él, está admitiendo que no se adquirieron compromisos sin existir los créditos
presupuestarios para ello.
En
relación al segundo de los supuestos señalados en la norma transcrita, es
decir, disponer de créditos para una finalidad distinta a la prevista, arguyen
que su representado acudió a la partida presupuestaria 70, por cuanto era la
única posibilidad que tenía de atender una necesidad social urgente dentro de
la municipalidad, como era la reparación de un camino vecinal de comunidades
rurales. Sobre tal aspecto, la
Contraloría General de la República se pronunció señalando que dicha actividad
encuadraba en la Partida 20 relativa a “Materiales, Servicios y Reparaciones” y
no en la Partida 70, referente a “Obras y Servicios para la Formación de
Capital”.
En
cuanto a la presunta responsabilidad administrativa de Trina Ramos Ojeda,
fundada en la presunta negligencia expresada por ella en el control previo de
los egresos de la Hacienda Municipal, afirman los apoderados judiciales de los
accionantes que por disposición del ordinal 1º del artículo 95 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, se establece el supuesto de excepción del
control previo de los compromisos financieros y que mediante resolución del
propio Contralor o del Concejo Municipal, se establecerá el monto del límite de
dicha excepción.
Señalan
que sobre esa base, su representada procedió a autorizar las órdenes de pago
que sumaron un total de setenta y ocho mil bolívares (Bs. 78.000,00), razón por
la cual no admiten el criterio de la Contraloría General de la República según
el cual la Contralora Municipal autorizó pagos ilegales. Igualmente, refutan el
planteamiento indicando que el Municipio recibió las contraprestaciones
correspondientes, tal como lo determinó el Inspector Fiscal comisionado por el
máximo órgano contralor.
También
argumentan que la aplicación del artículo 113, numeral 15, de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República resulta inadmisible, por cuanto se
trata de una norma inexistente para la fecha de la investigación.
Respecto
de la presunta responsabilidad administrativa de Dalia Trejo de Barroeta,
fundada en el incumplimiento de su deber de revisar la imputación
presupuestaria de las órdenes de pago, a fin de verificar si se encontraba
incorporada a la Ordenanza de Presupuestos de Ingresos y Egresos del Municipio
Libertador y no a la Ordenanza de Presupuesto del Concejo del Municipio
Libertador del Estado Mérida, sostienen los representantes judiciales de la
recurrente que la obligación señalada no le es exigible a su representada, por
cuanto no aparece inserta dentro de las obligaciones establecidas en el
artículo 54 de la Ordenanza sobre Hacienda Municipal del Municipio Libertador
del Estado Mérida.
Aducen así que los cargos
efectuados por la Contraloría General de la República no se ajustan a los hechos, sosteniendo al efecto, que de
la revisión realizada por los funcionarios auxiliares de la Dirección de
Hacienda Municipal de la Alcaldía del Municipio Libertador del Estado Mérida,
se demostró la legalidad de los compromisos adquiridos por dicho órgano,
estando éstos debidamente autorizados por la Dirección de Presupuesto de la Contraloría Municipal, así como por el
Alcalde, presentando además, los soportes contables respectivos.
Por
virtud de la narrativa expuesta, indica la representación judicial de la
recurrente, que la Contraloría General de la República se excedió en el
ejercicio de sus funciones, pues según afirman, en ningún momento se le impone
el examen de las circunstancias antes anotadas, así como la verificación del
cumplimiento de los artículos 56 y 159 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal,
aduciendo al mismo tiempo que se dictó un acto administrativo basado en hechos
inciertos, como efectivamente quedó
demostrado en las funciones de la Administradora, señaladas en la Ordenanza de
Hacienda del Municipio Libertador del Estado Mérida.
De
este modo defienden la posición de sus representados al indicar que la
actuación de éstos no agrede en ningún momento el bien jurídico tutelado, pues los
gastos no se aplicaron a fines distintos de los presupuestados, sostienen, por
el contrario, que tales gastos se hicieron con la única finalidad de atender al
interés público.
Asimismo, denuncian la aplicación
retroactiva del artículo 113, numeral 12, de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República a un supuesto que tuvo lugar bajo la vigencia de la ley
anterior, es decir, la publicada en 1984; arguyendo, finalmente, que no existe
por parte del órgano contralor una debida proporcionalidad y adecuación de la
sanción al supuesto de hecho contemplado en la norma, de conformidad con lo
previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Manifiestan en ese sentido, que el ordenamiento jurídico
venezolano, respecto del derecho sancionatorio, admite graduaciones de la intencionalidad a fin de aumentar o
disminuir la pena establecida, acudiendo a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República, la cual prevé una serie de sanciones que guardan, en todo caso,
proporcionalidad con la falta aquí discutida, por tal motivo, expresan la
desproporción de la sanción impuesta.
Finalmente,
estiman los
apoderados judiciales de los
accionantes, que conforme a las razones anotadas, el acto administrativo
por el cual se confirmó la declaratoria de responsabilidad administrativa de
sus mandantes, se encuentra viciado de nulidad absoluta, por lo cual solicitan
así sea declarado por la Sala.
II
ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La
abogada Margelys Sauce Valdéz, inscrita en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajo el Nro. 47.586, actuando con el carácter de apoderada judicial de
la Contraloría General de la República, consignó en la oportunidad fijada el
escrito de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, exponiendo en primer término, con
relación al ciudadano Fortunato González, que en el ejercicio del cargo de
Alcalde, dispuso de créditos presupuestarios asignados a la Partida 70 “Obras y
Servicios para la Formación de Capital”, en pagos por concepto de limpieza y
reparación de caminos vecinales, siendo que el referido gasto debió imputarse a
la Partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”, otorgando a los fondos
presupuestarios una finalidad distinta al destino para el cual fueron creados,
vulnerando así lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario.
En
lo que respecta a la ciudadana Trina Ramos Ojeda, menciona que le fue declarada
la responsabilidad administrativa, en su condición de Contralora Municipal, por
haber actuado negligentemente en el ejercicio del control previo de los egresos
de la Hacienda Pública Municipal, al aprobar órdenes de pago por concepto de
adelanto de dieta a concejales, por sesiones que no se habían efectuado.
Igualmente,
por haber permitido que se dispusiera de créditos presupuestarios para una
finalidad distinta a la estipulada en la Ordenanza de Presupuesto del Concejo
del Municipio Libertador del Estado Mérida, al aprobar las órdenes de pago,
emitidas por concepto de pago de limpieza y reparación de caminos vecinales,
imputadas a la Partida 70 “Obras y Servicios para la Formación de Capital”, los
cuales debían imputarse a la Partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”.
También
se le responsabilizó por aprobar órdenes de pago emitidas para cancelar gastos
por concepto de sueldo como Jefe de Archivo Municipal así como por pago a los
obreros beneficiados con la cláusula 39 del contrato colectivo, los cuales
fueron imputados a la Partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”, siendo
que dichos pagos se imputaron a la Partida 10 “Gastos de Personal”, cuando en
realidad debían ser cargados a la Partida 20 “Materiales, Servicios y
Reparación”, indicando que la referida recurrente con su actuación, contravino
lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.
Expone a continuación los motivos
que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa de la
ciudadana Dalia Trejo de Barroeta, en el ejercicio del cargo como Directora de
Hacienda Municipal, al conformar órdenes de pago por concepto de adelanto de
dieta a concejales, y por ende a sesiones de cámara que no se habían efectuado,
vulnerando así lo establecido en el artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal. Igualmente, por permitir que se dispusiera de créditos
presupuestarios para un fin distinto al previsto en la Ordenanza de Presupuesto
del Municipio Libertador del Estado Mérida, al conformar las órdenes de
limpieza y reparación de caminos vecinales, imputadas a la Partida 70 “Obras y
Servicios para la Formación de Capital”, cuando tales pagos debían imputarse a
la Partida correspondiente a Materiales, Servicios y Reparaciones.
También sostiene la apoderada
judicial del órgano contralor que la mencionada recurrente fue responsabilizada
por conformar las órdenes de pago por concepto de sueldo como Jefe de Archivo
Municipal y otros conceptos relacionados con pagos a los obreros beneficiados
con la cláusula 39 del contrato colectivo, siendo imputados dichos gastos a la
Partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”, cuando en realidad debían
ser cargados a la Partida 10, correspondiente a “Gastos de Personal”. De la
misma manera, según sostiene, se le responsabilizó a la prenombrada ciudadana
por haber conformado el pago de inspectores contratados, con cargo a la Partida
10 “Gastos de Personal”, siendo que tales gastos debieron imputarse a la
Partida “Materiales, Servicios y Reparaciones”, con lo cual, insiste, violó el
artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.
Señala en tal virtud, que las
actuaciones antes narradas constituyen causal de responsabilidad
administrativa, conforme lo dispone el artículo 81 de la derogada Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República.
Sobre esa base, la apoderada
judicial del órgano contralor alegó que el propósito de la norma es sancionar
la improbidad o la falta de rectitud del funcionario que realiza un gasto para
fines distintos a los contemplados en el instrumento legal, indicando que la
disposición de fondos públicos con finalidades distintas a las previstas, se
encuentra plasmada en el expediente administrativo.
En
ese sentido, expresa que la partida 70 “Obras y Servicios para la Formación de Capital”,
tiene por objeto, según el clasificador de partidas para el presupuesto de
gastos de 1992, la elaboración de estudios, investigaciones y proyectos
técnicos para obras de infraestructura física, la construcción, instalación de
equipos e inspección de obras, así como la conservación, mantenimiento y
reparaciones mayores de las mismas.
Continúa
señalando que tal concepto comprende los gastos destinados a las ampliaciones
mayores de edificios, carreteras, plazas y demás obras de infraestructura que
aumenten el valor de dichas obras, debiendo imputarse a la indicada partida
sólo los pagos de los contratos con terceros, pues según sostiene, ...cuando dichas actividades se efectúen por
administración directa, los gastos se imputarán a las correspondientes partidas
que reflejen la naturaleza del gasto.
Sin
embargo, afirma que a la referida partida se le imputaron órdenes de pago
destinadas a cancelar gastos por concepto de pago a cuadrillas de limpieza y
reparación de caminos vecinales, así como los contratos suscritos con los
beneficiarios de los pagos, por la prestación de servicios de limpieza,
conservación, reparaciones y mejoras en distintas parroquias del Municipio.
Concluye,
entonces, que tales erogaciones no encuadran dentro del concepto de la partida
70, dado que esta última está referida a los gastos de inversión o de formación
de capital.
Seguidamente
informa que el clasificador de partidas en lo que respecta a la partida 20
“Materiales, Servicios y Reparaciones”, incluye gastos por concepto de materiales,
servicios no personales, construcciones temporales y reparaciones, afirmando
que a su vez comprende los servicios de mantenimiento de inmuebles que tiendan
a conservarlos en condiciones adecuadas de funcionamiento. Así, enumera, entre
otros, los servicios de limpieza, mantenimiento, reparaciones menores y pagos
de condominio, especificando, además, que cuando esas reconstrucciones o
mejoras tendentes a aumentar la vida útil del inmueble se consideren como
gastos capitalizables y sean realizadas por terceros, serán imputadas a la
partida 70.
En
otro aspecto, destaca la representante judicial del órgano contralor, que
también consta en el expediente administrativo, la utilización de fondos de la
partida 20 que debieron imputarse a la partida de “Gastos de Personal”, por
cuanto la beneficiaria del respectivo pago, esto es, la Jefe del Archivo
Municipal, desempeñaba su cargo en calidad de contratada. Asimismo, menciona
que le fue imputada a la misma partida, el pago en efectivo de obreros
beneficiados con la cláusula 39 del contrato colectivo de trabajo, en relación
al suministro de uniformes, zapatos, botas de seguridad, cascos, impermeables,
etc., para el cumplimiento de las labores contratadas. En ese sentido, aduce la
apoderada judicial de la Contraloría General de la República que al no tratarse
de la adquisición de los equipos señalados, la partida correspondiente para la
imputación del pago era la número 10, a saber, “Gastos de Personal”, dado que
incluye los gastos que se originen del contrato colectivo.
Señala
asimismo que a la indicada partida 10, se le cargaron pagos por concepto de inspectores contratados, aun cuando no
se trataba de funcionarios adscritos a la Alcaldía, siendo, por tanto,
imputable su pago a la partida 20, por tratarse de contratos de servicios
profesionales. Por tal virtud, estima que los referidos pagos se efectuaron en
contravención con el principio de la especificidad cualitativa del presupuesto
de gastos, previsto en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.
En
cuanto al planteamiento de extralimitación de funciones, esgrimido por los
recurrentes, según el cual la Contraloría General de la República se excedió en
sus atribuciones, pues la verificación de la legalidad de los compromisos
adquiridos no le impone el examen del cumplimiento o no de los artículos 56 y
159 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, manifiesta la apoderada judicial
del ente contralor que según lo previsto en el artículo 1 de la Ley Orgánica de
Régimen Presupuestario, los municipios se encuentran sujetos a la citada ley y
que, por lo tanto, deben adecuarse a las disposiciones allí contenidas,
reforzando su opinión en que los municipios y distritos deberán aplicar las
normas que se adopten a nivel nacional para el establecimiento de un sistema
presupuestario uniforme.
Igualmente,
plantea que el artículo 234 de la entonces vigente Constitución de la
República, la faculta en el control, vigilancia y fiscalización de los
ingresos, gastos y bienes nacionales, extendiéndose tal atribución a los
órganos de los municipios.
En
relación a la supuesta violación de los artículos 56 y 159 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, menciona la apoderada judicial que si bien tales normas
contemplan el derecho a remuneración que tienen los concejales, este derecho se
materializa en la asistencia que tengan éstos a las respectivas sesiones de
cámara, y no como sucedió, de manera anticipada; motivo por el cual, estima que
se incurrió en un pago indebido al ser cancelados los montos por dietas que no
se habían verificado.
Finalmente,
en cuanto al alegato de falta de proporcionalidad y adecuación con el supuesto
de hecho planteado en la norma, arguye esa representación que la declaratoria
de responsabilidad administrativa por parte del órgano contralor estuvo
sometida a los límites establecidos en la Ley pues al momento de acordar las
sanciones, resolvió imponerse la multa a que se refiere el artículo 42 de la
Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, tomando en consideración la
participación directa que tuvieron en los ilícitos administrativos y en razón
de los cargos ejercidos.
En
razón de los argumentos antes indicados, la apoderada judicial de la
Contraloría General de la República solicita de esta Sala la declaratoria de
improcedencia del recurso contencioso-administrativo de nulidad.
III
MOTIVACIÓN
Efectuada la lectura del
expediente y examinados los alegatos formulados por la parte recurrente así
como por el órgano emisor del acto, pasa esta Sala a decidir el recurso
contencioso-administrativo de anulación ejercido contra el acto administrativo,
en virtud del cual se resolvió declarar la responsabilidad administrativa de
los funcionarios accionantes, pertenecientes a la Alcaldía del Municipio
Libertador del Estado Mérida. A tal fin, observa:
1.- Argumentan los
apoderados judiciales de los recurrentes, que la Contraloría General de la
República dictó el acto excediéndose en el ejercicio de sus funciones, pues
según señalan, en ningún momento se le faculta a ese órgano para examinar las
circunstancias antes anotadas, así como la verificación del cumplimiento de los
artículos 56 y 159 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Sobre ese punto, es
conveniente destacar, en primer lugar, que la Contraloría General de la
República se configura como el máximo ente controlador de la gestión
administrativa desempeñada por los órganos de la Administración Pública central
y descentralizada. Tal es su nivel que el artículo 60 de la vigente Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, dispone:
“El control
fiscal en los órganos de los Estados y
Municipios, incluidos los entes descentralizados en que éstos tengan
participación, corresponde a las contralorías estadales y municipales, sin perjuicio de que la Contraloría
General de la República pueda ejercer sobre tales administraciones las
funciones de inspección y de fiscalización, así como las potestades de
investigación y sanción previstas en esta Ley. Estas mismas facultades de
control podrá ejercerlas en las Contralorías estadales y municipales, en los
territorios federales y en el Distrito Federal”. (negritas
de la Sala).
Al mismo tiempo, el artículo
1 de la ley que rige sus funciones dispone que la Contraloría General de la
República tiene a su cargo el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos,
gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos,
entre los cuales se inserta la gestión administrativa desarrollada por los
funcionarios Fortunato González, Trina Ramos Ojeda y Dalia Margarita Trejo, en
su condición de Alcalde, Contralora Municipal y Directora de Hacienda Pública
Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, respectivamente.
En ese sentido y
entendiendo la extralimitación de atribuciones como el vicio por el cual un
funcionario público invade atribuciones que no le corresponden y que le están
específicamente señaladas a otro, dentro de la Administración Pública,
considera esta Sala que mal puede la parte recurrente sostener que el órgano
contralor se excedió de las competencias señaladas, al entrar a examinar las
presuntas irregularidades cometidas en el órgano municipal, así como la
verificación del cumplimiento de los artículos 56 y 159 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal, relativos al pago de las dietas a los concejales, pues como
ya se indicara, tal atribución entra dentro de la esfera de competencias de la
Contraloría General de la República. Siendo ello así, y dado que resulta
indiscutible la función integral que desempeña el máximo órgano controlador,
debe esta Sala desestimar el alegato presentado. Así se decide.
2.- Respecto de la
aplicación retroactiva del artículo 113, numeral 12, de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República a un supuesto que tuvo lugar bajo la
vigencia de la ley anterior, es decir, la ley publicada en 1984 y vigente hasta
el 23 de noviembre de 1995, fecha en la cual la ley actual se publicó en Gaceta
Oficial Nro. 5.017, es necesario precisar que tal alegato, según se desprende
del examen de autos, lo efectúan los accionantes partiendo de que la ley derogada
no preveía en ese mismo artículo la sanción impuesta, dado que lo que regulaba
se refería a la materia de las notificaciones, por lo cual no entienden la aplicación del artículo 113, numeral 12, en la
confirmación del auto por irregularidades administrativas.
La afirmación anterior hace
suponer que los recurrentes asumen que la retroactividad se manifiesta en
relación con el artículo y no en cuanto al contenido de éste, lo cual resulta
desacertado, pues la figura expuesta se refiere fundamentalmente a la
aplicación de una norma vigente, en relación a su contenido, a un hecho
sucedido con anterioridad a ésta. Tal circunstancia haría procedente la nulidad
de un acto, por fuerza del principio de irretroactividad de la Ley, recogido en
el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien,
apartando el argumento expuesto por los recurrentes y en análisis de la
presunta retroactividad acotada, se aprecia que efectivamente la Contraloría
General de la República fundamentó el acto administrativo en lo dispuesto en el
artículo 113, numeral 12, de la Ley vigente, aun cuando los hechos se
suscitaron bajo la vigencia de la ley anterior, esto es, la publicada en 1984.
Sin embargo, en criterio de la Sala si bien resulta técnicamente errada tal
aplicación, ello no constituye, en modo alguno, un vicio de carácter
invalidante, pues no se trata de la aplicación retroactiva de una norma cuyo
contenido sea distinto al de la disposición de la ley derogada, ya que en ambos
supuestos se prevé indistintamente la responsabilidad administrativa de los
funcionarios públicos.
En efecto, el
artículo 81 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, reza:
“La Contraloría podrá
realizar investigaciones en todo caso en que surgieren indicios de que
funcionarios públicos o particulares que tengan a su cargo o intervengan en
cualquier forma en la administración, manejo o custodia de bienes o fondos de
las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en actos, hechos u omisiones
contrarios a una disposición legal o reglamentaria, incluida la normativa
interna de carácter general, aun la establecida en manuales de organización,
sistemas y procedimientos. Esta averiguación procederá aun cuando dichas
personas hubieren cesado en sus funciones”.
Seguidamente, el
artículo 82 disponía:
“En los casos a que se
refiere el artículo anterior, la Contraloría formará expediente que terminará
por un auto de sobreseimiento, de absolución o de responsabilidad
administrativa, según el caso. En la decisión que declare la responsabilidad
administrativa, se impondrá la sanción pecuniaria que corresponda, de
conformidad con el Título IV de la ‘Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio
Público’ ”.
Por su parte, el artículo 112 de la vigente Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, aplicada por el organismo contralor al
caso de autos, prevé:
“La Contraloría deberá
realizar averiguaciones administrativas cuando surgieren indicios de que
funcionarios públicos o particulares que tengan a su cargo o intervengan de
cualquier forma en la administración, manejo o custodia de bienes o fondos
públicos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en los actos,
hechos u omisiones generadores de
responsabilidad administrativa a que se refiere esta Ley, y la Ley Orgánica de
Salvaguarda del Patrimonio Público. Esta averiguación procederá aún cuando
dichas personas hubieren cesado en sus funciones”.
Y
en lo que respecta al artículo 113, numeral 12 del mismo texto, éste señala:
“Son hechos generadores de
responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil
o penal a que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley
Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, los que se mencionan a
continuación:
12.- El empleo de fondos
públicos en finalidades diferentes de aquéllas a que estuvieren destinados por
ley, por reglamento o por acto administrativo”.
Se
tiene entonces, que tanto la ley
anterior como la vigente, facultan a la Contraloría General de la República
para realizar las averiguaciones administrativas correspondientes, quedando
también, en ambos casos, sujeta la responsabilidad administrativa a la decisión
del ente contralor; sólo que en el primer caso, es decir, en relación a la ley
publicada en 1984, se establece una norma genérica que alude a la declaratoria
de responsabilidad y remite a las sanciones previstas en el Título IV de la Ley
Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, para aquéllos casos en que
surjan indicios de irregularidades derivadas de hechos u omisiones contrarios a
una disposición legal o reglamentaria, en la administración, manejo o custodia
de bienes nacionales. En el caso de la ley vigente, el legislador se preocupó
por diseñar un catálogo de conductas sancionables desglosado en 17 numerales,
lo cual no significa un contraste con la intención del legislador plasmada en
la ley anterior, pues indiscutiblemente en ambos casos se prevé la
responsabilidad administrativa por contrariedad a normas sobre administración,
manejo y custodia de bienes nacionales, remitiéndose, además, por igual, a los
efectos de las sanciones respectivas, al Título IV de la Ley Orgánica de
Salvaguarda del Patrimonio Público.
De
manera que, a juicio de la Sala, la norma aplicada por la Contraloría General
de la República no contradice de forma alguna el principio de irretroactividad
de la Ley, pues no aplica una configuración jurídica distinta a la prevista en
la ley derogada; por el contrario, afirma el propósito sancionador de la ley
ante determinados hechos, y mejor aún, determina individualmente las posibles
faltas a ser cometidas por los funcionarios públicos. Por tal virtud, se
desestima el alegato expuesto. Así se decide.
3.- En relación con el
argumento según el cual fue vulnerado el principio de la proporcionalidad
debida entre el supuesto contemplado en la norma y la sanción impuesta, pues en
criterio de los apoderados judiciales de los recurrentes, ha debido
considerarse la graduación de la intencionalidad existente a fin de disminuir la pena impuesta; cabe señalar que
ciertamente se trata de un principio contenido en el artículo 12 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud del cual se prevé que aún
en los casos en que opere cierta discrecionalidad de parte de la Administración,
se debe respetar la debida proporcionalidad existente entre el supuesto de
hecho que dio lugar al acto administrativo y la finalidad de la norma, a objeto
de alcanzar un verdadero equilibrio en
el cumplimiento de los fines de la Administración Pública.
Dicho lo anterior, se hace
necesario atender individualmente a los fundamentos de la sanción impuesta y su
correspondencia con los hechos imputados a los recurrentes. En ese orden de
ideas es menester examinar, en primer término, la presunta irregularidad
cometida por los funcionarios municipales al disponer de créditos
presupuestarios asignados a la partida 70 “Obras y Servicios para la formación
de Capital”, para cancelar pagos por concepto de limpieza y reparación de
caminos vecinales, siendo que, en criterio de la Contraloría General de la
República, debieron imputarse a la partida 20 “Materiales, Servicios y
Reparaciones”.
Efectuado el análisis
pertinente, ha podido constatarse que efectivamente, durante el ejercicio
fiscal de 1992, fue imputado el pago por limpieza y reparación de caminos
vecinales a la partida 70, relativa a las “Obras y Servicios para la Formación
de Capital”.
Ahora bien, la
averiguación administrativa se inicia porque los funcionarios municipales
consideraron apropiado imputar a la referida partida, los gastos producidos con
ocasión de la reparación de las vías locales; ello en atención a la Ordenanza
del Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Libertador del Estado Mérida
para el ejercicio fiscal 1992, en virtud de la cual se previó que la partida
“Obras y Servicios para la formación de Capital”, contendría entre otras, la
sub partida referida a la “Conservación, Mantenimiento, Ampliaciones, Mejoras y
Reparaciones Mayores de Obras”, en la cual, en criterio de los recurrentes,
encuadraba perfectamente la actividad desarrollada en los caminos vecinales.
Por su parte, la partida
“Materiales, Servicios y Reparaciones”, contiene las sub partidas referidas a
“Materiales”, en sentido genérico, y “Materiales de Construcción”. Se presenta,
entonces, la confusión acerca de cuál de las dos partidas resultaba ser la
aplicable.
Pues bien, sobre el
particular cabe señalar que el artículo 144 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal establece que de los ingresos previstos en el presupuesto, se debe
destinar como mínimo, el treinta por ciento (30%) para aplicarse a gastos de
inversión o formación de capital, conceptos estos que en opinión de autorizada
doctrina, resultan siendo lo mismo.
Distingue la doctrina
entre los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión, refiriéndose los
primeros a aquéllos pagos que la Administración debe realizar para el normal
desenvolvimiento de los servicios públicos y la administración en general, sin
que ello signifique un incremento directo del patrimonio, en este caso,
municipal. Mientras que los gastos de inversión, implican todos los egresos
destinados a aumentar directamente el patrimonio público, pudiendo consistir
tales erogaciones en la adquisición de bienes de producción, como maquinarias,
equipos, viaductos, carreteras, así como la inversión en la industria
petroquímica y siderúrgica, entre otras.
Expuesta la diferenciación
anterior, puede deducirse que los gastos para la reparación y mantenimiento de
los caminos vecinales, por su propia naturaleza, se asumen a un gasto de
funcionamiento, lo cual ha sido aceptado, además, por la doctrina más
autorizada en la materia. Siendo ello así, resulta claramente imputable a la
partida que comprende el rubro correspondiente a tales gastos, es decir la
partida 20 “Materiales, Servicios y Reparación” y no a la partida 70, referida
a “Obras y Servicios para la formación de Capital”, pues no podría inferirse
que la realización de los indicados gastos sean efectuados con el propósito de
obtener una ventaja patrimonial, sino en todo caso, con el fin de atender al
bienestar colectivo. Por tal virtud, considera esta Sala acertado el criterio
de la Contraloría General de la República, según el cual los gastos señalados
han debido imputarse a la partida 20 y no a la partida 70. Así se decide.
Se expone, además, la
presunta irregularidad cometida por Dalia Trejo de Barroeta y Trina Ramos
Ojeda, la primera con el carácter de Directora de Hacienda Municipal, por haber
conformado las órdenes de pago correspondientes al sueldo de la ciudadana
Josefa Graciela Velazco, como Jefe de Archivo Municipal y el pago de obreros
beneficiados con la cláusula 39 del contrato colectivo, imputadas a la partida
20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”, cuando han debido imputarse a la
partida 10 “Gastos de Personal”; y la
segunda, por haber aprobado dichas órdenes de pago, lo cual en criterio de la
Contraloría General de la República, le acarreó la responsabilidad
administrativa por haber actuado negligentemente en el ejercicio del control
previo de los egresos de la Hacienda Pública Municipal, dada su condición de
Contralora Municipal.
De la revisión del
expediente, y en particular del Presupuesto de Gastos contenido en la Ordenanza
del Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio Libertador del Estado Mérida
para el ejercicio fiscal de 1992, se observa la inclusión de la partida 10
“Gastos de Personal”, la cual se compone de una serie de sub partidas que
desglosan el rubro señalado. Asimismo, el clasificador de partidas anexado al expediente,
califica como gastos de personal, las remuneraciones del personal que ocupa
cargos fijos, supernumerarios, contratados y obreros, entre otros,
especificando en la sub partida 122, los sueldos del personal contratado y en
la sub partida 128, los salarios del personal obrero, indicándose además, en la
sub partida 190, los gastos que se originen por concepto de contratación
colectiva.
Hecho el señalamiento
anterior, puede afirmarse, sin lugar a dudas, que las funcionarias antes
indicadas erraron al aprobar y conformar las órdenes de pago respectivas para
cancelar el pago de sueldos de la Jefe de Archivo Municipal, así como el pago
de los obreros beneficiados con la cláusula 39 del contrato colectivo,
efectuando el cargo a la partida 20 “Materiales, Servicios y Reparaciones”,
cuando tal imputación debió efectuarse, tal como lo señalara la Contraloría
General de la República, con cargo a la partida 10 “Gastos de Personal”, pues
claramente se deduce la naturaleza de
los gastos indicados.
De otra parte, se
cuestiona el hecho de haberse imputado a la partida 10 “Gastos de Personal”, el
pago de inspectores contratados, siendo que debía hacerse a la partida 20
“Materiales, Servicios y Reparaciones”.
A fin de dilucidar el
aspecto señalado, se hizo precisa la revisión del contenido de la Ordenanza de
Inspectores de Obra de Edificación y Urbanismo por contrato de servicio,
emanada del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, de la
cual se deduce que la contratación del referido personal profesional no se
efectuaba, para la fecha en que se suscitaron los hechos, de la misma manera
que podía hacerse con otro tipo de personal contratado, pues la naturaleza de
los inspectores de obras, hacía imperante que su contratación se realizara
sobre la base de la inspección de un número preestablecido de obras, cuyo
límite máximo podía ascender a seis
inspecciones, prescindiéndose en poco tiempo de los servicios de estos
profesionales.
Igualmente, se previó en
la referida ordenanza que el pago de los contratos de servicios profesionales
de inspección de obras, debía hacerse de una partida asignada en el Presupuesto
de Gastos destinada a asegurar la totalidad del pago de las inspecciones, la
cual unida al pago del propietario interesado en la fiscalización, haría un
fondo de reserva dirigido a cubrir los gastos por este concepto.
Sobre esa base, resulta
equivocado imputar a la partida “Gastos de Personal”, el pago de
los inspectores contratados para efectuar las inspecciones requeridas,
pues tal figura no se encontraba prevista dentro del renglón relativo a tales
gastos, siendo en todo caso únicamente imputable a la partida “Materiales,
Servicios y Reparaciones”, la cual preveía la posibilidad de pago de honorarios
por servicios profesionales, en tales casos. Por tal virtud, encuentra esta
Sala que la apreciación efectuada por la Contraloría General de la República
resulta correctamente fundamentada en ese sentido.
Finalmente, se les imputa
la aprobación y conformación adelantada de las órdenes de pago, por concepto de
dieta a los concejales Omar Delgado Tamariz y Esteban Torrealba, miembros para
la fecha del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida.
Sobre este aspecto, cabe
destacar que por disposición del artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, los concejales no perciben sueldo sino dieta, en los términos
señalados en el artículo 159 eiusdem.
Por su parte, el referido
artículo 159, establece:
“De las sesiones ordinarias o extraordinarias que celebre el Concejo o
Cabildo o las Comisiones Permanentes, durante el mes, sólo podrán ser
remuneradas hasta cuatro (4) sesiones de las Cámaras y dos (2) de las
Comisiones... (omissis)
... Perderá la dieta el concejal que se retire antes de finalizar la
respectiva sesión sin permiso de quien la presida”.
De la transcripción
anterior se infiere que el legislador impuso como condición sine qua non para la procedencia del pago
de la respectiva dieta, la asistencia
de los concejales a las sesiones de cámara. Ahora bien, no distingue el mecanismo
a emplearse para hacer efectivo el correspondiente pago, así como tampoco la
oportunidad de su realización; sin embargo, por estricta razón lógica resulta
deducible que la cancelación de tales emolumentos deberá hacerse siempre que se
haya constatado la asistencia de los concejales, esto es, con posterioridad a
la celebración de las respectivas sesiones.
Ahora bien, insiste el ente contralor en que se realizó un adelanto de
la dieta de los concejales antes nombrados, pues para la fecha no se habían celebrado
las sesiones respectivas. Al respecto, en aplicación del artículo 159 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, por tratarse en este caso de un Concejo
Municipal cuyos miembros exceden de nueve, durante el mes podrían ser
remuneradas hasta seis sesiones de cámara. En tal sentido, se logró constatar
que en el caso del Concejal Esteban Torrealba, el pago de la dieta de las
sesiones correspondientes al mes de febrero se efectuó el 24 de febrero de
1992, cancelándosele el equivalente a su asistencia a seis sesiones, cuando a
la fecha sólo había asistido a cuatro sesiones de cámara. Igualmente sucedió
con el Concejal Omar Delgado Tamariz, quien cobró el pago de la dieta
correspondiente al mes de abril de forma adelantada, pues para la fecha de su
cancelación había asistido sólo a tres sesiones, quedando pendiente tres
sesiones más.
En ese orden de ideas, si bien el precepto contenido en la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, no indica expresamente el mecanismo y oportunidad de la
cancelación de la dieta, no es menos cierto que la remuneración de los
concejales dependerá exclusivamente de las sesiones ordinarias o
extraordinarias que celebre el respectivo Concejo Municipal. En ese sentido, la
norma contenida en el artículo 56 eiusdem
es clara al afirmar que los concejales no devengarán sueldo, sino dieta por
asistencia a las sesiones de la cámara y de las respectivas comisiones. Sobre
esa base, se considera acertada la apreciación del órgano contralor en cuanto
al supuesto antes indicado. Así se establece.
En conclusión, efectuado el análisis correspondiente a cada uno de los
supuestos generadores de responsabilidad administrativa, ciertamente esta Sala
ha podido comprobar el incumplimiento
del artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, el cual dispone:
“No se podrán adquirir compromisos para los cuales no existan créditos
presupuestarios, ni disponer de créditos para una finalidad distinta a la
prevista”
En tal sentido, los hechos
suscitados se ajustan íntegramente al supuesto contemplado en la norma, lo cual
hace merecedores a los funcionarios Fortunato González, Dalia Trejo de Barroeta
y Trina Ramos Ojeda, en su condición de Alcalde, Directora de Hacienda
Municipal y Contralora Municipal, respectivamente, de la sanción prevista en el
artículo 113, numeral 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, el cual es del tenor siguiente:
“Son hechos generadores de
responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil
o penal a que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley
Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, los que se mencionan a
continuación:
12.- El empleo de fondos públicos en finalidades diferentes de
aquéllas a que estuvieren destinados por ley, por reglamento o por acto administrativo.”
Así, como quiera que ha
sido comprobada la incursión de los prenombrados ciudadanos en irregularidades
administrativas, encuentra esta Sala ajustado a derecho el acto administrativo
dictado por la Contraloría General de la República, el cual confirma la
responsabilidad administrativa de dichos funcionarios, por sus actuaciones
durante el ejercicio fiscal 1992 en el Municipio Libertador del Estado Mérida,
declarada por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección
General de Control de Entidades Autónomas de la Contraloría General de la
República; resultando en consecuencia improcedente el recurso
contencioso-administrativo interpuesto. Así finalmente se decide.
IV
DECISIÓN
En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARA:
1.- SIN LUGAR el recurso
contencioso-administrativo de anulación ejercido por los ciudadanos FORTUNATO GONZÁLEZ, DALIA TREJO de BARROETA
y TRINA RAMOS OJEDA, contra el acto administrativo de fecha 21 de noviembre
de 1997, dictado por el CONTRALOR
GENERAL DE LA REPÚBLICA, por el cual se confirmó la responsabilidad
administrativa de los prenombrados funcionarios.
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20)
días del mes de septiembre de dos mil uno. Años 191º de la Independencia y 142º
de la Federación.
El Presidente ponente,
LEVIS IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Magistrada
La
Secretaria