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Mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 11 de julio de 2013 los abogados Manuel Rodríguez Costa y Oscar Armando Quilarque, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 65.822 y 135.850, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil SEGUROS CARACAS DE LIBERTY MUTUAL, C.A., según poder que aparece a los folios 83 al 90 del expediente judicial, cursando los datos de registro de la empresa al folio 1 del mismo expediente; interpusieron recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos contra el silencio administrativo de la MINISTRA DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO, al no decidir el recurso jerárquico interpuesto por su representada contra la Providencia Administrativa N° DEC-13-0033-2012 de fecha 11 de diciembre de 2012, dictada por la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), por la que se le impuso a la empresa recurrente una multa por la cantidad de Cuatro Mil Quinientas Unidades Tributarias (4.500 U.T.) equivalentes a un monto de Doscientos Siete Mil Bolívares (Bs. 207.000,00), con fundamento en los artículos 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, y se ordenó reintegrar al ciudadano Carlos Alberto Pereira De Sousa Jardín de manera inmediata la suma de Ciento Sesenta Mil Trescientos Noventa y Un Bolívares con Diecinueve Céntimos (Bs. 160.391,19), correspondientes a los gastos realizados en la intervención quirúrgica de Revascularización Miocardio a través de Bypass Aortocoronario realizada el 4 de mayo de 2009.
El 16 de julio de 2013 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz a los fines de decidir la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo constitucional.
Realizado el estudio de las actas del expediente, pasa la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
En fecha 11 de diciembre de 2012 la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), dictó el acto administrativo sancionatorio contenido en la Providencia Administrativa N° DEC-13-0033-2012 contra la empresa Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., el cual quedó confirmado en virtud del silencio administrativo en que incurrió la Ministra del Poder Popular para el Comercio, por no dar respuesta al recurso jerárquico incoado contra dicha Providencia (folios 163 al 172 del expediente judicial).
El acto administrativo fue el resultado del procedimiento administrativo cumplido con ocasión de la denuncia N° 496/09 del 11 de junio de 2009, formulada por el ciudadano Carlos Alberto Pereira De Sousa Jardín contra la aludida Empresa Aseguradora.
En su denuncia el mencionado ciudadano manifestó que, el 1° de mayo de 2009, fue sometido a una intervención quirúrgica de Revascularización Miocardica a través de Bypass Aortocoronario, la cual no fue reconocida por la Empresa Aseguradora como un riesgo cubierto y amparado por la Póliza de Seguros Total (Hospitalización, Cirugía y Maternidad) de la cual es beneficiario.
Señaló haber presentado ante la Compañía Aseguradora todos los soportes necesarios para la comprobación de los gastos efectuados para la intervención quirúrgica, los cuales alcanzaron un total de Ciento Setenta Mil Trescientos Noventa y Un Bolívares con Diecinueve Céntimos (Bs. 160.391,19), cuyo reembolso solicita debido a que la mencionada aseguradora no le dio la cobertura, -aunque estaba obligada- en el momento oportuno, teniendo que procurar personalmente los fondos necesarios para cubrir dicha operación.
En su motivación, señala el acto administrativo recurrido, que la empresa aseguradora tomó como causal para la no procedencia y anulación de la póliza, la negación y omisión de información por parte del asegurado referente al padecimiento de la enfermedad denominada Hipertensión Arterial (HTA).
El Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), afirma que mal puede avalar la decisión tomada por la empresa aseguradora de no darle cobertura al siniestro reportado, en virtud de haber constatado de los autos un Informe Médico realizado en el Hospital de Clínicas Caracas en fecha 11 de mayo de 2009, suscrito por los médicos tratantes del denunciante, en el que certifican “el paciente NO presenta como antecedente Hipertensión Arterial, fue un error transcrito en la historia electrónica”.
Que en el caso bajo análisis se constató que la actuación de la empresa aseguradora fue indiferente, irrespetuosa y lesiva al derecho a la salud y a la vida del denunciante, además de que no prestó sus servicios de manera regular, eficiente y óptima.
Igualmente, observó el referido ente administrativo que no puede la empresa denunciada eximirse de responsabilidad en el cumplimiento del contrato, al argumentar que el beneficiario de la póliza ocultó el padecimiento de la enfermedad de Hipertensión Arterial antes de la suscripción del contrato, por cuanto dicha situación fue negada por los médicos tratantes del caso.
Finalmente, la Administración determinó la transgresión por parte de la empresa recurrente de los artículos 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios, referidos a la defensa de las personas en ocasión a los servicios financieros y a la responsabilidad de la proveedora o proveedor.
II
DEL RECURSO DE NULIDAD
En el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, los apoderados actores señalan lo siguiente:
1.- De los hechos:
1.1. Que el 17 de enero de 2007 su representada emitió la Póliza Liberty Salud Total a favor del ciudadano Carlos Alberto Pereira De Sousa Jardín, con vigencia desde el 17 de enero de 2007 al 17 de enero de 2008, la cual había sido renovada y se encontraba vigente para el momento del siniestro reclamado.
1.2. Exponen que, en fecha 14 de mayo de 2009, la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., recibió del mencionado ciudadano la declaración del siniestro identificado con el número 1-282275903 ocurrido el 1° de mayo de 2009, cuando ingresó de emergencia al Hospital de Clínicas Caracas, C.A. por presentar dolor precordial, según consta en el Informe Médico de ingreso.
1.3. Indican que la declaración de siniestro tenía anexos de seis (6) Informes Médicos evolutivos, en los cuales se establece como antecedentes médicos del ciudadano Carlos Alberto Pereira De Sousa Jardín, HTA (Hipertensión Arterial) desde hacía tres (3) años, enfermedad renal crónica no precisa, dislipidemia e hiperuricemia.
1.4. Manifiestan que dichos antecedentes no fueron declarados por el denunciante ante su representada al momento de efectuar la solicitud de seguro, con lo cual el 28 de mayo de 2009 se le informó al solicitante que no era procedente la indemnización del siniestro y le fue anulada la póliza, conforme a lo estipulado en la cláusula 13 de las Condiciones Generales de la póliza suscrita, referente a las declaraciones falsas en la solicitud.
1.5. Señalan que una vez concluido el procedimiento administrativo en virtud de la denuncia del asegurado, en fecha 19 de diciembre de 2012 el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) notificó a su representada del acto administrativo recurrido.
1.6. Aducen no haber obtenido respuesta del recurso jerárquico ejercido en fecha 14 de enero de 2013 ante la Ministra del Poder Popular para el Comercio, en razón de lo cual operó el silencio administrativo negativo quedando confirmado el acto ahora recurrido ante la Sala.
2. Del Derecho:
2.1. De la incompetencia del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) para conocer y decidir los procedimientos en contra de las empresas aseguradoras.
Exponen que durante el desarrollo del procedimiento administrativo instruido por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), ya se encontraba en vigencia la Ley de la Actividad Aseguradora, la cual -a su decir- derogó las competencias asignadas al referido organismo administrativo en lo relacionado a la protección y defensa de los derechos de las personas en el acceso a los servicios prestados por el sector asegurador, otorgándolas de manera expresa a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
Respecto al alegato de que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) no pierde sus competencias relacionadas con el Sector Asegurador, es afirmar que el Estado venezolano tiene dos estructuras administrativas encargadas de cumplir exactamente las mismas funciones, con la posibilidad de decisiones contradictorias.
Arguyen que al no corresponderle la competencia sobre el Sector Asegurador al referido Instituto, INDEPABIS debió suspender toda actuación en este tipo de procedimiento y, en consecuencia, haber remitido los expedientes o denuncias a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora para que ésta fuera la que los tramitara y decidiera.
2.2. De la Caducidad del procedimiento.
Afirman que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), no cumplió con el lapso legalmente establecido para tomar la decisión, toda vez que dictó el acto administrativo impugnado dos (2) años después del vencimiento del lapso.
2.3. De la vulneración al derecho a ser informado.
Denuncian que la Administración no le informó a su representada los hechos que presuntamente eran considerados como violatorios de la normativa que protege a las personas en el acceso a los bienes y servicios, así como su precalificación y posibles sanciones, vulnerándole -a su decir- el derecho a la defensa.
En tal sentido, afirman que el acto administrativo impugnado soporta la sanción en supuestos ilícitos que nunca fueron notificados a su mandante en el auto de inicio de trámite del procedimiento seguido en su contra.
2.4. De la errónea aplicación del artículo 548 del Código de Comercio.
Manifiestan que la Administración al fundamentar el acto administrativo recurrido en el artículo 548 del Código de Comercio, incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, por cuanto -a su decir- dicha norma fue derogada conforme a lo previsto en la Disposición Derogatoria Única del Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguros.
2.5. Del falso supuesto de hecho.
Señalan que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), fundamenta el acto administrativo recurrido en un Informe Médico de fecha 11 de mayo de 2009, según el cual fue un error indicar que el denunciante sufría de hipertensión arterial desde hacía tres (3) años.
Que, el referido Instituto, debió darle al resto de los Informes Médicos que reposan en el expediente administrativo el mismo valor probatorio que atribuye al mencionado Informe de fecha 11 de mayo de 2009, pues otros profesionales de la medicina sostienen que el denunciante sí sufría de hipertensión arterial; por lo que -a su decir- ante esa duda la Administración debió aplicar la interpretación más favorable al administrado sometido al procedimiento sancionatorio.
Indican que no se desvirtúa en el expediente administrativo ni en la decisión recurrida, el hecho de que conforme a los Informes Médicos el denunciante sufría de dislipidemia, hiperuricemia, enfermedad renal crónica, la cirugía de la columna, quiste renal crónico, esteatosis hepática moderada, condiciones estas que tampoco fueron declaradas por el denunciante en la oportunidad de firmar la solicitud de seguro; por lo que su representada aún excluyendo la hipertensión arterial, tenía motivos de hecho y de derecho válidos para rechazar el siniestro y proceder a la anulación de la póliza.
2.6. Del falso supuesto de derecho.
Arguyen que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en el acto administrativo impugnado afirma que su representada incurrió en la violación del artículo 19 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, conforme al cual los prestadores de servicios de seguros deben hacerlo de manera continua, regular y eficiente.
Denuncian que el referido Instituto incurre en falso supuesto de derecho, al considerar que la conducta de su mandante -negar la cobertura del siniestro y anular la póliza-, plenamente amparada por las normas legales y contractuales, pueda ser entendida como una prestación irregular y deficiente del servicio asegurador.
2.7. De la inexistencia del elemento de culpabilidad en cuanto a la aplicación del artículo 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y de la sanción impuesta.
Que el mencionado artículo 78 establece la responsabilidad solidaria y concurrente del prestador de servicios, tanto por los hechos propios como por los de sus dependientes o auxiliares.
Exponen que en ningún momento se ha dejado prueba en el expediente administrativo, de algún hecho o acto cometido por un dependiente de su representada que pueda implicar lesión a los derechos de las personas en el acceso de los servicios.
Afirman que la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios al extender la responsabilidad de las personas jurídicas a sus dependientes o auxiliares, no suprime la carga de demostrar la culpa y la conexión entre éstos y su actividad con la empresa a la cual se pretende sancionar, lo que no fue demostrado -a su decir- en el presente caso.
Manifiestan que la Administración no logró establecer en el desarrollo del procedimiento administrativo ni en el acto administrativo recurrido, que su mandante obrara con dolo o culpa en los hechos que se le imputan; por el contrario, se evidenció que obró conforme a los términos del contrato suscrito y con apego a los principios legales que rigen su conducta como empresa de seguros.
2.8. De la usurpación de funciones.
Indican que el acto administrativo impugnado ordena a su mandante proceder de manera inmediata a indemnizar al denunciante, por la cantidad de Ciento Sesenta Mil Trescientos Noventa y Un Bolívares con Diecinueve Céntimos (Bs. 160.391,19).
Sostienen que la potestad para analizar los contratos y sus posibles incumplimientos, así como para ordenar el cumplimiento forzoso de las obligaciones pactadas, corresponde a los órganos del Poder Judicial y no al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) como ente administrativo.
2.9. De la inmotivación en cuanto al establecimiento del monto de la multa y de la proporcionalidad de la sanción impuesta.
Exponen que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), no señaló expresamente en el acto recurrido, ni tampoco se desprenden del expediente administrativo los elementos de juicio en los que se basó para fijar el monto de la multa en Cuatro Mil Quinientas Unidades Tributarias (4.500 U.T.), así como tampoco precisó como fueron evaluados los diferentes ilícitos, ya que cada uno de ellos son objeto de sanción por dos normas distintas.
Aseguran que no conocer los criterios tomados por la Administración para fijar el monto de la sanción, le impide a su mandante valorar la adecuación y proporcionalidad de la sanción.
2.10. De la vulneración del principio non bis in idem.
Alegan que el ciudadano Carlos Alberto Pereira De Sousa Jardín, denunciante en el procedimiento administrativo, sometió igualmente ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora el conocimiento de los mismos hechos denunciados ante el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
Que en fecha 9 de diciembre de 2009 la referida Superintendencia dictó la Providencia Administrativa N° 004047, la cual cursa en el expediente administrativo y fue conocida por el Instituto antes de que adoptase su decisión en la cual se declaró: “que [su] representada no tenía responsabilidad administrativa por elusión de sus obligaciones, por cuanto existían elementos de juicio suficiente para considerar que [la empresa aseguradora] tenía una causa justificada para proceder al rechazo del siniestro y la anulación de la póliza por el incumplimiento del deber de El DENUNCIANTE de informar adecuadamente sobre la extensión de los riesgos y su estado de salud al momento de contratar la póliza”.
Denuncian que como consecuencia de lo anterior, su representada fue sometida a dos procedimientos administrativos con identidad de sujetos, causa y objeto, vulnerando de esa forma el derecho constitucional consagrado en el artículo 49, numeral 7 de la Carta Magna, el cual prohíbe que se le pueda juzgar a una persona en varias oportunidades por los mismos hechos.
2.11. De la violación al principio de irretroactividad de la Ley.
Manifiestan la vulneración del principio de irretroactividad de la ley previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto le fue aplicada retroactivamente la Ley de Reforma Parcial de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de fecha 1° de febrero de 2010.
Señalan que los hechos objeto de la denuncia ocurrieron en el año 2009, razón por la cual el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) debió evaluarlos con la ley vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, es decir, aplicando el Decreto N° 6.092 con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de fecha 31 de julio de 2008 y no con la Ley del 1° de febrero de 2010, con base a la cual la Administración impuso la sanción.
Que en virtud de lo anterior, la Administración vulneró el artículo 24 constitucional referido a la no retroactividad de ninguna disposición legislativa.
3. De la solicitud de amparo cautelar.
Respecto a la solicitud de amparo constitucional cautelar, los apoderados judiciales de la actora indican que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), es incompetente para entrar en consideraciones de fondo al interpretar los términos del contrato en cuanto al pago al denunciante de la indemnización, para concluir que el siniestro era objeto de cobertura a pesar de que el asegurado había incumplido con la carga contractual de declarar con plena exactitud los riesgos que serían asumidos por su representada.
Sostienen que a su representada le fue vulnerado el derecho al debido proceso y a la defensa, en dos situaciones: i) al adoptar el Instituto su decisión fuera del lapso legalmente establecido y ii) al no haber sido informada su representada en el procedimiento administrativo sobre los hechos considerados como violatorios de la normativa prevista para proteger a las personas en el acceso a los bienes y servicios, así como su precalificación y posibles sanciones.
Denuncian la violación del artículo 49, numeral 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al sancionar el Instituto a su representada por hechos que ya habían sido juzgados por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora y declarado la ausencia de ilícitos administrativos.
III
DE LA COMPETENCIA DE LA SALA
Corresponde a esta Sala pronunciarse previamente acerca de la competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente una medida cautelar de suspensión de efectos. A tal efecto, se observa:
En primer lugar, debe señalarse, en consonancia con la jurisprudencia pacífica de esta Sala, que cuando el recurso contencioso administrativo de nulidad es ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, esta última, es decir, la acción de amparo, se convierte en accesoria de la acción principal, en cuya virtud la competencia para conocer de ambos asuntos será determinada por la competencia para conocer el recurso de nulidad que viene a ser la acción principal.
Los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., ejercieron un recurso contencioso administrativo de nulidad contra el silencio administrativo de la Ministra del Poder Popular para el Comercio, al no decidir ésta el recurso jerárquico interpuesto por su representada contra la Providencia Administrativa N° DEC-13-0033-2012 de fecha 11 de diciembre de 2012, dictada por la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), mediante la cual le fue impuesta a la empresa recurrente una multa por la cantidad de Cuatro Mil Quinientas Unidades Tributarias (4.500 U.T.) equivalentes a un monto de Doscientos Siete Mil Bolívares (Bs. 207.000,00), y se ordenó reintegrar al ciudadano Carlos Alberto Pereira De Sousa Jardín de manera inmediata la suma de Ciento Sesenta Mil Trescientos Noventa y Un Bolívares con Diecinueve Céntimos (Bs. 160.391,19).
Igualmente, se advierte que el 14 de enero de 2013 la empresa recurrente ejerció ante el Ministerio del Poder Popular para el Comercio el respectivo recurso jerárquico contra la mencionada Providencia Administrativa, según se desprende del escrito cursante a los folios 91 al 160 del expediente judicial, sin que exista constancia en autos de la decisión del recurso administrativo por dicha autoridad dentro del lapso legalmente previsto.
De manera que, en el caso bajo estudio, el acto administrativo sometido al control de esta jurisdicción contencioso administrativa es aquel que derivó de la ficción jurídica producto del silencio administrativo negativo en el cual incurrió la Ministra del Poder Popular para el Comercio por no decidir en su oportunidad el recurso jerárquico planteado por la empresa accionante que confirmó la Providencia Administrativa DEC-13-0033-2012 de fecha 11 de diciembre de 2012, emitida por la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios (INDEPABIS).
En efecto, de lo anterior deriva un acto administrativo que causó estado y, por tanto, determinante de la competencia en este asunto, como lo es el acto denegatorio tácito emitido por la Ministra del Poder Popular para el Comercio quedando ratificada la validez y exigibilidad de la multa impuesta a la empresa recurrente, derivada de la ficción legal, respecto a los efectos del silencio administrativo.
Siendo así, a los fines de determinar la competencia de esta Sala para conocer el recurso interpuesto, se debe acudir a lo preceptuado en el numeral 5 del artículo 23 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, norma que aparece en el numeral 5 del artículo 26 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, conforme a las cuales esta Sala es competente para conocer las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, los Ministros o Ministras, así como por las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional, siempre que su competencia no esté atribuida a otro tribunal.
Por lo anterior, visto que en el caso de autos se ha verificado en sede administrativa el silencio administrativo frente al recurso jerárquico interpuesto ante la Ministra del Poder Popular para el Comercio, contra la decisión dictada en fecha 11 de diciembre de 2012 por la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), esta Sala es competente para conocer y decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y, subsidiariamente, con medida cautelar de suspensión de efectos. Así se declara.
IV
DEL PROCEDIMIENTO APLICABLE PARA EL TRÁMITE DEL AMPARO CAUTELAR
Previo al pronunciamiento que haga la Sala sobre el amparo cautelar ejercido por la parte actora, resulta necesario reiterar en esta oportunidad algunas consideraciones en torno al procedimiento a seguir en la tramitación de las solicitudes de amparo formuladas conjuntamente con un recurso de nulidad.
En tal sentido, cabe destacar que mediante sentencias Nos. 1.050 y 1.060 del 3 de agosto de 2011, esta Sala Político-Administrativa estimó que el trámite de las solicitudes cautelares en los procedimientos de naturaleza contencioso administrativa (con excepción de aquellas dictadas dentro del procedimiento breve) previsto en los artículos 103 y 105 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, “…no resulta el más idóneo para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva (…) tomando en consideración las exigencias de brevedad y no formalidad, contempladas en el artículo 26 [de la Constitución] para el restablecimiento, de forma inmediata, de la situación jurídica infringida…”. Así pues, se advirtió que al estar vinculado el amparo a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, este debe examinarse y decidirse de manera expedita (sin dilaciones indebidas) conforme al principio de tutela judicial efectiva, con el objeto de restablecer la situación jurídica que hubiere sido lesionada.
Por tal motivo, la Sala consideró necesario aplicar nuevamente el criterio sostenido en la sentencia N° 402 del 20 de marzo de 2001 (caso: Marvin Sierra Velasco), antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, respecto al procedimiento que debía seguirse en los casos de solicitud de un amparo constitucional conjuntamente con un recurso contencioso administrativo de nulidad.
Así, en los aludidos fallos Nos. 1.050 y 1.060 se reiteró lo siguiente: i) cuando se interpusiere un recurso de nulidad conjuntamente con un amparo constitucional, este Órgano Jurisdiccional deberá pronunciarse provisionalmente sobre la admisibilidad de la acción principal con prescindencia del análisis de la causal atinente a la caducidad del recurso ejercido, debiendo resolver de forma inmediata la pretensión de amparo cautelar formulada; ii) en caso de ser decretado el amparo cautelar y haber oposición deberá seguirse el procedimiento previsto en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con lo establecido en el artículo 106 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y iii) en el supuesto de declararse improcedente el amparo cautelar, se remitirá el expediente al Juzgado de Sustanciación, a fin de que emita el pronunciamiento correspondiente a la caducidad como causal de inadmisibilidad del recurso principal.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
1.- De la admisibilidad provisional de la acción:
Corresponde a esta Sala decidir provisionalmente sobre la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad con el objeto de examinar la petición de amparo cautelar, para lo cual debe analizar las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin emitir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, en función de lo previsto en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, aspecto que será examinado al momento de la admisión definitiva que se realice en caso de ser declarado improcedente el amparo cautelar.
Dicho lo anterior, observa la Sala que en el asunto de autos no se verifica ninguna de las causales de inadmisibilidad enunciadas en el precitado artículo 35, toda vez que: i) no se han acumulado acciones excluyentes; ii) se ha acompañado la documentación necesaria a los fines de la admisión del recurso; iii) no existe cosa juzgada; iv) no se evidencia la presencia de conceptos irrespetuosos; y v) la acción no es contraria al orden público, a las buenas costumbres o a alguna disposición expresa de la ley.
En consecuencia, siguiendo el procedimiento que esta Sala ha aplicado en casos similares al de autos, en los que se ha interpuesto el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con una solicitud de amparo constitucional, esta Máxima Instancia admite provisionalmente el mencionado recurso. Así se declara.
2.- De la acción de amparo cautelar:
Precisado lo anterior, pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada, a los fines de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional, al ejecutarse un acto administrativo que eventualmente resultase anulado lo cual puede constituir un menoscabo del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
En tal sentido, debe analizarse el fumus boni iuris con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante. En cuanto al periculum in mora, se reitera que en estos casos es determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce a la convicción de que por la naturaleza de los intereses debatidos debe preservarse in limine su ejercicio pleno, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación de un derecho constitucional.
Establecido lo anterior, pasa esta Sala a emitir pronunciamiento respecto a la solicitud de amparo cautelar formulada, para lo cual se observa:
Alegan los apoderados actores que el acto administrativo impugnado vulnera los derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa, así como el principio de non bis in idem, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Igualmente, alegan la incompetencia del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), la errónea aplicación del artículo 548 del Código de Comercio, falso supuesto de hecho y de derecho, inexistencia del elemento de culpabilidad en cuanto a la aplicación del artículo 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y de la sanción impuesta, usurpación de funciones, inmotivación del acto y el principio de irretroactividad de la ley.
En orden a lo anterior, para decidir acerca de la acción de amparo cautelar debe la Sala analizar únicamente en esta oportunidad los aspectos constitucionales alegados por la parte actora, esto es, los derechos a la defensa y al debido proceso y el principio non bis in idem, toda vez que el examen de la legalidad le está vedado al Juez que conoce del amparo constitucional, por lo cual pasa a analizar las denuncias expuestas, en los siguientes términos:
2.1. Violación al derecho a la defensa y al debido proceso.
Denuncian los apoderados judiciales de la actora que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso de su mandante al haber adoptado la decisión fuera del lapso legalmente establecido y seguido el procedimiento administrativo sin informar adecuadamente a su representada los hechos ilícitos que se le imputaban, los cuales no fueron precalificados ni le indicaron las posibles sanciones que le podían imputar.
Advertido lo anterior, resulta necesario señalar que la doctrina de esta Sala ha dejado sentado que los derechos a la defensa y al debido proceso (consagrados en el encabezado del artículo 49 y numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), implican el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna ni de proceso cabal, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos de que le sea posible presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, más aún si se trata de un procedimiento que ha sido iniciado de oficio; también el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; así como el de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos esgrimidos por la Administración; el derecho a ser informado de los recursos y medios de defensa; y, finalmente, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes. (vid. entre otras sentencias de esta Sala las Nros. 102 y 1050 del 22 de enero de 2009 y 3 de agosto de 2011, respectivamente).
En el caso bajo examen aprecia la Sala de las actas que conforman el expediente en esta etapa del proceso, así como de los alegatos expuestos por la actora en su escrito recursivo, que antes del inicio del procedimiento administrativo sancionatorio el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), notificó a la empresa recurrente a fin de que participara en un “acto de mecanismo alterno de resolución de conflictos”, en virtud de la denuncia interpuesta por el ciudadano Carlos Alberto Pereira De Sousa Jardín, en cuya oportunidad no se logró un acuerdo respecto a los hechos denunciados, con lo cual se constata el inicio de un procedimiento sancionatorio del cual fue debidamente notificada la empresa recurrente.
Igualmente, del acto administrativo impugnado se evidencia que la representación de la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., se encontraba presente en el acto de formulación de cargos y en la audiencia de descargos y, asimismo, participó activamente en el lapso probatorio.
De lo anteriormente expuesto la Sala evidencia en esta etapa del proceso, y sin que ello constituya un adelanto del fondo del asunto, que la empresa recurrente se encontraba en conocimiento de los hechos por los cuales se abrió el procedimiento administrativo sancionatorio y que ejerció en tiempo hábil los recursos correspondientes.
Lo anterior no obsta para que esta Sala al pronunciarse sobre la decisión definitiva, realice un examen del caso conforme a los medios probatorios traídos a los autos por las partes en el transcurso del juicio.
Por otra parte, en cuanto al alegato referido a que la Administración decidió fuera del lapso legalmente establecido, observa la Sala que esta circunstancia en modo alguno impidió a la empresa recurrente ejercer los recursos administrativos correspondientes, como en efecto lo hizo, así como tampoco le obstaculizó acudir a la vía judicial; razón por la cual debe este Alto Tribunal desestimar las denuncias esgrimidas por la parte accionante con relación a los derechos antes mencionados. Así se declara.
2.2. Vulneración al principio de non bis in idem.
Denuncia la representación de la empresa recurrente que con el acto administrativo impugnado se violentó el principio non bis in idem, al someter a su mandante a dos procedimientos administrativos sancionatorios por los mismos hechos.
En tal sentido, señalan que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), sancionó a su representada por hechos que ya habían sido conocidos por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, mediante la Providencia Administrativa N°4047 del 9 de diciembre de 2009, en la cual se determinó -a su decir- que su mandante no tenía responsabilidad administrativa por elusión de sus obligaciones.
Afirman que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), antes de dictar la decisión recurrida se encontraba en conocimiento de la existencia del acto dictado por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, por cuanto lo mencionó como uno de los elementos probatorios tomados en consideración para la emisión del acto administrativo ahora impugnado.
Respecto a la violación al derecho o principio non bis in idem, consagrado en el numeral 7 del artículo 49 de la Carta Magna según el cual “Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente”; una persona no puede ser sometida dos veces a juicio cuando exista identidad de supuesto de hecho e identidad en el bien jurídico protegido por las normas cuya aplicación se pretenda.
De igual forma, no puede la Administración ejercer dos veces su potestad sancionadora cuando exista identidad de sujetos, identidad de supuesto de hecho e identidad en el bien jurídico protegido por las normas cuya aplicación se pretenda.
En el caso bajo análisis, observa la Sala que el acto administrativo impugnado hace referencia a la Providencia Administrativa N° 004047 dictada por la Superintendencia de Seguros en fecha 9 de diciembre de 2009, en la cual -a decir del INDEPABIS- se estableció entre otras cosas, “que no es competencia de [la Superintendencia] como Órgano de Control solucionar el conflicto planteado, puesto que lo cataloga como intersubjetivo de intereses”, aunque dicha Providencia , advierte la Sala, no consta en autos. (Folios 165 y 166 del expediente judicial).
Ciertamente, observa la Sala en esta fase cautelar que la parte accionante no consignó la Providencia Administrativa dictada por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, a fin de verificar si tal como lo alega la parte actora dicha Superintendencia había dictado un pronunciamiento de fondo en relación con la denuncia formulada por el ciudadano Carlos Allberto Pereira De Sousa Jardín, en la cual -a su decir- se hubiere determinado que la recurrente no era responsable administrativamente por elusión de sus obligaciones; o si, por el contrario, según alega el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), la Superintendencia declaró su incompetencia para decidir acerca de la denuncia antes mencionada; esto, con el objeto de constatar que la empresa recurrente no hubiere sido objeto de investigación -y sanción- administrativa en más de una oportunidad por los mismos hechos en virtud de los cuales se le había juzgado al mismo sujeto, por idénticos hechos y el mismo fundamento jurídico.
En este sentido, debe reiterarse que la decisión del Juez debe fundamentarse no sobre simples alegatos de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación mediante elementos probatorios fehacientes, de los hechos concretos que permitan crear en el Juzgador, al menos, una presunción grave de la existencia de un posible perjuicio material y procesal para la parte solicitante de la protección cautelar, lo cual no impide a esta Sala que al pronunciarse sobre la sentencia definitiva realice un examen del caso conforme a los medios probatorios aportados a los autos por las partes en el transcurso del juicio; por lo que debe este Alto Tribunal desechar la violación al principio non bis in idem. Así se declara.
Por las razones que anteceden, considera este Alto Tribunal que en el caso bajo análisis no se ha verificado la presunción de buen derecho exigida a los fines de acordar la pretendida protección cautelar, por lo que -de acuerdo con el reiterado criterio de la Sala- resulta innecesario examinar el cumplimiento del periculum in mora el cual es determinable por “la sola verificación del requisito anterior”, es decir, el fumus boni iuris; en consecuencia, se declara improcedente la acción de amparo constitucional interpuesta en forma conjunta con el recurso contencioso administrativo de nulidad, contra el silencio administrativo de la Ministra del Poder Popular para el Comercio, al no decidir el recurso jerárquico ejercido por su representada contra la Providencia Administrativa N° DEC-13-0033-2012 de fecha 11 de diciembre de 2012, dictada por la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS). Así se declara.
Finalmente, con relación a la solicitud de suspensión de efectos, esta Sala proveerá lo conducente luego que el Juzgado de Sustanciación ordene abrir el correspondiente cuaderno separado, en caso de ser admitido en forma definitiva el recurso de nulidad incoado. Así se declara.
VI
Sobre la base de los razonamientos expresados, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer el recurso de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la sociedad mercantil SEGUROS CARACAS DE LIBERTY MUTUAL, C.A., contra el silencio administrativo de la Ministra del Poder Popular para el Comercio al no decidir el recurso jerárquico interpuesto por la empresa recurrente, contra la Providencia Administrativa N° DEC-13-0033-2012 de fecha 11 de diciembre de 2012, dictada por la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
2.- ADMITE provisionalmente el recurso de nulidad a los solos efectos de su trámite y la verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala de lo atinente a la caducidad de la acción. De ser procedente su admisión, el mencionado Juzgado ordenará la continuación del proceso.
3.- IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional cautelar.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que haga las notificaciones correspondientes y se pronuncie acerca de la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad de manera definitiva y, de ser el caso, abrirá y remitirá a la Sala el respectivo cuaderno separado para decidir la medida cautelar de suspensión de efectos requerida. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de septiembre del año dos mil trece (2013). Años 203º de la Independencia y 154º de la Federación.
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El Presidente EMIRO GARCÍA ROSAS
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La Vicepresidenta - Ponente EVELYN MARRERO ORTÍZ
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Las Magistradas |
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TRINA OMAIRA ZURITA
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MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA
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El Magistrado EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
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La Secretaria, SOFÍA YAMILE GUZMÁN
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En veintiséis (26) de septiembre del año dos mil trece, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01046.
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La Secretaria, SOFÍA YAMILE GUZMÁN
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