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Ponencia del Magistrado ALFONSO VALBUENA
CORDERO.
Ante la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 06 de diciembre del año 2001, fue
interpuesto por el ciudadano Carlos Herrera, asistido por los abogados Paulo
Carrillo Fadul y Gumersindo Hernández Pérez, Acción de Nulidad por
Inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 16 de la Ordenanza sobre Tarifas
del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio Libertador, de fecha
29 de marzo de 1999, y publicada en Gaceta Municipal del Municipio Libertador
Nº 1890, de fecha 22 de julio del mismo año.
En la misma fecha, 06 de diciembre del
año 2001, la Sala Constitucional dio cuenta del asunto y acordó pasar las
actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 13 de diciembre del año 2001,
el Juzgado de Sustanciación de la Sala Constitucional consideró que la
competente para conocer el presente recurso es la Sala Político-Administrativa
del este Tribunal Supremo de Justicia, y ordenó remitir las actuaciones a dicha
Sala, para que conociera de la acción de nulidad.
Recibido el expediente en la referida
Sala, el Juzgado de Sustanciación mediante auto de fecha 29 de enero del año
2002, admitió el presente recurso, ordenó notificar por oficio al Fiscal
General de la República y al Síndico Procurador Municipal del Municipio
Libertador del Distrito Capital, así como al Alcalde de dicho Municipio, y
ordenó abrir el correspondiente cuaderno de medidas a los fines del
pronunciamiento de la solicitud de medida cautelar innominada.
En fecha 30 de julio del año 2002, el
Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa, acordó pasar a la
Sala las actuaciones del presente expediente, por estar concluida la
sustanciación del mismo.
A los fines de decidir la medida
cautelar innominada, en fecha 28 de febrero del año 2002, se designó ponente a
la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero.
En fecha 01 de octubre del año 2002,
siendo la oportunidad de pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada por
la parte recurrente, la Sala Político-Administrativa declaró su incompetencia
para conocer la presente acción de nulidad y ordenó remitir el expediente a la
Sala Plena de este Tribunal Supremo, a los fines de la resolución del conflicto
de competencia surgido.
Recibidos los autos en la Sala Plena,
se dio cuenta del asunto el 27 de Noviembre del año 2002 y, en esa misma fecha
se designó ponente al Magistrado Alfonso Valbuena Cordero, quien con tal
carácter suscribe el presente fallo.
Siendo la oportunidad legal para ello,
pasa esta Sala Plena a decidir el conflicto de competencia planteado, en los
siguientes términos:
-I-
La Sala Constitucional en su fallo
dictado en fecha 13 de diciembre del año 2001, en el que se declaró
incompetente para conocer de la presente acción de nulidad, lo hizo con base en
los siguientes motivos:
“Este Juzgado de Sustanciación, siendo la
oportunidad de pronunciarse acerca de su admisibilidad observa:
El artículo 42 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 de la misma ley,
establece como competencia de la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno ‘declarar
la nulidad total o parcial de las constituciones o leyes estadales, de las
ordenanzas municipales y demás actos generales de los cuerpos deliberantes de
los Estados o Municipios, que colidan con la Constitución’.
Con la entrada en vigencia de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela la situación competencial anterior fue
modificada, y por tal motivo, los aspectos de la ley que se contradicen con lo
establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela quedan
derogados y adaptados a lo que la Constitución dispone. Al respecto, en
sentencia número 6 dictada el 7 de marzo de 2001, por la Sala Plena de este
Tribunal Supremo de Justicia, se estableció lo siguiente:
‘...en
vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se observa
que tal competencia ya no es atribuida a este tribunal en
Pleno sino que es otorgada tanto a la jurisdicción constitucional como a lo
contencioso-administrativa, dependiendo de la naturaleza jurídica del acto que
se impugne. En efecto de conformidad con el último aparte del artículo 334
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: Corresponde
exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como
jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de
los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e
inmediata de la Constitución o que tenga rango de Ley....’.
El artículo 266 de la Constitución de 1999, coloca a la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia con las atribuciones para
el control concentrado de la constitucionalidad que antes poseía la Corte en
Pleno.
En sentencia N° 2553, dictada por la Sala Constitucional
en fecha 23 de noviembre de 2001, estableció lo siguiente: (omissis)
El acto impugnado en el presente caso, es la ORDENANZA
SOBRE TARIFAS DEL SERVICIO DE ASEO URBANO Y DOMICILIARIO EN EL MUNICIPIO
LIBERTADOR, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Libertador N°
1890, de fecha 22 de julio de 1999, es decir, un acto general ‘ley
estadal’, de rango sublegal (por cuanto el mismo no fue dictado en ejecución
directa e inmediata de la Constitución), el cual, según el numeral 4 del
artículo 215 de la Constitución de 1961 en concordancia con el numeral 3 del
artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, era competencia
de la Corte en Pleno. Sin embargo, según la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela la atribución para conocer de esos actos cuando sean
de naturaleza sublegal, no corresponde su conocimiento a esta Sala sino a la
Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Conforme al criterio sostenido en la sentencia N° 2353 de
fecha 23 de noviembre de 2001, dictada por esta Sala Constitucional (Caso: Fiscal
General de la República contra Ordenanza de Impuestos sobre Juegos y Apuestas
del Municipio Iribarren del Estado Lara), este Juzgado de Sustanciación
considera que la competente para conocer dicho recurso es la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y así se declara.
Por todo lo anteriormente expuesto, este Juzgado de
Sustanciación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Orgánica
que rige las funciones de este Alto Tribunal, acuerda remitir las presentes
actuaciones a la Sala Político-Administrativa del tribunal Supremo de Justicia,
para que sea ésta quién conozca de referida acción.”
-II-
Por su parte, la Sala Político
Administrativa de este máximo Tribunal, en su fallo dictado en fecha 01 de
octubre del año 2002, expresó lo siguiente:
“En el presente caso el Juzgado de Sustanciación de la
Sala Constitucional de este Alto Tribunal mediante auto de fecha 13 de
diciembre de 2001, declinó en esta Sala la competencia para conocer de la
solicitud de nulidad por razones de inconstitucionalidad de los artículos 10 y
16 de la Ordenanza Sobre Tarifas del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario en
el Municipio Libertador, publicada el 22 de julio de 1999, en la Gaceta
Municipal N° 1890 de dicho Municipio, del extinto Distrito Federal, hoy
Distrito Capital, indicando en tal sentido lo siguiente: (omissis)
Sin embargo, se observa que recientemente la Sala
Constitucional de este Máximo Tribunal rectificó el criterio que había venido
sosteniendo en relación a la naturaleza de las ordenanzas y en cuanto al
tribunal competente para conocer la impugnación de las mismas, al respecto, en
decisión de fecha 15 de mayo de 2002, caso: Ordenanza Sobre Pensiones y
Jubilaciones, dictada por el Concejo del Municipio José Antonio Páez del Estado
Yaracuy, sostuvo: (omissis)
Comparte esta Sala el criterio antes esbozado, ya que
considera que efectivamente las ordenanzas son leyes dictadas en ejecución
directa de la Constitución y que por tanto, de conformidad con lo previsto en
el numeral 2 del artículo 336 de nuestro Texto Fundamental, la competencia para
conocer y decidir la nulidad total o parcial de las mismas le corresponde a la
Sala Constitucional de este Alto Tribunal.
Sin embargo, debe advertirse que al haberse pronunciado
el Juzgado de Sustanciación de la Sala Constitucional sobre su falta de
competencia para conocer los autos, a través de un auto mediante la cual
declinó la competencia en esta Sala, por considerar que dicha ordenanza es un
acto de rango sublegal y por tanto escapa de su competencia, no podría de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 252 del Código de Procedimiento
Civil, revocar ni reformar tal dispositivo; aunado ello a la prohibición
contenida en el artículo 272 eiusdem, en el cual se señala que ningún
Juez podrá volver a decidir la controversia ya decidida por una sentencia, a
menos que haya recurso contra ella o que la ley expresamente lo permita.
En tal sentido, debe resaltar la Sala que mediante
decisión N° 558 de fecha 04 de abril de 2002, planteó un conflicto de
competencia ante la Sala Plena de este Alto Tribunal, expresando en dicha
oportunidad su desacuerdo con el criterio esbozado por la Sala Constitucional respecto
a quién correspondía conocer las solicitudes de nulidad interpuestas contra las
ordenanzas; por tanto, habiéndose planteado en el presente caso un conflicto de
tal naturaleza, es la Sala Plena de este Alto Tribunal, con arreglo a lo
previsto en el ordinal 7° del artículo 42 en concordancia con el artículo 43 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la que en definitiva debe
determinar a quién corresponde conocer el caso de autos.
En consecuencia, se acuerda remitir el presente
expediente a la Sala Plena de este Alto Tribunal para que se pronuncie sobre la
competencia para conocer el presente caso. Así se decide.”
-III-
Para decidir, se observa:
El presente recurso
de nulidad se dirige contra una Ordenanza Municipal, específicamente, contra la
Ordenanza sobre
Tarifas del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio Libertador,
de fecha 29 de marzo de 1999, y publicada en Gaceta Municipal del Municipio
Libertador Nº 1890, de fecha 22 de julio del mismo año.
Ahora bien, había sido
criterio jurisprudencial reciente de la Sala Constitucional de este máximo
Tribunal, que el conocimiento de las acciones de nulidad contra Ordenanzas, le
corresponde sólo si han sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la
Constitución (sentencias Nº 2353/2001, 246/2002 y 254/2002). Por el contrario, si la Ordenanza hubiera
sido dictada en ejecución directa e inmediata de una Ley -normalmente la Ley
Orgánica de Régimen Municipal- correspondería a la Sala Político Administrativa
de este Tribunal Supremo el conocimiento de los recursos de nulidad
interpuestos en contra de la misma.
Sin embargo, el anterior criterio fue
cambiado por la mencionada Sala Constitucional en sentencia de fecha 15 de mayo
del año 2002, en la que se expresó lo siguiente:
“El Constituyente de
1999 pretendió corregir tal despropósito y deslindar adecuadamente la
jurisdicción constitucional de cualquier otra, en especial de la jurisdicción
contencioso-administrativa. Para hacerlo, se basó en la concepción más aceptada
por la doctrina y llevada a Derecho Positivo en algunos Estados: la
jurisdicción constitucional sólo conoce de acciones dirigidas contra leyes y
actos de rango legal, que son aquellos dictados en ejecución directa e
inmediata de la Constitución. Cualquier otro acto sería controlable, en virtud
del principio rector de nuestro Estado de Derecho y de Justicia, en el cual no
escapa de fiscalización ningún acto de los Poderes Públicos, pero queda bajo el
poder de otros órganos jurisdiccionales.
En consecuencia, en la actualidad no
corresponde a esta Sala Constitucional -órgano especializado dentro del
Tribunal Supero (sic) de Justicia para la jurisdicción constitucional, que es
otra de las innovaciones de la Constitución de 1999- defender la Constitución
con carácter exclusivo. Al contrario, aparte de una gran variedad de medios
procesales para garantizar el respeto a la Constitución -como los recursos
contencioso-administrativos, el recurso de casación o la acción de amparo-,
todo juez puede convertirse en defensor de la constitucionalidad en los
procesos de los que conozca, en virtud del comúnmente denominado control
difuso, reconocido incluso ahora por el artículo 334 del Texto Fundamental. Le
corresponde a la jurisdicción constitucional, entonces, sólo el control con
poderes anulatorios de los más elevados actos estatales: todos aquellos
dictados con base en poderes conferidos directamente por la Constitución.
En tal sentido, la vigente Carta Magna
ha sido clara al establecer que la jurisdicción constitucional -ejercida por la
Sala Constitucional abarca sólo aquellos actos con rango de ley,
independientemente de que provengan de la Asamblea Nacional o del Presidente de
la República, o de órganos deliberantes estadales y municipales, o de cualquier
otro órgano del Poder Público, siempre que ellos nazcan como aplicación directa
e inmediata del texto constitucional. De manera que, no es la violación de una
norma fundamental lo que permite a la jurisdicción constitucional conocer de un
acto, sino la jerarquía del mismo, por lo que el control de un acto sub-legal,
así se le imputen variados vicios de inconstitucionalidad, no corresponderá a
esta especial jurisdicción.
Lo expuesto está consagrado en el
artículo 334 de la Constitución, que reserva a esta Sala el conocimiento de las
acciones de nulidad intentadas contra ‘las
leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en
ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley,
cuando colidan con aquélla’. Con fundamento en ese principio rector, el
artículo 336 eiusdem hace una
enumeración de los casos que son competencia de esta Sala y, en materia de
nulidad, sólo prevé la posibilidad de conocer de los recursos intentados contra
‘las leyes nacionales y demás
actos con rango de ley de la Asamblea Nacional’ (numeral 1); contra ‘las Constituciones y leyes estadales’ y ‘las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de
los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta
Constitución’ (numeral 2);
contra ‘los actos con rango de Ley
dictados por el Ejecutivo Nacional’ (numeral 3); y contra los actos, en
ejecución directa e inmediata de la Constitución, ‘dictados por cualquier órgano estatal en ejercicio del Poder Público’ (numeral 4). Queda claro, pues,
que ha sido intención del Constituyente de 1999 reservar a esta Sala todos los
actos, emanados de cualquier órgano del Poder Público -sea nacional, estadal o
municipal-, que sean ejecución directa e inmediata de la Constitución.
Esta Sala, con base en todas las
consideraciones que se han expuesto, estimó que los recursos de nulidad
dirigidos contra Ordenanzas no son de su competencia, más que en casos de haber
sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución, lo cual
podría suceder en los supuestos a que se refieren los artículos 178 y 179 del
Texto Fundamental (sentencias del 14 de febrero de 2002, citadas
precedentemente).
Se basó esta Sala, pues, en la
consideración de la existencia de Ordenanzas que se dictan en ejecución directa
e inmediata de la Constitución y otras que no. A esa conclusión se llegó a
partir de la interpretación del propio numeral 2 del artículo 336 de la
Constitución, según el cual corresponde a esta Sala:
‘Declarar la nulidad de las
Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos
de los cuerpos deliberantes de los Estados y los Municipios dictados en
ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella’.
En vista de que ese numeral emplea una
coma para separar dos frases -Constitución y leyes estadales, por un lado;
Ordenanzas y demás actos dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución, por el otro- esta Sala consideró que debía entenderse que existen
Ordenanzas que se dictan en ejecución directa e inmediata de la Constitución y
otras que no.
Ahora bien, en esta oportunidad,
efectuado un análisis más detenido del problema, esta Sala rectifica
expresamente su posición y declara que sí tiene competencia para conocer de
toda demanda de nulidad dirigida contra Ordenanzas, por lo que se expone a
continuación.
Observa la Sala que, en realidad, el
citado numeral 2 del artículo 336 prevé tres supuestos de actos cuya nulidad
puede declarar este órgano jurisdiccional: Constituciones y leyes estadales;
Ordenanzas; y cualquier otro acto emanado de los órganos deliberantes de
Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata del Texto
Fundamental. La coma, como signo de puntuación, lo que hace es separar el
primer supuesto (Constituciones y Leyes estadales) del segundo (Ordenanzas),
quedando en último lugar el caso de los actos distintos a los anteriores, pero
que también emanan de cuerpos deliberantes estadales o municipales y también
sean ejecución directa e inmediata de la Constitución. Así, la precisión acerca
de la necesidad de ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental sólo se
realiza respecto de estos últimos actos, puesto que se presupone respecto del
resto.
Esta conclusión es más acorde con el
propio texto constitucional, pues la existencia de la coma separando ‘las
Constituciones y leyes estadales’ de ‘las ordenanzas municipales y demás actos
de los cuerpos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución
directa e inmediata de la Constitución’, no puede hacer que las ordenanzas
queden excluidas en ciertos casos de la competencia de esta Sala, mientras que
toda Constitución y ley estadal sí quedaría bajo su control, sin necesidad de
precisar si dichas disposiciones estadales ejecutan de manera directa e inmediata
la Constitución. Esa interpretación crea una desigualdad entre actos estadales
y municipales no querida por la Constitución, puesto que, como es bien sabido,
nuestro régimen político se basa en la distribución del Poder Público en tres
niveles territoriales claramente diferenciados, con poderes propios, y que
cuentan todos con reconocimiento constitucional y hace que ella sea la
encargada de decidir las acciones intentadas contra los actos de mayor rango.
En efecto, un análisis de la naturaleza
de las Ordenanzas permite concluir que su rango es siempre equivalente al de la
ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la
Constitución, al igual que ocurre con el poder de los Estados para dictar sus
Constituciones o para legislar en las materias de su competencia. De esta
manera, de la Constitución se derivan los poderes normativos estadales y
municipales, por lo que los actos que se dicten con base en ellos deben
entenderse como ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental, así
existan leyes nacionales (o estadales, en el caso de los municipios), a las que
deban someterse.
Esto último es relevante, pues en ello
se encuentra el origen de la difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La
confusión parte de la exigencia constitucional de que las normas relativas a
los municipios se atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional
dictada sobre la materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen
Municipal). Sin embargo, observa esta Sala que aunque la facultad legislativa
de los Municipios está limitada por la legislación que se dicte en la materia,
su ejercicio es siempre ejecución directa de competencias que han sido
atribuidas por la propia Constitución de la República, por lo que el rango de
las Ordenanzas es siempre necesariamente legal, y así lo declara de forma
expresa.
En fin, observa la Sala que lo que ha
pretendido el artículo 336, en su numeral 2, es atribuirle el conocimiento de
las demandas contra las Constituciones y Leyes estadales y contra las
Ordenanzas, pero también contra todo acto emanado de los órganos deliberantes
estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución, para ser consecuente, así, con la conceptuación que ha efectuado
de la jurisdicción constitucional.”
Ahora bien,
considerando la naturaleza jurídica del acto impugnado, a la luz del contenido
de los artículos 334 y 336 de la Constitución vigente, así como del criterio
jurisprudencial emanado de la propia Sala Constitucional, el cual acoge esta
Sala Plena, se atribuye la competencia para conocer de la presente demanda de
nulidad contra la Ordenanza sobre
Tarifas del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio Libertador,
de fecha 29 de marzo de 1999, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio
Libertador Nº 1890, de fecha 22 de julio del mismo año, a la Sala Constitucional
de este máximo Tribunal, y así se resuelve.
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de
Justicia, en Sala Plena, administrando justicia, en nombre de la República y
por autoridad de la ley, declara COMPETENTE
a la SALA CONSTITUCIONAL de
este Tribunal Supremo de Justicia para conocer el presente recurso contencioso administrativo de nulidad por
inconstitucionalidad interpuesto contra la Ordenanza sobre Tarifas del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio
Libertador, de fecha 29 de marzo de 1999, publicada en la Gaceta Municipal del
Municipio Libertador Nº 1890, de fecha 22 de julio del mismo año.
Publíquese,
regístrese y remítase el expediente a la Sala Constitucional de este máximo
Tribunal. Particípese de esta remisión
a la Sala Político Administrativa.
Dada, firmada
y sellada en
el Salón de
Despacho del Tribunal
Supremo de Justicia
en Pleno, en
Caracas, a los (18) días del mes de febrero año 2002. Años: 192° de
la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
El Primer
Vicepresidente, El Segundo
Vicepresidente,
FRANKLIN
ARRIECHE GUTIERREZ OMAR
ALFREDO MORA DIAZ
Los Magistrados,
Ponente,
ANTONIO JOSÉ
GARCÍA GARCÍA ALEJANDRO ANGULO
FONTIVEROS
RAFAEL
PÉREZ PERDOMO
ANTONIO RAMÍREZ JIMÉNEZ
CARLOS OBERTO
VÉLEZ ALBERTO
MARTINI URDANETA
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
HADEL MOSTAFA PAOLINI
YOLANDA
JAIMES GUERRERO LUIS
MARTÍNEZ HERNÁNDEZ
BLANCA
ROSA MÁRMOL DE LEÓN
JUAN RAFAEL PERDOMO
ORLANDO
GRAVINA ALVARADO
La Secretaria,
OLGA M. DOS SANTOS