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SALA PLENA
Magistrada Ponente: CARYSLIA BEATRÍZ RODRÍGUEZ
RODRÍGUEZ
Expediente Nº
AA10-L-2019-000056
I
Mediante oficio identificado
con el número 560-2019 del 13 de agosto de 2019, el Tribunal Superior Estadal Contencioso
Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, remitió a Sala
Plena, expediente contentivo de la solicitud de SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LA FUNDACIÓN
SISTEMA DE SALUD INTEGRADO DEL GOBIERNO BOLIVARIANO DE ARAGUA (SSIGA), interpuesta por el ciudadano abogado WILLY ROTSEN SANTANA COCCHINI,
venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° V-16.340.546, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 116.796, representante judicial del
Estado Aragua, según consta en instrumento PODER ESPECIAL otorgado por el
Procurador General del Estado Aragua, ciudadano Jorge Luis Rivera Boscán,
venezolano, titular de la cédula de identidad N° 12.339.156, abogado inscrito
en el Instituto de Previsión Social del Abogado N° 214.007.
El
26 de abril de 2022, la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de
Venezuela, en sesión ordinaria, realizó elección de segundo grado para la
escogencia de las Magistradas y Magistrados (principales y suplentes) del
Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo establecido en el artículo
264 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en
concordancia con los artículos 38, 74, 81 y 83 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia.
Asimismo,
en sesión de Sala Plena, celebrada el 27 de abril de 2022, se eligió la
respectiva Junta Directiva de este Alto Tribunal, quedando integrada así: Presidenta,
Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Primer Vicepresidente, Magistrado
Edgar Gavidia Rodríguez, Segundo Vicepresidente, Magistrado Henry José Timaure
Tapia, los Directores, Magistrados Malaquías Gil Rodríguez; Magistrada Caryslia
Beatríz Rodríguez Rodríguez y Magistrada Elsa Janeth Gómez Moreno.
El
2 de junio de 2022, se designó ponente en la presente causa a la Magistrada
CARYSLIA BEATRÍZ RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, con el fin de resolver lo conducente.
Efectuado el examen del
expediente, esta Sala Plena pasa a decidir conforme a las siguientes
consideraciones:
II
ANTECEDENTES
El 3 de diciembre de 2018, el ciudadano Abogado
WILLY ROTSEN SANTANA COCCHINI, titular de la cédula de identidad N°
V-16.340.546 inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 116.796, actuando en su
carácter de Representante Judicial del Estado Aragua, según consta en
instrumento PODER ESPECIAL otorgado
por el Procurador General del Estado Aragua, ciudadano Jorge Luis Rivera
Boscán, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° V-12.339.156,
abogado inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 214.007; presentó solicitud de SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LA FUNDACIÓN
SISTEMA DE SALUD INTEGRADO DEL GOBIERNO DE ARAGUA (SSIGA).
El 04 de diciembre de 2018, le correspondió conocer de la causa por
distribución, al Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil
de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua.
Mediante sentencia interlocutoria
del 16 de enero de 2019, el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil,
Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, se declaró incompetente
para conocer la presente causa.
El 16 de enero de 2019 se
notificó la anterior sentencia a la parte actora. Luego, el 25 de enero de
2019, el abogado WILLY ROTSEN
SANTANA COCCHINI, consignó escrito mediante el cual se da por notificado y APELÓ del fallo dictado por el Tribunal
Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción
Judicial del Estado Aragua el 16 de enero de 2019; y el 01 de febrero de 2019
consignó escrito de Regulación de Competencia a instancia de parte con motivo
de la referida decisión de incompetencia.
El 04 de febrero de 2019 el Juzgado Primero de
Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del
Estado Aragua, ordenó remitir al Juzgado
Superior Distribuidor en lo Civil, Mercantil, Bancario y del Tránsito de la
Circunscripción Judicial del Estado Aragua, copias certificadas del expediente
N° 42.833, a los fines de que conozca la presente solicitud de conformidad con
el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil.
Por sorteo de distribución realizado el 22 de
febrero de 2019, le correspondió conocer
de la Regulación de Competencia planteada, al Juzgado Superior Segundo en lo
Civil, Mercantil, Bancario y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del
Estado Aragua.
Mediante sentencia del 5 de Junio de 2019, el
Juzgado Superior Segundo en lo Civil, Mercantil, Bancario y del Tránsito de la
Circunscripción Judicial del Estado Aragua, declaró: PRIMERO: SIN LUGAR el Recurso
de Regulación de Competencia interpuesto por el solicitante contra Sentencia
proferida por el Tribunal Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil
de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, en fecha 16 de enero de 2019;
SEGUNDO: Se confirma en todas y cada una de sus partes
la decisión proferida por el Tribunal Primero de Primera Instancia en lo Civil
y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, en fecha 16 de
enero de 2019, en la que se declaró incompetente para conocer y sustanciar la
presente causa y declinó el conocimiento al Juzgado Superior de lo Contencioso
Administrativo de ésa Circunscripción Judicial; TERCERO: se ordena remitir la presente causa al Juzgado Primero de
Primera Instancia Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado
Aragua, con el objeto de gestionar lo pertinente para la prosecución de la
causa.
Por auto del 3 de julio de 2019, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil, Mercantil, Bancario y
del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, mediante oficio
N° 2019-130 de la misma fecha remitió al Juzgado Primero de Primera Instancia
en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua expediente
N° 1456 (numeración de esa Alzada) constante de una pieza, contentivo de
setenta y ocho (78) folios útiles, a los fines de que sea remitido al Juzgado
Superior en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del
Estado Aragua a los fines legales consiguientes.
Mediante sentencia del 13 de agosto de 2019, el Juzgado Superior de lo
Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, se
pronunció en la presente causa, declarando:
PRIMERO: SU INCOMPETENCIA para
conocer en primera Instancia la solicitud e SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LA FUNDACIÓN
incoada por el ciudadano abogado Willy Rotsen Santana, inscrito en el
Inpreabogado N° 116.796, actuando como representante judicial del Estado
Bolivariano de Aragua; SEGUNDO: PLANTEA
EL CONFLICTO NEGATIVO DE COMPENTENCIA y por consiguiente ordena la remisión
del expediente a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia por oficio.
III
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Mediante escrito presentado el
3 de diciembre de 2018, la parte accionante solicitó la SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LA FUNDACIÓN SISTEMA DE SALUD INTEGRADO DEL
GOBIERNO DE ARAGUA (SSIGA), aduciendo:
Que, la FUNDACIÓN SISTEMA DE SALUD
INTEGRADO DEL GOBIERNO DE ARAGUA (SSIGA)
“… ha venido presentando durante el último año, complicaciones, que sin duda
merman o imposibilitan dar efectivo cumplimiento a su objeto social, ello a
consecuencia de factores externos que afectan el ámbito económico y social de
nuestro país…”
Que tales circunstancias, “…han incidido de forma directa en el
funcionamiento de la referida Fundación; por lo que, sus administradores
plantean a la máxima autoridad del Ejecutivo Regional, valorar la posibilidad
de suprimir y liquidar la fundación de manera anticipada, y redireccionar los
esfuerzos del Ejecutivo Regional, en el ámbito de salud, apoyándose en la red
de salud pública…”.
Y, es por ello que, “…dando cumplimiento a la Cláusula
Vigésima Quinta de los estatutos sociales de la FUNDACIÓN SISTEMA DE SALUD
INTEGRADO DEL GOBIERNO DE ARAGUA (SSIGA), concatenado a lo establecido en
el artículo 21 del Código Civil venezolano vigente, ruego a usted ciudadano
Juez (…) autorice la Supresión y Liquidación de la Fundación…”.
IV
DE LAS DECISIONES RELATIVAS A
LA COMPETENCIA
El 16 de enero de 2019, el Juzgado Primero de Primera
Instancia en lo Civil, Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua se
declaró incompetente en los siguientes términos:
“En
el caso de autos, la acción principal está constituida por una solicitud de
SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LA FUNDACION, presentada en fecha 03 de Diciembre de
2018, por el abogado WILLY ROTSEN SANTANA COCCHINI Inpreabogado bajo el N°
116.716, según consta de instrumento poder otorgado por el PROCURADOR GENERAL DEL
ESTADO ARAGUA quien ejerce en toda su plenitud, la representación y defensa de
los derechos, bienes e intereses patrimoniales del Estado Bolivariano de Aragua
por órgano de la FUNDACIÓN SISTEMA DE SALUD INTEGRADO DEL GOBIERNO BOLIVARIANO
DE ARAGUA (SSIGA) mediante la mismas consideran la supresión y liquidación de
la Fundación, de conformidad a las atribuciones que le confiere la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela y específicamente lo establecido en el
artículo 131 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
Corolario
de lo anterior, forzoso es para este Tribunal declararse Incompetente en razón de la Materia y así se hará en la
dispositiva de este fallo debiendo remitir este expediente, una vez firme la
presente decisión al Juzgado Superior en
lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua;
quien es el competente por la materia y Así se Decide.
En
virtud de las razones de hecho y de derecho expuestas, este Tribunal Primero de
Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del
Estado Aragua, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de
Venezuela y por Autoridad de la Ley se declara INCOMPETENTE para conocer de la
presente Solicitud de Supresión y Liquidación de la Fundación. “(…) en
consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 del Código de
Procedimiento Civil, se ordena remitir el presente expediente con oficio al
Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción
Judicial del Estado Aragua, en su oportunidad correspondiente de ley.”.
Contra la
anterior decisión, la parte accionante anuncio Recurso de Apelación el 25 de
enero de 2019, que luego, mediante diligencia del 1 de febrero de 2019 lo
convirtió en Recurso de Regulación de Competencia.
Tal recurso, fue conocido por el Juzgado Superior Segundo
en lo Civil, Mercantil, Bancario y Tránsito de la Circunscripción Judicial del
Estado Aragua, y ese Juzgado, dictó sentencia el 5 de junio del 2019
declarando:
“…Este Tribunal Superior,
en conocimiento del presente Recurso de Regulación de Competencia, y en
adecuación a la obligación de ley sobre el debido análisis y valoración del
contenido de los recaudos anexos, estimando la creación, control, objeto,
beneficiarios, de la fundación representados por actividades atinentes a la
administración pública que deba ser conocida por el Tribunal Especial, razón
por la que se ha de declarar SIN LUGAR el presente recurso de regulación de
competencia interpuesto por la parte solicitante, y como su consecuencia se
confirma la decisión recurrida en la que el Tribunal de Primero de Primera
Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado
Aragua, dictada en fecha 16 de enero de 2019, en la que se declaró incompetente
para conocer y sustanciar la presente causa, y declino su conocimiento al
Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de ésta Circunscripción
Judicial. Y ASÍ DE DECIDE.
En fuerza de los
fundamentos y argumentos antes expuestos, este Tribunal Superior Segundo en lo
Civil, Mercantil, Bancario y Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado
Aragua, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de
Venezuela y por autoridad de la Ley, SE
DECLARA SIN LUGAR el presente recurso de regulación de competencia,
interpuesto por el solicitante, y como su consecuencia se confirma la decisión
recurrida por el Tribunal Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil
de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, dictada en fecha 16 de enero
de 2019., Y ASÍ SE DECIDE.
En
virtud de las razones de hecho y de derecho expuestas este Tribunal Primero de
Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del
Estado Aragua, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de
Venezuela y por autoridad de la Ley se declara incompetente para conocer de la
presente solicitud de Supresión y Liquidación de la Fundación Sistema de Salud
Integrada del Gobierno Bolivariano de Aragua (SSIGA), de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 69 del Código de Procedimiento Civil se ordena remitir
el presente expediente con Oficio al
Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción
Judicial del Estado Aragua, en su oportunidad correspondiente de Ley. Déjese
copia certificada de la presente decisión en los copiadores de sentencias
llevados por los Tribunal. Y así se decide…".
Luego,
con motivo de la anterior decisión el expediente fue remitido al Juzgado
Superior en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado
Aragua, el cual se pronunció en los siguientes términos:
“…Bajo este
contexto, siendo la competencia por la materia de orden público, e inderogable,
por tanto, revisable en cualquier estado y grado de la causa (Vid. Sentencia de
la Sala Plena N° 23 del 10 de abril de 2008, caso Corena S.R.L.), este Órgano
Jurisdiccional observa, que la presente acción se circunscribe a la solicitud
de Supresión y Liquidación de la Fundación Sistema de Salud Integrado del
Gobierno Bolivariano de Aragua (SSIGA), y habida cuenta, que el conocimiento de
este procedimiento conocido como jurisdicción voluntaria, donde no hay litis y
no hay contrapartes, no hay composición de litigio, no existe controversia y la
cosa juzgada que pudiera producirse es
formal, le está atribuido a la jurisdicción civil, conforme a las
disposiciones de los artículos 20 y siguientes del Código Civil Venezolano, en
consecuencia este Órgano Jurisdiccional, resulta INCOMPETENTE para conocer en primer grado de jurisdicción el
presente asunto. Así se declara.
Ahora bien,
visto que en fecha 16 de enero de 2019 el Juzgado Primero de Primera Instancia
en lo Civil Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, declaró
su incompetencia para conocer la presente causa; y siendo que en fecha 05 de
junio de 2019 el Juzgado Superior Segundo en lo Civil, Mercantil, Bancario y
del Tránsito de la Circunscripción Judicial del estado Aragua declaró sin lugar
el Recurso de Regulación de Competencia interpuesto por la representación
judicial del estado Aragua, ha surgido un conflicto negativo de competencia (…).
Siendo el segundo Órgano Jurisdiccional en declararse incompetente en la causa y
remite al Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo
de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, quien igualmente se declaró
incompetente planteando el presente CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA y solicitando su regulación ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de
Justicia, por no tener alzada común entre el el Juzgado Superior Segundo en
lo Civil, Mercantil, Bancario y Tránsito de la Circunscripción Judicial del
Estado Aragua, y el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la
Circunscripción Judicial del Estado Aragua quien ORDENA remitir el expediente, a los fines
legales consiguientes. Así se decide…”.
V
DE LA COMPETENCIA DE LA SALA
PLENA
Previo a cualquier otro
pronunciamiento, esta Sala Plena pasa a determinar su competencia, observando
que el 5 de junio del 2019 Juzgado Superior
Segundo en lo Civil, Mercantil, Bancario y Tránsito de la Circunscripción
Judicial del Estado Aragua, conociendo la solicitud de regulación de
competencia formulada por la parte accionante contra la decisión proferida el
16 de enero de 2019 por el Juzgado Primero de Primera Instancia en los Civil,
Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua; confirmó la
decisión de incompetencia del a quo,
e indicó que el órgano competente era el Juzgado Superior Estadal Contencioso
Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, quien igualmente
se declaró incompetente planteando el presente conflicto y solicitando su
regulación ante la Sala Plena.
Ahora bien, atendiendo a
la jerarquía de nuestro sistema normativo, observamos que el primer mandato
para resolver esta incidencia procesal se encuentra en el numeral 7 del
artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que
establece lo siguiente:
“Artículo 266. Son atribuciones del
Tribunal Supremo de Justicia:
…omissis…
7. Decidir los conflictos de competencia entre
tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal
superior o común a ellos en el orden jerárquico”.
En armonía
con la norma constitucional citada, los artículos 70 y 71 del Código de
Procedimiento Civil, analizados supletoriamente por autorización expresa del
artículo 98 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia; establecen:
“Artículo 70. Cuando la sentencia
declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el
territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o
Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente,
solicitará de oficio la regulación de competencia.
Artículo 71. La
solicitud de regulación de competencia se propondrá ante el Juez que se haya
pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61,
expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá
inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción
para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha
copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal
Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera
procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior…”. (Destacado del presente fallo).
El citado artículo 71 del Código de Procedimiento
Civil le atribuye a la antigua Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo
de Justicia, la competencia para regular los conflictos de competencia surgidos
en situaciones análogas a la que nos ocupa, en la cual no existe un juzgado
superior común a los tribunales en conflicto, aunque sin indicar a cuál de sus
Salas.
Luego, el numeral 3 del artículo 24 de la vigente Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia, dispone:
“Artículo 24. Son competencias de la
Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia:
…omissis…
3. Dirimir los conflictos de no conocer que se
planteen entre tribunales de instancia con distintas competencias materiales,
cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos”.
Ahora bien, visto que en el
presente caso surgió un conflicto de competencia entre el Juzgado Superior Segundo
en lo Civil, Mercantil, Bancario y Tránsito de la Circunscripción Judicial del
Estado Aragua, y el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la
Circunscripción Judicial del Estado Aragua, de conformidad con el numeral 3 del
artículo 24 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala
Plena asume la competencia para dirimir el referido conflicto de competencia
surgido entre dos órganos judiciales con distintas competencias materiales, y
que no tienen una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos. Así
se establece.
VI
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Establecida
la competencia, esta Sala Plena, pasa a regular la competencia en el presente
caso, y a tal efecto observa:
El 3 de Diciembre de 2018, fue presentada ante el Juzgado
Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil de la Circunscripción
Judicial del Estado Aragua, una solicitud de SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LA
FUNDACION SISTEMA DE SALUD INTEGRADO DEL GOBIERNO BOLIVARIANO DE ARAGUA (SSIGA),
y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento
Civil, este órgano jurisdiccional analizará la naturaleza jurídica de tal solicitud
y las disposiciones legales que la regulan.
En tal sentido, la determinación del régimen
jurídico procesal aplicable a las fundaciones del Estado, como categoría
inserta dentro de los entes descentralizados
funcionalmente con forma de derecho privado, implica analizar su inserción
dentro de las figuras organizativas en el derecho administrativo, a la luz
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica de la
Administración Pública, ello conforme a las particularidades de su objeto y los
fines que persiguen.
Así
vemos que, el artículo 300 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, establece sobre los entes descentralizados
funcionalmente con fines sociales o empresariales, como categoría jurídica general,
lo siguiente:
“La ley nacional establecerá las condiciones para
la creación de entidades funcionalmente descentralizadas para la realización de
actividades sociales o empresariales, con el objeto de asegurar la razonable
productividad económica y social de los recursos públicos que en ellas se
inviertan”.
Conforme a la norma constitucional, el legislador es
quien fijará las condiciones de creación de entes descentralizados funcionalmente,
ello con la finalidad de establecer mecanismos eficaces que aseguren la
productividad de los recursos públicos invertidos por el Estado. Tales
condiciones están insertas a nivel legislativo en la Ley
Orgánica de la Administración Pública.
Sobre la base del esquema organizativo diseñado en
dicha ley, la Administración Pública Nacional está integrada por: a) Los
órganos superiores de dirección de la Administración Pública Central, como lo
son el Presidente de la República, el Vicepresidente Ejecutivo, el Consejo de
Ministros, los Ministros y los Viceministros; b) Los órganos superiores de
consulta de la Administración Pública Central, a saber, la Procuraduría General
de la República, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, los
gabinetes sectoriales y los gabinetes ministeriales (ex artículo 45), y c) La
Administración Descentralizada, la cual a su vez se subdivide en dos
categorías, la Administración Descentralizada Territorialmente, conformada por
los entes político-territoriales (Estados y Municipios); y la Administración
Descentralizada Funcionalmente, conformada por los Institutos Autónomos;
personas jurídicas de Derecho Público con forma societaria (empresas del
Estado), asociaciones civiles y fundaciones
pertenecientes al Estado.
El respaldo legislativo concreto de estas últimas
entidades se encuentra en la misma Ley Orgánica de la Administración Pública,
dentro del Título IV, intitulado “De la Desconcentración De la
Descentralización Funcional (sic)”; Capítulo II, “De la Descentralización
Funcional”; Sección III denominada “De las Fundaciones del Estado”. Dicho
instrumento jurídico reúne en los artículos 110 al 115 aquellas disposiciones
aplicables a las denominadas “Fundaciones del Estado”, en tanto denominación
dada por el legislador a las fundaciones de carácter público.
Como noción general, las fundaciones son personas
jurídicas constituidas mediante la afectación de un patrimonio al cumplimiento
de una finalidad de interés público, es decir, constituyen un conjunto de
bienes destinados en forma permanente a un fin lícito que puede ser artístico,
científico, literario, benéfico o social (ver artículo 20 del Código
Civil).
Las fundaciones se constituyen mediante un negocio
jurídico de Derecho Privado de carácter unilateral, que es el acto de
constitución, el cual puede ser adoptado tanto por personas naturales como por
personas jurídicas, de Derecho Privado o de Derecho Público, estatales o no
estatales (Cfr. Sentencia de la Sala Plena de este Alto Tribunal N°
25 del 1 de marzo de 2007, caso: “Dina Rosillo”).
Lo
atinente al objeto de tales entes, también fue recogido por el artículo 110
de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que amplía la
definición del Código Civil -destacando el sustrato real que
subyace en su noción- y fija los elementos de Derecho Público que les
caracteriza, al definir a las fundaciones del Estado como “(…) aquellas
cuyo patrimonio está afectado a un objeto de utilidad general, artístico,
científico, literario, benéfico, social u otros, en cuyo acto de constitución
participe la República, los estados, los distritos metropolitanos, los
municipios o algunos de los entes descentralizados funcionalmente a los que se
refiere esta Ley, siempre que su patrimonio inicial se realice con aportes del
Estado en un porcentaje mayor al cincuenta por ciento”.
Así,
al menos por la índole de su objeto, una fundación -sea ésta privada o pública-
siempre va a perseguir finalidades de interés general, tal es la conclusión que
se extrae de las coincidencias existentes en el artículo 20 del Código Civil y
110 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
Otras
normas que insertan elementos de Derecho Público en la constitución de las
fundaciones del Estado, como disposiciones que inciden en su creación conforme
al mandato del Constituyente de 1999, son las recogidas en los artículos 110,
111, 112, 113, 114 y 115 de la mencionada Ley Orgánica, cuyos textos
disponen:
Las
Fundaciones del Estado
Artículo 110.
Son fundaciones del Estado aquellas cuyo patrimonio esta afectados a un objeto
de utilidad general, artístico, científico, literario, benéfico, social u
otros, en cuyo acto de constitución participe la República, los estados,
los distritos metropolitanos, los municipios o algunos de los entes
descentralizados funcionalmente a los que se refiere esta Ley, siempre que su
patrimonio inicial se realice con aportes del Estado en un porcentaje mayor al
cincuenta por ciento.
Igualmente, son fundaciones del Estado aquellas
cuyo patrimonio pase a estar integrado, en la misma proporción, por aportes de
los referidos entes, independientemente de quienes hubieren sido sus
fundadores”.
Creación
Artículo 111. La
creación de las fundaciones del Estado será autorizada respectivamente por el
Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, los
gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas, según corresponda,
mediante decreto o resolución. Adquirirán la personalidad jurídica con la protocolización
de su acta constitutiva en la oficina subalterna de registro correspondiente a
su domicilio, donde se archivará un ejemplar auténtico de sus estatutos y
de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela o del medio de publicación oficial estadal o municipal
correspondiente donde aparezca publicado el decreto o resolución que autorice
su creación”.
Obligatoriedad de Publicación de los Documentos
Artículo 112. El
acta constitutiva, los estatutos, y cualquier reforma de tales documentos de
las fundaciones del Estado será (sic) publicado
en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela o en el respectivo medio de publicación oficial, estadal o municipal,
con indicación de los datos correspondientes al registro”.
Señalamiento del
Valor de los Bienes Patrimoniales
Artículo 113. En
el acta constitutiva de las fundaciones del Estado se indicará el valor de los
bienes que integran su patrimonio, así como la forma en que serán dirigidas y
administradas”.
Duración
Artículo 114. Las fundaciones del Estado tendrán la duración que
establezcan sus estatutos, pero podrán ser disueltas en cualquier momento por
la autoridad que la creó, cuando las circunstancias así lo requieran.
Legislación
Artículo
115. Las fundaciones
del Estado se regirán por el Código Civil, el presente Decreto con Rango, Valor
y Fuerza de Ley Orgánica, y las demás normas aplicables; y sus empleados se
regirán por la legislación laboral ordinaria.
Ahora
bien, respecto del régimen aplicable a las fundaciones estatales, resulta
indubitable que, a la luz de las prescripciones de la Ley
Orgánica de la Administración Pública, éstas se rigen por las normas
de Derecho común, con excepción de aquellas especificidades que incorporó para
su constitución el legislador. Tal aserto surge de lo plasmado en el artículo
115 de la Ley Orgánica mencionada, al indicar:
“Las Fundaciones del Estado se regirán por el
Código Civil, el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, y las demás normas aplicables, (Omisis)”.
Como
se aprecia de la redacción de la norma, no fue la intención del legislador
establecer un régimen exclusivo de Derecho Público para las fundaciones
públicas (o del Estado, en términos de la ley), sino fijar algunas
particularidades para su creación de forma expresa en el texto de la Ley
Orgánica de la Administración Pública, y mientras que otros
aspectos a la regulación de este tipo de personas jurídicas, están contenidas
en el Código Civil y en otras normas de rango legal y sublegal.
La
utilidad de este tipo de personificación jurídica radica en la prestación de
servicios y la realización de actividades de necesaria atención por parte del
Estado y cuya naturaleza no requiere del ejercicio de la potestad pública para
su organización y funcionamiento, distinto a aquellas figuras que han quedado
reservadas para los servicios y actividades que el Estado, por mandato de la
ley, debe asumir en régimen de Derecho Público con el propósito de asegurar su
continuidad y regularidad (p.e. institutos
autónomos). Lo anterior denota la intención del legislador de flexibilizar la
estructura orgánica del aparato estatal con el propósito de acometer la
diversidad de fines constitucionalmente asignados al Estado (ver artículo 3 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
En relación con la consagración de dicho derecho,
esta Sala ha determinado, que el derecho al juez predeterminado por la ley,
supone, “(…) en primer lugar, que el órgano judicial haya sido
creado previamente por la norma jurídica; en segundo lugar, que ésta lo haya
investido de autoridad con anterioridad al hecho motivador de la actuación y
proceso judicial; en tercer lugar, que su régimen orgánico y procesal no
permita calificarlo de órgano especial o excepcional para el caso; y, en cuarto
lugar, que la composición del órgano jurisdiccional sea determinado en la
Ley, siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente establecido
para la designación de sus miembros, vale decir, que el Tribunal esté
correctamente constituido. En síntesis, la garantía del juez natural puede
expresarse diciendo que es la garantía de que la causa sea resuelta por el juez
competente o por quien funcionalmente haga sus veces” (Vid. Sentencia N° 520
del 7 de junio de 2000, caso: “Mercantil Internacional, C.A.”).
Así pues, la garantía del juez natural implica que
sea el juez predeterminado por la ley el llamado a decidir sobre el mérito de
la causa, pues constituye una máxima del Derecho Procesal que la competencia es
un presupuesto de la sentencia y no del proceso, y para ello deben
atenderse a los criterios tradicionales de materia, territorio y cuantía que
fijan las leyes procesales para su correcta determinación.
Con el propósito de fijar en el presente caso cuál
es el órgano jurisdiccional competente, debe considerarse que las fundaciones
públicas son entes insertos en la estructura administrativa del Estado, con un
régimen preponderante de Derecho Privado y algunas particularidades de Derecho
Público, lo cual impide darle un tratamiento legal uniforme para la diversidad
de relaciones jurídicas que desarrolla. De allí que se hace necesario acudir al
análisis de la relación jurídica en concreto que se quiera regular para
establecer el conjunto normativo aplicable, esto es, si se rige por normas
estatutarias o normas de Derecho común.
Como se aprecia, la anterior postura se apoya en el
análisis concreto de la situación subjetiva en cada relación jurídica a los
fines de determinar el régimen aplicable. Así, pese a la naturaleza del sujeto,
la regulación aplicable será aquella que se adapte a la índole del negocio o
relación jurídica que sostengan.
Ahora bien, en cuanto al
régimen jurídico aplicable a las fundaciones o asociaciones civiles, la
doctrina ha señalado que: ‘las fundaciones son creadas de acuerdo con el
sistema establecido en el Código Civil, por lo cual, son entes Privados, aun
cuando su constitución derive de la voluntad de una persona pública que puede
ser el Estado, u otra de cualquier naturaleza tanto territorial como
institucional.’ (Rondón Hildegard: ‘Teoría de la Actividad
Administrativa’. Editorial Jurídica Venezolana, 2da. Edición, Caracas. 1986
pág. 213).
Por su parte, Jesús
Caballero Ortiz en su libro ‘Institutos Autónomos’ pág. 44 señala:
“(…)
en las personas jurídicas de derecho público el acto del poder público debe ser
constitutivo del ente, tal como ocurre con los institutos autónomos, las
universidades y la sociedad creada por Ley. En cambio, las personas jurídicas
de derecho Privado no pierden (sic) su condición de tales porque exista una
voluntad expresa del Estado que decida crear un determinado organismo, pero que
no adquirirá existencia propia sino a partir del cumplimiento de las mismas
formalidades legales exigidas a los particulares. Nos referimos concretamente a
las fundaciones creadas por el Estado, en las que habitualmente un decreto
ordena que se proceda a constituir la fundación y en el que se determina su
objeto y la integración de su patrimonio. Sin embargo, la fundación no
adquirirá existencia propia sino a partir de la protocolización de su acta
constitutiva en la oficina subalterna de registro correspondiente, de acuerdo a
lo dispuesto en el artículo 19 del Código Civil.
Tampoco constituye elemento que distorsione la caracterización
de las personas jurídicas de derecho Privado (sic) el que su creación esté
condicionada a la autorización de la Comisión de Finanzas de la
Cámara de Diputados, como ocurre con la constitución de sociedades o la
adquisición de acciones de sociedades ya creadas, pues se trata de simples
actos autorizatorios no constitutivos del ente.
Las principales figuras jurídicas de derecho
Privado a las cuales recurre el Estado son las sociedades anónimas, las
asociaciones civiles y las fundaciones. Con respecto a las primeras existe una
amplia regulación en el Código de Comercio. Las dos últimas se encuentran
previstas en el Código Civil, donde existen pocas normas que las rijan. No
obstante, día a día han sido mayores las regulaciones dictadas para esta categoría
de personas de derecho Privado, regulaciones estas contenidas en leyes
orgánicas, leyes ordinarias, reglamentos e instructivos. Sin embargo, no por
ello pierden su naturaleza jurídica de personas de derecho Privado, pues el
régimen jurídico aplicable no constituye un factor que influya sobre su
naturaleza. Por el contrario, es la consecuencia de su previa calificación’.
Dicho autor distingue entre personas públicas y
personas privadas, incluyendo dentro de las personas de derecho Privado a las
Fundaciones, Asociaciones Civiles y Sociedades Anónimas.
El artículo 115 señala: Las fundaciones del Estado
se regirán por el Código Civil y las demás normas aplicables, salvo lo
establecido en la ley”.
A partir de la normativa, jurisprudencia y doctrina
citadas, se desprende que las fundaciones son personas jurídicas de derecho
privado, cuyo marco de constitución y funcionamiento se encuentra contemplado
en el Código Civil.
Adicionalmente las fundaciones tienen un patrimonio
propio que no está directamente vinculado al patrimonio del sujeto público o
sujetos públicos que fueron sus fundadores. En el caso de las fundaciones de
origen estatal no puede afirmarse que se trata de una simple afectación o
separación del presupuesto público porque, estructuralmente, las fundaciones
tienen un patrimonio propio que administran para sus fines, que se puede
incrementar con liberalidades de diverso origen.
Empero, la jurisprudencia de esta Sala ha sido
conteste en afirmar que los intereses de la República u otras
entidades político-territoriales en las fundaciones, cuando éstas forman parte
de un litigio, son de carácter indirecto, lo que implica procesalmente la
intervención del representante judicial de la República, del estado o del
municipio, según sea el caso solo si hubiere riesgo de afectación patrimonial
del fundador, lo que se da por descontado en este caso, al ser el propio
Procurador del Estado Aragua quien plantea la presente solicitud de
jurisdicción voluntaria, es decir, no contenciosa.
Adicionalmente, en la cláusula Vigésima Quinta de sus Estatutos se estableció: “Cuando se decida la disolución
anticipada de la Fundación se requerirá la autorización del Juez de Primera
Instancia en lo Civil, previa aprobación del Consejo Legislativo del Estado
Aragua a solicitud del Gobernador o Gobernadora, quien mediante decreto dictará
las reglas que estime necesarias a los fines de la liquidación, debiendo ser
publicado en Gaceta Oficial del Estado Aragua”. Negrillas y subrayado
añadidos.
Fijadas las anteriores premisas, en el caso bajo
examen, observa esta Sala Plena que el tratamiento procesal para la
resolución de la controversia, por tratarse de una fundación, que conforme al
artículo 1° de su acta
constitutiva, tiene personalidad
jurídica, autonomía administrativa, presupuestaria y financiera; es
decir, su patrimonio está separado del patrimonio estadal, se rige de acuerdo a lo establecido en los artículos 21 y 23 del
Código Civil y para su liquidación la cláusula 25° de sus Estatutos establece
claramente la competencia de la jurisdicción civil, y no puede ser de otra
forma, ya que aunque se trata de una de las denominadas “Fundaciones del
Estado”, su origen y funcionamiento atiende a la naturaleza Civil, máxime
cuando no puede hablarse de “participación decisiva” del Estado en una
Fundación, pues su patrimonio no se encuentra dividido en cuotas de
participación, como si ocurre en las sociedades mercantiles del Estado, y su
rol es el del fundador, asignándole activos patrimoniales que salen del caudal
patrimonial y contable de este, y entran al de la fundación.
En mayor abundamiento, valga precisar que en
materia de entes descentralizados funcionalmente, dado que su carácter
asociativo es de naturaleza –privada-, éstos han de regularse y ajustarse a las
normas de derecho común, como un particular más; con excepción de las demandas
de contenido patrimonial que sean ejercidas en su contra o interpuestas por
ellos, o existan “actos de autoridad” o abstenciones o vías de hecho que
ameriten que el juez especializado en materia contencioso administrativa,
revise tales situaciones atendiendo no solamente las normas de derecho común,
sino las especiales que rigen en materia de derecho administrativo y
contencioso administrativo; siendo que, este caso particular no se subsume en ninguno
de los supuestos extraordinarios establecidos por la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa para que conozca la causa esa especial
jurisdicción, ni se observa cualquier otra normativa especial que colida con lo
establecido en el artículo 20 y siguientes del Código Civil.
De allí que, en atención al eminente carácter de
orden público que revisten las normas sobre la competencia procesal, y con
fundamento en la normativa anterior, la jurisprudencia y doctrina patria, esta Sala
Plena determina que el caso bajo análisis, debe ser conocido y decidido por el órgano
jurisdiccional especializado en la materia civil, y no por la jurisdicción
contencioso-administrativa.
Adicionalmente, hay que observar que esta Sala
Plena dictó el de marzo de 2009 la Resolución N° 2009-0006, mediante la cual le
decidió que: “Artículo 3.- Los Juzgados
de Municipio conocerán de forma exclusiva y excluyente de todos los asuntos de
jurisdicción voluntaria o no contenciosa en materia civil, mercantil, familia
sin que participen niños, niñas y adolescentes, según las reglas ordinarias de
la competencia por el territorio, y en cualquier otro de semejante naturaleza.
En consecuencia, quedan sin efectos las competencias designadas por textos
normativos preconstitucionales. Quedando incólume las competencias que en
materia de violencia contra la mujer tienen atribuida.”
Ahora bien, considerando la anterior Resolución que
le asigna la competencia de la materia civil de jurisdicción voluntaria a los
Juzgados de Municipio, cumpliendo las reglas de territorio; y siendo que la Fundación
está situada en el Municipio Girardot; se determina que resulta competente
alguno de los Juzgados de Municipio y Ejecutor de Medidas de los Municipios
Girardot y Mario Briceño Iragorry de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua,
que resulte por distribución, para conocer la solicitud de SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LA FUNDACIÓN
SISTEMA DE SALUD INTEGRADO DEL GOBIERNO BOLIVARIANO DE ARAGUA (SSIGA).
Adicionalmente, esta Sala Plena observa, que cuando
el Juzgado Superior
Segundo en lo Civil, Mercantil, Bancario y Tránsito de la Circunscripción
Judicial del Estado Aragua,
tramitando la solicitud de regulación de
competencia a instancia de parte, declaró competente al Juzgado Superior Estadal
Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua; evidentemente
vulneró el principio del juez natural y subvirtió el orden público respecto a
la competencia en razón de la materia, quebrantando también el criterio
reiterado que esta Sala Plena ha sostenido al respecto, razón por la cual este
órgano jurisdiccional determina que la decisión adoptada por el Juzgado
Superior Segundo en lo Civil, Mercantil, Bancario y Tránsito de la
Circunscripción Judicial del Estado Aragua, que reguló inadecuadamente la
competencia, está indudablemente viciada de nulidad.
En virtud de lo antes
expuesto, esta Sala Plena declara NULA
la decisión dictada el 5 de junio de 2019, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil,
Mercantil, Bancario y Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua,
mediante la cual resuelve la solicitud de regulación de competencia formulada
por el representante judicial del Estado Aragua abogado WILLY ROTSEN SANTANA COCCHINI anteriormente identificado,
declarando que el órgano judicial competente para conocer de la solicitud en el
presente caso le correspondía al Juzgado Superior Estadal Contencioso
Administrativo de esa circunscripción judicial; ya que tal declaratoria de
competencia resulta contraria al principio del Juez Natural, a la Constitución
Nacional, a la Ley especial y al criterio jurisprudencial establecido por esta
Sala Plena para resolver casos homólogos, por lo que exhorta al referido
Juzgado Superior para que a futuro aplique la doctrina establecida en este
fallo, a fin de garantizar la seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva
de los administrados. Así se establece.
VII
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Sala Plena
del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la
República Bolivariana de Venezuela, por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: Que la
Sala Plena es COMPETENTE para regular la competencia ante el conflicto surgido
entre el Juzgado Superior Segundo en lo Civil, Mercantil, Bancario y Tránsito
de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua,
y el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la
Circunscripción Judicial del Estado Aragua.
SEGUNDO: Declara que CORRESPONDE,
a uno de los Juzgados de Municipio y
Ejecutor de Medidas de los Municipios Girardot y Mario Briceño Iragorry, de la
Circunscripción Judicial del Estado Aragua, que resulte por distribución, la competencia para conocer
y decidir la solicitud de SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LA FUNDACIÓN SISTEMA DE
SALUD INTEGRADO DEL GOBIERNO BOLIVARIANO DEL ESTADO ARAGUA (SSIGA).
TERCERO: Declara NULA la decisión dictada el 5 de junio de 2019, por el
Juzgado Superior Segundo en lo
Civil, Mercantil, Bancario y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del
Estado Aragua.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al
Juzgado Distribuidor de los Juzgados de Municipio y Ejecutor de Medidas de los
Municipios Girardot y Mario Briceño Iragorry de la Circunscripción Judicial del
Estado Aragua; y notifíquese de la presente decisión al Juzgado Primero de Primera
Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial
del Estado Aragua, al Juzgado Superior Segundo en lo Civil, Mercantil, Bancario
y Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, y al Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo
de la misma Circunscripción Judicial.
Dada, firmada y sellada en el
Salón de Despacho de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los nueve (9) días del mes de noviembre del año dos mil veintidós
(2022). Años: 212º de la Independencia y 163º de la Federación.
LA PRESIDENTA,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
PRIMER
VICEPRESIDENTE,
SEGUNDO VICEPRESIDENTE,
EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ HENRY JOSÉ TIMAURE TAPIA
LOS DIRECTORES Y LAS DIRECTORAS,
MALAQUIAS GIL RODRÍGUEZ CARYSLIA BEATRÍZ RODRÍGUEZ
RODRÍGUEZ
Ponente
ELSA JANETH GÓMEZ MORENO
LOS MAGISTRADOS Y LAS MAGISTRADAS,
LOURDES BENICIA SUÁREZ ANDERSON BÁRBARA
GABRIELA CÉSAR SIERO
FANNY MÁRQUEZ CORDERO JOSE LUIS GUTIÉRREZ PARRA
CARMEN MARISELA CASTRO GILLY CARLOS ALEXIS CASTILLO ASCANIO
MAIKEL JOSÉ
MORENO PÉREZ INOCENCIO A. FIGUEROA ARIZALETA
LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS CARMEN ENEIDA ALVES NAVAS
TANIA D´ AMELIO CARDIET JUAN CARLOS HIDALGO PANDARES
ELIAS RUBÉN BITTAR ESCALONA MICHEL ADRIANA
VELÁSQUEZ GRILLET
EL SECRETARIO,
JOHN ENRIQUE PARODY GALLARDO
Exp. AA10-L-2019-000056