Magistrado Ponente: Luis Martínez Hernández
Expediente
N° AA10-L-2004-000038-04/02
I
ANTECEDENTES
En fecha 4 de junio de 2004 los
abogados Salvador Yanuzzi y Federico Fuentes, titulares de las cédulas de
identidad números 3.967.821 y 4.096.127 e inscritos en Inpreabogado bajo los
números 11.566 y 97.261 respectivamente, con el carácter de apoderados
judiciales de la
Sociedad Mercantil MAPFRE LA SEGURIDAD, C.A. DE
SEGUROS, introdujeron escrito ante el Tribunal Supremo de Justicia con el
objeto de dar cumplimiento de las formalidades del procedimiento previsto en el
Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República.
El escrito en referencia fue
presentado a los fines de determinar la responsabilidad de la República
derivada del retardo procesal incurrido en la tramitación del juicio seguido
por el ciudadano ALDO RODDI FULIGNATI contra la referida Sociedad
Mercantil, por daños y perjuicios y daño moral derivados del retardo en el pago
de sus derechos laborales, en el marco de la audiencia preliminar prevista en
el artículo 129 de la
Ley Orgánica del Trabajo y el procedimiento conciliatorio
previsto en el artículo 132 eiusdem. Tal solicitud la fundamentan “en
razón de la responsabilidad que le incumbe derivada de la actuación de los
Jueces que han intervenido en el juicio que dio origen a la demanda
interpuesta, en contra de nuestra mandante, por el referido ciudadano ALDO
RODDI, por el cobro de los presuntos daños y perjuicios que alega se le han
ocasionado por el retardo procesal”, por lo que ocurren ante el Tribunal
Supremo de Justicia para que se sustancie el procedimiento administrativo
previo a las acciones que se intenten contra la República.
En cuanto a la competencia para
sustanciar el procedimiento correspondiente, sostienen los solicitantes que “es
el Tribunal Supremo de Justicia, al que se la que el artículo (sic) 267 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, le atribuye la dirección,
el gobierno y la administración del Poder Judicial, así como la Inspección y
Vigilancia de los Tribunales de la República, lo que ejerce por medio de la Dirección Ejecutiva
de la Magistratura,
organismo creado por el Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo
establecido en el citado artículo 267 constitucional, en fecha 15 de Agosto de
2.000, cuya normativa en relación con el funcionamiento y atribuciones fue
publicada en la Gaceta
Oficial Número 37.014, de la señalada fecha”.
El 28 de julio de 2004 la Secretaria de la Sala Plena hizo constar
que en esa misma fecha se dio cuenta del escrito y sus anexos y se designó
ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe “...a fin de resolver lo
que fuere conducente”.
II
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
1. MARCO
CONCEPTUAL Y ANTECEDENTES.
Previamente a cualquier pronunciamiento, debe entonces la Sala Plena del Tribunal
Supremo de Justicia determinar cuál es el órgano del Poder Judicial competente
para seguir el procedimiento previo a las demandas contra la República
previsto en el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la
República. Pasa a analizarse entonces el caso en
cuestión, para lo cual de forma
preliminar conviene exponer una serie de consideraciones que servirán de marco
conceptual al pronunciamiento correspondiente.
1.1.
BREVES CONSIDERACIONES
SOBRE LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.
Conforme
a lo dispuesto en el artículo 2 constitucional, la República Bolivariana
de Venezuela se ha constituido en un Estado Social de Derecho y de Justicia, en
la que establece como uno de sus principios fundamentales la responsabilidad
del Estado, en específico la atinente a los daños que sufran los particulares
por el funcionamiento de la Administración Pública -debiendo entenderse ésta
no sólo como aquella dirigida por la rama ejecutiva del Poder Público, sino en
un sentido amplio, abarcando la totalidad del Poder Público en sus cinco ramas,
incluyendo, por supuesto, al Poder Judicial-. Esta responsabilidad patrimonial
del Estado frente a los particulares encuentra
su fundamento normativo en el contenido del artículo 140 de la Constitución
que dispone:
“Artículo 140. El Estado responderá
patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus
bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la
administración pública.”
En ese
mismo sentido, establece el artículo 141 de la misma Constitución que “La
Administración Pública está al servicio de los
ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad,
participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de
cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con
sometimiento pleno a la ley y al derecho.”(resaltado añadido), principios
que orientan el ejercicio de la actuación de función pública, en el cual se
destaca precisamente, el de la responsabilidad del Estado.
Además
de lo anterior, la
Carta Fundamental, al establecer la garantía fundamental al
debido proceso, establece la llamada responsabilidad del Estado-Juez, ello se
evidencia en el contenido del artículo 49 en su numeral 8, al instituirla de la
siguiente manera:
“Artículo 49. El debido proceso se
aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en
consecuencia:
...omissis
8. Toda persona podrá solicitar del
Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por
error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del
o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o
magistrada, juez o jueza y del Estado, y de actuar contra éstos o éstas.”
De la interpretación concatenada de las referidas normas constitucionales
evidencia indubitablemente entonces de que el Estado es responsable
patrimonialmente por los daños que los particulares pudiesen sufrir en sus
esferas jurídicas como consecuencia de la actividad de la Administración,
incluyendo por el funcionamiento anormal del Poder Judicial, ya que en efecto,
el ciudadano no debe soportar las consecuencias del mal funcionamiento de los
órganos del Poder Público, quienes deben garantizarle el pleno ejercicio de sus
derechos fundamentales, en este caso concreto los acceso a la jurisdicción o
tutela judicial efectiva (y no a cualquier mecanismo de impartir justicia, sino
una sin dilaciones indebidas) y la garantía de un debido proceso. De ello se
sigue que el Estado tiene la obligación de resarcir los daños ilegítimos que
sobre las esferas jurídicas de los particulares se generen como producto de su
actuación, y una de las principales formas de resarcimiento es la patrimonial,
la cual, por afectar el erario público, debe circunscribirse dentro de ciertos
parámetros.
1.
2. ANTECEDENTES
LEGISLATIVOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVIO A LAS DEMANDAS CONTRA LA REPÚBLICA, O
“ANTEJUICIO ADMINISTRATIVO”.
Ahora bien, en el ordenamiento
jurídico venezolano se prevé que, para hacer efectivo este postulado de la
responsabilidad patrimonial del Estado existe un procedimiento administrativo
de manera de hacer posible que los ciudadanos accedan a la reparación que les
corresponda por los daños que hayan sufrido como consecuencia de la actuación
de la
Administración Pública y a la vez se proteja el interés
público que tutela el Estado. Este procedimiento administrativo está
establecido en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República;
dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros el 13 de
noviembre de 2001 y signado con el número 1.556, en el artículo 54 del Título
IV (Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones Contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General
de la República),
Capítulo I (Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones Contra la República); en
los siguientes términos:
“Artículo 54. Quienes pretendan
instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben
manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y
exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este
escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el
mismo.”
En relación con este procedimiento,
en la propia Exposición de Motivos de este instrumento legal, el legislador
expone cuál es la finalidad del mismo en los siguientes términos:
“(...)se reafirma el antejuicio administrativo, como una
forma mediante la cual los particulares puedan resolver sus controversias con la Administración
en sede administrativa, sin que requieran acudir a los órganos
jurisdiccionales, y que la autoridad administrativa tenga conocimiento de las
eventuales acciones de las cuales podría ser objeto, lo cual se encuentra
perfectamente enmarcado en el ordenamiento jurídico venezolano y en particular
con la nueva Ley Orgánica de la Administración
Pública, pues ésta establece el alcance del agotamiento de la
vía administrativa a los recursos administrativos, no encontrándose en
consecuencia, incluido en este supuesto, el denominado procedimiento previo de
las acciones contra la
República.”
Así
las cosas, se evidencia la intención del legislador de mantener un procedimiento
administrativo que ya se encontraba en el artículo 58 de la Ley de la Procuraduría
de la Nación
y del Ministerio Público de 1955, así como en el artículo 30 de la anterior Ley
Orgánica de la
Procuraduría General de la República dictada
el año 1965, que establecían respectivamente:
“Artículo 58.-
Quienes pretendan instaurar judicialmente alguna acción en contra de la Nación Venezolana,
de alguna Dependencia del Gobierno Nacional, o de cualquiera otro Organismo o
Entidad en la defensa de cuyos intereses esté llamada a intervenir la Procuraduría
de la Nación,
deberán dirigirse previamente y por escrito al Ministerio Organismo al cual
corresponda el asunto, para exponer concretamente sus pretensiones en el caso,
las razones o fundamentos en que apoyen sus aspiraciones y presentar todos los
elementos de juicio de que dispongan y que permitan formar criterio al
respecto. De la presentación de este escrito se dará recibo al interesado, a
menos que su remisión haya sido hecha por conducto de un Juez o de un Notario.
De dicha presentación se dejará también constancia al pié del mismo escrito.
Cuando la acción
que se pretenda instaurar tenga por objeto la reclamación de acreencias contra
el Fisco Nacional, cuyo pago no esté autorizado en el Presupuesto, el interesado,
antes de ocurrir al procedimiento previsto en este Capítulo, agotará los
recursos administrativos a que se refiere el Título III de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Nacional.
El procedimiento a
que se refiere este Capítulo no menoscaba la atribución que tiene la Contraloría de la Nación, de
conformidad con el N° 6° del artículo 172 de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Nacional.”
y
“Artículo 30-
Quienes pretendan instaurar judicialmente alguna acción en contra de la República deberán
dirigirse, previamente y por escrito, al Ministerio al cual corresponda el
asunto para exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la
presentación de este escrito se dará recibo al interesado a menos que su
remisión haya sido hecha por conducto de un juez o de un notario. De la
recepción del escrito se dejará constancia en nota estampada al pie.
Cuando la acción
tenga por objeto la reclamación de acreencias previstas en presupuestos
fenecidos se seguirá exclusivamente el procedimiento establecido en la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional. El procedimiento a que se refiere este
Capítulo no menoscaba la atribución que tiene la Contraloría General
de la República
de conformidad con la
Ley Orgánica de la Hacienda Pública
Nacional.”
Se
evidencia entonces de la revisión de ambos dispositivos y de la evolución
legislativa del llamado “antejuicio administrativo” previo a las demandas
contra la República,
que se mantiene la idea, de vieja data, de establecer un procedimiento previo a
la instauración de una demanda contra la República, de manera que se garantice, por un
lado el acceso de los particulares a la indemnización de las cargas ilegítimas
que hayan debido soportar como consecuencia de la actividad estatal, y por
otro, como una prerrogativa para la Administración
Pública, para prevenir futuros juicios, o prepararse para
ellos en defensa del patrimonio público cuando considere improcedente la
indemnización reclamada por alguna persona y de modo de tomar las medidas
presupuestarias correspondientes en caso de que fuese conducente el pago de
algún monto. No se excluye tampoco, como se evidenciará más adelante, la
intención legislativa de permitir la solución de la controversia mediante un
procedimiento extrajudicial previo que permita prescindir del cauce del proceso
jurisdiccional formalizado.
Debe
notarse también el avance legislativo en cuanto a que en la Ley de 1965, se circunscribe
este procedimiento previo sólo a los “Ministerios”, es decir, a determinados
órganos de la rama ejecutiva del Poder Público (lo cual constituía un retroceso
respecto a la Ley
de 1955, en la que la fórmula utilizada era “Ministerio u Organismo”), mientras
que en la Ley del
2001, se sustituye la expresión por “el órgano”, con lo cual se amplía
correctamente el ámbito de aplicación de dicho artículo incluyendo también a
órganos distintos a los Ministerios, pertenecientes a cualquier rama del Poder
Público, e incluso de órganos del ejecutivo distintos a los Ministerios. Esta
modificación, que constituye aparentemente un “leve” cambio, en realidad denota
un avance importante en la legislación en cuanto a este procedimiento se
refiere, en tanto que se deja en claro la pertinencia de tramitar el
procedimiento administrativo previo ante todos los órganos del Estado y no sólo
los del Ejecutivo Nacional. Adicionalmente, la norma actual es mucho más
precisa en términos jurídicos y presenta una mejor técnica legislativa en
cuanto al uso de los conceptos técnico-jurídicos apropiados.
1.3.
DOCTRINA JURISPRUDENCIAL
SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVIO A LAS DEMANDAS CONTRA LA REPÚBLICA, O
“ANTEJUICIO ADMINISTRATIVO”.
Cabe
también mencionar la evolución jurisprudencial que sobre este aspecto ha habido
en el máximo tribunal de la
República, que ya en 1963 se pronunció sobre este
procedimiento en los siguientes términos:
“(tal
procedimiento) participa de la naturaleza jurídica de los procesos de
conciliación previstos en algunas legislaciones con carácter obligatorio antes
de proponerse una acción judicial. A veces, en efecto, el derecho positivo
estima que es una función procesal digna de regulación la que tiene por objeto
evitar la provocación de un litigio mediante actividades previas de avenencias.
En este sentido, el procedimiento conciliatorio funciona como un presupuesto
strictu sensu de un proceso futuro; es decir que el acto de conciliación o
avenimiento es un requisito de cumplimiento previo al nacimiento del proceso
principal. El que el procedimiento de conciliación opere como un presupuesto
del proceso futuro quiere decir que, sin su previa celebración, el nacimiento
del proceso ulterior, que impide por lo tanto el curso de la demanda presentada
sin el cumplimiento de tal requisito”. (Sentencia de la Sala Político
Administrativa de la
Corte Suprema de Justicia del 15/04/1963)
Más recientemente la Sala Político Administrativa de este máximo
tribunal, en sentencia dictada el 13 de julio de 2000, signada con el número 1648,
expresó:
“En la estructura del ordenamiento jurídico, está concebida la acción
procesal como el medio para acceder a la función jurisdiccional, cuando existe
la necesidad de satisfacer pretensiones jurídicas. Si se entiende la acción
procesal como un derecho a la jurisdicción, debe precisarse que ella es un
presupuesto lógico de todo derecho, dado su carácter de medio o instrumento
jurídico para lograr, por intermedio de los órganos jurisdiccionales, el goce y
ejercicio pleno de todos los demás derechos. Esta necesaria relación de medio a
fin, permite calificar a la acción como un derecho especial o de segundo nivel,
es decir, un auténtico metaderecho, frente a todos los demás derechos del
ordenamiento jurídico.
Este especial derecho de acción procesal está previsto y garantizado
expresamente en la vigente Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, en su artículo 26, en los siguientes términos: “Toda persona
tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer
valer sus derecho e intereses, incluso los colectivos o difusos; a la tutela
efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
(omissis)”.
Sin embargo, a pesar de existir la garantía de acceso a la
jurisdicción, en algunos casos la ley somete a ciertas condiciones o requisitos
previos, la tutela judicial de las pretensiones que los justiciables aspiren
proteger o defender.
Así tenemos que quien pretenda instaurar demandas contra la República de Bolivariana de Venezuela, debe
agotar previamente el procedimiento administrativo contemplado en la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República.
Frente a esta exigencia de agotamiento anticipado del procedimiento
administrativo, su omisión constituye una causal expresa de inadmisibilidad, la
cual debe tener muy en cuenta el juez de lo contencioso administrativo, en la
oportunidad de decidir sobre la admisión de las demandas o solicitudes que se
le presentan.
En efecto, el ordinal 5º del artículo 84 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia, dispone lo siguiente.
“Artículo 84. No se admitirá
ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte:
(...omissis)
5º Cuando
no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es
admisible; o no se haya cumplido el
procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República;”.
(destacado de la Sala)
La indicada omisión del requisito del antejuicio administrativo,
también puede ser alegada dentro de la cuestión previa prevista en el ordinal
11º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, cuando la demanda es
admitida sin percatarse el juzgador de su existencia. En este caso conviene
precisar que no se trata, propiamente, de que la ley prohíba admitir la acción propuesta, lo que la ley
prohíbe es admitir la demanda, mientras no se haya dado cumplimiento a tan
importante requisito. La pretensión procesal tiene la correspondiente
protección jurídica, no hay en verdad ausencia de acción ni prohibición de su
ejercicio, la cuestión procesal consiste en exigir el agotamiento previo de la
reclamación administrativa, la cual puede
evitar el uso de la vía jurisdiccional. (Destacado de la Sala)
El criterio anteriormente expuesto, ha
sido reiterado por la Sala Político-Administrativa en las sentencias
número 00343, 01246 y 00883 del 8 de marzo de 2000, 21 de junio de 2001 y 25 de
junio de 2002, respectivamente. En la última de estas sentencias la Sala Político
Administrativa, además, tuvo un pronunciamiento en cuanto al procedimiento
administrativo previo en un caso relacionado con una demanda por
responsabilidad derivada del funcionamiento de un órgano judicial, en los siguientes
términos:
“(...)el criterio establecido por la Sala en cuanto al agotamiento del procedimiento
administrativo previo a las demandas contra la República, se ve
reforzado por lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República de 1965, ley aplicable al caso bajo
estudio, así como en el artículo 60 del
Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
de fecha 13 de noviembre de 2001.
En
efecto, el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
establece:
“Artículo 36.- Los funcionarios judiciales no
darán curso a ninguna acción que se intente contra la República, sin
que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento
administrativo previo a que se refiere los artículos anteriores, o el contemplado en la Ley Orgánica
de Hacienda Pública Nacional, según el caso.” (destacado de la Sala)
Por
su parte el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
de fecha 13 de noviembre de 2001, reitera de alguna manera lo dispuesto en el
citado artículo 36 y establece en su artículo 60 la declaratoria de inadmisión
de la acción, cuando no se acredite el cumplimiento del aludido requisito, en
lo siguientes términos:
“Artículo 60.- Los funcionarios judiciales deben declarar
inadmisibles las acciones o tercerías que se intenten contra la República, sin que se acredite
el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a
que se refiere este Capítulo.” (destacado de la Sala).
De igual manera, en
el ordinal
5º del artículo 84 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se establece que:
“Artículo 84.- No se admitirá ninguna demanda
o solicitud que se intente ante la
Corte:
(...omissis)
5º Cuando
no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es
admisible; o no se haya cumplido el
procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República;”.
(destacado de la Sala)
Corresponde ahora a esta Sala, en consecuencia, determinar si conforme
a las premisas anteriormente expuestas, la parte actora cumplió con el
requisito de antejuicio administrativo contenido en la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República, hoy
derogada por el Decreto con Fuerza
de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Nº 1.556 de fecha 13 de
noviembre de 2001.
En efecto, es necesario destacar,
que para el momento en que el abogado Carlos Espinoza Chirino introduce la
demanda, es decir, 19 de junio de 2001, el texto legal vigente para la fecha
era la Ley
Orgánica de la Procuraduría General
de la República
de fecha 2 de diciembre de 1965, publicada en la Gaceta Oficial Nº
27.921 del 22 de diciembre de ese mismo año, por lo que se concluye que las
disposiciones aplicables al presente caso son las contenidas en el Título III,
Capítulo I de la referida Ley Orgánica de diciembre de 1965, denominado “Del procedimiento administrativo previo a
las acciones contra la
República”
El artículo 30 de texto legal señalado como aplicable, dispone
expresamente:
“Art. 30.- Quienes pretendan instaurar judicialmente una acción en contra de la República deberán
dirigirse, previamente y por escrito al Ministerio al cual corresponda al
asunto para exponer concretamente sus pretensiones al caso. De la
presentación de este escrito se dará recibo al interesado a menos que su
remisión haya sido hecha por conducto de un juez o de un notario. De la
recepción del escrito se dejará constancia en nota estampada al pie.
Cuando la acción tenga por
objeto la reclamación de acreencias; previstas en presupuestos fenecidos se
seguirá exclusivamente el procedimiento establecido en la Ley Orgánica
de Hacienda Pública Nacional.
El procedimiento
a que se refiere este capítulo no menoscaba la atribución que tiene la Contraloría General
de la República
de conformidad con la
Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional”. (destacado
de la Sala).
(...omissis...)
Consigna
el actor junto con su escrito de demanda marcado “D”, (folios 111 al 120 de
este expediente), escrito mediante el cual pretende acreditar el cumplimiento
del requisito del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, el
cual fue presentado ante el Ministro de la
Secretaría de la Presidencia de la República Bolivariana
de Venezuela.
Dicho
escrito no fue promovido en la articulación probatoria, sin embargo, la
representación de la República Bolivariana de Venezuela invocando el
principio de la comunidad de la prueba, promovió dicha documental, de donde se
evidencia que el abogado Carlos Espinoza Chirino, interpuso ante el Ministerio
de la Secretaría de la Presidencia de la República Bolivariana
de Venezuela, escrito con la finalidad de agotar el procedimiento
administrativo previo a las acciones contra la República.
Ahora bien, de la lectura del escrito
de demanda, se observa que el abogado Carlos Espinoza Chirino, demanda a la República Bolivariana
de Venezuela por daños morales e indemnización por privación de libertad de su
persona, fundamentándose en los artículos 39 y 40 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, 285, 286 del Código
Orgánico Procesal Penal y los artículos 3 y 9 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos, ya que “... quienes intervinieron en toda la patraña
eran Funcionarios del Estado Venezolano, es decir, de la República de
Venezuela (hoy Bolivariana de Venezuela); siendo en consecuencia el Estado
responsable por las actuaciones de sus Funcionarios.”; lo que evidencia que la
actuación que supuestamente dio origen a su reclamación, tiene que ver con un
funcionario judicial, específicamente con el Juez del Juzgado Décimo Tercero de
Primera Instancia en lo Penal y de Salvaguarda del Patrimonio Público de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y del Estado Miranda, el cual
estaba a cargo del Juez Erick Pastor Laurents.
Observa esta Sala, que el artículo 30 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República,
dispone que quienes pretendan instaurar judicialmente una acción en contra de la República deberán
dirigirse, previamente y por escrito al Ministerio al cual corresponda al
asunto, para exponer concretamente sus
pretensiones al caso, en donde se le dará recibo al interesado; y que el
ciudadano Carlos Espinoza Chirino intentó su procedimiento previo por ante el
Ministerio de la
Secretaría de la Presidencia, siendo que dicho Ministerio no está
relacionado con el error judicial señalado como causa petendi de la acción.
Sin embargo, la administración, en este caso el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, como
órgano de la Administración Pública Nacional, debió indicar al
administrado, ciudadano Carlos Espinoza Chirino, la falta en la que incurrió
cuando interpuso por ante dicho Ministerio, el escrito con el que pretendía
agotar la vía administrativa, cumpliendo así con lo dispuesto en los artículos
44, 45, 46 y 50 la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
(...omissis...)
Así pues, dicha normativa debe ser cumplida por los órganos de la Administración
Pública Nacional, y en este caso, debió ser observada por los
funcionarios del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, ente que
al no dar ningún tipo de respuesta al ciudadano Carlos Espinoza Chirino, en
relación con su solicitud de iniciar un procedimiento previo antes de demandar
a la
República Bolivariana de Venezuela, incumplió con lo
establecido expresamente en ella; motivo por el cual, esta Sala estima que la
circunstancia de que no haya sido presentado por ante el Ministerio
correspondiente, no debe resultar un obstáculo para considerar acreditado el
cumplimiento del aludido requisito de agotamiento previo a las acciones contra la República, sobre
todo si se atiende a que el texto legal aplicable no establece ante que
autoridad deben presentarse reclamaciones derivadas de la actuación de los
entes no adscritos a despachos ministeriales y que además, conforme a dicha Ley
Orgánica de la
Procuraduría General de la República
vigente, habían transcurrido los plazos para que la administración diera
oportuna respuesta al administrado, desde la presentación de su escrito.
En virtud de los razonamientos expuestos, esta Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, concluye que al
haberse cumplido el requisito antes indicado y en atención a lo dispuesto en el
artículo 36 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
debe declarar improcedente la cuestión previa del ordinal 11 del artículo 346
del Código de Procedimiento Civil, opuesta por la representación de la República Bolivariana
de Venezuela. Así se decide.
También la
Sala Político Administrativa ha dejado en claro la
obligatoriedad del aludido procedimiento previo en toda demanda que se intente
contra la República:
“En este sentido, se observa
que no existe antecedente jurisprudencial o legal que establezca limitación al
alcance de la norma citada, es decir, la misma es de aplicación obligatoria
para toda aquella demanda que pretenda intentarse contra la República, por
cuanto la misma no constituye restricción alguna en cuanto al ámbito de su
aplicación; en consecuencia, este requisito, el del antejuicio administrativo
previo, debe ser de obligatorio cumplimiento para todas aquellas personas que
estén en la posibilidad de intentar alguna acción contra la República. En
tal sentido, reitera esta Sala el criterio sostenido en anteriores
oportunidades y del cual se citó antes una de las decisiones que lo contienen,
que no es otro sino el de establecer mediante este requisito de cumplimiento
previo, la necesidad de plantearle al justiciable formas alternativas de
resolución de conflictos que no necesariamente lleven a éste a la instauración
directa de un juicio contra la República, y además, establece un privilegio para
el Estado dirigido a proteger a su vez a todos los ciudadanos el cual es el fin
último de éste.”(Sentencia Nº 00155 del 5 de febrero de 2003).
2. EL ÓRGANO COMPETENTE PARA CONOCER DEL
PROCEDIMIENTO PREVIO A LAS DEMANDAS CONTRA LA REPÚBLICA EN
EL CASO DE REPONSABILIDAD DEL PODER JUDICIAL (RESPONSABILIDAD DEL
“ESTADO-JUEZ”).
Una
vez analizada la naturaleza del procedimiento previo a las demandas contra la República,
previsto en el Decreto con rango de fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
es menester analizar cuál es el órgano administrativo competente para conocer
de dicha reclamación administrativa previa en el caso de que algún particular
intente una reclamación patrimonial en contra de la República como
consecuencia de la denuncia del funcionamiento anormal de la Administración
de Justicia por parte de un órgano del Poder Judicial.
En ese sentido, lo primero que hay que señalar es que, al contrario
de la tarea relativa a la determinación del órgano al que corresponde el
conocimiento de estos asuntos en las ramas Ejecutiva o Legislativa del Poder
Público, por ejemplo, lo cual es una tarea relativamente sencilla, en tanto que
las estructuras organizativas de tales ramas están claramente definidas, en el
caso de del Poder Judicial, en virtud del nuevo esquema organizativo para el
gobierno de éste plantea la Constitución de 1999, la labor hermenéutica
exigida para dilucidar en cuál de los órganos de administración de esta rama
debe recaer dicha atribución, es bastante más ardua.
Así las cosas, para determinar el órgano al cual corresponde conocer
de este asunto debe observarse en primer término lo establecido en el texto
fundamental de nuestro sistema jurídico. En este sentido, el lineamiento
general se encuentra en el artículo 267 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela; ubicado en el Título V
(De la Organización
del Poder Público Nacional), Capítulo III (Del Poder Judicial y del Sistema de
Justicia), Sección tercera (del gobierno
y de la administración del Poder Judicial); en el cual se dispone que el
gobierno y administración del Poder Judicial corresponde al propio Tribunal
Supremo de Justicia, en los siguientes términos:
“Artículo 267. Corresponde al
Tribunal Supremo de Justicia la dirección, el gobierno y la administración del
Poder Judicial, la inspección y vigilancia de los tribunales de la República y de
las Defensorías Públicas. Igualmente, le corresponde la elaboración y ejecución
de su propio presupuesto y del presupuesto del Poder Judicial.
La jurisdicción disciplinaria judicial
estará a cargo de los tribunales disciplinarios que determine la ley.
El régimen disciplinario de los
magistrados o magistradas y jueces o juezas estará fundamentado en el Código de
Ética del Juez Venezolano o Jueza Venezolana, que dictará la Asamblea Nacional.
El procedimiento disciplinario será público, oral y breve, conforme al debido
proceso, en los términos y condiciones que establezca la ley.
Para el ejercicio de estas atribuciones,
el Tribunal Supremo en pleno creará una Dirección Ejecutiva de la Magistratura, con sus
oficinas regionales.”(énfasis añadido).
De la lectura del mencionado
artículo constitucional se evidencia que la administración del Poder Judicial
recae en el Tribunal Supremo de Justicia, lo que significa que este órgano es
no sólo la máxima instancia jurisdiccional
del país, sino también el máximo órgano administrativo de dicha rama del Poder
Público; lo cual crea una situación novedosa, en la que el poder judicial, o
mejor dicho, la rama judicial del Poder Público, se gobierna a sí misma y no
depende, como en el pasado, de un órgano externo, bien fuese éste del Poder
Ejecutivo o uno de los llamados órganos con autonomía funcional, como era el
caso del extinto Consejo de la
Judicatura, a los fines de su administración. Se trata pues,
del conferimiento de una notable autonomía en las diversas acepciones del
término, especialmente en lo administrativo, por supuesto, dentro de los moldes
que la Ley
suprema impone.
Ahora bien, siguiendo con el
razonamiento planteado para abordar el problema bajo análisis, habida cuenta
del cambio sustancial operado en la administración y gobierno del Poder
Judicial, debe analizarse cuál es la dependencia dentro de esa nueva
organización de esta rama del Poder Público, tomando en consideración sus
órganos y sus competencias. Para ello, evidentemente, debe partirse desde su
máximo órgano, que es el Tribunal Supremo de Justicia.
En ese sentido, en desarrollo de la normativa constitucional, el 20
de mayo de 2004 se publicó en Gaceta Oficial la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, dictada por la Asamblea Nacional, en la que se establece, en su
artículo 6, las potestades administrativas del Tribunal Supremo de Justicia. De
la revisión de tal dispositivo se observa que en el mismo no se atribuye
expresamente a la Sala
Plena, ni a ninguna otra Sala del Tribunal, potestad alguna
para conocer de los procedimientos previos contra el Estado en el marco de las
reclamaciones administrativas previstas en el Decreto con Fuerza de Ley
Orgánica de la
Procuraduría de la República, ni ninguna otra potestad de la que
pueda derivarse expresamente dicha competencia a favor de una de las Salas del
mismo, tanto en lo que concierne a las funciones en el orden jurisdiccional
(artículo 5), ni en lo que respecta a sus funciones de índole administrativo
(artículo 6).
De allí que cabe concluir, en lo que se refiere a la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, que de acuerdo con ese texto legal no
corresponde esta competencia a ninguna de las Salas del Tribunal Supremo de
Justicia. Por consiguiente, resultará necesario analizar con mayor detalle la
estructura orgánica del Tribunal Supremo de Justicia para determinar el órgano
al que competa conocer de estos asuntos.
En ese orden de ideas, visto que no
se evidencia del ordenamiento jurídico una competencia expresa de alguna de las
Salas sobre el particular, resulta necesario entonces examinar la naturaleza y
competencias de la
Junta Directiva del Tribunal, máximo órgano directivo del
mismo, la cual, si bien no posee atribuciones en el orden judicial ya que su
ámbito competencial se refiere al manejo de los asuntos administrativos del
mismo tanto en lo que refiere a su funcionamiento interno como respecto a gestión de las relaciones del Tribunal
Supremo de Justicia con terceros, sí ostenta funciones de dirección y de
administración en el seno de este órgano judicial.
En ese orden de ideas, la Junta Directiva,
que en algunos casos tiene funciones que le permiten actuar como órgano
directivo y administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, encuentra
regulación en el artículo 3 de la misma Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia. En efecto, dispone el encabezamiento del artículo 3, respecto a la Junta Directiva
del mismo, lo siguiente:
“Artículo 3.- La Sala Plena es el órgano
directivo del Tribunal Supremo de Justicia y tendrá una Junta Directiva,
integrada por un Presidente o Presidenta, un Primer Vicepresidente o Primera
Vicepresidenta, un Segundo Vicepresidente o Segunda Vicepresidenta y tres
Directores o Directoras. En ningún caso los integrantes de la Junta Directiva
podrán ser miembros de una misma Sala. Cada miembro de la Junta Directiva
presidirá la respectiva Sala. La
Sala Plena tendrá un Secretario y un Alguacil.
Los integrantes de la Junta Directiva
del Tribunal Supremo de Justicia y de cada una de sus Salas durarán dos (2)
años en sus funciones y podrán ser reelegidos, por un período igual. La Sala Plena elegirá, por
el voto favorable de la mayoría absoluta de sus integrantes presentes, su
propia directiva y la de las restantes Salas del Tribunal Supremo de Justicia,
en la forma que establezca esta Ley y el Reglamento Interno del Tribunal
Supremo de Justicia. La elección de la Junta Directiva de
la Sala Plena
y de las demás Salas se efectuará en la última reunión de Sala Plena, cada dos
(2) años o en la fecha más inmediata siguiente. Los Vicepresidentes de cada
Sala deben ser electos por los Magistrados o Magistradas de la Sala a la que pertenece.”
De acuerdo con tal norma, la Junta Directiva
del Tribunal Supremo de Justicia es el órgano directivo la Sala Plena. No aporta
la norma mayor regulación en cuanto a sus atribuciones, por lo cual, atendiendo
a la naturaleza organizativa e interna de tal materia, cabe entender que el
desarrollo normativo de tal precepto queda a la Reglamentación
que dicte el mismo Tribunal, regulación que no ha sido dictada con
posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia. Sin embargo, el hecho de que el texto legal
expresamente reconozca la existencia de la Junta Directiva
(previsión inexistente en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia) pone de manifiesto la especial relevancia que la Ley le atribuye a ésta.
De igual manera, su definición como órgano directivo del Tribunal
Supremo de Justicia denota la mens legis de concebir a este órgano no
únicamente como una dependencia interna del Tribunal integrada por los
Presidentes de cada Sala y con funciones de gestión de asuntos diarios de
estricta índole organizativa, sino como el “órgano directivo” del
Tribunal Supremo de Justicia, es decir, la máxima autoridad del mismo en lo que
concierne a la dirección y gobierno del Poder Judicial, la cual debe realizar
en coordinación con las competencias que a los restantes órganos del Tribunal
atribuye la Constitución
y la misma Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
No es otro el significado de la expresión “órgano directivo”
en este contexto, es decir, órgano que dirige, y que se vincula con
atribuciones de gobierno de las instancias superiores en el ámbito
administrativo, conforme al significado que aporta el propio Diccionario de la Real Academia
Española de los términos “dirección” y “dirigir”, que se
corresponde también con el empleado en la ciencia de la Administración
y en el Derecho Administrativo. He aquí cómo el elemento literal sirve de pauta
interpretativa y permite sentar como postulado general el carácter de órgano de
dirección y gobierno del Tribunal Supremo de Justicia.
Bajo la anterior premisa, y sentada una tesis fundada en los
elementos literal, contextual y lógico en cuanto a la determinación de la
naturaleza de la Junta
Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, cabe señalar que,
al examinar la normativa anterior a la entrada en vigencia, tanto de la Carta Fundamental
de 1999 como de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (de
lo cual se deriva que tal regulación dada la derogatoria de su marco
constitucional y legal, necesariamente debe ser revisada y aplicada conforme a
los principios constitucionales y los lineamientos que imparte la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia), constituye un elemento orientador en esta
materia, y que contribuye además a reforzar la tesis interpretativa antes
expuesta.
En efecto, el asunto tiene regulación en el Reglamento de Reuniones
de la Corte Suprema
de Justicia, el cual establecía las atribuciones de la Junta Directiva de
la extinta Corte Suprema de Justicia en el artículo 7° en los siguientes
términos:
“Artículo 7°: Son atribuciones de la Junta Directiva:
(...)
b)Constituirse en Comisión
Especial, cuando lo estime necesario, para considerar determinadas materias
c)Ejercer la dirección de la administración y el funcionamiento de
sus organismos dependientes.
(...)”.
Cabe reiterar entonces que, si bien la norma
antes transcrita resulta preconstitucional y previa a la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, la misma contribuye a evidenciar que, por la
propia naturaleza de órgano directivo de la entonces Corte Suprema de Justicia
(hoy Tribunal Supremo de Justicia), corresponde a la referida Junta Directiva
ejercer la dirección y administración de los órganos dependientes del Tribunal
Supremo de Justicia. Se evidencia entonces una razón adicional (elemento
histórico) que fortalece la posición interpretativa de concluir que, siendo la Junta Directiva la
máxima instancia administrativa y de gobierno dentro del máximo órgano
jurisdiccional de la
República, salvo norma legal en contrario, a ella compete la
dirección de los órganos subalternos de la suprema instancia jurisdiccional,
situación que se ratifica hoy, e incluso con mayor énfasis, dado el doble
carácter del Tribunal Supremo de Justicia de instancia judicial y
administrativa (como máximo órgano de gobierno del Poder Judicial).
Por otro lado, no puede dejar de
observarse la existencia de otro órgano de relevancia constitucional, en tanto
que está previsto en la propia Constitución (artículo 267 in fine),
el cual ha sido objeto de desarrollo legislativo en la prenombrada Ley del
Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, en los siguientes términos:
“Artículo
15.- El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena creará y organizará la Dirección Ejecutiva
de la Magistratura
y sus oficinas regionales, como órgano dependiente de éste desde el punto de
vista jerárquico y funcional, y, por ende, ejecutará las atribuciones que se le
asignen.
(...)”
Con
anterioridad a la entrada en vigencia de la citada Ley del Tribunal Supremo de
Justicia, éste había creado, en virtud del mandato constitucional que así lo
dispone, la
Dirección Ejecutiva de la Magistratura,
mediante la “Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder
Judicial”, dictada el 2 de agosto del año 2000, en los siguientes términos:
“Artículo 1.- Se crea la Dirección Ejecutiva
de la Magistratura,
como órgano auxiliar del Tribunal Supremo de Justicia, con la finalidad de que
ejerza por delegación las funciones de dirección, gobierno y administración del
Poder Judicial.”
Como se desprende de la lectura del
artículo trascrito, al igual que de la normativa dictada por el Tribunal
Supremo de Justicia, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura (DEM por
sus siglas) es un órgano subordinado del Tribunal Supremo de Justicia y sus
atribuciones son las que éste le asigne, no estando entre éstas el conocimiento
del procedimiento administrativo previsto en la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República, dado
que esta es una competencia que la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia
no ha delegado en esa instancia, por lo que, por interpretación en contrario,
debe considerarse entonces que esto se debe a que se ha reservado dicha
competencia.
En vista pues de que la Constitución
de la
República Bolivariana dotó al Tribunal Supremo de Justicia de
potestades administrativas sobre la rama judicial del Poder Público, lo que se
ha dado a conocer como el autogobierno del Poder Judicial, debe corresponder el
conocimiento de las reclamaciones contra el Poder Judicial (responsabilidad del
Estado por error judicial o responsabilidad del Estado-Juez), al órgano
directivo de esta rama del Poder Público, que no es otro, como se ha dicho, que
la Junta Directiva
del Tribunal Supremo de Justicia, en tanto que no le ha atribuido dicha
competencia a su órgano administrativo subordinado cual es la Dirección Ejecutiva
de la Magistratura.
III
DECISIÓN
En razón de las consideraciones
previas, el presente procedimiento debe ser sustanciado por la Junta Directiva de
este máximo Tribunal de la
República, en tanto que es el órgano competente para ello,
razón por la cual esta Sala Plena ordena remitir este expediente al Presidente
de su Junta Directiva, a los fines legales consiguientes.
Comuníquese, publíquese y
regístrese.
Dado, firmado y sellado en el Salón
Principal de Despacho del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena, en
Caracas, a los16 días del mes de marzo del
año dos mil cinco (2005). Años: 194º de la Independencia y 145º
de la Federación.
El Presidente,
OMAR ALFREDO MORA DÍAZ
El Primer
Vicepresidente, El Segundo
Vicepresidente,
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTÍZ ELADIO RAMÓN
APONTE APONTE
JUAN JOSÉ NÚÑEZ CALDERÓN
JESÚS E. CABRERA ROMERO
YOLANDA JAIMES GUERRERO
IRIS A. PEÑA DE ANDUEZA
HÉCTOR CORONADO FLORES LUIS EDUARDO FRANCESCHI GUTIÉRREZ
FERNANDO VEGAS TORREALBA
ANTONIO RAMÍREZ JIMÉNEZ
ALEJANDRO ANGULO FONTIVEROS
LEVIS IGNACIO ZERPA
JUAN RAFAEL PERDOMO
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
LUIS MARTÍNEZ HERNÁNDEZ
Ponente
BLANCA ROSA MÁRMOL DE LEÓN ALFONSO
VALBUENA CORDERO
RAFAEL ARÍSTIDES RENGIFO CAMACARO LUIS VELÁSQUEZ
ALVARAY
FRANCISCO CARRASQUERO LÓPEZ
EMIRO A. GARCÍA ROSAS
LUIS ANTONIO ORTÍZ HERNÁNDEZ ISBELIA PÉREZ
DE CABALLERO
DEYANIRA NIEVEZ BASTIDAS
CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA
LUIS ALFREDO SUCRE CUBA MARCOS
TULIO DUGARTE PADRÓN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
La Secretaria,
OLGA
M. DOS SANTOS P.
LMH/.-
Exp. N°
AA10-L-2004-000038-04/02.-
