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EN
Sala Plena
Sala Especial Primera
Expediente Nº AA10-L-2008-000110
I
En fecha 4 de junio de 2008, fue recibido en esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia el oficio N° 702-08, del 29 de mayo de 2008, procedente de la Sala de Casación Civil de este Supremo Tribunal, adjunto al cual se remitió el expediente correspondiente al “recurso contencioso administrativo de nulidad”, interpuesto por el abogado ARMANDO JOSÉ RIVERA BOHÓRQUEZ, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 34.140, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Asociación Civil “INCE CONSTRUCCIÓN” (SIC), a saber, INSTITUTO DE FORMACIÓN PROFESIONAL PARA LOS TRABAJADORES DE LA CONSTRUCCIÓN (INCE CONSTRUCCIÓN), Asociación Civil, debidamente constituida según consta en el documento protocolizado por ante la Oficina Subalterna del Segundo Circuito del Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal de fecha 13 de octubre de 1981, bajo el N° 12, Protocolo Primero, Tomo 4, contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas números 421 y 423, ambas de fecha 22 de abril de 1997, emanadas de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DEL ESTADO ZULIA, con sede en Maracaibo, mediante las cuales declaró con lugar las solicitudes de revisión de las Providencias Administrativas ambas de fecha 8 de octubre de 1996 y, en consecuencia, declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de los salarios caídos de los ciudadanos RAMÓN MARTÍNEZ FLORES Y JESÚS ANTONIO RIVAS, titulares de las cédulas de identidad números 4.016.997 y 3.720.834 respectivamente. Dicha remisión se efectuó a los fines de conocer y decidir el conflicto de competencia planteado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Por auto de fecha 2 de julio de 2008, se designó ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.
Mediante Resolución N° 2009-0013, de fecha 13 de mayo de 2009, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.210 del 30 de junio de 2009, la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, con fundamento en el segundo aparte del artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, creó dos Salas Especiales para el conocimiento y decisión de las causas contentivas de conflictos de competencia entre tribunales que no tengan un superior común y que pertenezcan a ámbitos competenciales distintos, quedando conformada la Sala Especial Primera por los Magistrados Doctores Luis Alfredo Sucre Cuba, en su carácter de Presidente, Luis Martínez Hernández y Rafael Arístides Rengifo Camacaro, la cual se constituye para decidir el conflicto de competencia planteado en esta causa.
Siendo la oportunidad para decidir y analizadas las actas procesales, esta Sala Plena Especial pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
En fecha 27 de octubre de 1997, el apoderado judicial del INSTITUTO DE FORMACIÓN PROFESIONAL PARA LOS TRABAJADORES DE LA CONSTRUCCIÓN (INCE CONSTRUCCIÓN), interpuso “recurso contencioso administrativo de nulidad” por ante el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas números 421 y 423, ambas de fecha 22 de abril de 1997, emanadas de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DEL ESTADO ZULIA, con sede en Maracaibo, mediante las cuales declaró con lugar las solicitudes de revisión de las Providencias Administrativas ambas de fecha 8 de octubre de 1996 y, en consecuencia, declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de los salarios caídos de los ciudadanos RAMÓN MARTÍNEZ FLORES Y JESÚS ANTONIO RIVAS.
En fecha 31 de octubre de 1997, el Juzgado Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, dio por recibido el “recurso contencioso administrativo de nulidad” y ordenó notificar al ciudadano Inspector del Trabajo del Estado Zulia, a los fines de la remisión de los antecedentes administrativos.
Por auto de fecha 11 de noviembre de 1997, el Juzgado Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, ordenó la notificación al ciudadano Fiscal General de la República.
En fecha 21 de enero de 1998, el Juzgado Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, ordenó se iniciara la relación de la causa.
En fecha 23 de enero de 1998, la representación judicial del INSTITUTO DE FORMACIÓN PROFESIONAL PARA LOS TRABAJADORES DE LA CONSTRUCCIÓN (INCE CONSTRUCCIÓN), solicitó la suspensión de los efectos de las Providencias Administrativas números 421 y 423, dictadas por la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia, en fecha 22 de abril de 1997. En ese sentido, dicho Tribunal acordó la suspensión y requirió, además, exigir al solicitante caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.
Por auto de fecha 7 de abril de 1998, el Juzgado Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, señaló que “… el Tribunal procederá a dictar sentencia dentro de los sesenta (60) días siguientes”.
Mediante decisión de fecha 16 de abril de 2001, el Juzgado Accidental Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, declaró sin lugar el “recurso contencioso administrativo de nulidad”, ordenó la reposición de la causa al estado de notificar a las partes de las Providencias Administrativas de fecha 8 de octubre de 1996 y, en consecuencia, declaró nulas todas las actuaciones celebradas con posterioridad a la publicación de dichas Providencias Administrativas.
Por diligencia de fecha 11 de junio de 2001, el apoderado judicial de los ciudadanos RAMÓN MARTÍNEZ FLORES Y JESÚS ANTONIO RIVAS, apeló de la sentencia dictada y publicada por el Juzgado Accidental Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia en fecha 16 de abril de 2001.
Por auto de fecha 14 de junio de 2001, el Juzgado Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia oyó la apelación en ambos efectos y ordenó remitir el expediente original al Juzgado Superior del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.
Por auto de fecha 25 de septiembre de 2001, el Juzgado Superior del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, dio por recibido el presente expediente.
En fecha 24 de abril de 2003, el Juzgado Superior del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia se declaró incompetente para conocer del recurso incoado y ordenó remitir el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en el cual se dio por recibido el expediente en fecha 24 de agosto de 2004.
Por sentencia de fecha 28 de septiembre de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, declinó la competencia en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Mediante decisión de fecha 14 de junio de 2005, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se declaró incompetente, planteó el conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente respectivo a la Sala de Casación Civil de este Tribunal Supremo de Justicia.
Por decisión de fecha 29 de abril de 2008, la Sala de Casación Civil se declaró incompetente para conocer y decidir el conflicto planteado y declinó la competencia en esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.
Indicó el recurrente, en primer lugar, que de acuerdo con lo previsto en el artículo 185, ordinal 3° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con lo establecido en los artículos 121, 122 y 134 ejusdem y el ordinal 6° del artículo 214 de la Constitución de la República de Venezuela, vigente para la fecha, solicitó la declaración de nulidad por ilegalidad de los actos administrativos contenidos en la Providencias A dministrativas dictadas por la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia en fecha 22 de abril de 1997, las cuales declararon Con Lugar la solicitud de revisión del acto administrativo de fecha 8 de octubre 1996, incoada por los ciudadanos RAMÓN MARTÍNEZ FLORES y JESÚS ANTONIO RIVAS, contra el INSTITUTO DE FORMACIÓN PROFESIONAL PARA LOS TRABAJADORES DE LA CONSTRUCCIÓN (INCE CONSTRUCCIÓN).
Añadió que en fecha 23 de agosto de 1996, la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia, admitió la referida solicitud de calificación de despido y reenganche. Luego de sustanciadas y tramitadas dichas solicitudes, afirmó, la Inspectoría las declaró Sin Lugar, visto que los solicitantes no estaban amparados por la inamovilidad prevista en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Agregó, por otra parte, que dichas Providencias Administrativas de efectos particulares por la naturaleza de la acción, agotaron la vía administrativa y producen cosa juzgada en virtud de que no le es dado al órgano administrativo en estos casos revisar sus propias decisiones, tal como se desprende del artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Explico que la “vía Ley” que consagra la legislación y la Corte Suprema de Justicia para dejar sin efectos las Providencias Administrativas en materia de calificación de despido emanadas de la Inspectoría del Trabajo, es el recurso de nulidad.
Adicionalmente, afirmó que las Providencias Administrativas de fecha 22 de abril de 1997, “… son actos que se encuentran viciados de nulidad por todas las infracciones de las disposiciones expresas de la Ley…”.
DECISIONES RESPECTO A LA COMPETENCIA
A los efectos de la declaratoria de incompetencia y consecuente declinatoria en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, el Juzgado Superior del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, argumentó lo siguiente:
(…) Observa esta Sentenciadora que, según lo establecido en la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Constitucional en fecha 02 de agosto de 2001, se observaba anteriormente que la jurisdicción laboral ha venido conociendo de los juicios de nulidad de estas resoluciones, siguiendo el criterio sostenido en decisión dictada por la Sala Político Administrativa (…), el 13 de febrero de 1992, en el juicio conocido como caso Corporación Bamundi, C.A., sin que en realidad exista en la Ley Orgánica del Trabajo una norma que expresamente le asigne a los Juzgados Laborales el conocimiento de este tipo de juicios, advirtiendo que la competencia de los órganos del Estado, viene determinada por una norma jurídica que de manera normal le atribuya la competencia.
De lo anterior se entiende que en los casos de los juicios de nulidad, a que se refiere la Ley Orgánica del Trabajo, ésta no se le atribuyó dicha competencia de manera expresa a [esa] jurisdicción especial, sino que se limitó a señalar que contra [esas] decisiones se podían ejercer los recursos correspondientes ante los Tribunales, sin que se indicara a cuales se refería, esta expresada omisión no autoriza a interpretar que la jurisdicción laboral es entonces la competente para conocer de dichos juicios, sino que lo razonable era establecer que como quiera que la decisión provenía de un órgano de carácter administrativo, inserto en el Poder Judicial, (sic) esto es, de las Inspectorías del Trabajo, los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir este tipo de controversias era la jurisdicción contencioso administrativa (…) por lo que el criterio de la sentencia del 13 de febrero de 1992 debe ser abandonado y prevalecer el criterio expuesto por la Sala Constitucional.
Por esto es que en el futuro, los Juzgados con competencia en materia laboral, deberán declinar en los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento y decisión de los recursos interpuestos contra las providencias administrativas dictadas por la Inspectoría del Trabajo, por ser estos los órganos judiciales a los cuales les incumbe conocer de este tipo de juicios (…) fallo proferido en fecha 20 de Noviembre de 2001 (sic), emanado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (…).
Por otra parte, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, señaló en su sentencia lo siguiente:
(…) la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el referido fallo, (decisión N° 1.318 del 2 de agosto de 2001), señaló que la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para el conocimiento de los juicios de nulidad contra los actos de efectos particulares de las Inspectorías del Trabajo, sin que se analizara a cual de los Tribunales que componen [esa] jurisdicción, le correspondía tal competencia. (…).
En ese sentido citó la sentencia N° 2.862 de fecha 20 de noviembre de 2002, en que se estableció que:
(…) el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así, mal podría corresponder a los Juzgados Superiores de lo Contencioso- Administrativo, cuya competencia se circunscribe a los procesos planteados en relación con las autoridades estadales y municipales (…).
Finalmente, expuso la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en su fallo del 14 de junio de 2005, lo que a continuación se transcribe:
(…) En el caso de autos, se observa que la decisión impugnada (…) fue dictada por el Juzgado Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia el 16 de abril de 2001, esto es, con anterioridad a la publicación del fallo de la Sala Constitucional que atribuye el conocimiento de los recursos de nulidad contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
De lo anterior se desprende, que el referido Juzgado decidió la pretensión de nulidad siendo competente, según el criterio jurisprudencial vigente para el momento de emisión de la sentencia objeto de “impugnación”, criterio este fijado por sentencia de fecha 9 de abril de 1992 (Caso Corporación Bamundi) dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Precisada la competencia (…) esta Corte estima, que efectivamente la primera instancia se conformó con el Tribunal que resultaba competente al momento de dictarse la sentencia de fecha 16 de abril de 2001. Siendo ello así, el Tribunal competente para conocer de la apelación interpuesta por el apoderado judicial de los ciudadanos (…), era el Juzgado Superior del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el cual, en vez de conocer de la apelación interpuesta por el superior competente para conformar la segunda instancia, declinó la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso de la región Occidental (…).
Como quiera que el tribunal superior referido declinó la competencia en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, y por cuanto esta Corte Primera considera que la competencia le corresponde al primer declinante, se produce un conflicto negativo de competencia, por cuanto ambos tribunales se consideran igualmente incompetentes, conflicto éste que debe ser resuelto a través del mecanismo jurídico de la “regulación de competencia” (…).
V
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Como punto previo debe esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia pronunciarse sobre su competencia para conocer y decidir el conflicto de competencia suscitado, vista la remisión que le hizo la Sala de Casación Civil de este Supremo Tribunal.
Al respecto, se debe destacar que esta Sala Plena ha dispuesto en diversas oportunidades que, de conformidad con lo establecido en los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil, cuando un Tribunal declare su incompetencia por razón de la materia o del territorio y además, el Tribunal al cual haya remitido las actuaciones para que le supla, se declare igualmente incompetente, lo procedente en tal hipótesis es que el último de los señalados Tribunales solicite de oficio la regulación de competencia.
Dicha regulación debe solicitarse al Tribunal Superior Común a los Tribunales en conflicto; pero si no existe un Tribunal Superior Común, dicha regulación, establece el artículo 71 del mencionado Código, se solicitará a la “Corte Suprema de Justicia”, hoy Tribunal Supremo de Justicia.
A los fines de la determinación de la Sala de este Máximo Tribunal, que resulta competente para conocer y decidir dichas regulaciones de competencia, ha señalado esta misma Sala Plena que debe atenderse a la afinidad entre la materia debatida y la materia propia de cada Sala, tal como se dispone en el numeral 51 y en el primer aparte del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia; normas estas que la Sala considera aplicables al presente caso, toda vez que el conflicto negativo de competencia y la correspondiente solicitud de la regulación de la competencia se produjeron en la presente causa con la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 14 de junio de 2005, es decir, luego de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En este sentido ha advertido esta Sala que las señaladas normas asignan la competencia para decidir los respectivos conflictos de competencia a cada una de las demás Salas de este Alto Tribunal, según la materia de su especialidad, pero existe, sin embargo, una situación particular que determina la competencia de esta Sala Plena para dirimir un determinado conflicto. Tal situación se configura en el supuesto de que, con motivo de la regulación planteada, sea necesario dilucidar, precisamente, la naturaleza del asunto debatido, ya que en esta hipótesis la afinidad entre la materia debatida y la competencia de alguna de las demás Salas de este Máximo Tribunal no puede establecerse, dado que lo que se plantea mediante la solicitud de regulación de competencia es precisar cuál es la naturaleza de esa materia debatida.
En estos casos la regulación debe ser decidida por esta Sala Plena, tal como se expuso en la sentencia N° 24 del 22 de septiembre de 2004, publicada el 26 de octubre del mismo año, en la cual se señaló lo siguiente:
(…) Así las cosas, el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela establece:
Artículo 5.- Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República.
(...)
51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido;
(...)
El Tribunal conocerá en Sala Plena lo asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida.
(...). (resaltado de la Sala).
Como puede observarse, en la norma transcrita todas las Salas de este máximo tribunal tienen atribuida competencia para decidir los conflictos de competencia de los tribunales, en el caso de que no exista otro tribunal superior y común a ellos. En este sentido, resulta competente esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para conocer de la presente causa, toda vez que justamente el conflicto planteado versa en torno a cual es la materia objeto del proceso, ya que se presenta un conflicto negativo de competencia, en este caso entre tribunales con competencia agraria y tribunales con competencia civil, que no han asumido el conocimiento de la presente causa en tanto que ambos se consideran incompetentes para decidirlo. Consecuencia de lo anterior, es que establecer cuál es la Sala afín con la materia significaría determinar el fondo del asunto debatido en esta instancia, que no es otro que determinar la competencia según la materia para conocer del presente caso.
Así las cosas, debe esta Sala asumir la competencia a fin de establecer cuál es el tribunal competente para conocer de la demanda (…). Así se declara.
A la luz del criterio antes expuesto, el cual una vez más se reitera, y de conformidad con lo establecido en el numeral 51 y el primer aparte del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, debe declararse la competencia de esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para decidir sobre la regulación de competencia solicitada en el presente caso por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Ello así, pues, en primer lugar, se trata en el presente caso de la resolución del conflicto negativo de competencia surgido entre Tribunales que no tienen un superior común por pertenecer a ámbitos competenciales distintos (laboral, por una parte y contencioso-administrativo, por la otra), y además, porque la decisión que haya de adoptarse en relación con la competencia requiere, como premisa lógica, precisamente, la previa determinación de la afinidad entre la materia debatida y uno u otro ámbito competencial (laboral o contencioso-administrativo), por lo que, tal como lo apreció esta misma Sala en la citada sentencia N° 24 del 22 de septiembre de 2004, publicada el 26 de octubre del mismo año, dicho conflicto debe ser decidido por esta Sala Plena. Así se decide.
No obstante, estima la Sala indispensable destacar el error en que incurrió el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental al “declinar” por segunda vez la competencia, luego de que ésta fuera declinada en él por el Juzgado Superior del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia; error que se configura, como ya se ha explicado, debido a que, de acuerdo con las normas contenidas en los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil, si el Tribunal en cual se declina la competencia estimare, a su vez, su propia incompetencia, lo único procedente en tal hipótesis es que dicho Tribunal solicite, de oficio, la regulación de la competencia, tomando en cuenta las reglas previamente explicadas. En tal razón, el mencionado Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental no debió haber declinado nuevamente la competencia, pues las únicas decisiones pertinentes en ese momento eran, o bien que dicho Juzgado aceptara la competencia que en él se declinó, o bien rechazar la declinatoria y solicitar de oficio la regulación de la competencia, por lo que debe la Sala advertir al señalado Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, que realice una estricta observancia y aplicación de las normas antes analizadas y evite incurrir nuevamente en el señalado error, pues tal proceder atenta contra la debida celeridad del sistema de administración de justicia.
Adicionalmente, la conducta en que ha incurrido el referido Juez Superior es contraria al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en lo atinente al ejercicio de la función jurisdiccional garantizando un proceso judicial sin dilaciones indebidas, derecho consagrado en el artículo 26 de la Carta Fundamental. Asimismo, la misma evidencia el incumplimiento de expresos mandatos constitucionales, conducta que, además de resultar especialmente censurable, de ser el caso, podría generar responsabilidad por retardo u omisión injustificada (artículo 49.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como mecanismo de garantía del debido proceso, en concordancia con la norma constitucional contenida en el artículo 255, último aparte). Por ello, debe insistirse en la exhortación al referido funcionario judicial de evitar en el futuro conductas similares a la descrita, por resultar violatoria de expresas normas constitucionales.
Una vez asumida la competencia, esta Sala pasa a resolver el conflicto de competencia planteado, para lo cual realiza las siguientes consideraciones:
Advierte la Sala que el presente proceso se inició en virtud del recurso contencioso-administrativo de nulidad que interpusiera la Asociación Civil INSTITUTO DE FORMACIÓN PROFESIONAL PARA LOS TRABAJADORES DE LA CONSTRUCCIÓN (INCE CONSTRUCCIÓN) contra el acto administrativo de fecha 22 de abril de 1997, dictado por la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia, por medio del cual se declaró Con Lugar la solicitud de revisión del acto administrativo de fecha 8 de octubre de 1996 y, en consecuencia, declaró Con Lugar la solicitud de reenganche de los trabajadores RAMÓN ANTONIO RAMÍREZ FLORES Y JESÚS ANTONIO RIVAS. Dicho recurso contencioso-administrativo de anulación fue conocido y sentenciado en primera instancia por el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el cual, mediante fallo de fecha 16 de abril de 2001, declaró Sin Lugar el recurso incoado, y ordenó la reposición de la causa al estado de notificar a las partes de las Providencias Administrativas de fecha 8 de octubre de 1996, dictadas por la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia.
El 11 de junio de 2001, el apoderado judicial de los ciudadanos RAMÓN ANTONIO MARTÍNEZ FLORES Y JESÚS ANTONIO RIVAS apeló de la sentencia antes mencionada; oída dicha apelación, correspondió conocer de ella, inicialmente, al Juzgado Superior del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el cual, por su parte, mediante sentencia de fecha 24 de abril de 2003, declaró su incompetencia, “POR RAZÓN DE LA MATERIA, PARA CONOCER DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO…” por lo cual declinó la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental. Este último Tribunal, por su parte, mediante sentencia de fecha 28 de septiembre de 2004, declinó la competencia en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual, finalmente, mediante sentencia de fecha 14 de junio de 2005, apreció su propia incompetencia y, por ende, solicitó de oficio la regulación de la competencia ante la Sala de Casación Civil de este Supremo Tribunal.
Resulta así evidente que en la presente causa, una vez dictada la correspondiente sentencia de primera instancia, y con ocasión del recurso de apelación interpuesto en contra de dicha sentencia, se planteó entonces el conflicto negativo de competencia. Sin embargo, debe destacar la Sala que los fallos dictados tanto por el Juzgado Superior del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, como por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, fundamentan sus respectivas decisiones sobre su pretendida incompetencia para conocer y decidir respecto al recurso contencioso-administrativo de nulidad incoado, pero nada dicen estos Tribunales sobre su competencia para conocer o no de la apelación interpuesta contra el fallo recurrido, asunto que debió ser el objeto de las decisiones de los mencionados Tribunales.
No obstante, debe la Sala reconocer que todo lo relativo a la competencia judicial para conocer de los recursos contencioso-administrativos de anulación contra las providencias dictadas por las Inspectorías del Trabajo, fue, por mucho tiempo, objeto de un intenso y disputado debate judicial. Así, en un primer momento fue admitido -y lo es también hasta hoy día- que los actos emanados de los órganos de la Administración Pública con competencia en materia laboral, constituyen indudables actos administrativos, y que, por ende, están sujetos al control judicial aplicable sobre tales actos, como se señaló en la sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia de fecha 10 de enero de 1980 (caso Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo). Posteriormente, la misma Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de fecha 9 de abril de 1992 (caso Corporación Bamundi, C.A.) afirmó que el conocimiento de las pretensiones de anulación contra los actos de las Inspectorías del Trabajo (entre otros órganos administrativos laborales), debían ser conocidas por los órganos de la jurisdicción laboral, salvo que se tratase de aquellos asuntos expresamente atribuidos por la Ley Orgánica del Trabajo al conocimiento de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa.
Este criterio, como lo señaló la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el fallo por el cual planteó, para su solución, el presente conflicto de competencia, fue ratificado luego de la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela por la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia, mediante la sentencia N° 8 del 15 de febrero de 2001.
Sin embargo, posteriormente, la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal, mediante la sentencia N° 1.318 del 2 de agosto de 2001 (Caso Teresa Suárez de Hernández) determinó que la competencia para conocer de los recursos de nulidad interpuesto contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 147 del 29 de enero de 2002, volvió a analizar esta materia, y concluyó que la competencia para conocer y decidir los mencionados recursos correspondía a los órganos de la jurisdicción laboral, mientras que, por otra parte, la Sala de Casación Social de este Alto Tribunal, en sentencia N° 39 del 5 de febrero de 2002, nuevamente afirmó que esta competencia correspondía a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, y que concretamente, correspondería conocer del recurso de nulidad en primera instancia -afirmó- a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Eventualmente, correspondió a esta Sala Plena, mediante sentencia N° 9 del 2 de marzo de 2005 (caso Universidad Nacional Abierta), zanjar estas diferencias, al concluir que la competencia para conocer y decidir los recursos contencioso administrativos de anulación en contra de los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, y que, concretamente, la competencia en primera instancia para conocer de estos recursos corresponde a los Juzgados Superiores regionales con competencia en lo contencioso administrativo.
A la luz de lo todo lo antes expuesto, advierte la Sala que el presente recurso contencioso-administrativo de nulidad fue interpuesto el 27 de octubre de 1997, y que la sentencia de primera instancia dictada en la presente causa, fue emitida por el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia en fecha 16 de abril de 2001; en estas fechas la doctrina jurisprudencial dominante sostenía, como se ha visto, la competencia de los órganos de la jurisdicción laboral para conocer de pretensiones de nulidad como la deducida en el presente caso por el recurrente. Luego, dicho fallo, en su momento, no hizo otra cosa que acoger -en cuanto tiene que ver con la asignación de la competencia- el criterio preponderante para esa fecha.
Sin embargo, como se ha visto, posteriormente, y con ocasión de la apelación ejercida en contra del fallo de primera instancia, se plantearon una serie de cuestionamientos sobre la competencia de los órganos de la jurisdicción laboral para conocer de los recursos contencioso-administrativos de anulación ejercidos contra las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, cuestionamientos estos fundados, obviamente, en los cambios de criterios jurisprudenciales que se sucedieron posteriormente.
Sin embargo, se insiste, el asunto que ha debido resolverse de manera preliminar, en todo caso, era el relativo a establecer, en el presente caso, cuál es el órgano judicial competente para conocer del recurso de apelación que fue interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado Accidental Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia; cuestión esta que no debía estar influida por los señalados cambios jurisprudenciales.
Sobre este particular, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo apreció que “…la competencia para conocer de las apelaciones o consultas de una sentencia es uno de los supuestos de la llamada ‘competencia funcional’, es decir, es una atribución normativa de competencia en atención a las funciones revisoras del tribunal que es inmediatamente superior en razón del grado o la jerarquía funcional…”; criterio este que la Sala considera acertado. Así lo ha apreciado, además, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, la cual, mediante sentencia N° 3.061 del 14 de diciembre de 2004, señaló que “…la distribución de las competencias entre los órganos jurisdiccionales obedece básicamente, a la necesidad práctica de permitir una mejor y eficiente administración de justicia, la llamada competencia funcional responde a criterios de distribución que atiende al orden jerárquico de los tribunales, el cual responde a la existencia de la garantía de la doble instancia.”.
Resulta así evidente que el conocimiento del recurso de apelación supone el ejercicio de una competencia funcional, que responde a la ordenación vertical y de subordinación propia del Poder Judicial; no se trata, por ende, de una competencia atribuida ratione materiae, sino que deviene de la relación de jerarquía entre diversos órganos judiciales, pues como lo afirmó el tratadista Rengel Romberg, la noción de recurso (como el de apelación) “presupone una sucesión de instancias fundadas en una relación de subordinación y superioridad jerárquica entre tribunales” Rengel Romberg, Arístides: Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, Editorial Arte, Caracas, 1995, Tomo II, p. 397).
Por todo ello, estima la Sala que el Juzgado Superior del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia sí era el órgano competente para conocer de la apelación interpuesta en contra de la sentencia dictada por el Juzgado Accidental Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, por ser aquél el órgano jerárquico superior del Juzgado sentenciador en la primera instancia.
Por otra parte, observa la Sala que en el presente caso, el Juzgado Superior del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, al momento de conocer sobre la apelación interpuesta en contra de la sentencia dictada en primera instancia, determinó “su incompetencia por la materia”, para lo cual se fundamentó, sin embargo, en los criterios jurisprudenciales expuestos por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en las sentencias N° 1.318 del 2 de agosto de 2001 y N° 2.862 del 20 de noviembre de 2002 (esta última erradamente identificada en la sentencia del mencionado Juzgado Superior como el fallo “proferido en fecha 20 de noviembre de 2001”, Vid.: folio 323 del expediente).
Por consiguiente, además de todo lo antes apuntado, no puede la Sala dejar de destacar que resulta errado pretender aplicar de forma retroactiva, como lo hizo el prenombrado Juzgado Superior, los cambios en los criterios jurisprudenciales, pues ello resulta, en todo caso, contrario a la regla procesal de la perpetuatio fori y a los principios de seguridad jurídica, igualdad constitucional (artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) y de confianza legítima de los justiciables. En este sentido, debe la Sala insistir en apuntar que el presente recurso contencioso-administrativo de nulidad fue interpuesto en fecha 27 de octubre de 1997, es decir, antes de la existencia de las decisiones judiciales ya mencionadas. Es obvio, por otra parte, que en el presente caso, tanto la recurrente como el Tribunal de primera instancia, en cuanto atañe a la determinación del órgano judicial competente, actuaron guiados por la doctrina dominante para el momento, expresada en la sentencia dictada en el caso Corporación Bamundi, C.A., al cual se ha hecho alusión anteriormente. Por ello, considera la Sala que los cambios en los criterios jurisprudenciales posteriores no han debido nunca justificar una decisión de declinatoria de la competencia.
Así, además, lo ha advertido la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal, en sentencia N° 65 del 24 de enero de 2007, en la cual, al analizar dicha Sala la posibilidad de aplicar retroactivamente sus criterios en relación con la procedencia de la interposición de la acción de amparo constitucional como medio para lograr la ejecución de las providencias dictadas por las Inspectorías del Trabajo, afirmó lo siguiente:
(…) si bien es cierto que actualmente, el criterio aplicable en materia de ejecución de providencias administrativas provenientes de las Inspectorías del Trabajo, es el referido anteriormente, en el cual se estableció que las Providencias Administrativas, deben ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el amparo no es la vía idónea para ejecutar el acto que ordenó el reenganche, esta Sala observa que la acción de amparo interpuesta por la trabajadora Tomasa Graterol Palma, ante el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, por la presunta negativa de la empresa IS- BE- MANTENIMIENTO, C.A, a dar cumplimiento a la Providencia Administrativa n° 243, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador, la cual había sido declarada con lugar ordenando el reenganche y pago de salarios caídos de la trabajadora Tomasa Graterol Palma, fue interpuesta con anterioridad al cambio de criterio establecido por esta Sala en sentencia N° 3569 el 6 de diciembre de 2005, ya que se evidencia que dicho amparo fue interpuesto efectivamente el 18 de marzo de 2005, fecha en la cual el criterio transcrito no había sido establecido por esta Sala y por ende no era vinculante para los demás tribunales de la República, por tanto esta Sala comparte lo esgrimido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuando estableció que aplicarle al caso de autos retroactivamente la referida jurisprudencia, sería atentar contra la seguridad jurídica de la justiciable y contra la tutela judicial efectiva de los particulares, ya que de aplicar al caso concreto dicho criterio, traería como consecuencia una reposición inútil de la causa, dicha reposición perjudicaría a la trabajadora accionante del amparo que fue declarado con lugar(…). (Subrayado añadido).
Asimismo, tal como lo señaló la Sala Constitucional de este Alto Tribunal en el fallo parcialmente transcrito, la aplicación retroactiva de los cambios jurisprudenciales fue igualmente declarada contraria a los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima o expectativa plausible en la sentencia de esa misma Sala N° 3.057 del 14 de diciembre de 2004, así como en la sentencia N° 821 del 5 de mayo de 2006.
Por todas estas razones debe la Sala reiterar que la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el Juzgado Accidental Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia debió ser conocida y decidida por el Juzgado Superior del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el cual no debió declarar su incompetencia ratione materiae. Por ello, en principio, debería esta Sala asignar a este mismo Juzgado Superior el conocimiento y decisión del recurso de apelación interpuesto. Sin embargo, vistas las modificaciones ocurridas en el ámbito de la jurisdicción laboral en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, estima la Sala que el conocimiento de la apelación interpuesta por el apoderado judicial de los ciudadanos RAMÓN ANTONIO RAMÍREZ FLORES Y JESÚS ANTONIO RIVAS contra la sentencia de fecha 16 de abril de 2001, dictada por el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, corresponde al Tribunal Superior del Trabajo del Circuito Judicial Laboral del Estado Zulia al que le sea asignada la presente causa mediante el correspondiente sorteo. Así se decide.
VI
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Plena Especial del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara que:
1.- ES COMPETENTE para conocer y decidir el conflicto de competencia planteado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
2.- EL COMPETENTE para conocer la apelación interpuesta por el apoderado judicial de los trabajadores RAMÓN ANTONIO RAMÍREZ FLORES Y JESÚS ANTONIO RIVAS contra la sentencia de fecha 16 de abril de 2001, dictada por el Juzgado Accidental Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, es el Tribunal Superior del Trabajo del Circuito Judicial Laboral del Estado Zulia al que le sea asignada la presente causa mediante el correspondiente sorteo.
3.- ORDENA remitir el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) del Circuito Judicial Laboral del Estado Zulia, a los fines de su asignación a un Tribunal Superior del Trabajo de dicho Circuito Judicial. Remítase copia certificada de la presente decisión al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Occidental y a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los (28) días del mes de julio del año dos mil nueve (2009). Años: 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
LOS MAGISTRADOS,
El Presidente,
LUIS ALFREDO SUCRE CUBA
LUIS MARTÍNEZ HERNÁNDEZ
Magistrado-Ponente
…./…
…/…
RAFAEL ARÍSTIDES RENGIFO CAMACARO
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La Secretaria, |
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OLGA M. DOS SANTOS P. |
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LMH/
Exp. N° AA10-L-2008-000110
En veintiocho (28) de julio de dos mil nueve (2009), siendo las dos y diez minutos de la tarde (2:10 p.m.), fue publicada la decisión que antecede.
La Secretaria,