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SALA PLENA
EN
SALA ESPECIAL PRIMERA
Mediante oficio N° 01209-13, de fecha 17 de diciembre de 2013, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital remitió a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia el expediente contentivo de la solicitud de calificación de despido, reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana MARIANY DEL CARMEN LEDEZMA MOSQUEDA, titular de la cédula de identidad N° 11.989.864, contra el Instituto Nacional de Aviación Civil, hoy INSTITUTO NACIONAL DE AERONÁUTICA CIVIL (en lo sucesivo INAC, en ambos casos), adscrito en esa oportunidad al Ministerio de Infraestructura, hoy al Ministerio del Poder Popular de Transporte Acuático y Aéreo.
Dicha remisión se efectuó con el propósito de que la Sala Plena se pronuncie sobre el conflicto negativo de competencia suscitado entre el referido Juzgado Superior y el Juzgado Vigésimo Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas.
En fecha 11 de julio de 2014, se asignó la ponencia al Magistrado JUAN JOSÉ NÚÑEZ CALDERÓN.
En fecha 29 de diciembre de 2014, se reconstituyó la Sala Plena con motivo de la incorporación de los nuevos Magistrados y Magistradas titulares, designados por la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela.
Mediante sesión de fecha 11 de febrero de 2015, fue reconstituida la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en virtud de la elección de la nueva Junta Directiva del Máximo Tribunal para el período 2015-2017, quedando integrada de la siguiente manera: Presidenta Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Primer Vicepresidente Magistrado Maikel Moreno Pérez, Segunda Vicepresidenta Magistrada Indira Alfonzo Izaguirre, y los Directores Magistrado Emiro García Rosas, Magistrado Guillermo Blanco Vásquez, y la Magistrada Marjorie Calderón Guerrero, respectivamente.
El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena, mediante Resolución N° 2015-0001 de fecha 26 de febrero de 2015, con fundamento en el artículo 9 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, creó dos Salas Especiales que se denominan Sala Especial Primera y Sala Especial Segunda “...para el conocimiento y decisión de expedientes que han sido remitidos y que en el porvenir lo sean, a la Sala Plena para la correspondiente regulación de competencia o resolución de conflictos de competencia que hayan surgido entre tribunales que no tienen un superior común y que pertenecen a ámbitos competenciales distintos…” (artículo 1 de la aludida Resolución). Así, la Sala Especial Primera quedó conformada por la Magistrada Indira Maira Alfonzo Izaguirre, quien la presidirá, el Magistrado Juan José Núñez Calderón y la Magistrada Jhannett María Madriz Sotillo, la cual se constituyó para decidir la regulación de competencia suscitada en esta causa.
Efectuado el estudio de las actas que conforman el expediente, esta Sala pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
En fecha 09 de enero de 2006, la ciudadana Mariany del Carmen Ledezma Mosqueda, interpuso ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Circuito Judicial Laboral de Caracas, solicitud de calificación de despido, reenganche y pago de salarios caídos contra el INAC.
El 13 de enero de 2006, el Juzgado Vigésimo Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, previa distribución, recibió la solicitud y, por auto de fecha 18 del mismo mes y año, admitió la misma, ordenó el emplazamiento de la parte demandada y la notificación de la Procuraduría General de la República, fijando oportunidad para la celebración de la Audiencia Preliminar.
Citada la parte demandada y notificada la Procuraduría General de la República, en fecha 08 de marzo de 2006, el abogado Heberto Eduardo Roldán López inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 7.589, actuando con el carácter de apoderado judicial del INAC, solicitó la declinatoria de competencia del tribunal en razón de la materia, por considerar que el conocimiento del caso corresponde al “...Juez Contencioso Administrativo Funcionarial”, toda vez que -según alega- “…la funcionaria pública MARIANY DEL CARMEN LEDEZMA MOSQUEDA, (…) a quien se le aplicó el cese de sus funciones dentro de una obligación contractual la misma fue aplicada en su condición de que ejercía como personal técnico aeronáutico adscrito a es[e] organismo público como lo es el Instituto Nacional de Aeronautica (sic) Civil presta un servicio de seguridad de estado en la condición de Controlador Aereo (sic) o su expresión técnica de TÉCNICO AERONÁUTICO EN NAVEGACIÓN AÉREA”(destacados del original y corchetes de la Sala).
Mediante decisión de fecha 03 de mayo de 2006, el Juzgado Vigésimo Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, se declaró incompetente para conocer la causa de autos y declinó el conocimiento de de la causa en “…los Juzgados Contenciosos Funcionariales de ESTA JURISDICCIÓN…” (destacados del original).
En fecha 25 de mayo de 2006, se remitió el expediente y, por auto de fecha 11 de julio del mismo año, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, lo recibió y acordó su distribución, resultando asignado el asunto al Juzgado Superior Primero.
Por auto de fecha 26 de julio de 2006, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, ordenó la “…reformulación del recurso…” en virtud que el mismo no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los fines que dicho tribunal se pronunciase sobre la admisión.
En fecha 14 de agosto de 2006, el referido Juzgado Superior repuso la causa al estado de que “…el Tribunal se pronuncie [sobre] la admisión de la querella…”, por considerar que la acción fue admitida conforme al procedimiento establecido en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, cuyo trámite es incompatible con el procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y en consecuencia ordenó la notificación de la parte actora (corchetes de la Sala).
El 24 de enero de 2007, el abogado Jhonny Blanco Mendoza inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 68.102, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte actora, se dio por notificado de la decisión y reformó la demanda interpuesta en recurso contencioso funcionarial.
Por auto de fecha 31 de enero de 2007, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital admitió la querella interpuesta, ordenó la citación de la parte demandada y la notificación de la Procuraduría General de la República.
Cumplidas la citación y notificación ordenadas, mediante diligencia de fecha 07 de mayo de 2007, el abogado Heberto Roldán, apoderado judicial del INAC consignó el expediente administrativo y el escrito de contestación a la demanda.
Por auto de fecha 23 de mayo de 2007, el referido Juzgado Superior fijó la oportunidad para que tuviera lugar la audiencia preliminar, la cual fue celebrada el 04 de junio del mismo año y en virtud de no verificarse conciliación entre las partes, se abrió la causa a pruebas.
Los días 12 y 14 de junio de 2007, los apoderados judiciales del INAC y de la parte actora consignaron sus correspondientes escritos de promoción de pruebas, los cuales fueron agregados a los autos el día 19 del mismo mes y año. Asimismo, el 26 del mismo mes y año, se admitieron la pruebas promovidas por ambas partes.
Por auto de fecha 18 de julio de 2007, el Juzgado Superior fijó la audiencia definitiva, la cual se celebró el día 26 del mismo mes y año y, dado la complejidad del asunto planteado, se difirió el pronunciamiento de la dispositiva de la decisión.
En fecha 14 agosto de 2007, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital dictó el dispositivo del fallo, mediante el cual declaró su incompetencia para conocer de la querella interpuesta y, en consecuencia, solicitó de oficio la regulación de competencia.
El 30 de octubre de 2009, el aludido Juzgado Superior publicó el fallo definitivo.
Notificadas las partes y la Procuraduría General de la República, en fecha 17 de diciembre de 2013, se libró oficio mediante el cual se remitió el expediente a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.
II
DE LA ACCIÓN INTERPUESTA
La ciudadana Mariany del Carmen Ledezma Mosqueda, en fecha 09 de enero de 2006, interpuso solicitud de calificación de despido, reenganche y pago de salarios caídos contra el INAC. Dicha acción fue reformada en recurso contencioso funcionarial el 24 de enero de 2007, por el apoderado judicial de la parte actora, en los términos siguientes:
Indicó, que su representada comenzó a prestar servicio en el Instituto Nacional de Aviación Civil (INAC), como Técnico Aeronáutico de Navegación Aérea el 19 de septiembre de 2004, adscrita a la Gerencia General de Servicios a la Navegación Aérea, cumpliendo una jornada mixta de trabajo según las funciones como controlador de tránsito aéreo, en un horario de trabajo de 36 por 24 horas (24 horas de trabajo por 36 de descanso), hasta la fecha de notificación del acto administrativo de efectos particulares objeto de impugnación, el día 06 de diciembre de 2005, devengando un último salario mensual de Setecientos Mil Bolívares (Bs. 700.000,00), para la época.
Señaló, que dentro de las funciones inherentes al cargo de Controlador de Tránsito Aéreo, la accionante tenía asignada las siguientes funciones: Control de Tránsito Aéreo en el Aeropuerto de Caracas del Centro, específicamente, control y separación de aeronaves, entrando y saliendo de dicho aeropuerto.
Adujo que, que la relación de trabajo se desarrolló normal e ininterrumpidamente hasta que la Administración decidió retirar del cargo que ostentaba a su representada con prescindencia total y absoluta del procedimiento establecido para ello, el cual, a su decir es desarrollado en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, específicamente en cuanto a la disponibilidad que debe gozar todo funcionario de libre nombramiento y remoción al momento que deba ser retirado de la administración pública, en concordancia con la Ley del Estatuto de la Función Pública y la Ley de Aviación Civil.
Asimismo, alegó que su representada tampoco “cuadró” en ninguno de los casos en que procede la terminación de la relación de trabajo con la Administración Pública, por lo que estima se ha conculcado el derecho al trabajo de esta, lesionándole su derecho a percibir un salario que le permita vivir con dignidad.
Ello así, consideró que el acto administrativo impugnado es nulo de nulidad absoluta, en virtud que la Administración violó el principio de discrecionalidad al incurrir en excesos ya que, a su decir, no mantuvo la debida proporcionalidad y adecuación con la situación, por emitir un acto de retiro sin cumplir con el debido procedimiento administrativo establecido para ese fin.
Explicó que, independientemente de que las funciones desempeñadas pudieran calificarla como funcionario de libre nombramiento y remoción, al ser personal de seguridad del Estado, se le ha debido garantizar la aplicación del procedimiento para el retiro de la administración pública, establecidos en los artículos 84 al 89 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa por lo que a su decir fueron violentados los principios de racionalidad, justicia, equidad e igualdad.
Finalmente, solicitó que el acto administrativo de retiro sea declarado inconstitucional e ilegal, sea anulado y en consecuencia se ordene el pago de salarios caídos, con el correspondiente cálculo de intereses e indexación.
III
DE LAS DECLINATORIAS DE COMPETENCIA
En fecha 03 de mayo de 2006, el Juzgado Vigésimo Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, se declaró incompetente para conocer de la causa de autos por considerar que “…el cargo de los Controladores Aéreos…” que ocupó la solicitante, independientemente de su condición de contratada pertenece a los cuerpos de seguridad del Estado, en consecuencia, declinó el conocimiento de de la causa en “…los Juzgados Contenciosos Funcionariales de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas”, fundamentándose en lo siguiente:
Ahora bien, (…) fue presentado (…) escrito por parte del apoderado judicial de la demandada INSTITUTO NACIONAL DE LA AVIACIÓN CIVIL INAC, (…) solicitando a este despacho LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA POR LA MATERIA A LOS JUZGADOS CONTENCIOSOS FUNCIONARIALES alegando que el Juez natural en la presente causa en virtud que la parte actora es CONTROLADORA AEREA y según lo establecido en el Decreto N° 566 [rectius: 572] de fecha 22 de febrero [rectius: 1° de marzo] de 1.995 publicado en fecha 2 de marzo de 1.995 en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela (sic) N° 35.663 (sic) dichos funcionarios tendrán el carácter de cuerpo de seguridad del Estado y serán organizados para cumplir ese objetivo, funciones que están excluidas de la jurisdicción ordinaria laboral de conformidad con lo estatuido en el artículo 7 de la Ley Orgánica del Trabajo, por lo cual le corresponde conocer a los Juzgados Contencioso Funcionarial (sic) (…).
…se evidencia, que efectivamente el cargo de los Controladores Aéreos fue considerado por el decreto in comento como de CUERPOS DE SEGURIDAD DEL ESTADO, y adminiculando lo dispuesto en dicho decreto con lo establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica del Trabajo efectivamente los trabajadores, empleados o funcionarios que ejerzan dichas funciones están excluidos de manera expresa de la aplicación de las disposiciones de dicha ley. Siendo así queda preguntarse en cuanto a las normas y leyes adjetivas, cuál es la que debe ser aplicada a los controladores aéreos.
La ley adjetiva que dilucida las demandas o querellas referidas a los beneficios laborales de los trabajadores del sector privado y de los contratados de la administración pública así como los obreros dependientes de la administración pública es la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y la de los funcionarios de carrera, la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo la primera la jurisdicción ordinaria laboral y la segunda la jurisdicción contenciosa funcionarial. Ambas jurisdicciones tienen su procedimiento definido en los cuerpos normativos antes mencionados. En el caso de autos se evidencia que existe un trabajador contratado por la Administración Pública pero existe una limitante, que sus funciones son categorizadas como de seguridad de Estado entrando dentro de la exclusión antes aducida en la norma sustantiva. Ante tal situación, que jurisdicción en cuanto a las normas adjetivas y órganos jurisdiccionales, corresponde conocer de la demanda planteada. Revisado el contexto de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y de la Ley del Estatuto de la Función Pública, La Constitución Nacional y el Decreto antes aducido nada se dice respecto a la Jurisdicción aplicable a los trabajadores, empleados o funcionarios que siendo contratados tengan funciones de cuerpos de seguridad o defensa como en el caso que nos ocupa, pues, los controladores aéreos no tienen reglamento alguno que regule este aspecto, sólo es el decreto in comento que define que sus funciones son de cuerpos de seguridad y defensa pero no se menciona nada de a quién compete dilucidar los procesos laborales de dichos trabajadores. Dentro de este contexto jurídico corresponde a este despacho considerar lo solicitado.
…omissis…
Así las cosas y como quiera que no existe ningún estatuto especial creado para determinar expresamente a quien corresponde la competencia jurisdiccional de las causas en que se encuentren involucrados los controladores aéreos y siendo que los mismo por decreto Ley Especial N° 566 [rectius: 572] de fecha 22 de febrero [rectius: 1° de marzo] de 1.995, G.O N° 35.663 de fecha 02 de marzo de 1.995 fueron categorizados como funcionarios vinculados a la defensa del Estado, por lo cual están excluidos expresamente de la aplicación de la Ley Orgánica del Trabajo por disposición expresa de su artículo 7, y por consecuencia la Jurisdicción ordinaria no puede conocer de los conflictos laborales planteados entre empleados o funcionarios que estén vinculados a la defensa del Estado, aun existiendo un contrato y no la figura de la carrea administrativa, este despacho considera que la competencia para conocer del presente proceso es de los tribunales contenciosos funcionariales por no existir otra jurisdicción especial expresamente establecida, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley del Estatuto de la Función Pública antes aducido en concordancia con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley Orgánica del Trabajo, y por cuanto dichos empleados no se encuentran en los que quedan excluidos de la aplicación del referido estatuto por disposición expresa del parágrafo único de su artículo 1°. Así se establece (corchetes de la Sala).
Por su parte, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 30 de octubre de 2009, declaró su incompetencia para conocer de la querella interpuesta y, en consecuencia solicitó de oficio la regulación de competencia, ordenando remitir las actuaciones a Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, por considerar que “la relación de servicio público que vinculó a la querellante con el Instituto Nacional de Aviación Civil (INAC), estuvo fundamentada en un Contrato Individual de Trabajo por tiempo determinado”, por lo que el régimen legal aplicable es el contenido en la Ley Orgánica del Trabajo, con fundamento en lo siguiente:
En el caso que nos ocupa y del estudio
pormenorizado de las actas que conforman el expediente de la actora, se
constató que su relación de empleo se inicio en virtud de la suscripción de
contratos de índole laboral desde el 16 de septiembre de 2004 siendo el último
suscrito desde el 1° de junio al 31 de diciembre de 2005, el cual riela a los
folios 5 y 6 del expediente administrativo de la querellante, a través del cual
se estableció la naturaleza legal de la relación a desarrollarse por las partes
ahora en controversia, y culmina su relación laboral de la misma forma, esto
es, como contratada, lo cual resulta absolutamente vinculante su consideración
por parte de este órgano jurisdiccional a los fines de obtener la justicia
invocada por la accionante.
Así las cosas, este Juzgado Superior conteste con el criterio jurisprudencial
anteriormente expuesto [sentencia de la Sala Político Administrativa del
25/04/2007], afirma que la relación de servicio publico
(sic) que vinculó a la querellante con el Instituto Nacional de Aviación Civil
(INAC), estuvo fundamentada en un Contrato Individual de Trabajo por tiempo
determinado, hecho este, reconocido por la propia actora en el escrito
contentivo del recurso, así como por la parte querellada, al proceder a dar
contestación a la demanda, motivo por el cual, debe forzosamente establecerse
que el régimen jurídico aplicable a la accionante con ocasión de las funciones
desempeñadas en ese Instituto, es el previsto en Ley Orgánica del Trabajo. Por
lo cual este Juzgado no acepta la competencia declinada por el Juzgado Vigésimo
Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del
Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área
Metropolitana de Caracas. Así se declara (corchetes de la Sala).
IV
DE LA COMPETENCIA DE LA SALA PLENA
Corresponde a esta Sala Especial Primera de la Sala Plena, en primer término, determinar cuál es el órgano judicial competente para resolver el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Vigésimo Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, y en tal sentido observa:
El Código de Procedimiento Civil en sus artículos 69, 70 y 71 establece un mecanismo de ordenación procesal que es la regulación de la competencia, que puede presentarse por dos (02) vías, en primer lugar, a instancia de parte, como medio de impugnación contra la decisión de un juez que se pronuncie en relación con su competencia para conocer o no de un asunto y, en segundo término, de oficio, en aquellos casos en los que dos (02) jueces declaren su incompetencia, por razón de la materia o el territorio, y el último de ellos plantee dicha controversia.
El referido artículo 71 del Código de Procedimiento Civil es claro al atribuirle a este Máximo Tribunal la competencia para conocer de la regulación de competencia planteada en situaciones como la de autos, en la cual no existe un juzgado superior común a los tribunales en conflicto; sin embargo, la norma no establece cuál de las Salas que lo conforman es la llamada a resolver dicha regulación.
En este sentido, se observa que en materia de regulación de competencia la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2004), aplicable ratione temporis, en su artículo 5, numeral 51 (hoy artículo 31, numeral 4 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia publicada el 29 de julio de 2010 en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.991 Extraordinario, reimpresa en la Nº 39.522 del 1° de octubre de 2010), establecía que era competente para decidir tal controversia la Sala afín con la materia y naturaleza del asunto debatido.
Al respecto, la Sala Plena en sentencia Nº 1 publicada el 17 de enero de 2006 (caso: José Miguel Zambrano) que, a su vez, acoge el criterio expuesto en su fallo Nº 24, publicado el 26 de octubre de 2004 (caso: Domingo Manuel Manjarrez Hernández), estableció que es ella el órgano judicial competente para resolver los conflictos de competencia surgidos entre tribunales que ejercen en distintos ámbitos de competencia material sin un superior común, criterio que ha sido además acogido en la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 24, numeral 3, el cual atribuye directamente a la Sala Plena la competencia para “[d]irimir los conflictos de no conocer que se planteen entre tribunales de instancia con distintas competencias materiales, cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos…” (corchetes de la Sala).
Ello así, del análisis del expediente se desprende que el conflicto negativo de competencia se ha planteado entre el Juzgado Vigésimo Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, es decir, que los tribunales involucrados en el referido conflicto pertenecen a distintos ámbitos de competencia (el primero al del trabajo y, el segundo al contencioso administrativo), de los cuales no conoce una sola Sala de este Alto Tribunal que se pudiera calificar de afín, de manera que la Sala Plena es el órgano judicial competente para conocer de tal caso.
Con base en el criterio expuesto, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena asume la competencia para conocer el referido conflicto negativo y decidir la regulación de competencia solicitada de oficio por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
V
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Asumida la competencia y vistos los términos en los cuales ha sido planteado el conflicto negativo para conocer la causa de autos, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena procede a resolverlo, para lo cual estima necesario realizar las siguientes consideraciones:
En el caso de autos la ciudadana Mariany del Carmen Ledezma Mosqueda inicialmente interpuesto solicitud de calificación de despido, reenganche y pago de salarios caídos contra el INAC, ante el juez del trabajo, pretensión que luego fue replanteada en una querella funcionarial, en virtud del requerimiento hecho por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, al cual le fue declinada la competencia para conocer el asunto.
Al respecto, se observa que el Juzgado del Trabajo, se declaró incompetente para conocer de la causa de autos, por considerar que “…el cargo de los Controladores Aéreos…” que ocupó la solicitante pertenece a los cuerpos de seguridad del Estado, por lo que las personas que ejercen dicha función se encuentran excluidas de manera expresa de la aplicación de la Ley Orgánica del Trabajo independientemente de que su relación jurídica deriva de un contrato de trabajo, aunado a que no existe ningún estatuto especial que establezca expresamente la competencia de las causas judiciales en que se decidan los asuntos vinculados al régimen de trabajo que corresponde a ese tipo de cargo y por cuanto quienes lo ejercen no se encuentran excluidos de la aplicación del Estatuto de la Función Pública, por lo que, en consecuencia, declinó el conocimiento de la causa en “…los Juzgados Contenciosos Funcionariales de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas”.
Por su parte, el Juzgado en lo contencioso administrativo, luego de admitir y sustanciar la causa, declaró su incompetencia para conocer de la acción de autos, por considerar que la relación jurídica de la cual deriva la demanda se inició y culminó en virtud de la suscripción entre las partes de contratos de índole laboral, a través de los cuales se estableció la naturaleza de la relación, motivo por el cual, a su entender, el régimen jurídico aplicable es el previsto en la Ley Orgánica del Trabajo (1997).
Ahora bien, visto que en el caso bajo análisis no es un asunto controvertido la condición de contratada de la accionante, esta Sala considera necesario verificar en primer término el contenido del artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece lo siguiente:
Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.
El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño (destacados de la Sala).
Del contenido de la norma que antecede se desprende el régimen jurídico constitucional aplicable a las relaciones de empleo público. Así, se aprecia que los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera, salvo aquellos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros y los demás que determine la ley, que en función de sus particularidades tienen regímenes jurídicos diferentes y específicos.
En ese sentido, se observa que la ley que desarrolla el marco jurídico general de las relaciones de empleo público es la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.522 del 06 de septiembre de 2002, que señala entre otros aspectos, lo siguiente:
Artículo 1. La presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales.
…omissis…
Artículo 38. El régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral.
Artículo 39. En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública.
Del análisis de las normas citadas, se destaca que los contratados al servicio de la Administración Pública están excluidos del régimen estatutario que rige las relaciones de los funcionarios públicos, por lo que les resultan aplicables las disposiciones previstas en el respectivo contrato y en las normas sustantivas y adjetivas del derecho del trabajo, no constituyendo el contrato de trabajo un modo de ingreso a la función pública.
Con esta orientación, la Sala Constitucional de este Alto Tribunal mediante sentencia N° 2149, de fecha 14 de noviembre de 2007 (caso: Germán José Mundaraín), estableció lo siguiente:
…el ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público,(…)..
En atención a ello, se aprecia que el constituyente consagró en el referente artículo una regla que establece una directriz para los órganos de la Administración Pública, concebida en que sólo puede ser funcionario de carrera quien previamente haya sido sometido a un concurso público, por lo tanto, la misma se consagra como una regla de aplicación inmediata en el tiempo.
En consecuencia, se aprecia que a partir de la publicación del Texto Constitucional en la Gaceta Oficial, todo ciudadano para ostentar la condición de funcionario de carrera debía someterse a un concurso público ordenado por la Administración Pública, previo cumplimiento de los requisitos indispensables y especiales para el ejercicio del cargo solicitado.
…omissis…
En atención a lo dispuesto, debe aclararse que a partir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -30 de diciembre de 1999-, la única forma de ingreso a la carrera administrativa será, exclusivamente, si el funcionario ha cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las leyes respectivas. (Vgr. Artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública). (Destacado de la Sala y negritas de la sentencia).
De la sentencia parcialmente transcrita, se evidencia que a partir del texto constitucional se estableció un principio fundamental el cual restringe la interpretación de la referida norma, al indicar que “…los cargos de carrera serán por concurso público…”, en consecuencia, dicho principio se erige como “…una regla de aplicación inmediata en el tiempo…” para la Administración Pública en general.
Siendo ello así, es menester establecer la naturaleza de la relación jurídica que se reclama en el caso de autos, a fin de determinar la normativa aplicable a la solicitud formulada.
En este sentido, observa la Sala dos (02) de los contratos de trabajo a tiempo determinado que suscribieron las partes, cuyas copias certificadas forman parte del expediente administrativo (folios 3 al 6) traído a los autos por la parte demandada, señalan en su cláusula octava lo siguiente:
En consideración que LA CONTRATADA no ingresa a prestar sus servicios bajo las condiciones y formalidades de los funcionarios de carrera de EL INSTITUTO, el presente Contrato se regirá por las disposiciones contenidas en la legislación del trabajo vigente, quedando entendido, que la presente contratación no crea derecho alguno para ingresar a la Administración pública según lo establecido en el Título IV, Artículos 38 y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Adicionalmente, tales contratos ratifican el hecho de que la accionante prestó servicios al INAC como “…TÉCNICO AERONÁUTICO EN NAVEGACIÓN AÉREA” (cláusula primera), ello en conformidad con la licencia para ejercer las funciones de Controlador de Tránsito Aéreo cuya copia certificada igualmente cursa en autos (folio 02 del expediente administrativo).
Al respecto, es necesario distinguir lo establecido en el numeral 4 del artículo 29 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, el cual dispone:
Artículo 29. Los Tribunales del Trabajo son competentes para sustanciar y decidir:
(…)
4. Los asuntos de carácter contencioso que se susciten con ocasión de las relaciones laborales como hecho social, de las estipulaciones del contrato de trabajo y de la seguridad social (…) (destacado de esta Sala).
Se observa, que la citada norma confiere a los Tribunales del Trabajo, la competencia para sustanciar y decidir los asuntos contenciosos del trabajo que no correspondan a la conciliación ni al arbitraje, y de manera particular, aquellos asuntos que devienen de un contrato de trabajo.
En este sentido, se aprecia que en un caso análogo al de autos la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal, mediante sentencia N° 609 de fecha 25 de abril de 2007 (caso: Esmeralda Balass), determinó la competencia de los tribunales del trabajo, en los términos siguiente:
En el caso bajo análisis, se ha interpuesto una demanda por cobro de prestaciones sociales y otros conceptos laborales contra el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAIM) y el INSTITUTO NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL (INAC). Por tanto, a los fines de verificar el tribunal competente para conocer del mismo, considera la Sala necesario examinar el régimen legal que regula la relación de empleo entre la demandante y los mencionados Institutos.
En este sentido, la Sala observa que según lo expuesto en el libelo, la demandante comenzó a prestar sus servicios para el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM), “el 15 de marzo de 2000, como personal contratado en el cargo de Técnico Aeronáutico en Navegación Aérea hasta la creación del INSTITUTO NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL (INAC), continuando la relación de trabajo a partir del 16 de septiembre de 2002, que se formaliza por medio de un contrato a tiempo determinado (…) y posteriormente se celebró un segundo contrato a tiempo determinado por un año, entre el 1º de enero de 2004, al 31 de enero de ese mismo año”, de allí que resulte necesario señalar el criterio sostenido por la Sala, respecto a este tipo de relaciones laborales de naturaleza contractual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece lo siguiente:
…omissis…
Al respecto la Sala ha establecido, luego de analizar los citados artículos, que se excluyó de manera expresa a los contratados del régimen de la carrera, así como también se estableció el marco jurídico aplicable a dicho personal, puntualizándose con especial énfasis que “...el contrato no es vía de ingreso a la Administración Pública...”. (Vid en este sentido Sent. Nº 664 de fecha 16 de junio de 2004).
Por tanto, visto que en el presente caso se constató, luego de analizado el escrito libelar, que la relación de empleo sostenida por la demandante con el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAIM) y con el INSTITUTO NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL (INAC), se inició y culminó bajo las normas de un contrato de trabajo y no de un vínculo funcionarial, de conformidad con las normas antes transcritas, queda excluida de la aplicación del régimen de los funcionarios de carrera administrativa. Así se declara.
En consecuencia, resulta evidente que la normativa aplicable al presente caso es la prevista en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, quedando así establecida la jurisdicción laboral como la competente para la resolución de la presente causa. (Destacado de esta Sala).
En este sentido, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia se ha pronunciado en anteriores oportunidades respecto a casos relacionados a contratados de la Administración, tal y como se aprecia en la sentencia N° 09 publicada el 23 de febrero de 2012 (caso: Ricardo Alberto Conde Quintana) en la cual se determinó que la competencia para conocer de una solicitud de calificación de despido derivada de una relación contractual de trabajo entre un particular y un ente del Estado, le corresponde a los tribunales con competencia en materia del trabajo, en los términos siguientes:
En el caso bajo revisión, el Juzgado Superior Cuarto del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, al declarar en fecha 14 de mayo del año 2009 sin lugar la impugnación mediante la solicitud de regulación de competencia y atribuir la competencia para conocer del caso a los Tribunales Superiores Contenciosos Administrativos, violó los principios del juez natural y de la competencia por la materia, que son de orden público, transgrediendo así la doctrina de esta Sala Plena, puesto que la competencia del caso en cuestión es evidentemente laboral, dada la condición en la que el demandante prestó sus servicios y, por otra parte, la naturaleza jurídica de la Institución en donde desempeñó sus labores, en este caso, la Fundación para el Desarrollo Endógeno Comunal Agroalimentario (Fundeca Yerba Caracas), adscrita al Distrito Metropolitano de Caracas.
…omissis…
Cabe destacar, que no todo trabajador que labora en la Administración Pública tiene el carácter de funcionario público, pues hay quienes están expresamente excluidos, como es el caso de los que prestan servicios bajo contrato a tiempo determinado por necesidades especiales de la Administración, en tanto que, si bien algunos de los que trabajan en la Administración se rigen por la normativa especial, (dado el caso, por la Ley de Carrera Administrativa, Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 1.745 de fecha 23 de mayo de 1975, y el Estatuto de la Función Pública, Gaceta Oficial No. 37.522 de fecha 06 de septiembre de 2002), estos no conforman la totalidad.
…omissis…
En atención a los criterios jurisprudenciales sostenidos por esta Sala -arriba trascritos- y tomando en cuenta que no aparece mención alguna sobre el carácter de funcionarios públicos de los empleados en los estatutos de la parte demandada, es decir, de la Fundación para el Abastecimiento Alimentario Solidario del Distrito Federal “FUNAS”, que posteriormente pasó a llamarse Fundación de Desarrollo Endógeno de Cooperativas Alimentarias del Distrito Metropolitano de Caracas “FUNDECA” y finalmente se denominó Fundación para el Desarrollo Endógeno Comunal Agroalimentario “FUNDECA YERBA CARACAS”, considera esta Sala Plena, que la competencia para decidir la calificación de despido intentada, le corresponde al Juzgado con competencia en materia laboral. (Destacado de esta Sala).
Asimismo, cabe destacar que recientemente la Sala Plena en un caso similar al que se analiza en esta oportunidad determinó la competencia de los tribunales del trabajo para conocer de la solicitud de calificación de despido, reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por el ciudadano Luís Enrique Días Medina contra el INAC, como consecuencia de haber desempeñado el cargo de controlador aéreo, tal y como se puede apreciar en sentencia contenida en el expediente AA10-2008-000042, aprobada en fecha 15 de abril de 2015.
Ahora bien, con fundamento en las normas citadas, los criterios jurisprudenciales que anteceden y, visto que en el caso de autos se evidenció que la relación que la demandante mantuvo con el INAC, es de naturaleza contractual, esta Sala determina que su trámite debe ser sustanciado y decidido por los tribunales con competencia en materia del trabajo (Vid. sentencia de la Sala Plena N° 11 publicada el 01 de junio de 2011, caso: Nereida Ontiveros; y, de esta Sala Especial Primera N° 80 publicada el 31 de octubre de 2013, caso: Edy Fernando Pérez Barrios; N° 140 publicada el 12 de diciembre de 2013 caso: Zuleima Blanco Vargas y N° 37 publicada el 12 de agosto de 2014, caso: Diurkis Castellanos, entre otras).
Por fuerza de los argumentos precedentemente expuestos, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena declara que la competencia para conocer de la acción interpuesta por Mariany del Carmen Ledezma Mosqueda contra el INAC, inicialmente planteada como solicitud de calificación de despido, reenganche y pago de salarios caídos, pretensión que luego fue replanteada en una querella funcionarial, le corresponde a los Juzgados de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas. Así se decide.
En consecuencia, siendo que la causa de autos se encuentra en estado de dictar la sentencia definitiva que resuelva el mérito de la controversia, por cuanto se han verificados los actos procesales referidos a la admisión, conciliación, contestación, pruebas e informes, y considerando que la competencia es un presupuesto de validez para el pronunciamiento de una sentencia de mérito, mas no para el ejercicio de la acción, de conformidad con los derechos a la tutela judicial efectiva y a la celeridad procesal previstos en el artículo 26 de la Carta Magna (vid. sentencia de la Sala Constitucional N° 622 de fecha 02 de mayo de 2001, caso: José Amaro López y otra) esta Sala Especial Primera de la Sala Plena ordena la remisión del expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, a los fines que asigne el Juzgado de Juicio del Trabajo que deberá resolver la controversia conforme a lo alegado y probado en autos. Así se decide.
Finalmente, no puede pasar inadvertido para esta Sala Plena que en el caso de autos se verificó que en fecha 14 agosto de 2007, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital pronunció el dispositivo del fallo en el cual declaró su incompetencia para conocer de la causa y, no es hasta el 30 de octubre de 2009, cuando el aludido Juzgado Superior publicó el texto integro del fallo definitivo, que finalmente fue remitido el expediente a esta Sala Plena el 17 de diciembre de 2013, luego de efectuarse las correspondientes gestiones relacionadas con la notificación del fallo, lo que constituye una demora de 6 años desde el momento de plantearse el conflicto de competencia hasta la remisión del expediente a esta Sala para su resolución, lo que ha generado una dilación excesiva en el trámite de la causa de autos, por lo cual se exhorta al aludido Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital a tramitar las causas sin dilaciones indebidas.
VI
DECISIÓN
En virtud de las razones expuestas, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:
1.- Que es COMPETENTE para resolver el conflicto negativo de competencia planteado y decidir la regulación de competencia solicitada de oficio por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
2.- Que CORRESPONDE a los Juzgados de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, la competencia para conocer de la solicitud de calificación de despido, reenganche y pago de salarios caídos replanteada en querella funcionarial interpuesta por la ciudadana MARIANY DEL CARMEN LEDEZMA MOSQUEDA, contra el Instituto Nacional de Aviación Civil, hoy INSTITUTO NACIONAL DE AERONÁUTICA CIVIL (INAC), adscrito en esa oportunidad al Ministerio de Infraestructura, hoy al Ministerio del Poder Popular de Transporte Acuático y Aéreo.
3.- Se ORDENA la remisión del expediente, junto con oficio la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Juzgado Vigésimo Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la de la Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en Caracas, a los siete días del mes de mayo del año dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
Los Magistrados,
INDIRA MAIRA ALFONZO IZAGUIRRE
Presidenta de la Sala Especial Primera
JUAN JOSÉ NÚÑEZ CALDERÓN JHANNETT MARÍA MADRIZ SOTILLO
Ponente
El Secretario
JULIO CESAR ARIAS RODRÍGUEZ.
Exp. AA10-L-2014-000042.
JJNC