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SALA ESPECIAL PRIMERA
Adjunto al oficio N° 2201-11 de fecha 17 de noviembre de 2011, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, remitió a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia expediente contentivo de “Recurso de Nulidad” interpuesto por el ciudadano FRANCISCO MANUEL LOZANO BRICEÑO, venezolano, titular del número de cédula de identidad V-10.410.809, asistido por el abogado Gabriel Árcangel Puche Urdaneta, inscrito en el Inpreabogado con el número 29.098, contra la Resolución número 346 de fecha 2 de mayo de 2011, suscrita por la Directora de Personal de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del estado Zulia, que revocó el beneficio de jubilación.
Dicha remisión se efectuó para dirimir el conflicto de no conocer planteado en la presente causa, y decidir la regulación de competencia solicitada de oficio por el referido Juzgado Superior en decisión del 1° de noviembre de 2011.
El 14 de febrero de 2012, se dio cuenta en Sala Plena y, se designó ponente al Magistrado Marcos Tulio Dugarte, de conformidad con el artículo 99 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
El 23 de diciembre de 2015, se reconstituyó la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en virtud de la designación efectuada por la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, de los Magistrados Eulalia Coromoto Guerrero, Francisco Velásquez Estévez, Luis Fernando Damiani Bustillo, Calixto Antonio Ortega Ríos, Lourdes Benicia Suárez Anderson, Marco Antonio Medina Salas, Fanny Márquez Cordero, Christian Tyrone Zerpa, Vilma María Fernández González, Yván Darío Bastardo Flores, Juan Luis Ibarra Verenzuela, Yanina Beatriz Karabín de Díaz y Jesús Manuel Jiménez Alfonso (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.816 Extraordinario del 23/12/2015).
El 7 de enero de 2016, se reasignó la ponencia a la Magistrada INDIRA M. ALFONZO IZAGUIRRE, de conformidad con el artículo 99 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Mediante Resolución N° 2016-0002 de fecha 3 de febrero de 2016, la Sala Plena de este Máximo Tribunal, de conformidad con el artículo 9 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, creó dos Salas Especiales que se denominan Sala Especial Primera y Sala Especial Segunda “para el conocimiento y decisión de expedientes que han sido remitidos y que en el porvenir lo sean, a la Sala Plena, para la correspondiente regulación de competencia o resolución de conflictos de competencia que hayan surgido entre tribunales que no tienen un superior común y que pertenecen a ámbitos competenciales distintos…”. (Artículo 1 de la aludida Resolución). Así, la Sala Especial Primera quedó conformada por la Magistrada Doctora Indira M. Alfonzo Izaguirre, quien la preside, y los Magistrados Doctores Malaquías Gil Rodríguez y Jhannett María Madriz Sotillo, la cual se constituye para decidir la regulación de competencia planteada en esta causa.
Analizadas las actas procesales, esta Sala Especial Primera dicta sentencia, previas las consideraciones siguientes:
II
ANTECEDENTES
El 1° de agosto de 2011, el ciudadano Francisco Manuel Lozano Briceño, asistido por el abogado Gabriel Árcangel Puche Urdaneta, identificados, presentó ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, recurso de nulidad contra la Resolución número 346 del 2 de mayo de 2011, dictada por la Alcaldía del Municipio Maracaibo del estado Zulia.
Previa distribución, correspondió al Juzgado Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, con sede en Maracaibo, que por auto del 1° de agosto de 2011 dio por recibido el expediente.
Por decisión del 4 de agosto de 2011, el referido Juzgado Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo se declaró incompetente en razón de la materia para conocer el recurso de nulidad y, declinó la competencia “(…) en favor del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia (…)” (sic).
El 27 de septiembre de 2011, se recibió en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, con sede en Maracaibo, el expediente contentivo del recurso de nulidad.
El 1° de noviembre de 2011, el referido Juzgado Superior dictó decisión por la cual se declaró incompetente para conocer y decidir el “Juicio por Nulidad de Acto Administrativo”, planteó conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.
DEL RECURSO
El recurrente alegó lo siguiente (folios 1 al 11 del expediente):
Según Resolución No. 6879 de fecha 24 de noviembre de 2008, fui jubilado como obrero de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia por el Alcalde del Municipio Maracaibo, Dr. Gian Carlo Dimartino, de conformidad con lo previsto en el Artículo 44 de la Convención Colectiva vigente para ese momento suscrita entre el SINDICATO DE OBREROS ÚNICO DE OBREROS DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA del cargo CHOFER adscrito a la Unidad de Asuntos Especiales de Inteligencia del Instituto Autónomo Policía Municipal de Maracaibo (POLIMARACAIBO), con una pensión mensual de Bs. 2.399,61, el cual representaba el 100% del salario que recibía.
Así venía cobrando la pensión de jubilación hasta que la Abogada ELSA FERNÁNDEZ PINEDA, Directora de Personal de la Alcaldía de Maracaibo, según delegación por parte de la Alcaldesa del Municipio Maracaibo resuelve anular la jubilación que me había otorgado desde el año 2008 el Alcalde (…) porque supuestamente no cumplía con los requisitos exigidos en el artículo 44 de la Convención Colectiva (…). Notificación que se me realizó en fecha 02 de junio de 2011.
(…) la Directora de Personal de la Alcaldía del Municipio Maracaibo [actuó] (…) por delegación de la ciudadana Alcaldesa del Municipio Maracaibo, conforme a Decreto Delegatorio de firma No. 007 de fecha 17 de enero de 2011, publicado en Gaceta Municipal No. 110-2011 de fecha 15 de febrero de 2011, y para dictar actos administrativos de efectos particulares en todo lo concerniente a la remoción y retiro de los funcionarios y funcionarias de carrera y funcionarios y funcionarias de libre nombramiento y remoción de la Alcaldía del Municipio Maracaibo, y sus entes desconcentrados y descentralizados.
(…)
En el presente caso, yo recibí una jubilación como obrero (…) si la Alcaldía cree que existe algún vicio en el otorgamiento de la misma es ese organismo quien debe pedir la nulidad de dicha jubilación para ante la jurisdicción laboral y no proceder a revocarla de oficio porque ya yo tenía derecho subjetivo e interés legítimo en el otorgamiento de dicha pensión.
(…) mi patrono es el Alcalde o Alcaldesa quien tiene la facultad para nombrar, remover y jubilar al personal que labora en los Municipios, mal puede en todo caso mediante un acto reglamentario modificar la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…).
El artículo 168 de la Constitución (…) señala que los Municipios gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la Ley (…) el Alcalde es la máxima autoridad en materia de personal con respecto a los funcionarios o empleados de cada Municipio.
Al mismo tiempo el artículo 4° de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone que: corresponde al alcalde la dirección de la función pública en el Municipio y por ende le corresponde su gestión.
(…)
En este orden de ideas queremos señalar que la Administración Municipal justificó su actuación de revocatoria en cuanto que no se cumplió con lo previsto en la Cláusula No. 44 de la CONVENCIÓN COLECTIVA, la cual señala en la letra “D”, lo siguiente: e) Si el trabajador cumple con los requisitos de elegibilidad podrá solicitar la jubilación o podrá ser jubilado a criterio del Municipio (…) con lo cual fui jubilado ajustado a derecho según lo previsto en esa cláusula (…) y no se me podía revocar la misma.
(…)
Pues bien, de la propia lectura del acto administrativo de revocatoria de mi jubilación se aprecia:
1) Que la Directora de Personal de la Alcaldía del Municipio Maracaibo, no tiene facultad delegatoria de la Alcaldesa de dicho Municipio para revocar actos administrativos de jubilación de obreros, con lo cual abusó de sus facultades delegatorias (…).
2) Que la Directora de Personal de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (…) tiene facultad sólo para actuar en lo relativo a los funcionarios de carrera y de libre nombramiento y remoción y no en materia de obreros (…).
En consecuencia no teniendo facultad alguna para REVOCAR MI JUBILACIÓN COMO OBRERO DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA, la Directora de Personal de la Alcaldía del Municipio Maracaibo, violentó el artículo 138 de la Constitución (…) por cuanto usurpó las atribuciones de la Alcaldesa (…) siendo en consecuencia nulo de nulidad absoluta dicha revocatoria en concordancia con lo señalado en los artículos 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y artículo 19, numeral 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así pido se decida.
(…) el artículo 96 de la Constitución (…) señala que todos los trabajadores y las trabajadoras del sector público y del privado tiene derecho a la negociación colectiva voluntaria y a celebrar convenciones colectivas, sin más requisitos que los que establezca la ley.
A su vez, el artículo 60 de la Ley Orgánica del Trabajo, señala que además de las disposiciones constitucionales y legales de carácter imperativo, para la resolución de un caso determinado se aplicarán, en el orden indicado:
a) La Convención Colectiva de trabajo o el laudo arbitral, si fuere el caso…”.
El artículo 508 de la Ley Orgánica del Trabajo, señala: “Las estipulaciones de la convención colectiva se convierten en cláusulas obligatorias y en parte integrante de los contratos celebrados o que se celebren durante su vigencia en el ámbito de la convención, aun para aquellos trabajadores que no sean miembros del sindicato que hay suscrito la convención”.
El artículo 509 de la Ley Orgánica del Trabajo, señala: “Las estipulaciones de las convenciones colectivas beneficiarán a todos los trabajadores de la empresa, explotación o establecimiento, aún cuando ingresen con posterioridad a su celebración. Las partes podrán exceptuar de su aplicación a las personas a que se refieren los artículos 42 y 45 de esta Ley.
(…)
De las normas jurídicas transcritas y convencionales, se establece el derecho que tienen los obreros de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia de gozar de la convención colectiva de trabajo, así como la obligación de la aplicación de las cláusulas de dicha convención, así como el otorgamiento de las pensiones de jubilación de los obreros de acuerdo a unos requisitos señalados en dicha cláusula No. 44 o a criterio del Municipio (…).
(…)
El artículo 89, numeral 2° de la Constitución (…) señala que los derechos laborales son irrenunciables. Que es nula toda acción, acuerdo o convenio que implique renuncia o menoscabo de estos derechos…”.
El artículo 3° de la Ley Orgánica del Trabajo, señala: “En ningún caso serán renunciables las normas y disposiciones que favorezcan a los trabajadores”.
A su vez, el artículo 9° del Reglamento de la Ley (…) señala:
a) Principio Protectorio o de tutela de los trabajadores o trabajadoras (…).
b) Irrenunciabilidad de los derechos de los trabajadores o trabajadoras, cualquiera que fuere su fuente (…).
(…)
Por los Fundamentos antes expuestos vengo a demandar como en efecto demando en mi nombre a la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA, para que convenga o sea condenado por el Tribunal a lo siguiente:
PRIMERO: Declare la Nulidad Absoluta de la resolución No. 346 de fecha 02 de mayo de 2011 suscrita por la ciudadana DRA. ELSA FERNÁNDEZ PINEDA, Directora de Personal de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia mediante el cual revocó la Jubilación otorgada a mi persona mediante Resolución No. 6.879 de fecha 24 de noviembre de 2008 por el Alcalde del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (…).
SEGUNDO: Que se declare otorgada mi jubilación como obrero ajustada a derecho de conformidad con lo previsto en la Cláusula No. 44 de la Convención Colectiva antes referida (…).
TERCERO: Que se ordene la cancelación de las pensiones de jubilaciones desde el momento de la notificación de la revocatoria hasta el momento en que sea reincorporado nuevamente a la nómina de jubilados de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del estado Zulia y demás beneficios como aguinaldos y beneficios colectivos que reciben los jubilados obreros al servicio de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, y que a tal efecto para determinar dichos beneficios dejados de percibir se ordene la experticia complementaria del fallo (sic).
QUINTO: De conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal se condene en costas a la parte demandada.
Estimo el valor de la presente demanda en la cantidad de CIEN MIL BOLÍVARES (Bs. 100.000,oo) (sic) (destacado del original, corchetes de la Sala).
IV
DECISIONES RELATIVAS AL CONFLICTO DE COMPETENCIA
A los fines de declarar su incompetencia y declinar el conocimiento de la causa “(…) en favor del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia (…)”, el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, con sede en Maracaibo, en decisión del 4 de agosto de 2011, declaró lo siguiente (folios 37 al 43 del expediente):
Así pues, para establecer los criterios para determinar la competencia por la materia, en primer lugar hay que considerar la naturaleza de la cuestión que se discute y en segundo lugar por las disposiciones legales que la regulan (…).
Ahora bien, ciertamente a partir del 16 de junio de 2.010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447, de esa misma fecha, reimpresa por error material en fecha 22 de junio de 2.010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451; la cual en su artículo 25 establece la competencia de los Juzgados Superiores Estadales, entre las cuales señala:
(…)
De lo anterior se colige que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa expresamente excluyó la competencia de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, para el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del Trabajo, pero únicamente en materia de inamovilidad, con ocasión de la relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo, todo lo cual determina la incompetencia de estos Juzgados para conocer y decidir las acciones de nulidad ejercidas contra los actos administrativos mencionados, a partir de la vigencia de la referida Ley especial.
No obstante, cabe destacar que dicha competencia especial atribuida a los Tribunales en materia laboral, claramente surge, como la misma norma taxativamente lo prevé, como una excepción únicamente en los procedimientos de inamovilidad laboral, siendo que la competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales, compete única y exclusivamente a los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Al efecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 02058 de fecha 25 de octubre de 2008, claramente estableció la atribución de la competencia en materia de Recursos de Nulidad sobre actos administrativos de efectos particulares, emanados de los entes Estadales y Municipales, cuando estableció:
(…) esta Sala Político-Administrativa tal como señaló en sentencia del 15 de junio de 2000, signada con el Nº 1407, sigue los criterios interpretativos expresados por la Sala Constitucional en sentencia del 4 de abril de 2000, registrada bajo el N° 194, en la cual dicha Sala interpretó el contenido del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; y a tal efecto señaló:
‘(...) Conforme a lo expuesto abandona este Alto Tribunal su reiterada posición conforme a la cual los tribunales regionales de lo contencioso administrativo tenían competencia para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos generales o individuales emanados de las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, cuando se impugnaban razones de inconstitucionalidad y de ilegalidad (…).
En consecuencia, debe entenderse que los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo, sí tienen competencia para conocer en sus respectivos circunscripciones de las acciones o recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, cuando se aleguen razones tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad en forma conjunta o separada. Así se establece’. (...)”.
Por consiguiente, este Tribunal por razones de orden público procesal, declara que el presente recurso contencioso administrativo no cumple ninguna de las pautas legales de atribución de competencia según la materia, respecto de los Tribunales Laborales de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, y en razón del principio de inderogabilidad convencional de la competencia, visto que se verificó la incompetencia de este Tribunal de Primera Instancia de Juicio según la materia, para el conocimiento del presente asunto, es forzoso declinar el conocimiento del mismo a favor del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia. Así se decide.
De otra parte, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, con sede en Maracaibo, en sentencia del 1° de noviembre de 2011, declaró igualmente su incompetencia en el presente asunto con fundamento en lo siguiente (folios 47 al 52 del expediente):
(…) según la pretensión del demandante, se observa la afirmación de que el recurrente fue “…jubilado como obrero de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia…”, por lo que en síntesis, se trata de una reclamación de carácter laboral ejercida por un Jubilado de la administración pública, que se definen como “obrero”, cuyo patrono es un ente de carácter público.
En tal sentido, se observa que el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, hace una clasificación de los cargos que ocupan los trabajadores al servicio de los órganos de la Administración Pública en la forma siguiente:
“Artículo 146: Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley” (subrayado de este juzgado).
Por otra parte, la Ley del Estatuto de la Función Pública, señala:
“(…) Parágrafo Único: Quedarán excluidos de la aplicación de esta Ley:
(…)
6. Los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública”. (Negritas de este juzgado).
Asimismo, el último aparte del artículo 8 de la Ley Orgánica de Trabajo dispone lo siguiente:
“Articulo 8. Los obreros al servicio de los entes públicos estarán amparados con las disposiciones de esta Ley”.
Del examen conjunto de las normas citadas anteriormente, se evidencia que los obreros al servicio de la Administración Pública están excluidos del régimen estatutario que rige para los funcionarios públicos, siéndoles aplicables las disposiciones comunes del derecho del trabajo, lo cual supone que las controversias de naturaleza laboral que se susciten entre los obreros y los entes de la Administración Pública, deben ser resueltas por los tribunales pertenecientes a la jurisdicción laboral (…).
Por los fundamentos expuestos, éste Juzgado Superior (…) se declara INCOMPETENTE para conocer del presente asunto, y puesto que ha sido incorrecta la declinatoria de competencia realizada por el Tribunal Segundo de Juicio del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, es necesario para esta Juzgadora plantear un CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA, ordenando la remisión del expediente en forma original a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para que determine a qué Tribunal le corresponde en definitiva conocer del presente caso (…), todo de conformidad con los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil. ASÍ SE DECIDE (sic) (destacado del original).
V
DE LA COMPETENCIA
Como punto previo esta Sala observa que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, segundo tribunal en declarar su incompetencia, planteó conflicto negativo de competencia conforme a lo dispuesto en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil y ordenó remitir el expediente a esta Sala Plena.
Al respecto, debe señalar la Sala que lo procedente ante la configuración de un conflicto de no conocer es la solicitud de oficio de regulación de competencia por parte del segundo tribunal, a tenor de lo previsto en los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil, que establecen:
Artículo 70 Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia.
Artículo 71 La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aun en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior. (Destacado de la Sala).
De acuerdo a las normas anteriores, es preciso señalar que si el juez que previno se declara incompetente por razón de la materia y, a su vez, el juez o tribunal que haya de suplirle se considera igualmente incompetente, deberá este último solicitar de oficio la regulación de la competencia. Asimismo, la Sala Plena tiene la atribución expresa de dirimir conflictos de competencia que se produzcan entre órganos jurisdiccionales que no tengan un tribunal superior común, ni una Sala de este Alto Tribunal afín con sus competencias.
En el mismo sentido, el artículo 24, numeral 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.991, Extraordinario del 29 de julio de 2010, reimpresa por error material según Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.522 del 1 de octubre de 2010, expresa:
Son competencias de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia:
(…)
3. Dirimir los conflictos de no conocer que se planteen entre tribunales de instancia con distintas competencias materiales, cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos.
Conforme a lo expuesto, esta Sala Especial Primera observa que el conflicto negativo de competencia se ha planteado entre tribunales que no tienen un superior común y pertenecen a distintos ámbitos competenciales (jurisdicción del trabajo y jurisdicción contencioso administrativa) de los cuales no conoce una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos.
En consecuencia, esta Sala Especial Primera asume el presente asunto como solicitud oficiosa de regulación de competencia, y declara su competencia para conocer y decidir la misma. Así se decide.
VI
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Establecida la competencia, corresponde a esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, determinar el órgano jurisdiccional competente para conocer y decidir la presente causa, para lo cual observa:
El conflicto de no conocer surgió con ocasión del “Recurso de nulidad” interpuesto el 1° de agosto de 2011 por el ciudadano Francisco Manuel Lozano Briceño, asistido por el abogado Gabriel Puche Urdaneta, a los fines de solicitar la nulidad de la Resolución número 346 de fecha 2 de mayo de 2011, dictada por la Directora de Personal de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del estado Zulia, que revocó el beneficio de jubilación “(…) que como obrero venía disfrutando desde el día 26 de noviembre de 2008, otorgada por el Alcalde (…)”.
Se observa que el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia declaró su incompetencia material para conocer del asunto, al considerar que “(…) la competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales, compete única y exclusivamente a los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”, conforme al artículo 25.3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (destacado del original).
Posteriormente, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, declaró su incompetencia para conocer del juicio por nulidad, en virtud que “(…) se trata de una reclamación de carácter laboral ejercida por un jubilado de la administración pública, que se define como ‘obrero’ (…)”.
A los fines de establecer la jurisdicción competente, considera esta Sala Especial Primera observar el artículo 28 del Código de Procedimiento Civil, por el cual “[l]a competencia por la materia se determina por la naturaleza de la cuestión que se discute, y por las disposiciones legales que la regulan” (corchetes de la Sala).
La naturaleza de la cuestión debatida en juicio se determina de acuerdo a las pretensiones deducidas por la parte actora, las cuales son también el objeto de las defensas que realiza la demandada, siendo que en definitiva el objeto del proceso es declarar la procedencia o no de esas pretensiones.
En razón de ello, aprecia esta Sala que el accionante señaló en su libelo que recibió el beneficio de jubilación “(…) como obrero de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, de conformidad con la cláusula 44 de la Convención Colectiva que ampara a los obreros de la Alcaldía (…)”; asimismo fundamentó su acción en los artículos 89.2 y 96 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 3, 60, 508 y 509 de la Ley Orgánica del Trabajo; y 9 de su Reglamento.
Las señaladas disposiciones se encuentran referidas a la regulación del hecho social trabajo, el carácter irrenunciable de los derechos laborales y el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores del sector público y privado.
En ese sentido, el derecho material reclamado tiene su origen en la prestación de servicios del accionante en su condición de obrero en un órgano de la Administración Pública, por lo que es necesario observar el régimen legal aplicable a dicha relación jurídica, de acuerdo a las disposiciones siguientes:
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:
Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la ley (destacado de esta Sala).
Ley Orgánica del Trabajo 1997 (reformada el 6 de mayo de 2011):
Artículo 8. (…)
Los obreros al servicio de los entes públicos estarán amparados por las disposiciones de esta Ley.
Conforme a las normas que anteceden, se desprende que la relación de empleo que existió entre las partes es de naturaleza laboral y se encuentra regulada por las normas de derecho laboral, en consecuencia, no se subsume en el régimen administrativo de la función pública, en virtud del artículo 1, parágrafo único, numeral 6 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que excluye en forma expresa del ámbito de su aplicación al personal obrero al servicio de la Administración Pública.
En caso análogo, la Sala Plena en sentencia número 43 del 4 de junio de 2009, decidió en cuanto a la determinación de la jurisdicción competente, lo siguiente:
(…) el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone lo siguiente:
(…)
Finalmente, es pertinente referir el contenido del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual establece que:
(…)
Ello así, constatado como ha sido que el demandante formaba parte del personal obrero adscrito al Ministerio de Salud y Desarrollo Social (hoy Ministerio del Poder Popular para la Salud) y que su pretensión se circunscribe en determinar la procedencia del otorgamiento del beneficio de jubilación del que considera tener derecho a disfrutar, declara la Sala que tal asunto tiene un evidente carácter laboral, por tanto, de acuerdo con el contenido de las normas transcritas anteriormente, debe concluirse que el conocimiento de la demanda corresponde a los tribunales integrantes de la jurisdicción del trabajo (…). Así se decide.
Asimismo, en decisión número 30 del 22 de junio de 2010, la Sala Plena reiteró el anterior criterio de la manera siguiente:
(…)
Así pues, a los fines de resolver el conflicto de competencia planteado, y para salvaguardar el principio del juez natural previsto como una garantía constitucional, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 43 y 44 de la Ley Orgánica del Trabajo, que establecen lo siguiente:
(…)
En concordancia con lo anterior, el último aparte del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, señala que:
(…)
Sobre este particular, la sentencia Nº 78 del 26 de abril de 2007, dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia (Caso: José Laurencio Iriarte contra la Alcaldía del municipio Heres del estado Bolívar), señaló lo siguiente:
“(…) En el caso presente, la Sala observa que el ciudadano José Laurencio Iriarte, antes identificado, se desempeñaba como obrero de la Alcaldía del Municipio Heres del Estado Bolívar. Es decir, no se está frente a una relación de empleo público, razón por la cual, resultan inaplicables las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…).
Más todavía, los obreros al servicio de los entes públicos están amparados por las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo, por lo que, cualquier asunto de carácter contencioso que se suscite con ocasión de las relaciones laborales como hecho social, de las estipulaciones del contrato de trabajo y de la seguridad social, serán competencia de los Tribunales del Trabajo, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 29 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo”.
(…)
En el presente caso, la recurrente impugnó la decisión del referido Municipio de revocarle el otorgamiento del beneficio de jubilación, respecto a lo cual cabe señalar que si bien tal decisión puede calificarse como un acto administrativo (…), su contenido se circunscribe a la relación de empleo existente entre la referida Alcaldía con una obrera a su servicio, regida por la legislación laboral, la cual contempla como mecanismo de control jurisdiccional un procedimiento cuyo conocimiento corresponde a los tribunales del trabajo.
De acuerdo a lo anterior, y con fundamento en la garantía constitucional del juez natural, concluye esta Sala Especial Primera que por cuanto el accionante prestó servicio a la Administración Pública como personal obrero y dicha relación de empleo se encontraba regida por la legislación laboral, es competente la jurisdicción del trabajo para conocer y decidir el recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.
Ahora bien, es necesario determinar cuál de los tribunales de la jurisdicción del trabajo es competente en el caso de autos. Al respecto, la Ley Orgánica Procesal del Trabajo establece los órganos jurisdiccionales que conocerán en primer grado de acuerdo a las fases del proceso laboral, esto es, los Juzgados de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo y los Juzgados de Primera Instancia de Juicio (artículo 17).
Asimismo, el artículo 18 eiusdem, es del tenor siguiente:
Los jueces de primera instancia del Trabajo ejercerán sus funciones como Jueces de Sustanciación, Mediación y Ejecución o como Jueces de Juicio, según sea el caso.
En ese sentido, es pertinente observar el criterio contenido en sentencia número 57 dictada por la Sala Plena el 13 de octubre de 2011, por el cual estableció la competencia funcional del juez de juicio del trabajo para conocer y decidir las pretensiones que tengan por objeto la declaratoria de nulidad de decisiones administrativas, como se cita a continuación:
De estas normas [artículos 17 y 18 Ley Orgánica Procesal del Trabajo] se infiere que el legislador laboral concibe el procedimiento judicial del trabajo en fases; dicho en otras palabras, que el procedimiento lo constituye un conjunto de fases; concretamente, las de sustanciación, mediación, juicio y ejecución, las que distribuye en dos órganos jurisdiccionales que dentro de la estructura orgánica de la jurisdicción laboral los coloca al mismo nivel, es decir, en primera instancia.
En este sentido, la función de sustanciación, mediación y ejecución se las atribuye al denominado Tribunal de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo, lo que significa, que este tribunal tiene limitadas sus funciones propiamente jurisdiccionales, por cuanto no conoce y, menos aún, tiene potestad decisoria sobre la controversia que se debate en la causa, sino que, como incluso lo expresa la denominación del órgano, cumple exclusivamente las funciones de sustanciar, mediar y ejecutar.
Por su parte, el Tribunal de Juicio del Trabajo le corresponde la fase del juzgamiento, pues este juzgador es a quien corresponde conocer del contradictorio, la valoración de los medios de prueba producidos en el curso de la causa y cualquier otro acto constitutivo del proceso, por consiguiente, es quien dicta la sentencia.
(…)
En este contexto, guardando la lógica inherente a las fases que estructuran el procedimiento laboral, lo conducente es que el Juez de Juicio del Trabajo conozca y decida todo lo relacionado con las pretensiones que por su objeto y naturaleza implican un proceso de juzgamiento (…).
En consideración al razonamiento precedente, corresponde al Tribunal de Juicio del Trabajo conocer y decidir las pretensiones de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, bien sea que se ejerza de forma autónoma o conjuntamente con solicitud de amparo, en virtud de que la controversia versa sobre la observancia constitucional o legal del acto objeto de impugnación, lo que significa a su vez, necesariamente, un proceso de juzgamiento. Así se decide (corchetes de la Sala).
En consideración del criterio jurisprudencial expuesto, y visto que se demanda la nulidad del acto administrativo que revocó el beneficio de jubilación otorgado al accionante, se declara competente al Juzgado Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, con sede en Maracaibo. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:
1. COMPETENTE para decidir la solicitud de oficio de regulación de competencia en virtud del conflicto de competencia entre el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia.
2. Que el órgano jurisdiccional COMPETENTE para conocer y decidir el “Recurso de Nulidad” interpuesto por el ciudadano FRANCISCO MANUEL LOZANO BRICEÑO, asistido por el abogado Gabriel Árcangel Puche Urdaneta, identificados, contra la Resolución número 346 de fecha 2 de mayo de 2011, suscrita por la Directora de Personal de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del estado Zulia, es el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, con sede en Maracaibo.
3. ORDENA remitir el expediente al tribunal declarado competente y notificar de la presente decisión al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, con sede en Maracaibo.
Publíquese, regístrese, comuníquese y cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciséis (16) días del mes de mayo del año dos mil dieciséis (2016). Años: 206º de la Independencia y 157° de la Federación.
La Presidenta,
INDIRA M. ALFONZO IZAGUIRRE
Ponente
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Los Magistrados,
MALAQUÍAS GIL RODRÍGUEZ JHANNETT MARÍA MADRIZ SOTILLO
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El Secretario,
JULIO CÉSAR ARIAS
IMAI/AA10-L-2011-000436