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EN SALA PLENA
SALA ESPECIAL PRIMERA
Adjunto al oficio N° 1680/2016 de fecha 12 de febrero de 2016, el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, remitió a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia expediente contentivo de “acción por nulidad” interpuesta por la abogada Patricia Yamilet Zambrano, inscrita en el Inpreabogado con el número 51.384, en su carácter de Procuradora de Trabajadores en el Municipio Libertador del Distrito Capital y apoderada judicial de las ciudadanas YASMÍN DE LA COROMOTO HENRÍQUEZ GÓMEZ y DOLORES ROSALÍA FLORES OSUNA, venezolanas, titulares del número de cédula de identidad V-11.685.204 y V-12.095.803 respectivamente, contra la Providencia Administrativa número 404-06 de fecha 26 de enero de 2006, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador del Distrito Capital, que declaró Sin Lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada contra el Instituto Nacional de Nutrición.
Dicha remisión se efectuó para decidir el conflicto de no conocer planteado en la presente causa por el referido Juzgado del Primera Instancia del Trabajo en sentencia del 2 de febrero de 2016.
Mediante Resolución N° 2016-0002 de fecha 3 de febrero de 2016, la Sala Plena de este Máximo Tribunal, de conformidad con el artículo 9 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, creó dos Salas Especiales que se denominan Sala Especial Primera y Sala Especial Segunda “para el conocimiento y decisión de expedientes que han sido remitidos y que en el porvenir lo sean, a la Sala Plena, para la correspondiente regulación de competencia o resolución de conflictos de competencia que hayan surgido entre tribunales que no tienen un superior común y que pertenecen a ámbitos competenciales distintos…”. (Artículo 1 de la aludida Resolución). Así, la Sala Especial Primera quedó conformada por la Magistrada Doctora Indira M. Alfonzo Izaguirre, quien la preside, y los Magistrados Doctores Malaquías Gil Rodríguez y Jhannett María Madriz Sotillo, la cual se constituye para decidir la regulación de competencia planteada en esta causa.
El 9 de marzo de 2016, se dio cuenta en Sala Plena y, se designó ponente a la Magistrada INDIRA M. ALFONZO IZAGUIRRE, de conformidad con el artículo 99 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Analizadas las actas procesales, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, dicta sentencia, previas las consideraciones siguientes:
II
ANTECEDENTES
El 2 de agosto de 2006, la abogada Patricia Yamilet Zambrano, Procuradora de Trabajadores en el Municipio Libertador del Distrito Capital y apoderada judicial de las ciudadanas Yasmín de la Coromoto Henríquez Gómez y Dolores Rosalía Flores Osuna, identificadas, presentó ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor, recurso de nulidad contra la Providencia Administrativa número 404-06 del 26 de enero de 2006, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador del Distrito Capital.
Previa distribución, correspondió conocer al Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que por auto del 14 de agosto de 2006 dio entrada al expediente.
El 25 de enero de 2007, el referido Juzgado Superior admitió el recurso y ordenó practicar las citaciones correspondientes.
El 26 de abril de 2007, se abrió la causa a pruebas.
El 14 agosto de 2007, tuvo lugar el acto oral de informes.
El 20 de noviembre de 2009, el referido Juzgado Superior dictó decisión por la cual ordenó notificar a la parte recurrente para que manifestara su interés en la causa en el lapso de treinta (30) días continuos.
En sentencia del 15 de diciembre de 2015, el referido Juzgado Superior se declaró incompetente por la materia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad, y declinó el conocimiento de la misma a los Tribunales de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas.
El 22 de enero de 2016, la Unidad de Recepción y Distribución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas dio por recibido el expediente.
Previa distribución, el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, le dio entrada al expediente el 27 de enero de 2016.
El 2 de febrero de 2016, el referido Juzgado de Primera Instancia dictó decisión por la cual declaró que no tiene competencia funcional para tramitar la acción, planteó conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.
DEL RECURSO
La parte recurrente alegó lo siguiente (folios 1 al 6 del expediente):
Se inició procedimiento de Reenganche y Pago de Salarios Caídos mediante Acta de Amparo de fecha Once (11) de Julio de 2005, en la cual mis representadas (...) expresaron que prestaron sus servicios para el INSTITUTO NACIONAL DE NUTRICIÓN con el cargo de AYUDANTE DE COCINA Y AUXILIAR DE COCINA, respectivamente, desde el día ventidós (22) de marzo de 2005, hasta el día siete (07) de julio de 2005, fecha en la que fueron despedidas, no obstante encontrarse amparadas por la inamovilidad prevista en el Decreto Presidencial Nro. 3.546 de fecha veintiocho (28) de marzo de 2005, publicado en la gaceta Oficial Nro. 38.154, de fecha veintinueve (29) de marzo de 2005. Por causa del írrito despido efectuado en su contra, el día 11 de Julio de 2005, interpusieron formal Solicitud de Reenganche y Pago de Salarios caídos por ante el Servicio de Fuero Sindical de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital del Municipio Libertador (...).
Promovidas y evacuadas las pruebas y llegado el momento para decidir, la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, en fecha veintiséis (26) de enero de 2006, mediante Providencia Administrativa signada con el Nro. 404-06 (...) declaró SIN LUGAR la Solicitud de Reenganche y Pago de Salarios Caídos incoada por mis representadas (...).
El sentenciador de la Providencia Administrativa incurre en el vicio de silencio de Prueba, en la valoración de las documentales consignadas por mis representadas, ya que se indica que las señaladas como bono de alimentación (...) son desestimadas por ser impertinentes, y a las demás documentales (...) les otorga pleno valor probatorio (...).
(…) se desprende que la fecha de ingreso de mis representadas, fue el día 22 de marzo de 2005, y este hecho no fue tomado en cuenta en la decisión administrativa, toda vez que la Inspectoría parte del supuesto de que la relación laboral, se inició el 20 de abril de 2006, y que por lo tanto la relación duró un período menor a los tres meses que establece la Ley el Decreto Presidencial, si efectivamente la documental señalada hubiese sido considerada, la decisión hubiese sido otra, ya que desde el 22 de marzo del 2005, hasta el 07 de julio del 2005, tiempo de duración de la relación laboral entre mis representadas y el INSTITUTO NACIONAL DE NUTRICIÓN, transcurrieron Tres (3) meses y 15 días, lo que nos permite concluir que las mismas si se encontraban amparadas por la inamovilidad prevista en el Decreto Presidencial Nro.3.546 de fecha veintiocho (28) de marzo de 2005 (...). Como puede observar ciudadano Juez, esta errónea valoración hace incurrir a la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital en inmotivación del acto administrativo dictado.
Asimismo (...) debe destacarse que el testigo con las afirmaciones realizadas PRESENCIÓ la prestación de servicio por parte de mis representadas, toda vez que él era su instructor y supervisor inmediato. Asimismo manifestó haber recibido la instrucción de evaluarlas junto con el resto de sus compañeros, ya que las mismas estaban optando a un cargo fijo, por lo cual mal podían tener la condición de suplentes, cuando se le había indicado que los trabajadores aptos para el ejercicio de la actividad que estaban desempeñando, se les iba a otorgar el cargo de fijo dentro de la Institución para cubrir una cantidad de vacantes existentes en el área metropolitana, por lo cual debió otorgársele valor probatorio a la declaración (...).
Esta omisión por parte del sentenciador lo hace incurrir en una violación de la obligación que de conformidad a lo previsto en los artículos 507 y 509 del CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, le corresponde, conforme a las cuales el juzgador de instancia debe analizar todas y cada una de las pruebas que hayan promovidos o evacuadas por las partes, aun aquellas que a su juicio no fueren idóneas para ofrecer algún elemento de convicción, debiendo expresar su criterio respecto a las mismas.
Finalmente el sentenciador administrativo incurrió en un nuevo error, cuando señala (...) que con respecto al despido “...se demuestra por las documentales promovidas por la parte accionante (...) que los mismos no fueron despedidos sino que se dio termino a la relación laboral que dio comienzo el 20-04-05 y concluyó el 07-07-2005, por lo cual no se dio este írrito despido, pues como se observa de las documentales analizadas las mismas favorecen a la accionada todo esto de conformidad con el principio de comunidad de la prueba...” El error se produce porque el sentenciador atribuye a los accionantes unas pruebas que fueron promovidas por la parte accionada, tal y como se evidencia en el escrito de Pruebas (...).
Como manifestación del Derecho a la Defensa consagrado en el artículo 49 numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se exige que la Decisión Administrativa dictada en el marco de los procedimientos administrativos (...) cumpla con el Principio de Congruencia Administrativa, es decir, que la Administración debe pronunciarse “sobre todo lo alegado y probado por las partes” en el marco del procedimiento administrativo. (...).
De haber existido una valoración adecuada de las pruebas, hubiese quedado evidenciada la inamovilidad que tenían mis representadas, porque efectivamente al tener más de Tres (3) meses y no existir ningún contrato a tiempo determinado que demostrara lo contrario, debemos concluir que la relación que inicialmente era determinada pasó a ser indeterminada y por lo tanto bajo el amparo de la inamovilidad (...). Por tal razón, (...) se violó el DERECHO A LA DEFENSA Y AL DEBIDO PROCESO de las trabajadoras accionantes y así solicito sea declarado por este Digno Tribunal.
(...)
En el supuesto negado que este Digno Despacho no considere los alegatos anteriormente expuestos, de seguidas se señala como la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital al haber realizado un análisis fáctico, violó por falso supuesto de hecho al acto administrativo cuestionado al valorar erróneamente las pruebas descritas ut supra, las cuales eran de carácter fundamental para mi representado, lo cual hace necesaria su declaratoria de NULIDAD, y así solicito sea declarado.
(...)
PETITORIO
Con base a los razonamientos antes expuestos y tomando en consideración los argumentos de hecho y de derecho suficientemente señalados y transcritos en el texto del presente escrito, solicito a este digno Tribunal que DECLARE CON LUGAR el Recurso de Nulidad ejercido en contra de la Providencia Administrativa signada con el Nro. 404-06, de fecha 26 de Enero de 2006, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital Municipio Libertador (...) y en consecuencia, se declare la Nulidad de la misma (sic) (destacado del original).
IV
DECISIONES RELATIVAS AL CONFLICTO DE COMPETENCIA
A los fines de declarar su incompetencia y declinar el conocimiento de la causa “(…) en los Tribunales de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas (…)”, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en decisión del 15 de diciembre de 2015, declaró lo siguiente (folios 175 al 178 y su vto. del expediente):
Siendo
la oportunidad para pronunciarse sobre la continuación del presente recurso
pasa este Tribunal a revisar su competencia para conocer del mismo y al
respecto observa:
En el presente caso, no existe regulación legal en nuestro ordenamiento
jurídico que determine la competencia del Tribunal para el conocimiento de los
recursos de nulidad contra los actos que tienen su origen en las Inspectorías
del Trabajo. Es por ello que la jurisprudencia ha sido la encargada de llenar
dicho vacío legislativo. (...).
Ahora bien, con la nueva Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en fecha 16 de junio de 2010, y reimpresa por error material en fecha 22 de junio de 2010, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.451, se modificó la competencia eventual que le había sido atribuida a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de conformidad con los criterios jurisprudenciales incluyendo los antes descritos, observándose en el artículo 25.3 de la mencionada Ley lo siguiente:
“Artículo 25: Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de: …(omisis)…
3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad laboral, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo. (…)”
De la disposición anterior se observa que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, excluyó de manera expresa de las competencias de los Tribunales Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en especial al conocimiento de los recursos de nulidad ejercidos contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, en materia de inamovilidad laboral, lo cual fue afirmado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 22 de julio de 2010, en la cual, con relación a este aspecto estableció:
“Cabe destacar que el régimen competencial establecido respecto a las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral, regulada por la Ley Orgánica del Trabajo, ha sido modificado a partir de la vigencia de la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (reimpresa por error material mediante Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.451 de fecha 22 de junio de 2010), al exceptuarlas expresamente en el numeral 3 del artículo 25, del conocimiento de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (todavía denominados Juzgados Superiores Contencioso Administrativos).” (Negrillas del Tribunal).
Así pues, se observa que si bien en su oportunidad, la jurisprudencia venezolana determinó que los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo eran competentes para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, tal criterio, con fundamento en la teoría del órgano, debe ser objeto de un nuevo matiz conforme a la disposición expresa, contenida en el numeral 3 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que excluye dicha competencia a los Juzgados Superiores Estadales de tal Jurisdicción (aún denominados Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo).-
Con el fin de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, considera necesario determinar cuál es el órgano jurisdiccional en criterio competente para conocer de la presente causa y al respecto debe indicar, que en nuestro ordenamiento jurídico constitucional la Jurisdicción Contencioso Administrativa se encuentra consagrada en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que señala:
(...)
En este sentido, y de un exhaustivo análisis de la norma transcrita, se desprende que la jurisdicción contencioso administrativa, tantas veces mencionada, es un sistema de control de la actividad de los poderes públicos en el ejercicio de las potestades atribuidas legalmente para someter su actuación a la legalidad y al derecho. Al mismo tiempo, la norma objeto de estudio hace referencia a la estructura de dicha jurisdicción y al efecto señala que forman parte de ésta el Tribunal Supremo de Justicia y los demás tribunales que determine la ley.-
(...)
Así pues, conforme a lo anterior se observa claramente que los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, tienen como único fin dirimir una controversia entre particulares dentro de una relación laboral, vale decir, patrono-trabajador, sin que dichas Inspectorías estén involucradas directamente, como ocurre en el caso que se resuelva una solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, ubicándose notoriamente los mismos dentro de una categoría de actos administrativos que tienden a ser sustancialmente jurisdiccionales. Del mismo modo debe indicarse que los aspectos que se conocen en dichos procedimientos, son de estricta naturaleza laboral, dado que los bienes jurídicos tutelados en juego trastocan aspectos como la estabilidad en la procedencia o no de una calificación de falta o del reenganche y pago de los salarios caídos, por lo que el juez que conozca del control de dichos actos administrativos, mas allá de conocer sobre la nulidad por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad de éstos, debe necesariamente pronunciarse sobre el fondo de la controversia planteada inicialmente en sede administrativa, de lo cual, sin lugar a dudas, por tratarse de aspectos propios del campo laboral, tiene que considerarse que el juez natural deben ser los jueces laborales.-
(...)
Ahora bien, tal como se expresó en líneas precedentes, los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo con relación a los procedimientos administrativos de estabilidad laboral, constituyen una categoría especial de actos administrativos, los cuales, si bien emanan de una autoridad administrativa, su sustancia o contenido es distinto a los actos administrativos dictados en ejercicio de una función administrativa propiamente dicha, ya que en ellos los Inspectores del Trabajo no actúan en el ejercicio de una actividad lineal, sino que fungen como lo explican algunas corrientes doctrinarias, en una relación triangular encaminada a la resolución de un conflicto entre partes dentro de una aptitud jurisdiccional.-
A raíz de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta instancia considera que el criterio jurisprudencial de fecha 22 de noviembre de 2002 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, y acogido por la Sala Plena mediante sentencia de fecha 5 de abril de 2005, debe ser abandonado y adaptado a las nuevas necesidades de nuestro ordenamiento jurídico, tal y como fue asentado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 22 de julio de 2010, antes mencionada, dado que el mismo debe entenderse que surgió ante la necesidad de llenar un vacío legislativo y sin que existiera una Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Y así se decide.-
En tal sentido, este Juzgado en aras de garantizar una justicia transparente, accesible, imparcial, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas y reposiciones inútiles en los términos que dispone el artículo 26 del Texto Fundamental con el objetivo de impartir justicia como Estado democrático, social de derecho y de justicia (artículo 2 eiusdem) en que se encuentra constituida la República Bolivariana de Venezuela, es de la posición que los conflictos derivados de los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo con ocasión a la resolución de una controversia nacida de una relación de trabajo deben ser conocidos por la jurisdicción laboral, en consecuencia la competencia para conocer la situación de autos corresponde a los Juzgados de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, razón por la cual este Juzgado Superior declara su incompetencia para conocer de la misma y ordena la remisión del expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de los Tribunales de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, y así se decide.- (sic).
De otra parte, el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, en sentencia del 2 de febrero de 2016, declaró igualmente su incompetencia en el presente asunto con fundamento en lo siguiente (folios 184 al 188 del expediente):
(...) es importante señalar que en el proceso laboral, encontramos dos Jueces en la Primera Instancia, el Juez de Sustanciación, Mediación y Ejecución y el Juez de Juicio, cuya distinción de sus funciones quedó clara en sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 02/11/2005. Exp. 2005-0368, la cual señaló:
“(...) Es indudable, que la actividad litigiosa propiamente dicha o de defensa, le corresponda a los otros órganos que conforman la primera instancia de conocimiento en la jurisdicción laboral, es decir, los tribunales de juicio, los cuales deben recibir de los juzgados de sustanciación, mediación y ejecución, las causas para su continuación, al haberse agotado la conciliación de las partes. Se cumple así la primera fase del procedimiento laboral para pasar a la segunda etapa, conducida por el juez de juicio, ya que el juez de sustanciación, mediación y ejecución le remite las actuaciones al juez de juicio para que le de curso al proceso sticto sensu. Es por ante este juez donde las partes deben ejercer su derecho a la defensa, ya que es él quien tiene atribuida la competencia para ejercer el control y la contradicción sobre el material probatorio que aporten las partes, lo cual, en el caso de autos, se circunscribe a las pruebas que aporten las partes para demostrar los conceptos que considera el patrono que le corresponden al trabajador y los que éste alega tener derecho.
En este contexto, surge la necesidad de la intervención de juez del juicio, quien es el juez natural para conducir el proceso contradictorio que se generó con ocasión de la persistencia del patrono y la inconformidad del trabajador, de conformidad con el aparte 2 del artículo 17 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo (...).
Vemos como la norma señala que la etapa de juzgamiento de la causa se llevará a cabo por ante el juez de juicio –con facultades para juzgar-.
(...)
En este orden de ideas el proceso por audiencia se desarrolla en dos audiencias fundamentales a saber: la Preliminar y la de Juicio., la audiencia preliminar es uno de los momentos fundamentales y estelares del juicio del trabajo. Su realización y conducción se materializa en la fase de sustanciación del proceso, estando a cargo del Juez de Sustanciación, Mediación y Ejecución...”
En tal sentido los Juzgados de Juicio de Primera Instancia Laborales tienen competencia funcional distinta como: llamar a la audiencia pública, aperturar el contradictorio, valorar pruebas, emitir decisión del asunto. Es decir su naturaleza funcional le permite garantizar los principios establecidos en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo que sean cónsonos con su finalidad. De igual manera los Tribunales Superiores como Instancias de Apelación donde las partes pueden esgrimir sus defensas Recursivas, también poseen competencia para aperturar audiencias, valorar pruebas, analizar alegatos dentro del contradictorio y emitir decisión.
Así pues, el respeto al principio constitucional del Juez Natural se garantiza respetando su competencia funcional, ya que está última forma parte de la jurisdicción. Y la aplicación de la analogía debe ser dentro de la competencia de quien la aplica, porque de manera contraria se estaría violentando principios constitucionales, y las normas adjetivas laborales.
(...)
Pues bien, tomando en cuenta que la competencia es revisable en cualquier estado y grado de la causa, y que la nulidad originada por la falta de competencia funcional no es saneable, porque siendo ésta la atribución de funciones diferentes a jueces de distintos grados, dentro de un mismo proceso, el efecto de su falta conduce casi necesariamente a la violación del derecho de defensa, o a atribuir a un juez funciones extrañas a las que la ley procesal le ha señalado, y por cuanto ostenta la misma carácter de orden público, debe ser atribuida su competencia y conocimiento a los Juzgados de Juicio, ya que se interpuso una acción por nulidad de acto administrativo, no siendo competente este Juzgado de Sustanciación, Mediación y Ejecución para pronunciarse en relación a la misma.
De los argumentos ut supra señalados esta Juzgadora infiere que el trámite y sustanciación de la presente acción por nulidad de acto administrativo, le corresponde a la fase de Juicio, así como todas las incidencias que ocurran en dicha fase, es función que le corresponde, en la primera instancia; en tal sentido este Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo concluye que no tiene competencia funcional para tramitar la presente acción (...). Así se decide.
Como corolario de lo anteriormente expuesto este Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas plantea: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA en el presente juicio, y ordena remitir el presente expediente a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia (...).
V
DE LA COMPETENCIA
Como punto previo esta Sala observa que el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, segundo tribunal en declarar su incompetencia, planteó conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Sala Plena.
Al respecto, debe señalar la Sala que ante la configuración de un conflicto de no conocer procede la solicitud de oficio de regulación de competencia por parte del segundo tribunal, a tenor de lo previsto en los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil, que establecen:
Artículo 70 Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia.
Artículo 71 La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aun en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior. (Destacado de la Sala).
De acuerdo a las normas anteriores, es preciso señalar que si el juez que previno se declara incompetente por razón de la materia, y a su vez, el juez o tribunal que haya de suplirle se considera igualmente incompetente, deberá este último solicitar de oficio la regulación de la competencia. Asimismo, la Sala Plena tiene la atribución expresa de dirimir conflictos de competencia que se produzcan entre órganos jurisdiccionales que no tengan un tribunal superior común, ni una Sala de este Alto Tribunal afín con sus competencias.
En el mismo sentido, el artículo 24, numeral 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.991, Extraordinario del 29 de julio de 2010, reimpresa por error material según Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.522 del 1 de octubre de 2010, expresa:
Son competencias de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia:
(…)
3. Dirimir los conflictos de no conocer que se planteen entre tribunales de instancia con distintas competencias materiales, cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos.
Conforme a lo expuesto, esta Sala Especial Primera observa que el conflicto negativo de competencia se ha planteado entre tribunales que no tienen un superior común y pertenecen a distintos ámbitos competenciales (jurisdicción contencioso administrativa y jurisdicción del trabajo) de los cuales no conoce una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos.
En consecuencia, esta Sala Especial Primera asume el presente asunto como solicitud oficiosa de regulación de competencia, y declara su competencia para conocer y decidir la misma. Así se decide.
VI
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Establecida la competencia, corresponde a esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia determinar el órgano jurisdiccional competente para conocer y decidir la presente causa, para lo cual observa:
El conflicto de no conocer surgió con ocasión del recurso interpuesto el 2 de agosto de 2006 por la abogada Patricia Yamilet Zambrano, en su carácter de Procuradora de Trabajadores del Municipio Libertador, Distrito Capital, y apoderada judicial de las ciudadanas Yasmín de la Coromoto Henríquez Gómez y Dolores Rosalía Flores Osuna, a los fines de solicitar la nulidad de la Providencia Administrativa número 404-06 de fecha 26 de enero de 2006, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador del Distrito Capital, que declaró Sin Lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada contra el Instituto Nacional de Nutrición.
Se observa que el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró su incompetencia material para conocer del asunto, al considerar que “(…) por tratarse aspectos propios del campo laboral, tiene que considerarse que el juez natural deben ser los jueces laborales”, conforme al artículo 25.3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Posteriormente, el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, declaró su incompetencia funcional para conocer del recurso de nulidad, en virtud que “(…) debe ser atribuida su competencia y conocimiento a los Juzgados de Juicio, ya que se interpuso una acción por nulidad de acto administrativo (...)”.
A los fines de establecer la jurisdicción competente, aprecia esta Sala que el control judicial de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad laboral fue excluido del ámbito de competencia de los tribunales que integran la jurisdicción contencioso administrativa con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 2010 (artículos 23.5, 24.5, y 25.3), por lo cual, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció con carácter vinculante, en sentencia N° 955 del 23 de septiembre de 2010 (caso Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros), el criterio siguiente:
(…) aun cuando las Inspectorías del Trabajo sean órganos administrativos dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral, regida por la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual debe atenerse al contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso administrativo, sino el laboral. (…).
En efecto, los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos debatidos en las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo (derecho al trabajo y a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos; son los tribunales del trabajo. Así se declara.
(...)
Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara.
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.
2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo (…). (Negrillas de la Sala Especial Primera).
De acuerdo a lo parcialmente transcrito, se observa que la Sala Constitucional estableció con carácter vinculante que la competencia para el conocimiento de las pretensiones contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del Trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral corresponde a la jurisdicción del trabajo.
El anterior criterio fue reiterado por la misma Sala en la sentencia número 311 del 18 de marzo de 2011 (caso Instituto Universitario Politécnico Antonio José de Sucre), en la cual además declaró:
Preceptúa el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil que la jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda y no tienen efecto respecto a ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa.
Sobre la base de la norma del Código Adjetivo que se citó, esta Sala, en oportunidades anteriores, ha determinado el tribunal competente en casos concretos en atención al que lo fuera de conformidad con la ley -o con la interpretación auténtica que de ésta hubiere hecho esta juzgadora- para el momento de la interposición de la demanda.
Sin embargo, la Sala ha abandonado el criterio anterior y ha determinado que, con independencia de la oportunidad en que hubiere sido incoada una demanda de cualquier naturaleza que tenga por objeto, como la de autos, el incumplimiento de una providencia administrativa dictada por una Inspectoría del Trabajo, la competencia corresponde a los tribunales laborales.
(...)
En este sentido, una vez que se determinó que el laboral es el juez natural, resulta en interés y beneficio de las partes que las causas a las que se ha hecho referencia sean decididas por éste con independencia de los criterios atinentes a la competencia que se hayan podido sostener con anterioridad y, por tanto, de la fecha de la interposición de las demandas, de modo que esta circunstancia fáctica, que le es ajena, no les impida el acceso al juez que está más calificado para la cabal composición de la controversia; ventaja que se acentúa en materia de amparo constitucional, caracterizada como está por la urgencia, que exige la mayor celeridad posible, celeridad que el juez más especializado está en mayor capacidad de ofrecer (Vid. s.S.C. n.° 108 de 25.02.11).
No obstante, en respeto a los principios de estabilidad de los procesos, economía y celeridad procesal que imponen los artículos 26 y 257 constitucionales, aquellas causas en que la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori y el criterio atributivo de competencia que esta Sala recientemente abandonó -como se explicó supra -por o a favor de los tribunales de lo contencioso-administrativos, continuarán su curso hasta su culminación. Así se decide.
Posteriormente, la Sala Plena de este Alto Tribunal en sentencia N° 57 del 13 de octubre de 2011, previo análisis de las decisiones dictadas por la Sala Constitucional sobre esta materia determinó: a) que es competente la jurisdicción laboral para conocer de las distintas pretensiones en relación con los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo y; b) que este nuevo régimen competencial tiene aplicación efectiva independientemente de la fecha en que fue fijado, sin embargo, aquellas causas que hayan sido asumidas o reguladas sus competencias atribuyendo su conocimiento a los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa, continuarán su curso hasta su culminación.
En el presente caso se observa que el recurso de nulidad fue interpuesto el 2 de agosto de 2006 ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual admitió el recurso en fecha 25 de enero de 2007 (folio 112) y sustanció el procedimiento hasta que dijo “Vistos” por auto del 22 de octubre de 2007 (folio 164).
En ese sentido, esta Sala Especial Primera considera oportuno atender el criterio expuesto en caso análogo por la Sala Plena en sentencia número 25 del 18 de abril de 2013, que expresó:
Visto que la Sala Constitucional determinó la aplicabilidad del criterio establecido en su sentencia N° 955 del 23 de septiembre de 2010, incluso para aquellos conflictos de competencia que se hubiesen planteado con anterioridad a la misma, salvo en aquellas causas en que la competencia ya hubiese sido asumida o regulada a favor de los tribunales contencioso administrativos, tal como fue precisado por esta Sala Plena en el citado fallo 57/2011, en el caso bajo estudio se evidencia que, una vez iniciado el 8 de octubre de 2008, no ha habido pronunciamiento expreso sobre la competencia (...).
Por lo tanto, esta Sala concluye que la competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad (...) contra la providencia administrativa N° 264-2008 dictada por la Inspectoría del Trabajo “General Cipriano Castro” del Estado Táchira el 31 de marzo de 2008 (...), corresponde al Juzgado Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira. Así se declara. (subrayado de esta Sala Especial Primera).
Con fundamento en lo anterior, por cuanto de las actas del expediente no se evidencia que el referido Juzgado Superior haya declarado en forma expresa su competencia para conocer y decidir el recurso de nulidad, y de conformidad con los anteriores criterios jurisprudenciales y el contenido de los artículos 23.5, 24.5 y 25.3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia concluye que es competente la jurisdicción del trabajo en primera instancia para conocer y decidir el recurso de nulidad interpuesto por la abogada Patricia Yamilet Zambrano, en su carácter de Procuradora de Trabajadores en el Municipio Libertador del Distrito Capital y apoderada judicial de las ciudadanas Yasmín de la Coromoto Henríquez Gómez y Dolores Rosalía Flores Osuna, contra la Providencia Administrativa número 404-06 de fecha 26 de enero de 2006. Así se decide.
Decidido lo anterior, se debe establecer el tribunal de primera instancia competente para el asunto, en virtud de la competencia funcional que el legislador atribuye en las fases del procedimiento laboral (sustanciación y juicio) y conforme lo declaró la Sala Plena “(...) corresponde al Tribunal de Juicio del Trabajo conocer y decidir las pretensiones de nulidad a través del recurso contencioso administrativo (...) en virtud de que la controversia versa sobre la observancia constitucional o legal del acto objeto de impugnación, lo que significa a su vez, necesariamente, un proceso de juzgamiento” (vid. Sentencia número 157 del 13-10-2011).
En consideración del criterio jurisprudencial expuesto, y visto que se demanda la nulidad del acto administrativo en materia de inamovilidad laboral que declaró sin lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por las mencionadas recurrentes, se declara competente al Juzgado de Primera Instancia de Juicio del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, que corresponda por distribución. Así se decide.
Finalmente, advierte la Sala que el procedimiento a seguir para la tramitación del presente asunto es el establecido en el Título IV de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, relativo al procedimiento común en primera instancia a las demandas de nulidad, interpretación y controversias administrativas (ver sentencia Sala de Casación Social número 977 del 5-8-2011). Así se determina.
VII
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:
1. COMPETENTE para decidir la solicitud de oficio de regulación de competencia en virtud del conflicto de competencia entre el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas.
2. Que el órgano jurisdiccional COMPETENTE para conocer y decidir el recurso de nulidad interpuesto por la abogada Patricia Yamilet Zambrano, actuando con el carácter de Procuradora de Trabajadores en el Municipio Libertador del Distrito Capital y apoderada judicial de las ciudadanas YASMÍN DE LA COROMOTO HENRÍQUEZ GÓMEZ y DOLORES ROSALÍA FLORES OSUNA, identificadas, contra la Providencia Administrativa número 404-06 de fecha 26 de enero de 2006, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador del Distrito Capital, es el Juzgado de Primera Instancia de Juicio del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, que corresponda previa distribución.
3. ORDENA remitir el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas y notificar de la presente decisión al Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y al Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas.
Publíquese, regístrese, comuníquese y cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciséis (16) días del mes de mayo del año dos mil dieciséis (2016). Años: 206º de la Independencia y 157° de la Federación.
La Presidenta,
INDIRA M. ALFONZO IZAGUIRRE
Ponente
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Los Magistrados,
MALAQUÍAS GIL RODRÍGUEZ JHANNETT MARÍA MADRIZ SOTILLO
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El Secretario,
JULIO CÉSAR ARIAS
IMAI/AA10-L-2016-000021