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SALA PLENA
EN
SALA ESPECIAL PRIMERA
MAGISTRADO PONENTE: JUAN JOSÉ NÚÑEZ CALDERÓN
EXP. Nº. AA10-L-2008-000019
Mediante oficio N° 2912-07, de fecha 12 de diciembre de 2007, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, se remitió a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia copia certificada del expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por las abogadas Maribel García Ávila y Marlene Santiago Verdi, inscritas en el Inpreabogado bajo los Nros. 28.922 y 83.257, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la sociedad mercantil GRANJA LOS CHAGUARAMOS, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en fecha 27 de abril de 2004, bajo el N° 15, Tomo 26-A, contra la providencia administrativa N° US-ZF-024-2006, de fecha 04 de septiembre de 2006, emanada de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES ZULIA Y FALCÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).
Dicha remisión se efectuó en virtud del fallo dictado por el referido Juzgado, en fecha 10 de octubre de 2007, mediante el cual se declaró incompetente para conocer la causa y solicitó la regulación de competencia ante la Sala Plena.
En fecha 02 de abril de 2008, se dio cuenta en Sala Plena y se designó ponente al Magistrado Antonio Ramírez Jiménez.
El 01 de julio de 2009, se reasignó la ponencia al Magistrado JUAN JOSÉ NÚÑEZ CALDERÓN, a fin de resolver lo que fuere conducente.
En fecha 09 de diciembre de 2010, se reconstituyó la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en virtud de la designación efectuada el 07 de diciembre de 2010, por la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, de los nuevos Magistrados de este Alto Tribunal, siendo ratificada la ponencia en este caso.
Ahora bien, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena, mediante Resolución N° 2011-0018 de fecha 08 de junio de 2011, con fundamento en el artículo 9 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, creó dos Salas Especiales que se denominan Sala Especial Primera y Sala Especial Segunda “para el conocimiento y decisión de expedientes que han sido remitidos y que en el porvenir lo sean, a la Sala Plena para la correspondiente regulación de competencia o resolución de conflictos de competencia que hayan surgido entre tribunales que no tienen un superior común y que pertenecen a ámbitos competenciales distintos...” (Artículo 1 de la aludida Resolución). Así, la Sala Especial Primera quedó conformada por la Magistrada Jhannett María Madriz Sotillo, quien la presidirá, y los Magistrados Juan José Núñez Calderón y Oscar Jesús León Uzcátegui, la cual se constituyó para decidir la regulación de competencia planteada en esta causa.
Efectuado el estudio de las actas que conforman el expediente, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
En fecha 09 de noviembre de 2006, las abogadas Maribel García Ávila y Marlene Santiago Verdi, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la sociedad mercantil Granja Los Chaguaramos, C.A., antes identificadas, interpusieron ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, recurso contencioso administrativo de nulidad contra la providencia administrativa N° US-ZF-024-2006, de fecha 04 de septiembre de 2006, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia y Falcón del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (en lo adelante INPSASEL), mediante la cual impuso sanción de multa a la referida sociedad mercantil.
Por auto de fecha 13 de noviembre de 2006, el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, al cual le correspondió el conocimiento de la causa previa distribución, dio entrada al expediente y ordenó oficiar a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia y Falcón del INPSASEL, a fin de que remitiera los antecedentes administrativos del caso.
En fecha 09 de abril de 2007, el referido Juzgado Superior se declaró competente para conocer el recurso de nulidad interpuesto, lo admitió y acordó la citación de la parte demandada, del Procurador General de la República y la notificación del Ministerio Público.
Mediante decisión de fecha 22 de junio de 2007, el referido Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, se declaró incompetente para conocer el recurso y declinó la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, con sede en Maracaibo, esgrimiendo lo siguiente:
(…) la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado Dr. Alfonso Valbuena Cordero, en reciente sentencia del 14 de junio de 2007 (…) constató (…) que la Sala Constitucional determinó -en un caso similar al que nos ocupa- que el criterio a seguir para establecer la competencia del Juzgado para conocer específicamente de los recursos contenciosos (sic) administrativos de nulidad consagrados en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, era aplicando la doctrina imperante y reiterada, relacionada con que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y resolver los recursos contenciosos administrativos y no desaplicando la norma transitoria de dicha Ley (…) criterio que esta Sala comparte principalmente, porque la norma que atribuye la competencia a la jurisdicción laboral para conocer estos recursos es una norma transitoria, mientras se crea, como ella misma lo dispone, la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social.
(…)
Por tal razón, la Sala de Casación Social dejó sentado (…) que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad contenidos expresamente en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (…) (sic).
En fecha 7 de agosto de 2007 el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, recibió el expediente y mediante sentencia dictada en fecha 10 de octubre de 2007, se declaró incompetente para conocer la causa y solicitó la regulación de competencia ante la Sala Plena, con base en la siguiente motivación:
En primer lugar destaca esta Juzgadora que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 29, proferida el 19 de enero del año 2007 (…) determinó que lo procedente era declinar la competencia a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo regionales “en virtud de la doctrina imperante para el caso”, pero tal doctrina no existía realmente pues no se había pronunciado hasta esa fecha la Sala Constitucional sobre la supuesta inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y las sentencias que aludió la Sala Constitucional (…) no eran análogas al caso sub iudice, estaban más bien referidas a la competencia para conocer de los recursos de nulidad contra las Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo (…).
(…)
A pesar del criterio de la Sala Constitucional y su carácter vinculante, observa ésta Juzgadora que por mandato del artículo 259 de la Constitución Nacional y de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Tribunales Superiores del Trabajo y la Sala de Casación Social forman parte de la llamada jurisdicción contencioso administrativa eventual.
(…)
Las consideraciones precedentes permiten estimar a esta Juzgadora que al asignar a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer los recursos contenciosos administrativos contenidos en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, se ha transgredido la garantía del juez natural, consagrado en el ordinal 4° del artículo 49 de la Constitución Nacional (…) (sic).
II
DE LA COMPETENCIA PARA CONOCER EL CONFLICTO PLANTEADO
Corresponde, en primer término, determinar el órgano judicial competente para resolver el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental y, al respecto se observa:
El Código de Procedimiento Civil establece la solicitud, de oficio, de la regulación de competencia por parte del Juez, y su trámite, como un mecanismo procesal que permite dirimir conflictos que surjan entre órganos jurisdiccionales por el conocimiento de determinada causa, indicando, en este sentido, lo siguiente:
Artículo 70.- Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de competencia.
Artículo 71.- La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior (…) (resaltado de esta Sala).
Del texto de los artículos transcritos se desprende que en caso de que un juez se declare incompetente, por la materia o el territorio, para conocer sobre una causa y la remita a otro juez que, de igual forma, declare su incompetencia sobre el mismo, corresponderá a la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, decidir cuál será el tribunal competente para conocer el caso planteado, salvo que los tribunales en conflicto tengan un juzgado superior común en la circunscripción, supuesto en el cual será ese juzgado el que deba conocer y decidir el conflicto de competencia.
El referido artículo 71 del Código de Procedimiento Civil es claro al atribuirle a este Máximo Tribunal la competencia para conocer de la regulación planteada, en situaciones como la que nos ocupa, en la cual no existe un juzgado superior común a los tribunales en conflicto; sin embargo, la norma no establece cuál de las Salas que lo conforman es la llamada a resolverla.
En este sentido, se observa que en materia de regulación de competencia la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2004) aplicable rationae temporis, en su artículo 5, numeral 51 (hoy artículo 31, numeral 4 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia publicada el 29 de julio de 2010 en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.991 Extraordinario, reimpresa en la N° 39.522 del 1° de octubre de 2010), establecía que era competente para decidir tal controversia, la Sala afín con la materia y naturaleza del asunto debatido.
Al respecto, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 1 publicada el 17 de enero de 2006 (caso: José Miguel Zambrano) que, a su vez, acoge el criterio expuesto en su fallo N° 24, publicado el 26 de octubre de 2004 (caso: Domingo Manjarrez), declaró que es ella el órgano judicial competente para resolver los conflictos de no conocer surgidos entre tribunales que ejercen en distintos ámbitos de competencia material sin un superior común, criterio que ha sido además recogido en la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 24, numeral 3, el cual atribuye directamente a la Sala Plena la competencia para “[d]irimir los conflictos de no conocer que se planteen entre tribunales de instancia con distintas competencias materiales, cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos…” (corchetes de la Sala).
Ello así, del análisis del expediente se desprende que el conflicto negativo de competencia se ha planteado entre el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental; es decir, que los tribunales involucrados en el referido conflicto no tienen un superior común y conocieron en distintos ámbitos de competencia (el primero en la del trabajo y el segundo en la contencioso administrativa), de las cuales no conoce una sola Sala de este Alto Tribunal que pudiera calificar de afín, con lo cual se configura una problemática que ha sido resuelta de conformidad con la pacífica jurisprudencia de la Sala Plena, antes referida, que la declara a ella como el órgano judicial competente para conocer de tal caso.
Con base en el criterio expuesto, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República asume la competencia para conocer el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental. Así se declara.
III
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Asumida la competencia y vistos los términos en los cuales ha sido planteado el conflicto negativo de competencia, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena procede a resolverlo, para lo cual observa lo siguiente:
El conflicto de competencia suscitado en el caso de autos se origina en virtud del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil Granja Los Chaguaramos, C.A., contra la providencia administrativa N° US-ZF-024-2006, de fecha 04 de septiembre de 2006, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia y Falcón del INPSASEL, mediante la cual impuso sanción de multa a la referida sociedad mercantil.
En razón de ello, esta Sala considera necesario destacar el contenido de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.236 de fecha 26 de julio de 2005, la cual dispone lo siguiente:
Disposiciones Transitorias
(…)
Séptima. Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial.
De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia (destacado de la Sala).
La norma transcrita establece expresamente un régimen de competencia transitorio hasta tanto sea dictada la Ley que cree la jurisdicción especial del sistema de seguridad social, según el cual, el conocimiento de los recursos contencioso administrativos interpuestos con fundamento en lo previsto en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo corresponderá, en primera instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo y, en alzada, a la Sala de Casación Social de este Máximo Tribunal.
En tal sentido, debe señalarse que dicho régimen transitorio mantiene su vigencia al no haber sido dictada aún la Ley de la jurisdicción especial de seguridad social, circunstancia que la reafirma el hecho de que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no haya incluido entre las competencias propias de los órganos judiciales que conforman a esta jurisdicción, el conocimiento de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra actuaciones emanadas del INPSASEL.
Conforme con las premisas expuestas, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en su sentencia N° 27, publicada el 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana, C.A. contra INPSASEL), estableció lo siguiente:
No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones idóneas para el desempeño del mismo en protección de las condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen -de forma expresa y exclusiva- a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.
Así las cosas, atendiendo a la reciente doctrina vinculante emanada de la Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene en el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atributivos de competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así se decide (destacado de esta Sala Especial Primera).
Se observa que, partiendo del contenido de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y tomando en cuenta la naturaleza jurídica de la relación derivada del hecho social trabajo, en virtud de la cual eventualmente podrá surgir alguna controversia subsumible bajo los supuestos regulados por la prenombrada Ley, que ameritará la interposición de recursos contencioso administrativos contra actos administrativos emanados del INPSASEL, la Sala Plena de este Máximo Tribunal ha considerado que la jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que en tal sentido se planteen es la del trabajo y no la contencioso administrativa, tratándose de una controversia de naturaleza laboral.
Por tanto, con fundamento en el antecedente jurisprudencial parcialmente transcrito y dada la existencia de una norma jurídica que expresamente lo prevé, debe concluirse que la competencia para el conocimiento de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra las actuaciones emanadas del INPSASEL, con ocasión de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, corresponde en primera instancia a los Tribunales Superiores del Trabajo, cuyas decisiones serán recurribles en apelación ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.
En razón de lo expuesto, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena declara que corresponde al Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia la competencia para conocer y decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil Granja Los Chaguaramos, C.A., contra la providencia administrativa N° US-ZF-024-2006, de fecha 04 de septiembre de 2006, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia y Falcón del INPSASEL, mediante la cual impuso sanción de multa a la referida sociedad mercantil. En consecuencia, se ordena la remisión del expediente al referido Juzgado Superior del Trabajo, a los fines aquí expresados. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:
1. Que es COMPETENTE para conocer del conflicto negativo de competencia planteado entre el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental.
2. Que le corresponde al Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, la competencia para conocer y decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil GRANJA LOS CHAGUARAMOS, C.A., contra la providencia administrativa N° US-ZF-024-2006, de fecha 04 de septiembre de 2006, emanada de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES ZULIA Y FALCÓN del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítanse las actuaciones, junto con oficio al Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia y copia del presente fallo al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticuatro (24 ) días del mes de noviembre del año dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.
Los Magistrados,
JHANNETT MARÍA MADRIZ SOTILLO
Presidenta de la Sala Especial Primera de la Sala Plena
JUAN JOSÉ NÚÑEZ CALDERÓN OSCAR JESÚS LEÓN UZCÁTEGUI
Ponente
La Secretaria,
OLGA M. DOS SANTOS P.
Exp. AA10-L-2008-000019