Documento de Trabajo

Tema: Autonomía e Independencia del Poder Judicial y
Colaboración entre los Poderes Públicos

Sesión Plenaria, jueves 25 de marzo, 8:30 am

 

I. Autonomía e independencia presupuestaria

A. Acciones propuestas en la Declaración de Caracas

• Determinar la eficiencia del gasto en materia de administración de justicia, con el propósito de establecer la composición acertada de un presupuesto judicial autónomo.
• Cuantificar el número de procedimientos pendientes por resolver en las instancias competentes del control disciplinario de la judicatura y los abogados litigantes, y promover la decisión oportuna de éstos.
• Elaborar un estudio en los países participantes respecto a la aplicación de los mecanismos de selección de los jueces y de respeto a la carrera judicial.
• Realizar un estudio comparado sobre los esquemas de cooperación entre los Poderes Públicos.

B. Compromisos adquiridos en la I Reunión Técnica de Seguimiento y desarrollados por la Unidad Técnica en relación con autonomía e independencia presupuestaria

"Se revisarán aspectos relacionados con la eficiencia del uso y gasto del presupuesto judicial, con miras a impulsar ante las demás ramas del Poder Público, una normativa común que garantice la autonomía del Poder Judicial de los estados participantes."

C. Resultados obtenidos hasta marzo de 1999

"Un presupuesto ajustado a las necesidades de la administración de justicia es un elemento fundamental para el ejercicio de una autonomía real. La formulación y ejecución presupuestaria deben hacerse con respeto a la independencia del Poder Judicial, a través de los mecanismos legales de cada país". (Declaración de Caracas, Marzo, 1998)

Al establecer la importancia del presupuesto judicial, la Declaración de Caracas ha sentado las bases para proteger la independencia del Poder Judicial y su autogobierno.

Igualmente, acordaron los Presidentes y Tribunales de Cortes Supremas de Justicia, estudiar el presupuesto judicial de cada país y contribuir con la creación de una base de datos común sobre el funcionamiento de los sistemas presupuestarios judiciales de la región.

Por otro lado, después de realizada la Declaración de Caracas, la Corte Suprema de Justicia de Venezuela comisionó al Dr. John McEldowney, de la Universidad de Warwick, Inglaterra, un estudio sobre el presupuesto judicial de Venezuela. La investigación contiene un análisis detallado del rol y la función del presupuesto judicial, presentando un análisis comparativo y algunas reflexiones del sistema presupuestario latinoamericano. Se analiza así el vínculo entre la gerencia eficiente del presupuesto judicial, la autonomía e independencia del sector justicia y el trabajo de las Cortes. Actualmente el estudio se edita para su pronta publicación.

D. Análisis de la información

1. La independencia del sector judicial está establecida y protegida a través de disposiciones constitucionales.

2. Solamente en algunos casos se establece el presupuesto del Poder Judicial como un porcentaje fijo del presupuesto nacional. Recientemente algunos países latinoamericanos han introducido ante sus parlamentos reformas legislativas para establecer esta modalidad.

3. El presupuesto asignado al Poder Judicial en cada país forma parte del presupuesto nacional y le son aplicables todas las prácticas y principios contables utilizados para el resto del sistema presupuestario.

4. Los presupuestos judiciales son relativamente estables, sus variaciones se relacionan con cambios sufridos en el presupuesto general de la nación y no a otros factores propios del sector judicial.

5. Un alto porcentaje (entre 60% y 80%) del presupuesto judicial está asignado a gastos de personal.

6. Los presupuestos analizados de los diferentes países carecen de información suficiente sobre el rendimiento de los recursos, así como de información estadística que relacione los resultados de la actividad judicial con las asignaciones presupuestarias recibidas.

7. No se han incorporado dentro del ciclo presupuestario, sistemas de información periódica que permitan determinar la eficiencia con la cual se utilizan los recursos disponibles.

8. En la mayoría de los países analizados los presupuestos judiciales son revisados y auditados tanto por órganos de control interno, como externo.

9. Se evidencia que el presupuesto del sistema judicial responde a una planificación anual, y que en su formulación no se estiman los costos y gastos para períodos más largos de tiempo.

E. Conclusiones

1. El estudio de la información disponible evidencia la necesidad de establecer una metodología común para el análisis y aprendizaje compartido de experiencias. Un enfoque semejante en esta materia, tiene el mérito de permitir comparaciones útiles. Una metodología común, a la vez que preserva la independencia y autonomía específica de cada sistema judicial, constituye la base para una planificación estratégica en la región. De esta forma, la metodología de análisis para los presupuestos judiciales iberoamericanos debe contener los elementos que se explican a continuación:
   1. Marco Constitucional: Ello se refiere a si el presupuesto judicial está protegido con la autonomía otorgada a la rama judicial o a través, de un porcentaje fijo del presupuesto nacional o del PIB. La normativa constitucional proporciona las bases para la independencia judicial. La consagración constitucional del presupuesto judicial proporciona las bases para el establecimiento de un sistema presupuestario específico para el Poder Judicial, además de garantizar su adecuada articulación y evaluación.

   2. Presupuesto Nacional como porcentaje del Producto Interno Bruto : Es la cantidad exacta del Producto Interno Bruto que se asigna al Presupuesto Nacional .

   3. Presupuesto Judicial como un porcentaje del Presupuesto Nacional: Es la cantidad del Presupuesto Nacional que se asigna al Presupuesto Judicial.

   4. Asignación presupuestaria por tribunal: Se refiere a la cantidad que del presupuesto judicial se asigna a cada tribunal. Esto comprende los gastos de personal, los de infraestructura y cualquier otro gasto relacionado con el funcionamiento del tribunal.

   5. Número de casos que ingresan por tribunal: Es la cantidad de causas que ingresan en un período de tiempo a cada tribunal.

   6. Presupuesto judicial: El término "presupuesto judicial" puede tener distintos significados en diferentes jurisdicciones. Es importante definir exactamente lo que está incluido y excluido del presupuesto judicial. Excluidas pueden quedar la policía y las prisiones, mientras que están incluidas la administración de las cortes, el personal, los salarios de los jueces y los costos de funcionamiento de las cortes.

2. El Presupuesto Judicial debe entenderse como un elemento útil para afianzar y proteger la independencia de la Judicatura. La independencia del Poder Judicial se verá reforzada a través de la implementación de cambios que aseguren la transparencia en la formulación y ejecución del presupuesto. El presupuesto Judicial debe ser un sistema efectivo de monitoreo y reporte, y no una metodología para controlar la simple devolución de recibos por gastos realizados. Para lograr que el sistema presupuestario afiance la independencia del Poder Judicial, el manejo del presupuesto debe incorporar las siguientes funciones:
   • Buena Gerencia: El sistema Presupuestario debe permitir que se establezcan prioridades tales como la reducción de la acumulación de casos y la implementación de economías eficientes. La información que se produzca en relación al presupuesto debe ayudar a los administradores en la toma de decisiones, estableciendo la relación entre los recursos asignados y volumen de trabajo de cada tribunal.

   • Planificación: La planificación anual del presupuesto judicial debería proporcionar indicadores de desempeño durante un ciclo de dos a tres años. Ello permitirá determinar con mayor facilidad las necesidades y ajustar los recursos disponibles para tomar en cuenta imprevistos.

   • Reporte: Las funciones de reporte ayudan a establecer estructuras apropiadas para gerenciar la administración de las Cortes y monitorear el número de casos. La información debe reportarse de forma tal que permita la transparencia en todas las secciones del presupuesto judicial .

   • Control: A través del uso de indicadores de desempeño y de una revisión periódica de metas y objetivos establecidos para el presupuesto se podrán establecer los controles sobre las partes ineficientes del sistema presupuestario.

II. Mecanismos de selección de jueces y de estabilidad judicial

A. Acciones propuestas en la Declaración de Caracas con relación a mecanismos de selección de jueces y de estabilidad judicial

• Elaborar un estudio en los países participantes respecto a la aplicación de los mecanismos de selección de los jueces y de respeto a la carrera judicial.

B. Compromisos adquiridos en la I Reunión Técnica de Seguimiento y desarrollados por la Unidad Técnica con relación a mecanismos de selección de jueces y de estabilidad judicial

"Asimismo se revisarán los mecanismos de selección de los jueces y de estabilidad judicial, con especial énfasis en las fortalezas y debilidades en la formación y capacitación de los recursos humanos. Estas acciones definirán las normas que rijan la Escuela de Formación y Capacitación del Funcionario Judicial Iberoamericano."

C. Resultados obtenidos hasta marzo de 1999

1. En materia de selección de jueces:
   1. Perfiles
   2. Concurso
   3. Postulación

      c.1. Evaluación de Postulados

      c.1.1. Quién evalúa
      c.1.2. Sistema de evaluación
      c.1.3. Curso de formación

      • Institución a cargo.
      • Requisito de obligatoriedad
      • Orden de méritos

   4. Designación

2. En materia de carrera judicial:
   1. Instrumento normativo que rige la carrera judicial
   2. Perfiles
   3. Cursos de formación, capacitación y actualización

      c.1. Organo que los dicta
      c.2. A quiénes se dirigen
      c.3. Carácter obligatorio
      c.4. Consideración del orden de mérito para las promociones o ascensos
      c.5. Fortalezas en la formación, capacitación y actualización
      c.6. Debilidades en la formación, capacitación y actualización

   4. Destitución

      d.1. Instrumento normativo que la rige
      d.2. Causas
      d.3. Procedimiento
      d.4. Organo que decide la destitución
      d.5. Recursos

D. Análisis de la información obtenida

Asimismo, en cuanto a la carrera judicial, el 16.6% de los países que informaron establecen la obligatoriedad de la realización de cursos para aspirar a ser promovido o ascendido y el 58.3% establece las causas y normas de procedimiento para la destitución de los funcionarios judiciales.

Desde el punto de vista cualitativo, la información suministrada permite definir como aspectos comunes a los países iberoamericanos que, pese a que existe una política judicial que tiende a evaluar la capacidad profesional de los servidores judiciales, no existen políticas que garanticen la idoneidad para el ejercicio del cargo, ni se aplican sistemas que permitan determinar la vocación del aspirante.

Una de las principales causas que afecta al sistema de selección de los jueces, es que no se dispone una revisión de la aptitud vocacional previa de quienes van a ejercer tan fundamental función. Básicamente todo aquel que se considere apto para impartir justicia, se postula y, si cumple con determinados requisitos formales, entra a desempeñar uno de los roles más importantes para el desarrollo de la sociedad. La falta de vocación en el desempeño de algunos jueces es grave por cuanto la formación de juez acompaña las demás condiciones básicas: probidad, preparación, estudio continuo, capacidad de gerencia, entre otras.

Del análisis se observa que se ha minimizado la utilidad práctica de la capacitación y el mejoramiento profesional en las políticas de promociones o ascensos.

Si los funcionarios que asisten al Juez en la tarea de administrar justicia, no perciben de éste las cualidades básicas para ejercer dicha función, difícilmente se podrán obtener funcionarios judiciales competentes para desempeñar su rol dentro del sistema de administración de justicia, lo que cobra mayor relevancia por cuanto los mismos son candidatos potenciales para desempeñar el cargo de Juez.

El Juez es la base en la que se sustenta el sistema de administración de justicia; y, es precisamente en ella en la que se deben concentrar los mayores y continuos esfuerzos de superación y búsqueda de la excelencia.

Se ha determinado, en la evaluación hecha, que pocas son las fortalezas en materia de capacitación judicial. La ausencia de programas sistemáticos de formación y actualización profesional en los centros de capacitación judicial e incluso, la ausencia de tales entes, genera un gran vacío en esta materia.

E. Conclusiones

Se establece el perfil del Juez Iberoamericano con base en los siguientes criterios:

El juez o magistrado deseado apunta a ser independiente e imparcial; competente; interpretativo y de espíritu creativo que no sea un mero aplicador de la ley; atento a su entorno socioeconómico, capaz de apreciar el impacto que sus decisiones provocan en el interior de su comunidad; capaz de resistir a las influencias que agentes externos a su función pretendan ejercer; promotor y defensor de los derechos constitucionales; con solidez ética; eficiente y con espíritu de servicio.

2. Normas Rectoras del Sistema de Selección del Funcionario Judicial Iberoamericano

El sistema de selección de jueces de la primera instancia se realizará conforme al siguiente esquema:

1. Convocatoria a concursos públicos de oposición, por parte de la autoridad que ejerce la administración de la judicatura, a fin de levantar los registros de elegibles:
   • La evaluación de credenciales se realizará conforme a un baremo y estará a cargo de un jurado evaluador integrado por representantes del Poder Judicial, de las universidades, de la sociedad civil y del gremio de abogados.
   • Concluida la evaluación de credenciales, el sistema de selección de jueces y demás operadores del Poder Judicial de Iberoamérica incorporará como uno de sus requisitos la evaluación psicológica, con el objeto de determinar las aptitudes vocacionales del aspirante.
   • Los seleccionados por el jurado evaluador deberán aprobar el Curso de Formación de Jueces, que dicte la Escuela Judicial de cada país.

2. Curso de Formación de Jueces
   • La Escuela Judicial programará los Cursos de Formación de Jueces, los que contemplarán además de las materias propias de la competencia de cada juzgado, aquéllas que conduzcan a su formación integral.
   • Los Cursos de Formación de Jueces serán de carácter obligatorio y sólo quienes los aprueben podrán optar a integrar el registro de elegibles.
   • La Escuela Judicial remitirá a la autoridad que ejerce la administración de la judicatura la relación de cursantes aprobados, en estricto orden de mérito.

3. Registro de elegibles
   • La autoridad que ejerce la administración de la judicatura levantará el registro de elegibles, siguiendo el orden de méritos establecido por la Escuela Judicial respectiva.
   • El registro de elegibles será publicado en un diario de circulación nacional, y en dos diarios de circulación local, a fin de que se presenten las impugnaciones a que hubiere lugar.

4. Postulación
   • Al producirse una vacante o crearse un nuevo cargo, el órgano de administración de la judicatura presentará al órgano competente una terna, para la designación del juez respectivo.
   • En caso de que el órgano competente rechazase la terna, solicitará la presentación de una nueva, y decidirá sobre la designación teniendo en cuenta los integrantes de la segunda terna presentada.

3. Carrera del Funcionario Judicial Iberoamericano

La responsabilidad que conlleva impartir justicia merece per se rigurosos mecanismos de vigilancia, los cuales se ejercerán de la siguiente manera:

1. Una vez que el funcionario ha sido designado como Juez, se establecerá un proceso de seguimiento de la actividad por él desarrollada, que podría resumirse de la siguiente forma:
   • De revisión: de la actualización para el desempeño de sus funciones.
   • De evaluación: del desempeño y calidad del trabajo.
   • De promoción: esto es, vistos los resultados de los dos campos mencionados, debe haber un reconocimiento al esfuerzo demostrado que se traduzca tanto en promoción del rango detentado como en los niveles de remuneración percibidos.

2. Este proceso se verá afianzado por la actividad de la Escuela Judicial de cada país. Ella debe garantizar a todos los funcionarios y demás personal del sistema de administración de justicia, su participación en los cursos de mejoramiento profesional o en aquellos que se estructuren para quienes aspiren a ser promovidos o ascendidos.

4. Capacitación

1. La formación judicial, se hará a través de organismos especializados, escuelas de jueces, en donde debe revisarse la función judicial.

2. Las escuelas judiciales estructurarán programas de formación y capacitación, con base en la secuencia de cursos teóricos y prácticos, a la vez que serán inculcados los valores éticos y morales propios del desempeño de su función.

3. Estos programas deben ser de carácter permanente, es decir, que todas aquellas personas interesadas puedan acudir a este centro de preparación en cualquier nivel de sus carreras, con el objeto de perfeccionar y mejorar sus capacidades a través de charlas, publicaciones, seminarios y conferencias, ya sea a través de textos específicos o de la información difundida a través de Internet.

5. Creación del Centro de Formación del Funcionario Judicial Iberoamericano, con los siguientes objetivos

1. Coadyuvar en la formación de los jueces de Iberoamérica, atendiendo a criterios de apertura al conocimiento de las herramientas de otros países, motivo por el cual su política de acción estará dirigida a establecer el aspecto de la formación integral del juez, tomando en cuenta las relaciones en niveles o plataformas globales, a través de las cuales manejarán una gran cantidad de información que no necesariamente está a su alcance en el desempeño de las actividades cotidianas.

2. Los esfuerzos de dicho Centro estarán enfocados hacia la recepción de la mayor cantidad de información posible, con el objeto de procesarla, obtener de ella conclusiones precisas y de utilidad, que luego serán difundidas a través de distintos medios (publicaciones, seminarios, cursos, Internet).

3. Asimismo, estructurará programas de actualización y, una vez reconocido como centro de educación formal, dictará cursos de especialización y post-grado.

4. El Centro se encargará de las relaciones con otras instituciones, tales como las cortes y tribunales de otros países, a fin de intercambiar información con estos organismos y proveer de soporte técnico para la preparación e investigación de los proyectos que se planteen a nivel académico (seminarios, conferencias y otros), y coordinará programas de capacitación y entrenamiento para personal que, sin ser esencialmente de los tribunales y cortes, integran el sector justicia.

5. Por otra parte, tendrá a su cargo la capacitación gerencial del juez, la cual es básica e indispensable para lograr un alto nivel de rendimiento en la producción calificada de decisiones. La capacitación gerencial se resume básicamente en la correcta utilización de los recursos que el juez tiene a su disposición. Ésta, debe ser para aquellos que ya han sido formados como jueces por lo que debe ser altamente técnica y permanente.