La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del magistrado Levis Ignacio Zerpa, declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil AEROVIAS VENEZOLANAS, S.A. (AVENSA), contra resoluciones emanadas del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, hoy Ministerio de Infraestructura, mediante las cuales se penalizó a la empresa por haber infringido el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil, que establece que: “El servicio público de transporte aéreo regular será de permanente accesibilidad al público y se efectuará de acuerdo con itinerarios, frecuencias de vuelo, horarios y tarifas previamente aprobados.”

            Los abogados Alvaro Badell Madrid y Carmelo de Grazia Suárez, actuando en su carácter de apoderados judiciales de AVENSA, mediante escrito del 17 de mayo de 1999, interpusieron ante la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, recurso de nulidad contra los actos administrativos emanados del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, mediante las cuales se declaró sin lugar el recurso jerárquico que su representada interpuso contra la resolución No. 024, del 18 de junio de 1998, que a su vez había declarado improcedente el recurso de reconsideración intentado contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 038 de fecha 12 de mayo de 1998, por la cual se sancionó a la actora con multa de 350 unidades tributarias, imputándole haber infringido el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil

            Los representantes legales de AVENSA alegaron que los actos administrativos cuestionados violan los principios de inderogabilidad singular de los reglamentos y de culpabilidad de las sanciones administrativas. Sostienen que los casos específicos a que se contraen las resoluciones impugnadas, encuadran perfectamente en la normativa desarrollada en la Resolución 335, publicada en Gaceta Oficial No. 34.580 del 25 de octubre de 1990, por lo que ha debido aplicarse esta última con preferencia a la Ley de Aviación Civil.  Exponen que dado que la Ley de Aviación Civil de 1996 entró en vigencia con posterioridad a la Resolución No. 335, la única parte de ésta que podría entenderse derogada es el cuadro contenido en el único aparte de su artículo 3, relativo a los escalafones de los montos de las sanciones aplicables, siendo evidente que por lo demás, dicha resolución se encuentra plenamente vigente y, por tanto, debió ser cumplida por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones a los fines de imponer las sanciones con ocasión de lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley de Aviación Civil.

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

En este sentido la Sala Político Administrativa pasó, en primer término, a pronunciarse respecto del alegato de violación a la garantía de la reserva legal en materia sancionatoria, por inconstitucionalidad del artículo 70 de la Ley de Aviación Civil de 1996, pues de haber resultado procedente, por sí sólo hubiera acarreado la nulidad absoluta del acto impugnado, siendo entonces innecesario pronunciarse sobre el resto de los vicios alegados.

Al denunciar la recurrente la inconstitucionalidad del citado artículo, afirma que a través de dicha norma se relajó el rango de la reserva legal en lo que a sanciones se refiere, al habilitar a la Administración Pública para definir la cuantía de la multa aplicable.  Como consecuencia de este razonamiento, solicita su desaplicación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil.

Al respecto, la Sala observó que los actos impugnados confirmaron las multas impuestas a la parte actora con base en el artículo 70, numeral 1, de la Ley de Aviación Civil (publicada en Gaceta Oficial No. 5.124 Extraordinario, del 27 de diciembre de 1996), aplicable al presente caso, el cual dispone lo siguiente: “Artículo 70.- Se impondrá multa no inferior a doscientas veinticinco unidades tributarias (225 U.T.) y hasta un máximo de cuatro mil unidades tributarias (4.000 U.T.), a las empresas nacionales y extranjeras de servicio público de transporte aéreo regular y no regular que incurra en los siguientes hechos: 1. Llevar a cabo operaciones en violación de las tarifas, itinerarios, frecuencias de vuelos y horarios aprobados”

De la lectura de la norma, efectuada por la Sala, resultó patente que tanto la conducta ilícita atribuida, como la medida sancionatoria impuesta a la recurrente, se encuentran preestablecidas en el dispositivo invocado como fundamento de las multas aludidas: “Razón por la cual resulta evidente que la garantía de la reserva legal en materia sancionatoria, referida a la predeterminación en una norma de rango legal de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, no ha sido infringida; por ende, deviene en improcedente la solicitud formulada, referida a la desaplicación por inconstitucionalidad de la norma antes transcrita.  Así se decide” – precisa el fallo.

También expresó la demandante que “el Artículo 70, al remitir a unidades tributarias, sin establecer el monto específico en bolívares de las multas aplicables, incurre en violación del principio de legalidad de las sanciones administrativas, pues por esa vía el legislador, en lugar de definir las sanciones respectivas, ha dejado al arbitrio de la Administración la fijación definitiva de tales sanciones, mediante el mecanismo de la cuantificación de las Unidades Tributarias”.

Como se señalara anteriormente, la garantía de la reserva legal en casos como el presente, alude al requerimiento de definición en una norma de rango legal, suficiente para su identificación, del ilícito y de su consecuencia sancionatoria, cuestiones que han sido expresamente previstas en la norma: las empresas nacionales y extranjeras de servicio público de transporte aéreo regular y no regular que lleven a cabo operaciones en violación de las tarifas, itinerarios, frecuencias de vuelos y horarios aprobados, serán penadas con multa no inferior a doscientas veinticinco unidades tributarias (225 U.T.) y hasta un máximo de cuatro mil unidades tributarias (4.000 U.T.).

Ahora bien, la referencia que en esta norma hace el legislador a las unidades tributarias, en criterio de la Sala, en modo alguno infringe el principio de legalidad, pues simplemente constituye un mecanismo de técnica legislativa que permite la adaptación progresiva de la sanción representada en unidades tributarias, al valor real y actual de la moneda.  Por otra parte, tal actualización no obedece a una estimación caprichosa realizada por la Administración Tributaria, sino que se realiza con base al estudio y ponderación de variables económicas, (Índice de Precios al Consumidor (IPC) del Área Metropolitana de Caracas), que representan la pérdida del valor real del signo monetario por el transcurso del tiempo.

En cuanto a los principios de presunción de inocencia y de culpabilidad, denunciados por la demandante como violados por la Administración al emitir un juicio anticipado mediante el cual se le consideró como “infractora” antes de que se hubiese podido defender, está de acuerdo la Sala con la opinión esbozada por el representante de la Procuraduría General de la República, al señalar que las actas que dan inicio a un procedimiento administrativo, así como todos aquellos actos dictados en el transcurso del mismo, se consideran actos administrativos de mero trámite y, como tales, no causan gravamen alguno en los particulares.

En el presente juicio, examinadas como han sido las actas  mediante las cuales se dio inicio a los procedimientos por cada uno de los retardos en que aparentemente incurrió la accionante, la Sala arriba a la conclusión de que las mismas no lesionan en forma alguna sus derechos e intereses, y sólo representan una etapa preparatoria en sede administrativa, en la que se le advirtieron los lapsos legalmente previstos para que ésta pudiese ejercer sus defensas y consignar pruebas que la eximieran de responsabilidad, desvirtuando así la imputación inicial; no habiéndolo hecho así la recurrente, limitándose a ejercer los recursos de reconsideración y jerárquico una vez dictados los actos administrativos definitivos que la declararon incursa en la infracción ya mencionada y le impusieron las sanciones de multa, se concluye que no fueron vulnerados los principios de presunción de inocencia ni de culpabilidad; y así lo declara la Sala Político Administrativa.

Como consecuencia de lo antes expresado, la Sala consideró ajustados a derecho los actos administrativos mediante los cuales se declaró que la demandante infringió lo establecido en la norma mencionada y se imponen las consiguientes sanciones.