La Sala Constitucional, con ponencia del magistrado Arcadio Delgado Rosales, interpretó el primer aparte del artículo 247 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y del artículo 56 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

            Sobre este recurso, el pasado 17 de enero la abogada Marisol Plaza Irigoyen, solicitó a la Sala del Alto Tribunal la interpretación del artículo 247 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece: "La Procuraduría General de la República asesora, defiende y representa judicial y extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República, y será consultada para la aprobación de los contratos de interés público nacional. La ley orgánica determinará su organización, competencia y funcionamiento".

            Señaló Marisol Plaza que la interpretación solicitada se encuentra vinculada específicamente al caso de las Notas Promisorias supuestamente emitidas por el Banco de Desarrollo Agropecuario (Bandagro).

            Posteriormente, el 11 de abril de 2007, la Procuradora General de la República, Gladis Gutiérrez Alvarado y un grupo de abogados actuando con el carácter de sustitutos de la Procuradora General, presentaron un recurso de interpretación del mismo artículo de la Carta Magna.

            En vista de la posible conexión entre dichas causas, la Sala Constitucional, de oficio, se pronunció sobre la acumulación de las mismas y precisó que guardan entre sí una incuestionable vinculación, porque presentan idénticos elementos objetivos de la pretensión, esto es título y objeto.

            Basado en lo anterior, la Sala del Máximo Tribunal, en aras de la celeridad y economía procesal, y a fin de evitar sentencias contradictorias, procedió a acumular el recurso de interpretación contenido en el expediente del recurso interpuesto por Marisol Plaza al presentado por la Procuradora General de la República.

            Luego de admitir los recursos de interpretación, la Sala "en atención a la facultad discrecional que posee, considera pertinente entrar a emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado, sin abrir procedimiento alguno, ello por estimar que la presente causa constituye un asunto de mero derecho, que además debe resolverse sin la menor dilación posible", por lo que pasó inmediatamente a pronunciarse sobre su procedencia.

            Constató la Sala Constitucional que el recurso de interpretación tiene por finalidad que se determine el alcance de las potestades y atribuciones que el primer aparte del artículo 247 de la Carta Magna establece a favor de la Procuraduría General de la República.

PRONUNCIAMIENTO DE LA SALA

            Al respecto, la sentencia afirma: ""por lo que concierne a la obligatoriedad o no de la atribución consagrada en el primer aparte del artículo 247 de la Carta Magna -opinión que emite la Procuraduría General de la República para la aprobación de los contratos de interés público nacional-, esta Sala considera, en atención a la misma naturaleza de las funciones de la Procuraduría General de la República -como órgano superior de consulta de la Administración Pública Nacional Centralizada- que la misma se concibe como un mecanismo de control previo, el cual resulta indispensable para reconocer la validez de los contratos de interés público nacional, pero que no tiene carácter vinculante, en virtud de no estar -dicho carácter- reconocido en la norma sometida a interpretación ni en ninguna otra del Texto Fundamental; por lo tanto, en atención al principio de legalidad y a la naturaleza del órgano, es que se debe entender que si la norma no atribuye tal carácter no puede el órgano consultivo atribuírsela, lo que se traduce en que, una vez que la Procuraduría General de la República haya emitido su pronunciamiento, el órgano que hubiese solicitado su opinión, se encuentra en libertad de acoger o no el contenido del dictamen que a tal efecto emita; y así se declara".

            Agregó el fallo de la Sala que "no está contemplado en la normativa constitucional interpretada ninguna otra situación vinculada a los contratos de interés nacional, distinta a su suscripción (como controversias en su ejecución o reclamaciones), cuya resolución requiera obligatoriamente la consulta de la Procuraduría".

            "En todo caso la Sala reitera que aun cuando un texto legal "lo cual no es usual- determine en un caso específico el carácter "vinculante" del dictamen de un órgano consultivo, la opinión contenida en el mismo no reviste el carácter de un acto administrativo con capacidad para crear derechos en favor de particulares, pues dicha opinión se produce en el marco de una relación interórganica   y solo está dirigida a coadyuvar en la formación de la voluntad del órgano decisor y no a suplirla".

                Por otra parte la Sala estimó que los artículos 56 y 57 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República deben ser interpretados sistemáticamente, dentro del marco de las disposiciones referidas al procedimiento previo a las acciones contra la República (Título IV, Capítulo I de la Ley), evidenciándose claramente del expediente contentivo de la presente acción de interpretación, que en el caso conexo con la misma, el dictamen es una consulta aislada desconectada de un procedimiento administrativo. Por otra parte, la opinión contenida en el mismo no reviste el carácter de un acto administrativo con capacidad para crear derechos en favor de particulares, pues dicha opinión se produce en el marco de un relación interorgánica "como un eventual acto preparatorio de un acto complejo- el cual solo está dirigida a coadyuvar en la formación de la voluntad del órgano decidor y no a suplirla, razón por la cual sería solo el acto emitido por la Administración activa, el cual pondera intereses de diversa naturaleza para la definitiva decisión, el que podría o no crear derechos a favor de los administrados, pudiendo asimismo ser impugnado en sede administrativa o jurisdiccional de ser el caso, por los sujetos que resulten afectados por el mismo".

            Al respecto la Sala indicó que "ese carácter aislado y meramente consultivo (no constitutivo) e incapaz de crear derechos subjetivos en cabeza de los particulares, queda evidenciado por el hecho cierto de que, como ocurrió en el caso concreto, tanto la Consultoría Jurídica del Ministerio de Finanzas como la Procuraduría General de la República, luego de recabar nuevos elementos probatorios "surgidos en el marco de esa relación interorgánica- procedieron a emitir sendas opiniones que dejaron sin efecto sus respectivos dictámenes previos. Esta posibilidad jurídica resulta coherente y cónsona, si se observa que, tal como se ha venido explicando, no se está en presencia de un procedimiento capaz de crear derechos subjetivos, sino de una auténtica tarea de consultoría interna que, al enriquecerse con nuevos elementos probatorios, puede orientarse en otro sentido"

            Destacó la Sala que "dada la naturaleza jurídica antes descrita, la revocatoria de esa clase de dictámenes de la Administración (basada en nuevos elementos) en nada atenta contra la garantía contenida en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos".

            "De lo expuesto, concluye la Sala que la aludida prescindencia total y absoluta del procedimiento administrativo antes descrito, previo a la emanación del dictamen, trae como consecuencia la imposibilidad de que el mismo produzca los efectos contemplados en el artículo 56 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República".

            La Sala Constitucional indicó que la norma del artículo 57 del mencionado Decreto con Fuerza de Ley Orgánica, "sólo tiene un carácter instrumental, el cual se limita a la notificación que deberá realizar el órgano de la Administración activa "al interesado en su decisión- dentro de un lapso de cinco (5) días hábiles siguientes, contados a partir de la recepción de la opinión que emita este órgano consultivo; por lo que la clara redacción de la disposición normativa no requiere su interpretación por parte de esta Sala", concluyó.