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Ponencia del Magistrado Dr. EDELIO ISABEL GONZÁLEZ DÍAZ
El Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua con sede en Maracay y con Competencia en el estado Carabobo, remitió a esta Sala de Casación Social, mediante oficio N° 5.779-2025 de fecha 16 de enero de 2025, el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad agrario, interpuesto ante esa instancia por la ciudadana GLORIA MARINA BERMUDEZ, titular de la cédula de identidad número V- 4.128.557, representada judicialmente por el abogado Elvis Moisés Mallarino Bermúdez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el número 255.191, contra el acto administrativo dictado por el Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), en sesión ORD-1310-21, de fecha 11 de junio de 2021, bajo el número 2, Folio 3 y 4 Tomo 5150, mediante el cual se otorgó Título de Garantía de Permanencia Socialista Agrario y Carta de Registro Agrario Nº 88845521RAT0010044, a favor de la ciudadana Mariela Josefina Castillo Fernández, titular de la cédula de identidad número V- 12.034.827, sobre un lote de terreno denominado “FAMILIA CASTILLO”, ubicado en el sector Bárbula, Asentamiento Campesino sin información Parroquia No Urbana Yagua, Municipio Guácara del estado Carabobo, constante de una superficie de una hectáreas con ocho mil quinientos cincuenta y nueve metros cuadrados (1 ha con 8.559 m2), alinderado de la siguiente manera: Norte:Terreno de Parque Turístico Don Julián; Sur: Vía de Penetración Agrícola; Este: Caño y Oeste: Carretera Nacional Yagua- Naguanagua, demarcado por los puntos de coordenadas levantadas en Proyección Universal Transversal de Mercator (UTM), Huso 19, Datum REGVEN Identificados de la siguiente manera: El Lote 1,PO, Este: 318801, Norte: 1134014, El Lote: 1, P4, Este: 618774, Norte: 1134078, El Lote 1, P3, Este: 618552, Norte: 1134071, El Lote. 1, P2 Este: 618564, Norte: 1133977, El Lote 1, P1 Este: 618801, Norte: 1134014. El predio FAMILIA CASTILLO, se encuentra ubicado en el asentamiento 100% Fundo INTI Vigirima, Sector El Limón, Parroquia No Urbana Yagua, Municipio Guácara del estado Carabobo.
La remisión es efectuada en virtud de la consulta obligatoria prevista en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en armonía con el artículo 184 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, con motivo de la sentencia dictada por el Tribunal Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua con sede en Maracay y con Competencia en el estado Carabobo, de fecha 6 de agosto de 2024, que declaró con lugar el recurso de nulidad incoado y nulo el acto administrativo recurrido. Contra dicha sentencia no se ejerció recurso alguno.
Por cuanto el 23 de marzo de 2026, tomó posesión en el cargo de Magistrada de esta Sala de Casación Social la Dra. Eneida Alexandra Moreno Pérez, a fin de suplir la falta temporal del Magistrado Dr. Carlos Alexis Castillo, en virtud de su designación como Ministro del Poder Popular para el Proceso Social de Trabajo, por parte de la Presidenta Encargada de la República Bolivariana de Venezuela, Dra. Delcy Eloína Rodríguez, la Sala quedó constituida de la siguiente manera: Presidente Dr. Edgar Gavidia Rodríguez, Vicepresidente Dr. Elías Rubén Bittar Escalona y la Magistrada Dra. Eneida Alexandra Moreno Pérez.
Recibido el expediente, el 10 de junio de 2025, se dio cuenta en Sala y se asignó la ponencia al Magistrado Dr. Edgar Gavidia Rodríguez.
Por cuanto el 4 de mayo de 2026, se incorporó a esta Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, el Magistrado Suplente Dr. Edelio Isabel González Díaz, a fin de suplir temporalmente la falta absoluta del Magistrado Dr. Edgar Gavidia Rodríguez, en virtud de la jubilación aprobada por la Sala Plena de este Máximo Tribunal, el 27 de abril de 2026. Por consiguiente, apreciada la circunstancia de hecho establecida en el artículo 47 de la Ley Orgánica de Reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la Sala quedó reconstituida de la siguiente manera: Presidente Dr. Elías Rubén Bittar Escalona, Vicepresidenta Dra. Eneida Alexandra Moreno Pérez y el Magistrado Dr. Edelio Isabel González Díaz.
Ahora bien, el Presidente de la Sala, haciendo uso de las facultades conferidas en el artículo 53 del Reglamento Interno del Tribunal Supremo de Justicia, reasignó la ponencia de la presente causa, al Magistrado Dr. EDELIO ISABEL GONZÁLEZ DÍAZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Cumplidas las formalidades legales y siendo la oportunidad para decidir esta Sala de Casación Social lo efectúa, previas las consideraciones siguientes:
I
DE LA CONSULTA OBLIGATORIA
La sentencia sometida a consulta ante esta Sala, emanó del el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua con sede en Maracay y con Competencia en el estado Carabobo, actuando en primer grado de jurisdicción, quien la remitió en consulta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en virtud de que el acto administrativo recurrido fue dictado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), el cual goza de prerrogativas y privilegios según lo establecido en la aludida norma.
Por ende, puede observarse que el dispositivo legal antes referido establece que: “toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”; de manera que, mediante la figura de la consulta se garantiza el agotamiento de la doble instancia, cuando se dicte un fallo definitivo opuesto a los intereses de la República como así se desprende del caso en auto, púes éste necesariamente deberá ser revisado por el Tribunal con competencia funcional para ello.
Por ello, concatenado con la decisión N° 2.157 del 16 de noviembre de 2007 proferida por la Sala Constitucional de este Alto Tribunal (Caso: Nestlé Venezuela, S.A.), estableció que la consulta obligatoria prevista en dicha normativa persigue resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos organismos y entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, con el objetivo de impedir que el cumplimiento de sus fines fundamentales resulte afectado; sosteniendo así mismo que tal privilegio sólo resulta aplicable cuando el fallo sea contrario a la pretensión, excepción o defensa de la República. En este supuesto, transcurridos como fueron los lapsos de apelación sin que las partes hayan recurrido de la decisión contraria a los intereses de la República, debe el juez competente remitirla en consulta ante el Tribunal Superior competente, para que éste proceda a revisar si la misma está ajustada a derecho o no.
De tal manera que, vista la remisión del asunto efectuada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua con sede en Maracay y con Competencia en el estado Carabobo, se observa que la acción interpuesta versa sobre una pretensión de naturaleza contenciosa administrativa agraria, la cual fue declarada con lugar mediante la decisión dictada por el Juzgado Superior Agrario antes mencionado, el 6 de agosto de 2024, en razón del recurso contencioso administrativo de nulidad agrario, interpuesto ante esa instancia por la ciudadana Gloria Marina Bermúdez, supra identificada, contra el acto administrativo dictado por el Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), en sesión ORD-1310-21, de fecha 11 de junio de 2021, bajo el número 2, Folio 3 y 4 Tomo 5150, mediante el cual se otorgó Titulo de Garantía de Permanencia Socialista Agrario y Carta de Registro Agrario Nº 88845521RAT0010044, a favor de la ciudadana Mariela Josefina Castillo Fernández, sobre un lote de terreno denominado “FAMILIA CASTILLO”.
Delimitado lo anterior, es evidente entonces que el fallo objeto de consulta, persigue la nulidad de un acto administrativo emanado de un ente público, como lo es el Instituto Nacional de Tierras (INTI), por lo que las decisiones proferidas en el contexto de un procedimiento contencioso administrativo, cuya pretensión es la nulidad de una providencia administrativa emanada del precitado ente agrario serán sometidas a consulta, de acuerdo a lo establecido en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Por tal razón, procede la consulta sobre los puntos desfavorables a la defensa de la República, a cuyo efecto esta Alzada revisará si el fallo de instancia: i) se apartó del orden público; ii) violentó normas de rango constitucional o interpretaciones y criterios vinculantes sentados por la Sala Constitucional; iii) quebrantó formas sustanciales en el proceso o las demás prerrogativas procesales; o iv) efectuó una incorrecta ponderación del interés general, conforme al criterio expuesto por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en decisión N° 1.071, del 10 de agosto de 2015 (Caso: María del Rosario Hernández Torrealba).
En tal sentido, la Sala procede a revisar la sentencia en atención a lo dispuesto en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Así se declara.
II
ANTECEDENTES
1.- De la demanda
Mediante escrito presentado ante el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua con sede en Maracay y con competencia en el estado Carabobo, en fecha 6 de junio de 2022, interpuesto por el profesional del derecho Elvis Moisés Mallarino Bermúdez, supra identificado, procediendo con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Gloria Marina Bermúdez, contra el acto administrativo dictado por el Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), en sesión ORD-1310-21, de fecha 11 de junio de 2021, bajo el número 2, Folio 3 y 4 Tomo 5150, mediante el cual se otorgó Título de Garantía de Permanencia Socialista Agrario y Carta de Registro Agrario Nº 88845521RAT0010044, a favor de la ciudadana Mariela Josefina Castillo Fernández, sobre un lote de terreno denominado “FAMILIA CASTILLO”.
En dicho escrito, el apoderado judicial de la parte actora, alegó, entre otros aspectos, que su representada se ha dedicado casi medio siglo a la producción agrícola, laborando la tierra de forma ininterrumpida. Su derecho de ocupación está formalmente respaldado por el Estado venezolano mediante el Instituto Nacional de Tierras (INTI), ente que reconoció su trayectoria y ocupación útil otorgándole la respectiva Carta Agraria, fundamentada en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
En este orden, afirma que este reconocimiento legal se materializó a través de la Resolución Nº 177, emanada del Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), el 4 de febrero de 2003 (aprobada en sesión Nº 26-03). Puntualiza, en estricto cumplimiento de la normativa agraria, que la productora se encuentra debidamente inscrita en el Registro Campesino, certificación que consta en el sistema del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura Productiva y Tierras (MPPAT).
Asimismo, destaca que esta pacífica posesión y vocación agrícola se ha mantenido por más de tres décadas, consolidándose mucho antes de los actos administrativos de reconocimiento oficial y durante la vigencia de la Ley de Reforma Agraria de 1959, que culminó con el reconocimiento jurídico otorgado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), el cual le adjudicó el predio mediante Carta Agraria bajo los principios de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Dicho marco legal prohíbe la explotación indirecta, como el arrendamiento de las parcelas, garantizando que las tierras adjudicadas constituyan un patrimonio familiar para el campesino que cumpla con su explotación directa. Asimismo, el derecho conferido goza de características fundamentales es irrenunciable, imprescriptible y no puede ser revocado a favor de terceros, salvo por abandono y previo el respectivo procedimiento administrativo.
En la continuidad de sus fundamentos la apelante, respecto a la naturaleza jurídica del predio, esgrime que no se encuentra sujeto a embargo o gravamen, salvo por causas de utilidad pública o interés social. En este sentido, a su decir, fue determinante el avance hacia la democratización de la tenencia de la tierra tras la promulgación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, cuyo fin es garantizar la soberanía alimentaria del país, protegiendo especialmente la práctica del conuco como patrimonio cultural y productivo.
Afirma por otra parte, resulta falso que, para la fecha en que el Instituto Nacional de Tierras (INTI), dictó el acto administrativo, su representada, Mariela Josefina Castillo Fernández, se encontrara ejecutando labores agroproductivas, específicamente la siembra de auyama con nueve días de germinación. Por el contrario, para dicha fecha, la posesión legítima de mi representada estaba siendo objeto de una grave agresión que le impidió siquiera desmalezar el terreno, tal como consta en la inspección ocular.
Finalmente señala, la Oficina Regional de Tierras confirmó al Tribunal Agrario que la Carta Agraria, emitida a favor de su representada por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), se encuentra plenamente vigente y no ha sido derogada. Por lo que, este documento ampara una ocupación útil, agraria y directa que su representada ejerce históricamente sobre el predio. En consecuencia, el instrumento utilizado por los querellados para consumar el despojo carece de validez frente a los derechos subjetivos de su representada.
En fecha 14 de junio de 2022, el Tribunal de la causa, admite el recurso de nulidad propuesto, ordenando la notificación del Instituto Nacional de Tierras, de la Procuraduría General de la República y de la Fiscalía Superior del estado Aragua, así como la emisión del cartel de emplazamiento de los terceros interesados y al beneficiario del acto administrativo. De igual forma, se ordena al Directorio del ente accionado la remisión de los antecedentes administrativos. (Folio 85 al 94. Pieza 1).
El 20 de junio de 2022, el abogado Elvis Moisés Mallarino Bermúdez, apoderado judicial de la parte demandante recurrente, retiró el cartel de notificación a los terceros, a los fines de su publicación (Folio 95 Pieza 1).
El 27 de junio de 2022, el apoderado judicial de la parte actora, mediante escrito consignó ejemplar del Cartel de notificación en el cual se dejó constancia de la respectiva notificación a los terceros, que hayan participado en la vía administrativa y/o cualquier persona que se crea con derecho (Folios 96 y 97 de la pieza N°1).
El 4 de julio de 2022, el referido abogado Elvis Moisés Mallarino Bermúdez, solicitó se le designe como correo especial a los fines de trasladar la comisión conferida al Juzgado comisionado Agrario. (Folio 98 de la pieza N°1).
Por auto de fecha 6 de julio de 2022, se designó como correo especial al abogado Elvis Moisés Mallarino Bermúdez, a los fines de que traslade la comisión conferida al Juzgado Agrario Primero de Primera Instancia de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas. (Folios 99 y 100 de la pieza N° 1).
El 24 de noviembre de 2022, el abogado de la parte recurrente, consignó resultas de la comisión conferida al Juzgado Agrario Primero de Primera Instancia de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, a los fines de la notificación de la Procuraduría General de la República, al presidente del Instituto Nacional de Tierras (INTI), debidamente cumplida con resultado positivo. (Folios 101 al 111 de la pieza N° 1).
En fecha 30 de marzo de 2023, el alguacil del Tribunal de la causa, dejó constancia de haber practicado la notificación dirigida al Fiscal Superior del Ministerio Público del estado Carabobo (Folios 156 y 157 de la pieza N°1).
En esa misma fecha, antes referida el alguacil de ese Juzgado dejó constancia de haber practicado la notificación de la ciudadana Mariela Josefina Castillo (Folios 114 y 115 de la pieza N°1).
Por auto de fecha 30 de marzo de 2023, comenzó a transcurrir el lapso de suspensión de noventa (90) días continuos, previo el computo de dos (02) días de termino de la distancia vencido estos comenzó a transcurrir los correspondientes lapsos procesales (Folio 116 de la pieza 1).
En fecha 7 de julio de 2023, el abogado Félix Ricardo Garrido consignó poder que le fuera otorgado por la ciudadana Mariela Josefina Castillo, por ante la Oficina de Registro Público del Segundo Circuito del Municipio Valencia del estado Carabobo (Folios 117 al 121 de la pieza N°1).
En fecha 11 de julio de 2023, la abogada Nathasky Nairobis Charles, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 312.766, consignó instrumento poder que le fuera otorgado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), en fecha 15 de mayo de 2023, por ante la Notaria Publica Quinta del Municipio Sucre del estado Miranda. (Folios 122 al 126 de la pieza N°1).
El 18 de julio de 2024, el abogado Félix Ricardo Garrido, plenamente identificado en autos, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Mariela Josefina Castillo Fernández, supra identificada, consignó escrito de contestación. (Folios 127 al 130 de la pieza N°1).
En fecha 25 de julio de 2023, se deja constancia que el abogado Elvis Moisés Mallarino Bermúdez, supra identificado en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente consignó escrito de promoción de pruebas. (Folio 133 de la pieza N°1).
En esa misma fecha, se deja constancia que el abogado Félix Ricardo Garrido, plenamente identificado, en su carácter de apoderado judicial del tercero interesado, consigna escrito de promoción de pruebas. (Folio 134 de la pieza N°1).
El 28 de julio de 2022, el Tribunal de la causa ordenó agregar a los autos las pruebas presentadas por las partes. (Folios 135 al 216 de la pieza N° 1).
Por auto de fecha 3 de agosto de 2023, el Tribunal se pronunció respecto a las pruebas promovidas por las partes, y fija oportunidad para la evacuación de la prueba de Inspección Judicial promovida por la parte recurrente se libró oficio No. 5.507-2024 a los fines de solicitar apoyo técnico en la evacuación de la prueba de inspección judicial. (Folios 217 al 220 de la pieza N° 1).
El 19 de septiembre de 2023, se celebró la audiencia de evacuación de la prueba testimonial promovida por la parte recurrente, dejándose constancia de la comparecencia de los ciudadanos Henry José Serrano, Andrés Argenis González y Adelaida María Castellano García. (Folios 223 al 225 de la pieza N° 1).
En la referida fecha, se dejo constancia que siendo la oportunidad para la evacuación de la prueba testimonial de los ciudadanos María Magaly Mijares Delgado y José Rafael Bordones Rojas, promovida por la parte recurrente, no fue evacuada en virtud de la incomparecencia de los antes mencionados ciudadanos. (Folio 226 al 227 de la pieza N° 1).
En fecha 22 de septiembre de 2023, el alguacil del tribunal dejó constancia de haber entregado el Oficio No. 5.507-2023, dirigido a la Oficina Regional de Tierras del estado Carabobo a los fines de la evacuación de la prueba de inspección judicial promovida por la parte accionante. (Folios 228 y 229 de la pieza N°1).
Mediante auto del 27 de septiembre de 2023, se fijó la oportunidad para que tenga lugar la audiencia oral de informes. (Folio 231 de la pieza N° 1).
En fecha 2 de octubre de 2023, tuvo lugar la audiencia oral de informes, se dejó constancia de la comparecencia de la parte recurrente, el tercero interesado beneficiario del acto administrativo, asimismo se dejo constancia de la incomparecencia de la recurrida Instituto Nacional de Tierras (INTI), ni por sí, ni por medio de apoderado alguno. (Folios 232 al 234 de la pieza N° 1).
En esa misma fecha, el apoderado judicial de la parte demandante, consignó escrito de consideraciones a acto de informe. (Folios 235 al 240 de la pieza N° 1).
Por auto de fecha 13 de octubre de 2023, se acordó diferir la oportunidad para practicar la inspección judicial y se fijó para el día veinte (20) de octubre de 2023, se oficio a la Oficina Regional de Tierras del estado Carabobo a los fines que designara técnico que prestara asistencia técnica al Tribunal de la causa en la práctica de dicho acto. (Folio 244 de la pieza N° 1).
En fecha 16 de octubre de 2023, el Tribunal Superior Agrario dejó constancia de haber practicado la notificación a la Oficina Regional de Tierras (INTI), del estado Carabobo a los fines de la evacuación de la prueba de Inspección Judicial. (Folios 246 y 247 de la pieza N° 1).
El 20 de octubre de 2023, el Tribunal de la causa se trasladó y constituyó a los fines de practicar la inspección judicial, la cual fue acordada por ese Juzgado en la oportunidad de la celebración de la audiencia oral de informe. Asimismo, se levantó acta dejando constancia de los hechos observados por ese Juzgado. (Folios 2 y 3 de la pieza N° 2).
Por auto de fecha 12 de diciembre de 2023, el Tribunal Superior Agrario, difirió el pronunciamiento de la sentencia conforme a lo establecido en el artículo 173 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. (Folio 5 de la pieza N° 2).
En fecha 14 de diciembre de 2023, el Tribunal de la causa recibió oficio ORT-C.A-RO7-2312-0233, procedente de la Oficina Regional de Tierras (INTI), del estado Carabobo, mediante el cual remite informe técnico sobre un lote de terreno denominado predio “Familia Castillo”, ubicado en el sector El Limón, Parroquia Yagua, Municipio Guácara del estado Carabobo, relacionado con la inspección practicada en fecha 20 de octubre del 2023. (Folio 6 al 15 de la pieza N° 2).
Finalmente, el 6 de agosto de 2024, el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua con sede en Maracay y con Competencia en el estado Carabobo, dictó la sentencia definitiva objeto de la presente consulta.
II
SENTENCIA CONSULTADA
La sentencia definitiva dictada el 6 de agosto de 2024, por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua con sede en Maracay y con Competencia en el estado Carabobo, contiene los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
(…)
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a este Juzgado pronunciarse en cuanto al presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad Conjuntamente con amparo Cautelar, interpuesto ante este Juzgado Superior Agrario por el abogado ELVIS MOISES MALLARINO VERMUDEZ, (…), en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana GLORIA MARINA BERMUDEZ (…) en contra del acto administrativo emanado del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI) en reunión ORD acordó otorgar TITULO DE GARANTIA DE PERMANENCIA SOCIALISTA AGRARIO Y CARTA DE REGISTRO AGRARIO Nº 888455221RAT0010044, a favor de la ciudadana MARIELA JOSEFIBNA CASTILLO FERNANDEZ, (…) sobre un lote de terreno denominado “FAMILIA CASTILLO” ubicado en el sector Bárbula, Asentamiento Campesino sin información Parroquia No Urbana Yagua, Municipio Guácara del estado Carabobo, constante de una superficie de UNA HECTÀREA CON OCHO MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE METROS CUADRADOS (1 has con 8.559 m2), alinderado de la siguiente manera: norte: Terreno de Parque Turístico Don Julián; sur: Vía de Penetración Agrícola; este: Caño y oeste: Carretera Nacional Yagua- Naguanagua; en tal sentido considera esta Alzada necesario observar que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 19 establece:
“…Los actos de la Administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal;
2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la Ley.
3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución, y;
4. Cuando hubieran sido dictados por autoridadades manifiestamente incompetente, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”
De tal manera que a luz de la norma antes transcrita cuando la infracción en que ha incurrido el acto es tan grave que afecta el orden público, el régimen procesal exige la nulidad de pleno derecho, siendo imposible proteger dicho acto.
Del mismo modo, de conformidad con el Principio de Universalidad Control Judicial, toda actividad administrativa o todo acto administrativo queda sometido al control judicial contencioso administrativo, tal y como ha sido recogido por el legislador en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de donde deviene que todos los actos administrativos, incluyendo los denominados de autoridad, quedan sujetos al control judicial de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativo por contrariedad a derecho, sea cual sea el motivo de la misma; inconstitucionalidad o ilegalidad.
Determinado lo anterior, este órgano Jurisdiccional actuando en sede Contencioso Administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 156 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, pasa a revisar el asunto sometido a su conocimiento a los fines de proferir el pronunciamiento respectivo sobre la procedencia o no de los vicios señalados por el recurrente, y estando este Juzgador obligado a revisar con precisión los alegatos de las partes y todos y cada uno de los medios de pruebas aportados, examinando detalladamente las actas del expediente para analizar y el tal caso escudriñar si la administración agraria ha incurrido en el vicio delatado por el recurrente; y siendo que de la revisión exhaustiva de las actas procesales que conforman el presente asunto, se desprende que el Instituto Nacional de Tierras (INTI) no remitió los antecedentes administrativos, que le fueran requeridos por Este Despacho en fecha 14 de junio de 2023, mediante Oficio Nro. 5.303-2022, por lo que esta Alzada considera oportuno citar la sentencia de fecha 12 de noviembre de 2009, Expediente AA-60-S-2009-00694. Agropecuaria Venezuela C.A (Agrovenca)-INTI, con ponencia de la Magistrada Dra. Carmen Porras de Roa, que estableció:
Omissis…
Determinado lo anterior, este órgano jurisdiccional actuando en sede Contencioso Administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 156 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, debe este Tribunal antes de entrar a pronunciarse sobre el fondo de lo controvertido, es decir, sobre la procedencia o no de los vicios señalados por el recurrente, del modo sigue:
Falso supuesto de hecho, en que incurre el órgano administrativo, arguye el recurrente que la Administración incurrió en el mencionado vicio de falso supuesto al dictar el acto administrativo, recurrido, a favor de la ciudadana Mariela Josefina Castillo Fernández (…) en sustitución del otorgado a la recurrente, en el cual se deja constancia de un hecho incierto cuando expresa que la superficie de terreno viene siendo ocupada por la ciudadana Mariela Josefina Castillo Fernández, accionista de la Sociedad de Comercio LLANTEX C.A., importadora de cauchos, no ha hecho esfuerzo alguno por sembrar alguna auyama como falsamente se deja constancia en el instrumento otorgado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI) en flagrante violación de los principios generales que rigen el otorgamiento de tal condición excepcional dirigida a la protección del campesino establecida en la legislación agraria vigente, como falsamente se afirma como fundamento de pretender constituirla en beneficiaria del título de permanencia socialista agraria.
En razón de lo expuesto pasa este juzgador a pronunciarse en cuanto al vicio delatado, de la forma siguiente:
Con relación al vicio de falso supuesto, se ha establecido que este se manifiesta de dos maneras: la primera, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, caso en el que estamos en presencia de un falso supuesto de hecho. La segunda se configura cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentarse su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado.
En este sentido, debe señalarse que el vicio de falso supuesto de hecho al igual que el falso supuesto de derecho, afecta la causa del acto administrativo y acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho y de derecho probadas en el expediente y, además, si se dictó de manera que guarde la debida correspondencia con el supuesto previsto en la norma legal.
En el caso bajo estudio observa este Juzgador, que la parte recurrente entre las pruebas promovidas trago a este Despacho, promovió original de la Carta Jurada de ocupación otorgado a la ciudadana Gloria Marina Bermúdez (…), por el Consejo Comunal del Sector El Samán Azucenas, de fecha 23 de noviembre de 2023, y original de carta de residencia de la ciudadana Gloria Marina Bermúdez, (…) emanada del Consejo Comunal El Samán Azucena, de fecha 02 de octubre de 2020, a los fines de desvirtuar el argumento del ente administrativo que dicho terreno viene siendo ocupado por el ciudadano Mariela Josefina Castillo Fernández (…).
Por otra parte observa este Juzgador de las documentales consignadas Inspección Ocular practicada por el Juzgado de Primero de Municipio Ordinario y Ejecutor de los Municipios Guácara, San Joaquín y Diego Ibarra de la Circunscripción Judicial del estado Carabobo, en fecha 15 de octubre de 2021, de la cual se desprende que dicha parcela se encuentra cubierta de maleza y que en la misma no se ejecuta ningún tipo de actividad, lo que permite inferir a este Juzgador que la Administración baso su decisión bajo las perspectivas de una errónea apreciación de los hechos, por lo que quien decide visto lo expuesto y al verificarse que el ente administrativo baso su decisión en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, concluye que se configura el vicio de falso supuesto de hecho alegado por la parte recurrente. Y así se decide.
Por otra parte el recurrente invoca en beneficio de los Derechos y Garantías de naturaleza constitucional, que fueron violentados, refiere lo establecido en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, por lo que resulta imprescindible revisar dicho procedimiento, previsto para regular la permanencia en los predios que aun siendo de propiedad privada, la tenencia la ostente un productor para aprovechamiento, en tal sentido, se establece:
Omissis…
Ahora bien, tal y como se ha expresado precedentemente el Procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, conforme a lo expresado en su ordinal 4, tiene por objeto garantizar la permanencia de los pequeños y medianos productores que han venido ocupado la misma por un lapso superior de tres años, con fines exclusivamente productivos, siendo ratificado en el parágrafo quinto, en el cual se impone la carga al beneficiario de demostrar ante el Instituto Nacional de Tierras (INTI) que su permanencia ha sido ininterrumpida superior a tres (3) años, ejerciendo la actividad agrícolas, en las tierras, que pudieran ser privadas, sobre las cuales pretende se otorgue la garantía de permanencia.
Siendo así, corresponde a la Administración previo estudio de los recaudos proporcionados por el solicitante, revisar si efectivamente se encuentren llenos establecidos por la ley, con especial consideración a los requisitos antes establecidos, es decir, la permanencia y la producción teniendo en cuenta que el fin fundamental es establecer las bases para el desarrollo sustentable de la Nación, garantizando la Soberanía Agroalimentaria.
Atendiendo a las consideraciones antes expuestas, y vistos los medios probatorios traídos a los autos, con especial consideración a la Carta Jurada de ocupación otorgado a la ciudadana Gloria Marina Bermúdez (…) por el Consejo Comunal del Sector El Samán Azucenas de fecha 23 de noviembre de 2023, y original de constancia de residencia de la ciudadana Gloria Marina Bermúdez (…), emanada del Consejo Comunal El Samán Azucena, de fecha 02 de octubre de 2020, que permiten a este Juzgador apreciar que el referido predio venía siendo ocupado por la ciudadana Gloria Marina Bermúdez (…) desde el año 2020, ratificando lo manifestado por el órgano administrativo en la apertura del procedimiento de a los fines del otorgamiento de TITULO DE GARANTIA DE PERMANENCIA SOCIALISTA Y CARTA DE REGISTRO AGRARIO, a favor de la ciudadana Mariela Josefina Castillo Fernández, (…), sobre un lote de terreno denominado “ FAMILIA CASTILLO”, ubicado en el sector BARBULA, asentamiento campesino sin información parroquia No Urbana Yagua municipio Guácara del estado Carabobo, constante de una superficie de UN HECTAREA CON OCHO MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE METROS CUADRADOS (1 ha con 8559 m2), en fecha 11 de junio 20121, manifestando que la ocupación es desde menos de un año, indicando que la solicitante se encuentra ejecutando labores agro productivas representada por la actividad agrícola vegetal hortalizas con la siembra de auyama de 9 días de germinación aproximadamente, en una superficie aprovechable con producción del 20%, y procede a la Declaratoria de Garantía de Permanencia y Otorgamiento de Carta de Registro, de lo que deviene que el Órgano Administrativo no cumplió con los requisitos mínimos establecidos por la Ley para el otorgamiento del referido instrumento agrario, toda vez que la tenencia del predio por parte beneficiario no excede el mínimo exigido por la Ley , es decir, un periodo ininterrumpido de (3) años ejerciendo la actividad agrícolas, conforme a las previsiones contenidas en el ordina 4 y parágrafo quinto del artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, así como tampoco demuestra de modo alguno, su cualidad de productor, siendo que la producción que ejecuta en el mismo alcanza solo un 20% , por lo quien suscribe considera que efectivamente existe vulneración al “ derecho a la defensa”. Al “ debido proceso” en el trámite del procedimiento de Declaratoria de Garantía de Permanencia y Otorgamiento de Carta de Registro sobre el antes mencionado lote de terreno, lo que da lugar a la nulidad conforme a las previsiones contenidas en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo esté Juzgador declara Con Lugar la nulidad absoluta del acto aquí recurrido. Así se decide.
DISPOSITIVA
Por los razonamientos antes expuestos, este Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial de los estados Aragua y Carabobo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, DECLARA: PRIMERO: CON LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad conjuntamente con amparo cautelar, interpuesto ante este Juzgado Superior por el Abogado ELVIS MOISES MALLARINO BERMUDEZ (…), en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana GLORIA MARINA BERMUDEZ (…), en contra del acto administrativo, emanado del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI) en reunión ORD acordó otorgar TITULO DE GARANTIA DE PERMANENCIA SOCIALISTA AGRARIO Y CARTA DE REGISTRO AGRARIO Nº 888455221RAT0010044, a favor de la ciudadana MARIELA JOSEFINA CASTILLO FERNANDEZ, (…) sobre un lote de terreno denominado “FAMILIA CASTILLO” ubicado en el Sector Bárbula, Asentamiento campesino sin información, Parroquia No Urbana Yagua, Municipio Guácara del Estado Carabobo, constante de una superficie de UNA HECTAREA CON OCHO MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE METROS CUADRADOS ( 1HA CON 8.559m2), alinderado de la siguiente manera: Norte: Terreno del Parque Turístico Don Julián, Sur: Vía de Penetración Agrícola, Este: Caño y Oeste: Carretera Nacional Yagua-Naguanagua. SEGUNDO: SE ANULA el acto administrativo emanado del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI) en reunión ORD acordó otorgar TITULO DE GARANTIA DE PERMANENCIA SOCIALISTA AGRARIO Y CARTA DE REGISTRO AGRARIO Nº 888455221RAT0010044, a favor de la ciudadana MARIELA JOSEFINA CASTILLO FERNANDEZ, (…) sobre un lote de terreno denominado “FAMILIA CASTILLO” (…) (Sic) (Destacado del Original).
III
DE LA COMPETENCIA
Con el objeto de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el asunto sometido a su conocimiento, se trae a colación las siguientes disposiciones legales:
Dispone el artículo 156 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo siguiente:
Artículo 156. Son
competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de
los actos administrativos agrarios:
1.
Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios
competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera
Instancia.
2. La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social
del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia.”.
Por su parte, el artículo 184 de la
Ley in commento, consagra las
competencias de la Sala de Casación Social, estableciendo que:
“Artículo 184. Dada la
especialidad e interés social de la materia regulada en la presente Ley, será
de la competencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de
Justicia, además de las atribuciones que le confiere la Constitución de la
República y las leyes, las siguientes:
(…Omissis…)
3.De las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas por los
tribunales superiores contencioso administrativos agrarios y demás
asuntos contenciosos administrativos relacionados con la materia regulada
en la presente Ley.
(…Omissis…)”
Atendiendo a lo dispuesto en los
artículos antes transcritos, y visto que ha sido remitida esta causa en
consulta del fallo a través del cual el Juzgado Superior Agrario de la
Circunscripción Judicial del estado Aragua, con sede en Maracay y con
Competencia en el estado Carabobo, declaró con lugar el Recurso Contencioso
Administrativo incoado, esta Sala de Casación Social declara su competencia
para su resolución. Así se decide.
IV
CONSIDERACIÓNES PARA DECIDIR
Ahora bien, con la finalidad de determinar si la decisión dictada por el Juzgado Superior Agrario del estado Aragua con competencia en el estado Carabobo, se encuentra ajustada a derecho, esta Sala realiza las siguientes consideraciones:
La Sala observa que el fallo en consulta se relaciona con un recurso contencioso administrativo de nulidad agrario, conjuntamente con amparo cautelar, interpuesto por la ciudadana Gloria Marina Bermúdez, ut supra identificada, contra el acto administrativo otorgado por el INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), en sesión ORD-1310-21, de fecha 11 de junio de 2021, bajo el número 2, Folio 3 y 4 Tomo 5150, mediante el cual se otorgó Titulo de Garantía de Permanencia Socialista Agrario y Carta de Registro Agrario Nº 88845521RAT0010044, a favor de la ciudadana Mariela Josefina Castillo Fernández, sobre un lote de terreno denominado “FAMILIA CASTILLO”.
Por otro lado, el Juzgado Superior Agrario del estado Aragua con sede en Maracay y con Competencia en el estado Carabobo, declaró con lugar el referido recurso y nulo el acto administrativo recurrido, evidenciándose que el Instituto Nacional de Tierras (INTI), no ejerció recurso de apelación contra la decisión que desfavoreció sus intereses.
A los fines de dilucidar la conformidad a derecho o no de la decisión sometida a consulta, se estima imperativo atender lo expuesto por el a quo quien declaró con lugar el recurso de nulidad y en consecuencia nulo el acto administrativo recurrido, por cuanto consideró que “el Órgano Administrativo no cumplió con los requisitos mínimos establecidos por la Ley para el otorgamiento del referido instrumento agrario, toda vez que la tenencia del predio por parte beneficiario no excede el mínimo exigido por la Ley , es decir, un periodo ininterrumpido de (3) años ejerciendo la actividad agrícolas, conforme a las previsiones contenidas en el ordinal 4 y parágrafo quinto del artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, así como tampoco demuestra de modo alguno, su cualidad de productor, siendo que la producción que ejecuta en el mismo alcanza solo un 20%, por lo quien suscribe considera que efectivamente existe vulneración al “ derecho a la defensa”. Al “ debido proceso” en el trámite del procedimiento de Declaratoria de Garantía de Permanencia y Otorgamiento de Carta de Registro sobre el antes mencionado lote de terreno, lo que da lugar a la nulidad conforme a las previsiones contenidas en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo esté Juzgador declara Con Lugar la nulidad absoluta del acto aquí recurrido”.
Se estima imperativo atender a lo que, respecto de la permanencia, consagra la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. A tal efecto, en el artículo 17, se prevé lo relativo al uso de las tierras en los términos siguientes:
Artículo 17. Dentro del régimen de uso de tierras con vocación para la producción agrícola que permita alcanzar la soberanía alimentaria, se garantiza:
1. La permanencia de los grupos de población asentados en las tierras que han venido ocupando.
2. La permanencia de los pequeños y medianos productores agrarios en las tierras que han venido ocupando de forma pacífica e ininterrumpida superior a tres años.
3. La permanencia de los grupos organizados para el uso colectivo de la tierra, así como los sistemas colectivos, cooperativos, comunitarios, consejos de campesinos y campesinas, consejos comunales y cualquier otro tipo de organización colectiva en las tierras ocupadas con fines de uso agrícola.
4. La permanencia de los campesinos y campesinas en las tierras privadas que trabajan, aun cuando no sean de su propiedad, si dicho trabajo es realizado con ocasión de la constitución de sociedades, contratos de mandato, arrendamiento, comodato, cesión de derechos, medianería, aparcería, usufructo o, en general, cualesquiera formas o negocios jurídicos efectuados con quien se atribuya la propiedad de las tierras, por un período mínimo ininterrumpido de tres años.
5. A todos los campesinos y campesinas, el derecho fundamental a generar su bienestar; y en tal sentido no podrán ser desalojados de ninguna tierra que ocupen con fines de obtener una adjudicación o garantía de permanencia sin que se cumpla previamente con el debido proceso administrativo por ante el Instituto Nacional de Tierras (INTI).
Omissis…
Parágrafo Quinto: A los efectos de la aplicación del numeral cuarto del presente artículo, quien invoque el beneficio en él establecido, deberá demostrar fehacientemente ante el Instituto Nacional de Tierras (INTI), que ha permanecido por un período ininterrumpido superior a los tres años ejerciendo la actividad agrícola en las tierras privadas sobre las cuales pretende se le otorgue la garantía de permanencia, independientemente de que exista o no una contraprestación como resultado de su relación, contrato o negocio jurídico con el legítimo propietario.
Una vez otorgada la garantía de permanencia a favor del solicitante, con fundamento en dicho numeral cuarto, cesarán los efectos de las sociedades contratos o negocios jurídicos celebrados con el legítimo propietario de la tierra privada, el cual perderá todo derecho a los frutos, utilizados o beneficio del trabajo de dicha tierra por parte del beneficiario de la garantía de permanencia. (Resaltado de la Sala).
La norma parcialmente transcrita, establece que se les garantiza la permanencia a los productores en las tierras con vocación agraria que demuestren fehacientemente ante el Instituto Nacional de Tierras (INTI) que ha permanecido por un período ininterrumpido superior a los tres años consecutivos ejerciendo la actividad agrícola en las tierras privadas sobre las cuales pretende se le otorgue la garantía de permanencia, es decir, que es requisito sine qua non o indispensable tanto para la obtención, como para mantener el título, es que las tierras respecto de la cual se otorgue el título posean eficiencia productiva ininterrumpida por no menor de 3 años. (vid. sentencia N° 407 del 19 de mayo de 2017, caso: Reina Yusmari Hernández de Castro contra el Instituto Nacional de Tierras).
Por otra parte, debe invocarse el criterio sostenido por esta Sala de Casación Social en sentencia N° 167 de fecha 3 de junio de 2025, expediente N°24-421, (Caso: Agrícola Pastoreña, C.A., contra el Instituto Nacional de Tierras) determinó lo siguiente:
Omissis…
Por ende, puede observarse que el dispositivo legal antes referido establece que “toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”; de manera que, mediante la figura de la consulta se garantiza el agotamiento de la doble instancia cuando se dicte un fallo definitivo opuesto a los intereses de la República, como así se desprende del presente asunto, pues éste necesariamente deberá ser revisado por el tribunal con competencia funcional para ello, con independencia del ejercicio del recurso de apelación.
(Omissis).
En el caso sub íudice al tratarse de la nulidad de sendos actos administrativos referidos a la Declaratoria de Garantía de Permanencia cuyo procedimiento se encuentra previsto en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el cual puede declararse sobre tierras determinadas en el artículo 2 eiusdem, quedando afectado el uso de las tierras públicas y privadas con vocación agroalimentaria de acuerdo con las atribuciones concedidas al Instituto Nacional de Tierras, que especifica la norma prevista en el artículo 117, ordinales 12° y 13 íbidem, donde la base es la productividad, ya que constituye un elemento fundamental de la función social de la tierra, con la finalidad de garantizar la actividad agroproductiva, en aras de preservar la seguridad y soberanía agroalimentaria de la Nación.
En ese orden de ideas, corresponde al Instituto Nacional de Tierras, verificar y comprobar la situación jurídica del lote de terreno que se pretende otorgar a través de una garantía de permanencia, a tales efectos deberá constatar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, entre los cuales se encuentran la ocupación de forma pacífica e ininterrumpida por un lapso superior de 3 años, además deben desempeñar actividades de producción en atención a la función social de la tierra con vocación de uso agrícola.
(Omissis).
No obstante a lo anterior, la decisión comentada señaló una excepción, atendiendo al principio de inmediación, cuando se constata la existencia de ocupantes al realizar el Instituto Nacional de Tierras la inspección para verificar la producción y determinar si efectivamente los solicitantes cumplen con los requisitos previstos en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, entre los cuales están, la ocupación de manera pacífica, ininterrumpida por más de tres (3) años el lote de terreno. Dicha excepción refiere lo siguiente: “(…) si el ente agrario (…) se traslada a las tierras (…) y (…) verifica la presencia de terceros que (…) pudieran verse afectados (…) deberá ponerlos en conocimiento (…) debiendo (…) atender (…) los alegatos y defensas que (…) formulen en (…) su derecho a la defensa”.
De tal manera, para que exista el cumplimiento del procedimiento administrativo del otorgamiento de una garantía de permanencia, es importante la verificación por parte del Instituto Nacional de Tierras, tanto de la producción como de la ocupación que efectúen los solicitantes del trámite, por ser fundamental y garantizar el debido proceso y derecho a la defensa en caso de que existan otros ocupantes ante la autoridad agraria, la cual procederá a decidir si concede o no la garantía de permanencia solicitada para así mantener la paz social en el campo.
Dentro de este contexto, esta Sala observa que la parte recurrente en la oportunidad de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad agraria, presentado el 24 de febrero de 2022, alegó los vicios de falso supuesto de hecho y de derecho, además el vicio de ilegalidad por inconstitucionalidad, violación del debido proceso y derecho a la defensa, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En ese orden de ideas, a los fines de demostrar los vicios alegados la parte recurrente presentó pruebas documentales, testimoniales y una inspección judicial practicada por el tribunal de la causa, indicando que los beneficiados del derecho de permanencia lo hicieron de manera intencionada buscando alterar ante el Instituto Nacional de Tierras, la situación real al simular ser beneficiarios conforme a lo estipulado en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y proclamarse como ocupantes de la Finca “La Pastora”, por cuanto no se dedican al trabajo rural como principal actividad, ni ocupan los lotes de terreno.
De tal forma, esta Sala constata que el fallo objeto de consulta consideró procedente el vicio de falso supuesto de hecho e inoficioso analizar los demás vicios alegados, por cuanto los testigos promovidos y evacuados concordaron que la sociedad mercantil “Agrícola Pastoreña C.A”., ocupa y trabaja los lotes de terrenos afectados por los actos administrativos impugnados, desarrollando actividad agrícola; situación constatada en inspección judicial realizada el 21 de octubre de 2022, ante la falta de consignación del expediente administrativo, por parte del Instituto Nacional de Tierras, el cual fue requerido por ese tribunal en su debida oportunidad.
En ese sentido, esta Sala evidencia que en la inspección judicial llevada a cabo por el tribunal superior el 21 de octubre de 2022, que se encuentra en los folios 383 al 385 de la pieza 2 del asunto, se estableció que el recurrente está realizando actividades agrícolas, detectando escasa presencia de personas y acciones por parte de los grupos beneficiados de los actos administrativos recurridos, encontrándose cultivos de ciclos cortos en condiciones regulares y en cantidades limitadas que no cubren la porción del terreno en conflicto, lo que indica un uso insuficiente de la tierra por parte de dichas comunidades.
Asimismo, en el presente caso, el Instituto Nacional de Tierras incurrió en la falta de consignación de los antecedentes administrativos necesarios, lo que dificultó la verificación de la forma de sustentación de la decisión, los fundamentos de hecho en los cuales se apoyó el ente agrario para otorgar los actos administrativos recurridos. Esta omisión favorece al recurrente, al no evidenciarse que los beneficiarios a quienes se les concedió la garantía de permanencia cumplieran con los criterios establecidos en la legislación agraria, pues de la revisión de las actas procesales no se evidenció ningún tipo de documentación que pudieran considerarse como pruebas a los fines de determinar el cumplimiento del procedimiento administrativo para emitir los actos impugnados. Así se decide.
(Omissis).
(…) se aprecia que el tribunal superior solicitó los antecedentes administrativos al Instituto Nacional de Tierras, en oficio número 020/2022 de fecha 3 de marzo de 2022, folios 324 de la pieza 2 del expediente, recibido por dicho Instituto; sin embargo, no fueron remitidos, constituyendo una grave omisión, creando una presunción favorable a la pretensión de la parte recurrente. Asimismo, revisado el expediente del asunto judicial, no se constató otras pruebas que pudieran considerarse para verificar el cumplimiento del procedimiento por parte del órgano administrativo, si efectivamente realizó una investigación sobre las condiciones jurídicas de los lotes de terrenos otorgados en garantía, no evidenciándose otros elementos probatorios que contraríen lo alegado por la parte recurrente. Así se establece.
Por otra parte, revisadas las declaraciones de los testigos que se encuentran en los folios 413 al 417 de la pieza 2 del expediente, se observó que las mismas son claras, contestes y concordantes, con respecto a que la parte recurrente ocupa los lotes de terreno afectados por los actos administrativos, realizando actividades agrícolas en la producción de caña de azúcar, de manera pacífica e ininterrumpida desde hace más de tres (3) años, cumpliendo con la función social de la tierra.
(Omissis).
Pues, los instrumentos agrarios fueron otorgados a los beneficiarios sin efectuar el Instituto Nacional de Tierras, una investigación previa del lote de terreno con la finalidad de averiguar si se encontraban ocupados por otras personas distintas a los solicitantes, de quienes se encontraban realizando actividades de producción agrícola y si efectivamente trabajaban la tierra de manera directa durante el lapso de tres (3) años ininterrumpidamente ocupándolas pacíficamente, comprobando que los favorecidos de los actos administrativos no son poseedores agrarios en los términos establecidos en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Así se decide.
En consecuencia, se considera que la administración agraria al no cumplir con el procedimiento estatuido en el artículo 17 de la mencionada ley, incurrió en falso supuesto de hecho al fundamentar la decisión administrativa en hechos inexistentes que afectan la causa del acto administrativo acarreando su nulidad absoluta, pues todo acto administrativo requiere: a) competencia del órgano; b) norma expresa autorice la actuación; c) que el funcionario interprete adecuadamente esa norma; d) que constate la existencia de una serie de hechos del caso concreto, y e) que esos supuestos de hecho concuerden con la norma y con los presupuestos de hecho, para el control de la legalidad y de que no se convierta en una arbitraria actuación del funcionario, por tanto, la Administración no puede dictar actos fundados en hechos que no han sido comprobados. (Sentencias de la Sala Político Administrativa números 1117 del 19 de septiembre de 2002, caso: Francisco Antonio Gil Martínez; 2189 del 5 de octubre de 2006; 00504 del 30 de abril de 2008; 992 del 14 de junio 2007, caso: Alban Fernando Dore Mejías contra la Resolución número 4561 de fecha 16.10.95 dictada por el hoy Ministerio del Poder Popular para la Defensa; 276 del 7 de marzo 2018, caso: Vecovica Venezolana Constructora de Vivienda, C.A. contra el Ministerio del Poder Popular para la Industria y Comercio; entre otras). Así se decide.
Con respecto a la participación de los terceros beneficiarios, no lograron probar la ocupación de los lotes de terreno, durante el lapso de más de tres (3) años, ni que realizan actividades productivas, por cuanto las pruebas que presentaron fueron impugnadas y desconocidas por la parte recurrente de conformidad con el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, otras pruebas fueron consignadas fuera del plazo permitido, no siendo consideradas por el tribunal superior. Así, ni el Instituto Nacional de Tierras ni los terceros pudieron comprobar que cumplían con los requisitos del artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo que indica que los hechos no se encuentran ajustados a la norma para el otorgamiento de los actos administrativos recurridos. Así se decide.
De tal manera que, comprobado el vicio de falso supuesto de hecho en los términos expuestos, resulta inoficioso pronunciarse con respecto a las restantes denuncias formuladas por la parte accionante, tal como lo señaló el juzgado superior. Así se decide.
Por consiguiente, los actos administrativos impugnados están afectados de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19 ordinales 1° y 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, motivo por el cual se considera que la decisión objeto de consulta dictada el 21 de diciembre de 2022, por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Lara, con sede en Barquisimeto, se encuentra ajustada a derecho, en virtud de ello debe confirmarse la misma. Así se decide. (Énfasis de la Sala).
Conforme al criterio supra transcrito y atendiendo a la naturaleza de esta figura, señala que para que exista el cumplimiento del procedimiento administrativo del otorgamiento de una garantía de permanencia, es importante la verificación por parte del Instituto Nacional de Tierras (INTI), que la ocupación del solicitante de la garantía de permanencia sea de forma pacífica e ininterrumpida por un lapso superior de 3 años, y que desempeñe actividades de producción en atención a la función social de la tierra con vocación de uso agrícola, a fin garantizar el debido proceso y derecho a la defensa en caso de que existan otros ocupantes ante la autoridad agraria, la cual procederá a decidir si concede o no la garantía de permanencia solicitada para así mantener la paz social en el campo.
Ahora bien, en el caso de marras, la Sala observa que consta en la pieza Nº 1 del expediente judicial, Título de Garantía de Permanencia Socialista Agrario y Carta de Registro Agrario N°88845521RAT0010044”, otorgado a favor de la ciudadana Mariela Josefina Castillo Fernández, sobre un lote de terreo denominado “FAMILIA CASTILLO” y plenamente valorado por el juez a quo, asimismo la Inspección Ocular realizada por el Juzgado de Primero de Municipio Ordinario y Ejecutor de los Municipios Guácara, San Joaquín y Diego Ibarra de la Circunscripción Judicial del estado Carabobo, practicada en fecha 15 de octubre de 2021, se dejó constancia que en el predio antes mencionado, no se estaba desarrollando ninguna actividad agrícola vegetal ni animal dentro del mismo la cual riela en los folios (150 al 162), de la pieza Nº 1 del expediente judicial.
Por otra parte, consta a los autos “ficha conclusiva del informe técnico de inspección realizada el 20 de octubre del 2023” (folio 6 al 15), de la pieza Nº 2 del expediente judicial por la Oficina Regional de Tierras del estado Carabobo, en la que se evidencia que dejaron constancia que la ciudadana Mariela Josefina Castillo, tercero beneficiario del acto administrativo recurrido, “no se observo actividad agrícola de ninguna índole” tenía un tiempo de ocupación en predio denominado “ FAMILIA CASTILLO” desde hace menos de un año, por lo que esta Sala de Casación Social considera que el ente agrario incumplió lo establecido en el artículo 17, numeral 2 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, por cuanto la permanencia de los productores agrarios en las tierras que han venido ocupando de forma pacífica e ininterrumpida debe ser superior a tres (3) años.
Por lo antes expuesto, aunado al hecho, de que se evidencia de actas del expediente judicial, que el tercero beneficiario, se encontraba ejecutando labores agroproductivas representadas por la actividad agrícola vegetal, hortalizas con la siembra de auyama, con 9 días de germinación aproximadamente agrícola animal, constante de una superficie total de 1 hectárea con 8.559 metros cuadrados. Existen en el predio una superficie aprovechable con producción de 20%, y aprovechable sin producción del 60% no aprovechable de 20%, lo que hace improcedente el beneficio de permanencia agraria, a tenor de lo estatuido en el artículo 35 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
Consecuencia de todo lo indicado, se considera que se encuentra ajustada a derecho la decisión objeto de consulta, dictada por el tribunal de la causa, al dictarse el acto recurrido por el Instituto Nacional de Tierras (INTI) sin el cumplimiento del debido procedimiento para proferir el mismo, con la violación al derecho a la defensa y de igualdad de las partes ante la ley, y en consecuencia, se deberá confirmar el fallo objeto de consulta, ya que el mismo no se apartó del orden público; no violentó normas de rango constitucional o interpretaciones y criterios vinculantes sentados por la Sala Constitucional; no quebrantó formas sustanciales en el proceso o las demás prerrogativas procesales; y tampoco efectuó una incorrecta ponderación del interés general. Así se decide.
V
D E C I S I Ó N
Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara: PRIMERO: PROCEDENTE la CONSULTA DE LEY de la sentencia proferida por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua con sede en Maracay y con Competencia en el estado Carabobo, de fecha 6 de agosto de 2024 SEGUNDO: Se CONFIRMA la decisión consultada.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala
de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los seis (6) días del mes de agosto de dos mil veintiséis (2026).
Años: 216° de la Independencia y 167° de la Federación.
El Presidente de la Sala
_____________________________
ELÍAS RUBÉN BITTAR ESCALONA
La Vicepresidente de la Sala, El Magistrado y Ponente,
___________________________________ ________________________________
ENEIDA ALEXANDRA MORENO PÉREZ EDELIO ISABEL GONZÁLEZ DÍAZ
La Secretaria Temporal
_________________________________
BELKYS IRAIDA MORENO GELVIZ
Consulta N°AA60-S-2025-000142
Nota: Publicada en su fecha a
La secretaria Temporal
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA DE CASACIÓN SOCIAL
NOTA:
En resguardo al debido proceso y al derecho a la defensa, se hace saber a las
partes que se habilitó la publicación del presente fallo el día 06 de agosto de
2026, a las 11:00 a.m. ello, a tenor de las atribuciones conferidas en el
artículo 22 numeral 20 de la Ley Orgánica de Reforma Parcial de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, concatenado con el artículo 192 del Código de
Procedimiento Civil.
El
Presidente de la Sala de Casación Social,
_______________________________
ELÍAS
RUBÉN BITTAR ESCALONA
La
Secretaria Temporal,
_________________________________
BELKYS
IRAIDA MORENO GELVIZ