SALA
DE CASACIÓN SOCIAL
Ponencia
del Magistrado Doctor JUAN RAFAEL PERDOMO
El
ciudadano LIBORIO GUARULLA, procediendo
en su condición de Gobernador del Estado Amazonas, asistido por el abogado
Alirio Naime, en fecha 17 de mayo de 2001 presentó recurso de interpretación
ante esta Sala de
Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, para que ésta
se pronuncie sobre un contrato colectivo de trabajo celebrado por el Gobernador
saliente de esa Entidad Federal, con las organizaciones sindicales que
representan a los educadores del Estado Amazonas.
En
fecha 31 de mayo de 2001 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al
Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo. Siendo la
oportunidad para decidir lo hace esta Sala, previas las siguientes consideraciones:
Dispone
el artículo 266 numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela que son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia: Conocer de los
recursos de interpretación sobre el contenido y alcance de los textos legales,
en los términos contemplados en la ley. Esta atribución será ejercida por las
diversas Salas conforme a lo previsto por esta Constitución y la ley.
Por
su parte el artículo 262 de la Carta Magna establece que el Tribunal Supremo de
Justicia funcionará en Sala Plena y en Sala Constitucional, Político
Administrativa, Electoral, de Casación Civil, de Casación Penal y de Casación
Social, cuyas integraciones y competencias serán determinadas por su ley
orgánica.
La
Sala Social comprenderá lo referente a la casación agraria, laboral y de
menores.
En
el caso examinado se ha interpuesto un recurso de interpretación que versa
sobre la suscripción de un Contrato Colectivo de Trabajo con los educadores del
Estado Amazonas, trabajadores a los cuales, conforme a la Ley de Educación, se
les aplica la Ley Orgánica del Trabajo; por consiguiente, la competencia para
decidir el presente recurso de interpretación corresponde a este Tribunal
Supremo de Justicia en Sala de Casación Social.
El
recurso interpuesto se fundamenta, entre otras razones, en el principio de
legalidad presupuestaria consagrado en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, que impide a los funcionarios públicos realizar
gastos no previstos en la Ley de Presupuesto, tal como lo expresa el artículo
314 del texto constitucional:
"No
se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de
Presupuesto".
Asimismo, de conformidad con la Ley Orgánica de
Régimen Presupuestario, a la cual están sujetos los Estados de conformidad con
el artículo 1º de dicha Ley, los entes públicos para contraer compromisos están
limitados a la disponibilidad crediticia contenida en el presupuesto conforme
al artículo 43 que expresa:
“No
se podrán adquirir compromisos para los cuales no existan créditos
presupuestarios, ni disponer de créditos para una finalidad distinta a la
prevista en esta Ley.”
La
norma antes transcrita es textualmente reproducida en el artículo
49 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Amazonas.
Con
ese apoyo, sostiene el recurrente que al no haberse determinado la existencia
de los créditos presupuestarios no se podían contraer compromisos, y era
obligante para la Inspectoría del Trabajo dirigirse a la Gobernación para que
la oficina de Planificación, Proyectos y Presupuestos determinara e informara
si el compromiso que se pretendía asumir excedía de los límites financieros y
en consecuencia el Gobernador negociar los ajustes del caso. Por lo que se requiere mediante la acción de
interpretación determinar si puede el ente gubernamental (Gobernación) convenir
en un compromiso para el cual no tiene disponibilidad presupuestaria de
conformidad con la Ley de Presupuesto del Estado Amazonas.
Luego
de explanar algunos aspectos puntuales del contrato colectivo que a su juicio
están viciados y que requieren ser interpretados, concluye en el siguiente
petitorio:
“En
el caso subjudice, el interés jurídico del accionante coincide con el interés
público o social porque se afectan los ciudadanos del Estado Amazonas al
comprometerse el presupuesto estadal.
Nuestra pretensión cumple con la exigencia de tener interés jurídico, no
se encuentra prohibida por ley y no es contraria a derecho, por lo que
solicito, con el debido respeto, mediante el presente recurso de Interpretación,
lo siguiente:
PRIMERO.- Se declare si él Inspector del Trabajo puede
fijar la oportunidad para el inicio de las negociaciones sin haber recibido el
informe económico comparativo.
SEGUNDO.-
Se interprete y declare si puede el Inspector del Trabajo homologar un convenio
de trabajo con la Gobernación (sector público) sin disponer del informe
económico comparativo y sin constar si el compromiso no excede de los límites
técnicos y financieros.
TERCERO.-
Se interprete y declare si se puede obviar por el Gobernador (e) la prohibición
de contratar sin disponer del informe de la Dirección de Planificación,
Proyectos y Presupuesto, donde conste que el compromiso no excede de los
límites financieros.
CUARTO.- Se interprete y declare los alcances del
principio de la legalidad presupuestaria en la contratación colectiva y si se
puede convenir entre las partes y homologar el Inspector del Trabajo una
convención sin existir la disponibilidad presupuestaria.
QUINTO.- Se interprete y declare si en una
negociación colectiva entre la Gobernación y los Sindicatos se pueden crear
compromisos para otras personas jurídicas territoriales (República y
Municipios) que no son partes en la contratación.
SEXTO.- Se interprete y declare si un dirigente
sindical primigeniamente miembro de la comisión negociadora, que accede al
cargo del empleador (Gobernador) puede suscribir el contrato en nombre de esta
última o está obligado a inhibirse ante el conflicto de intereses.”
Para decidir, la Sala
observa:
Establece el ordinal 6º del artículo 266 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela la atribución del Tribunal Supremo de
Justicia, para: “Conocer de los recursos de interpretación sobre el contenido y
alcance de los textos legales, en los términos contemplados en la ley”.
Los términos
contemplados en la ley no son otros que los establecidos en la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, todavía vigente en todo cuanto no colida con el
texto constitucional. Dicha ley establece en su artículo 194 la atribución de la
Sala Plena de interpretar su sentido:
“La Corte,
en Pleno, de oficio o a solicitud del Fiscal General de la República, podrá
resolver mediante acuerdo, las dudas que puedan presentarse en casos concretos
en cuanto a la inteligencia, al alcance y aplicación de la presente Ley,
siempre y cuando al hacerlo no adelante opinión acerca de la materia debatida
en el caso consultado.”
Para la jurisprudencia
de la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia,
esta norma, a pesar se referirse específicamente a la interpretación de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, debe servir de pauta para entender
las características del recurso de interpretación.
En tal sentido, se
expresó en sentencia de fecha 27 de septiembre de 1984:
“Allí
está perfectamente precisado que su labor tiene que estar exclusivamente
limitada a resolver "las dudas que puedan presentarse en casos concretos
en cuanto a la inteligencia, al alcance y aplicación de la Ley". En modo alguno le está permitido adelantar
opinión sobre la cuestión discutida.
Diversas
conclusiones se derivan entonces de esta norma esclarecedora de su función
interpretativa:
a)
Que la conexión con un caso concreto tiene un doble propósito. Por una parte, legitimar al recurrente, y
por la otra, permitir a su vez a la Corte apreciar objetivamente la existencia
de la duda que se alega como fundamento del recurso.
b)
Que no se trata de una acción de condena, ni siquiera de una mera declarativa,
y por tanto, ningún pronunciamiento podría hacer la Corte sobre el caso
concreto.
c) Que su
decisión se producirá como una opinión en abstracto sobre la interpretación,
como la que podría expresar cualquier doctrinario del derecho, con la sola
diferencia de la autoridad que le imprime el órgano judicial de que emana y el
respaldo de la norma legal habilitante”.
Al respecto, es
necesario precisar que la decisión que recae sobre un recurso de interpretación
no puede ser una sentencia mero declarativa sobre la situación jurídica
controvertida, no obstante que se trate -tal como lo
estableció la Sala Constitucional en decisión citada por el recurrente- de un
fallo de mera declaración de la correcta interpretación de la ley.
Ahora bien, el petitorio
del solicitante incluye cuestiones concretas, pero involucra la interpretación
de normas legales en cuyo correcto entendimiento está interesado el orden
público. Las reglas aplicables son las siguientes:
“Artículo
527.- Cuando en virtud de una convención colectiva se llegue a acuerdos que
envuelvan erogaciones del sector público no previstas en el presupuesto
vigente, se entenderá que los incrementos acordados se harán efectivos en el
próximo ejercicio fiscal, a menos que se asegure la disponibilidad de los
fondos requeridos para su cumplimiento inmediato.
La
convención colectiva que envuelva erogaciones que afecten a otros ejercicios
presupuestarios además del vigente, deberá ser aprobada por el Consejo de
Ministros.
Reglamento Ley Orgánica del Trabajo:
“Artículo
182.- Ámbito de aplicación. Se someterá al régimen previsto en la presente
Sección, la negociación colectiva en el ámbito de la Administración Pública
Nacional Centralizada y de los institutos autónomos, fundaciones, asociaciones
y empresas del Estado.
Las
negociaciones colectivas que involucren a Gobernaciones o Alcaldías, o a sus
entes descentralizados, se someterán al régimen previsto en la presente Sección,
en cuanto fuere compatible y en los términos previstos en el artículo 191 de
este Reglamento.
Artículo
183.- Criterios técnicos y financieros para la negociación. El Presidente de
la República, en Consejo de Ministros, establecerá los criterios técnicos y
financieros que deberán atender quienes representen en las negociaciones colectivas
a los entes indicados en el artículo que antecede.
Parágrafo
Único.- Los acuerdos que se celebren en el sector público, con ocasión de
procesos conflictivos, se someterán igualmente a las normas de la presente
Sección destinadas a garantizar que las obligaciones que se pretendan asumir no
excedan los límites técnicos y financieros establecidos por el Ejecutivo
Nacional.
Artículo
184.- Presentación del proyecto de convención colectiva. La organización
sindical o el colegio profesional que pretenda negociar y celebrar una
convención colectiva de trabajo en el sector público, presentará por ante el
Inspector del Trabajo competente el respectivo proyecto de convención.
Artículo
185.- Remisión del proyecto. Recibido el proyecto de convención colectiva, el
Inspector del Trabajo remitirá copia del mismo al ente empleador y le solicitará
la remisión del estudio económico comparativo, en un lapso de treinta (30)
días, con base en las normas fijadas por la Oficina Central de Coordinación y
Planificación de la Presidencia de la República, que evidencie los costos de
las condiciones de trabajo vigentes y de las previstas en el referido proyecto.
La
Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República
rendirá el informe preceptivo en un plazo de treinta (30) días contados desde
la fecha de recibo del estudio económico comparativo.
Artículo
186.- Comisión negociadora. El Inspector del Trabajo solicitará al ente
empleador y a la organización sindical o al colegio profesional, según fuere el
caso, la designación de sus representantes, que no excederán de siete (7) por
cada parte.
Las
negociaciones serán presididas por el Inspector del Trabajo y en ellas participará
un representante de la Procuraduría General de la República. En todo caso, se remitirán a este organismo
para su estudio, las actas donde consten las negociaciones.
Artículo
187.- Duración de las negociaciones. Una vez que le fuere remitido el informe
económico a que se refiere el artículo 185 del presente Reglamento, el
Inspector del Trabajo fijará la oportunidad para el inicio de las
negociaciones, que no excederán de ciento ochenta (180) días, sin perjuicio de
la facultad que le asiste de prorrogar dicho lapso hasta por noventa (90) días.
Artículo
188.- Celebración de la convención colectiva. El ente empleador no podrá
suscribir la convención colectiva hasta disponer del informe emitido por la
Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República,
donde conste que el compromiso que se pretende asumir no excede los límites
técnicos y financieros establecidos por el Ejecutivo Nacional.
En
caso de que la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia
de la República determine que el compromiso excede los referidos límites,
deberá pronunciarse sobre los ajustes necesarios y devolver el texto del
acuerdo al Inspector del Trabajo, a fin de que el ente empleador negocie los
ajustes de conformidad con lo observado.
Artículo
189.- Responsabilidad de los representantes del ente empleador. El incumplimiento, tanto de las
instrucciones técnicas y financieras que establezca el Ejecutivo Nacional como
de las presentes disposiciones, por parte de los representantes de los entes
del sector público involucrados, dará lugar al establecimiento de su responsabilidad
de conformidad con la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, sin
perjuicio de las responsabilidades administrativas, penales y civiles a que
hubiere lugar.
Artículo
190.- Intangibilidad de la convención colectiva. No podrán acordarse modificaciones
a las convenciones colectivas de trabajo en vigencia, sin perjuicio de lo
dispuesto en el articulo 525 de la Ley Orgánica del Trabajo (190).
Artículo
191.- Negociación a nivel regional y local. En el ámbito de las negociaciones
colectivas que involucren a Gobernaciones y Alcaldías, o a sus entes descentralizados,
se observará lo siguiente:
a) Los
criterios técnicos y financieras para la negociación serán fijados por el Gobernador
o el Alcalde, según fuere el caso;
b) Los
estudios que correspondan a la Oficina Central de Coordinación y Planificación
de la Presidencia de la República, serán elaborados por la unidad a la que
corresponda ejercer funciones análogas en el ámbito de la respectiva
Gobernación o Alcaldía; y
c) Los intereses de la Gobernación o la Alcaldía, serán
representados por el Procurador del Estado o el Síndico Procurador, según
fuere el caso.
Artículo
192.- Régimen supletorio. En cuanto no fuere incompatible con lo dispuesto en
la presente Sección, la negociación de convenciones colectivas de trabajo en
el sector público, así como el régimen de éstas, se someterá a lo dispuesto en
los Capítulos IV y V del Título VII de la Ley Orgánica del Trabajo y en el
presente Reglamento (192).
Las
negociaciones colectivas no destinadas a la celebración de convenciones
colectivas de trabajo, se regirán por las disposiciones de esta sección, en
cuanto resulten aplicables”.
El artículo 182 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, de acuerdo
con el cual las negociaciones colectivas que involucren a Gobernaciones, se
someterán al régimen previsto para los órganos del Poder Nacional, en cuanto
fuere compatible y en los términos previstos en el artículo 191 de ese
Reglamento.
De acuerdo con dicho artículo 191, los criterios técnicos y financieras
para la negociación serán fijados por el Gobernador; los estudios que
correspondan a la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la
Presidencia de la República, serán elaborados por la unidad a la que
corresponda ejercer funciones análogas en el ámbito de la respectiva
Gobernación; y los intereses de la Gobernación serán representados por el
Procurador del Estado.
El procedimiento comienza con la presentación por la organización
sindical del proyecto de convención colectiva, ante el Inspector del Trabajo
competente, quien remitirá copia a la Gobernación y solicitará la remisión del
estudio económico comparativo, con base en las normas fijadas por la Unidad de
Coordinación y Planificación de la Gobernación, que evidencie los costos de las
condiciones de trabajo establecidas y de las previstas en el proyecto.
El Inspector del trabajo solicitará a la Gobernación y a la organización
sindical la designación de sus representantes, quienes discutirán el convenio
en negociaciones presididas por el Inspector del Trabajo, y en ellas
participará un representante de la Procuraduría General del Estado, organismo
al cual se remitirán, en todo caso, las actas donde consten las negociaciones.
Una vez recibido el informe económico, el Inspector del Trabajo fijará la
oportunidad para el inicio de las negociaciones que no excederán de 180 días,
prorrogables por otros 90 días.
La Gobernación no podrá suscribir la convención colectiva hasta disponer
del informe emitido por la Unidad de Coordinación y Planificación de la
Gobernación, donde conste que el compromiso que se pretende asumir no excede
los límites técnicos y financieros establecidos por la Gobernación del Estado.
De exceder el proyecto esos límites, la Unidad en cuestión deberá pronunciarse
sobre los ajustes necesarios y devolver el proyecto al Inspector del Trabajo, a
fin de que la Gobernación negocie los ajustes, conforme a las observaciones
realizadas.
El incumplimiento de esta normativa dará lugar a la responsabilidad de
los funcionarios involucrados, de conformidad con la Ley Orgánica de
Salvaguarda del Patrimonio Público, que regula las responsabilidades
administrativas, penales y civiles en que puedan incurrir dichos funcionarios.
Por último, de acuerdo con el transcrito artículo 527 de la Ley Orgánica
del Trabajo, cuando las erogaciones causadas por el contrato no estén previstas
en el presupuesto vigente, se entenderá que los incrementos acordados se harán
efectivos en el próximo ejercicio fiscal, a menos que se asegure la
disponibilidad de los fondos requeridos para su cumplimiento inmediato, lo cual
podrá obtenerse mediante un crédito adicional al presupuesto.
Ahora bien, la convención colectiva que envuelva erogaciones que afecten
a otros ejercicios presupuestarios además del vigente, deberá ser aprobada por
el Consejo de Ministros, pues los ingresos propios de las gobernaciones de
ordinario no serán suficientes para cubrir el costo de la contratación.
La respuesta a la
mayoría de preguntas contenidas en el petitorio surge directamente de las
normas antes transcritas y comentadas, pues de ellas se desprende que el
Inspector del Trabajo, para dar inicio a las negociaciones y luego para
homologar la convención colectiva; y los funcionarios involucrados, para
contratar, deben contar con el informe del órgano que haga las veces de Unidad
de Coordinación y Planificación de la Gobernación donde conste que el
compromiso que se pretende asumir no excede los límites técnicos y financieros
establecidos por la Gobernación del Estado.
La situación respecto a la disponibilidad presupuestaria es diferente,
pues de no estar disponibles los fondos en el presupuesto que se esté
ejecutando, existen dos alternativas: puede tramitarse un crédito adicional o
diferirse la aplicación de las cláusulas económicas para el siguiente año
fiscal.
Resulta obvio que no puede una Gobernación motu proprio crear compromisos para el Gobierno Nacional o para las
Municipalidades del Estado, por el contrario, dada la dependencia financiera de
estos entes, para comprometerse a la futura ejecución del contrato colectivo
deberá contar con la aprobación del Consejo de Ministros, para la futura
provisión de fondos que no provengan de ingresos propios.
La última de las preguntas formuladas sólo puede responderse previo
estudio del caso concreto, pues nada obsta para que un dirigente sindical
acceda luego a un cargo en el cual represente a un ente público en una
negociación colectiva.
Estos pronunciamientos los hace la Sala para garantizar la tutela
judicial efectiva al margen de todo formalismo, pero el recurso de
interpretación, como tal, sólo recae sobre las normas cuyo alcance y correcto
entendimiento estableció la Sala en esta decisión.
Por
las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de
Casación Social, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley, declara CON
LUGAR el recurso de interpretación presentado por el ciudadano LIBORIO
GUARULLA, procediendo en su
condición de Gobernador del Estado Amazonas.
Publíquese,
regístrese y archívese el expediente.
Dada,
firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiséis ( 26
) días del mes de julio de dos mil uno. Años: 191° de la
Independencia y 142° de la Federación.
El
Presidente de la Sala,
_________________________
OMAR
ALFREDO MORA DÍAZ
El Vicepresidente y
Ponente,
______________________
JUAN RAFAEL PERDOMO
Magistrado,
_____________________
ALFONSO VALBUENA
C.
La
Secretaria,
_________________________
BIRMA
I. TREJO DE ROMERO
R.I Nº 01-337