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Ponencia del Magistrado ELÍAS RUBÉN BITTAR ESCALONA
En el proceso contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil THERMAL CERAMICS DE VENEZUELA C.A., debidamente inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del estado Carabobo, en fecha 10 de febrero de 1987, bajo el N° 30, Tomo 5-A-Pro, representada judicialmente por el abogado Andrés José Linares Benzo, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 42.259, contra el acto administrativo dictado por el Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), en sesión N° 319-10 del 26 de mayo de 2010, mediante el cual otorgó Título de Garantía de Permanencia Socialista Agraria y Carta de Registro Agrario, a favor del ciudadano José Ramón Michelena Yépez, sobre un lote de terreno denominado “EL AUYAMAL”, ubicado en el sector El Cucharo, Parroquia Urbana Rafael Urdaneta, Municipio Valencia, del estado Carabobo, constante de una superficie de OCHO HECTÁREAS CON CINCO MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y DOS METROS CUADRADOS (8 Ha con 5652 m2), situado entre los linderos siguientes: Norte: terreno ocupado por Industrias de Refrescos KR; Sur: terreno denominado Urbanización Valle Encantado; Este: terreno denominado Zona Industrial El Recreo; Oeste: terreno ocupado por Hacienda Duque Herrera; el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo, con sede en Maracay, el 17 de mayo de 2024, dictó decisión en la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y, en consecuencia, nulo el acto administrativo impugnado.
Dicha remisión obedeció a la consulta obligatoria prevista en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, con motivo de la sentencia antes referida.
El 20 de marzo de 2025, se dio por recibidas las actuaciones en Sala y, posteriormente, el 10 de junio del mismo año, se dio cuenta del expediente, correspondiéndole la ponencia al Magistrado ELÍAS RUBÉN BITTAR ESCALONA, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 16 de octubre de 2025, el apoderado judicial de la parte recurrente, presentó diligencia mediante la cual solicitó pronunciamiento en la presente causa.
Cumplidas las formalidades legales y siendo la oportunidad para decidir, procede esta Sala a pronunciarse, previas las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado el 22 de mayo de 2015, el abogado Andrés José Linares Benzo, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Thermal Ceramics de Venezuela C.A., antes identificados, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), en sesión N° 319-10 del 26 de mayo de 2010, mediante el cual otorgó Título de Garantía de Permanencia Socialista Agraria y Carta de Registro Agrario, a favor del ciudadano José Ramón Michelena Yépez, sobre un lote de terreno denominado “El Auyamal”, ubicado en el sector El Cucharo, Parroquia Urbana Rafael Urdaneta, Municipio Valencia, del estado Carabobo, constante de una superficie de ocho hectáreas con cinco mil seiscientos cincuenta y dos metros cuadrados (8 Ha con 5652 m2), ubicado entre los linderos siguientes: Norte: terreno ocupado por Industrias de Refrescos KR; Sur: terreno denominado Urbanización Valle Encantado; Este: terreno denominado Zona Industrial El Recreo; Oeste: terreno ocupado por Hacienda Duque Herrera.
El recurrente, en el escrito libelar, señaló que el acto administrativo dictado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), está viciado de nulidad absoluta por violación del derecho a la defensa y el debido proceso por “(…) prescindencia del procedimiento legalmente establecido en virtud de la falta de notificación del inicio del procedimiento administrativo que omitió conceder a [su] representada la oportunidad para presentar sus alegatos y pruebas (…)”. [Destacado del texto] (Agregado de la Sala).
Indicó que “(…) en el acto administrativo recurrido, no se hace mención ni consta el cumplimiento de un procedimiento administrativo previo (…) que le hubiera concebido a [su] representada el lapso legal correspondiente para poder oponerse a las pretensiones del beneficiario, las cuales afectan directamente sus derechos de propiedad (…)” [Subrayado del texto].
Señala que el “(…) órgano administrativo se limitó realizar una declaratoria en favor del beneficiario, más no hace pronunciamiento sobre si fueron cumplidos los recaudos que se deben presentar para la declaratoria, así como de los trámites a seguir (…)” [Resaltado del libelo].
Denunció también el vicio de falso supuesto de hecho por errónea determinación del tipo de suelo, el cual, a su decir, es el elemento causa del acto administrativo recurrido, toda vez que “(…) que las tierras de [su] representada afectadas por la Garantía de Permanencia Agraria recurrida se encuentran catalogadas y consideradas como Tierras Urbanas y se encuentran ubicadas en una Zona Industrial tal como se desprende de la Ordenanza de Zonificación sobre el Plan de Desarrollo Urbano Local del Sector Doce (12), Parroquia Rafael Urdaneta (Flor Amarillo) del Municipio Valencia del Estado (sic) Carabobo, publicada en la Gaceta Municipal N° 481 Extraordinario de fecha 12 de Enero de 2005 (…)”. [Resaltado del texto] (Agregado de la Sala).
Alegó que los “(…) los terrenos propiedad de [su] representada se encuentran ubicados dentro de un área o zona urbana clasificada como industrial, y específicamente en una Zona ZI-L en ‘Industria Liviana’ (…) [que] al ser los terrenos de [su] representada tierras urbanas de uso industrial, sobre éstas no pueden recaer una garantía de permanencia agraria que solo puede dictarse sobre terrenos rurales de vocación agraria, lo cual no ocurre en el presente caso (…)”; en tal sentido, indicó que el acto administrativo recurrido, partió de un falso supuesto de hecho, ya que “(…) los terrenos sobre los cuales se dictó tal garantía tenían vocación agraria, cuando en realidad no los tenía, por ser terrenos urbanos de uso industrial (…)” [Destacado del libelo] (Agregado de la Sala).
Expresó también que el ente administrativo actuó fuera de su competencia, extralimitándose de sus funciones “(…) ya que el mismo procedió a dictar el acto recurrido actuando fuera del marco jurídico y material en base al cual la ley le otorgó su competencia, extralimitándose en su ejercicio. En consecuencia, su actuación quedó inficionada de nulidad absoluta (…)”.
Señaló que en el presente caso, el funcionario que dictó el acto administrativo “(…) se extralimitó en el ejercicio de sus competencias, ya que (…) conforme lo prevé el artículo 17, parágrafo primero en concordancia con el artículo 2 y el artículo 119, numeral 12 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el órgano administrativo sólo se encuentra habilitado para dictar la garantía de permanencia agraria sobre tierras de vocación agraria (…)”, por lo que a su decir, se configuró “(…) una incompetencia funcional en razón de la materia por parte del INTI (sic) ya que se ha dictado un acto administrativo de garantía de permanencia agraria sobre unas tierras urbanas, tal como ya fue demostrado anteriormente, para la cual la autoridad administrativa no tiene competencia legal expresa (…)” [Resaltado del libelo].
Denunció también, que el acto administrativo recurrido es inmotivado, en virtud de que no indica las razones de hecho y de derecho específicas que la Administración tuvo para dictarlo, es decir, que el mismo “(…) no menciona de forma expresa y concreta cuales de los supuestos de hecho específicos contemplados en los numerales del artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario se encuentran cumplidos en el presente caso para que procediera el otorgamiento de la referida garantía (…).
Señaló que el “(…) referido acto se encuentra viciado de nulidad absoluta, al vulnerar el derecho a la defensa de mi representada y haberse dictado con prescindencia del debido proceso, conforme con (sic) lo disponen los numerales 1° 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con los artículos 49 y 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.
El 2 de junio de 2015, el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo, con sede en Maracay, admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad y, en consecuencia, ordenó la notificación del Fiscal Superior del Ministerio Público del estado Aragua, la Procuraduría General de la República y del Instituto Nacional de Tierras (INTI), solicitando a este último la remisión de los antecedentes administrativos; asimismo, acordó librar el cartel de emplazamiento dirigido a los terceros interesados.
El 3 de junio de 2015, el apoderado judicial de la parte demandante, retiró el cartel de notificación librado en fecha 2 de junio del mismo año, el cual fue consignado debidamente publicado, por la parte recurrente mediante diligencia del 11 de junio de 2015.
El 16 de junio de 2015, se dejó constancia en autos de la notificación del Fiscal Superior del Ministerio Público del estado Aragua; asimismo, en fecha 7 de octubre de ese mismo año, se publicó cartel de notificación al ciudadano José Ramón Michelena Yépez, beneficiario del acto administrativo, el cual fue consignado por la parte recurrente mediante diligencia del 19 de octubre de 2015.
En fecha 18 de enero de 2016, se recibió exhorto, contentivo de las notificaciones practicadas al Instituto Nacional de Tierras (INTI) y la Procuraduría General de la República.
El 16 de mayo de 2016, la abogada Jemima Scata, inscrita en el Instituto de Previsión del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 120.963, en su carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), presentó escrito de oposición al recurso de nulidad interpuesto.
En fechas 24 y 30 de mayo de 2016, las partes presentaron su escrito de promoción de pruebas, las cuales fueron admitidas por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo, con sede en Maracay, el 12 de julio de 2016.
El 26 de mayo de 2017, la representación judicial de la parte actora, presentó escrito mediante el cual solicitó medida cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo.
El 8 de junio de 2017, el Tribunal acordó fijar la audiencia oral de informes para el tercer día de despacho siguiente a las 10:00 a.m., de acuerdo a lo establecido en el artículo 173 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
En fecha 13 de junio de 2017, se llevó a cabo la audiencia de informes; en la misma oportunidad las partes consignaron sus respectivos escritos.
En esa misma fecha, el Tribunal dictó auto mediante el cual acordó la suspensión de la causa, hasta tanto se decida el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la decisión interlocutoria que negó la ampliación de la prueba de informes, por considerar cumplida la misma.
El 26 de junio de 2017, el Tribunal, declaró improcedente la medida cautelar solicitada por la parte recurrente.
Así las cosas, esta Sala de Casación Social en decisión N° 0234 de fecha 20 de marzo de 2018, declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y confirmó el fallo apelado.
En virtud de lo anterior, el Tribunal por auto del 30 de mayo de 2018, acordó reanudar la causa.
El 3 de agosto de 2018, compareció ante el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo y sede en Maracay, el ciudadano José Ramón Michelena Yepez, a los fines de solicitar una inspección judicial en el predio, para que se observe la producción que tiene en el mismo; en ese acto, solicitó la designación de un defensor público; pedimento que fue proveído por el tribunal mediante auto del 7 de agosto de 2018 y se libró oficio a la defensa pública.
El 28 de julio de 2022, el Tribunal supra mencionado acordó reponer la causa con el objeto de realizar nuevamente la audiencia de informes, en virtud del abocamiento del nuevo Juez y, en tal sentido, ordenó la notificación de las partes.
En fecha 15 de febrero de 2023, se realizó la audiencia de informes, con la presencia únicamente de la parte demandante, en cuya acta el Juez dejó constancia que, a partir de ese momento, la causa entraba en estado de sentencia.
El 17 de mayo de 2024, el Juzgado Superior dictó decisión en la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, como consecuencia de ello, se declaró nulo el acto administrativo impugnado.
II
SENTENCIA CONSULTADA
La sentencia definitiva dictada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo, con sede en Maracay, contiene los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
“(…) MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Versa el presente asunto, sobre demanda de Nulidad de Acto Administrativo Agraria con Suspensión de los efectos del Acto Administrativo, interpuesta por el abogado Andrés José Linares Benzo (…) en su carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil THERMAL CERAMICS DE VENEZUELA C.A. (…) contra el Acto Administrativo dictado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), en Reunión de Directorio N° 319-10, de fecha 26 de mayo de 2010, mediante el cual otorgó Garantía de Permanencia Socialista Agraria, a favor del ciudadano José Ramón Michelena Yépez (…) sobre un lote de terreno denominado ‘EL AUYAMAL’ ubicado en el sector EL GUACHARO, Parroquia Urbana Rafael Urdaneta, Municipio Valencia, del Estado (sic) Carabobo, constante de una superficie de Ocho Hectáreas con Cinco mil Seiscientos Cincuenta y Dos metros cuadrados (8 Ha con 5.652 m2).
Observa este Juzgador que el recurrente en su escrito recursivo, alega que ni el acto administrativo impugnado ni el acto de inicio del procedimiento para el otorgamiento de la referida garantía en el supuesto que efectivamente hubiera dictado fueron notificados a por (sic) parte del INTI, así como tampoco indica en el primero de los recursos que proceden contra el mismo y el lapso para su interposición, tal como lo exige el artículo 73 de la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos aplicable.
Que [el] acto administrativo impugnado infringe el Derecho Constitucional a la Defensa y al debido proceso y prescindencia del procedimiento legalmente establecido en virtud de la falta de notificación del inicio del procedimiento administrativo que omitió conceder a su representada la oportunidad para presentar sus alegatos y pruebas, siendo el caso que en acto administrativo no se hace mención ni consta el cumplimiento del procedimiento administrativo previo o el inicio de una fase de investigación en la cual se determinara que el beneficiario de la garantía cumpliera con alguno de los requisitos establecidos en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
Asimismo, arguye que las tierras afectadas por la Garantía de Permanencia Agraria recurrida se encuentran catalogadas y consideradas como Tierras Urbanas y se encuentran ubicadas en una Zona Industrial tal como se desprende de la Ordenanza de Zonificación sobre el Plan de Desarrollo Urbano Local del Sector Doce (12), Parroquia Rafael Urdaneta (Flor Amarillo) del Municipio Valencia del Estado (sic) Carabobo, publicada en Gaceta Municipal No. 481 Extraordinario de fecha 12 de enero de 2005.
Que consta de documentos de propiedad y las correspondientes cedulas catastrales, los terrenos propiedad de su representada se encuentran ubicados dentro de un área o zona urbana clasificada como industrial, y específicamente en una Zona Z1-L ‘Industria Liviana’ la cual se encuentra descrita en la citada ordenanza de zonificación.
Que la declaratoria del vicio de incompetencia manifiesta del funcionario quien dictó el acto de conformidad con lo establecido en el artículo 19, numeral 4 de la LOPA, ya que el mismo procedió a dictar el acto recurrido actuando fuera del marco extralimitándose en su ejercicio.
En tal sentido considera esta Alzada necesario observar que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su artículo 19 establece:
Omissis
De tal manera que a luz de la norma antes transcrita cuando la infracción en que ha incurrido el acto es tan grave que afecta el orden público, el régimen procesal exige la nulidad de pleno derecho, siendo imposible proteger dicho acto.
Del mismo modo, de conformidad con el Principio de Universalidad del Control Judicial, toda actividad administrativa o todo acto administrativo queda sometido al control judicial contencioso administrativo, tal y como ha sido recogido por el legislador en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de donde deviene que todos los actos administrativos, incluyendo los denominados de autoridad, quedan sujetos al control judicial de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativo por contrariedad a derecho, sea cual sea el motivo de la misma: inconstitucionalidad o ilegalidad.
Determinado lo anterior, este órgano jurisdiccional actuando en sede Contencioso Administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 156 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, pasa a revisar el asunto sometido a su conocimiento a los fines de proferir el pronunciamiento respectivo sobre la procedencia o no de los vicios señalados por el recurrente, estando este Juzgador obligado a revisar con precisión los alegatos de las partes y todos y cada uno de los medios de prueba aportados, examinando detalladamente las actas del expediente para analizar y el tal (sic) caso escudriñar si la administración agraria ha incurrido en el vicio delatado por el recurrente.
Así las cosas, pasa este Juzgador, a revisar los vicios denunciado por el recurrente, en primer término en relación a la competencia, debe apreciar este juzgador, que la misma ha sido definida como la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por la ley. De allí, que la competencia no se presume sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal. Por tanto, para determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, supone demostrar que ésta ha actuado sin que medie un poder jurídico previo que legitime su actuación; en este sentido, sólo de ser manifiesta la incompetencia, ella acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En cuanto a la incompetencia manifiesta, se hace necesario traer a colación sentencia de la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, Nro. 161 de fecha 03 de marzo de 2004, la cual ha sido reiterada por la misma Sala y en la cual, en cuanto al tema se estableció lo siguiente:
Omissis
Asimismo, en sentencia de la misma Sala de fecha 28 de octubre de 2003 en sentencia N° 1663, ratificada mediante sentencias Nos. 952 y 1133, dictadas en fechas 29/07/2004 y 04/05/2006, respectivamente, ha establecido en cuanto a la competencia lo siguiente:
Omissis
Acorde con los criterios antes expuestos, la incompetencia acarreará la nulidad absoluta del acto impugnado únicamente cuando sea obvia o evidente y determinable sin mayores esfuerzos interpretativos.
En el caso bajo estudio, es pertinente señalar que la facultad del Instituto Nacional de Tierras (INTI) para afectar tierras, está limitada al hecho de que las mismas, no sean de vocación o uso urbano industrial o contengan edificaciones o sean objeto de proyectos urbanísticos, y que si bien, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, faculta al INTI para afectar terrenos baldíos con fines agrícolas, no es menos cierto que dicho texto normativo no lo faculta al INTI, para afectar terrenos que tienen vocación industrial, y uso urbano de carácter privado, antes bien, prohíbe la afectación de dichos terrenos en su artículo 117 numeral 11 y mucho menos sin darle oportunidad a la defensa a través del debido proceso.
Ahora bien, observa este Juzgador de las pruebas aportadas a los autos con especial a las documentales que rielan insertar (sic) a los folios 26 al 44 de la pieza 01 del presente asunto, a la experticia realizada por el Ingeniero Héctor Carreño, que riela inserta a los folios 77 al 82 de la pieza No. 02 del presente asunto, de las que se evidenció que dicho lote de terreno está destinado al uso industrial, habiéndose otorgado Titulo de Garantía de Permanencia Socialista Agraria a nombre de José Ramón Michelena Yépez, que afecta un 59,35% de la totalidad del terreno, es decir, una superficie de 35.348,3 Mts2.
De tal manera que conforme a los razonamientos que antecede, con meridiana claridad se puede apreciar que el vicio por incompetencia se encuentra evidenciado en el presupuesto procesal desde que la facultad del Instituto Nacional de Tierras (INTI) para afectar tierras limitadas al hecho de que las mismas no sean de vocación o uso urbano, industrial o contengan edificaciones o sean objeto de proyectos urbanísticos, y por cuanto ha quedado patentizado que el predio objeto de la presente controversia concierne a la actividad industrial, no agrícola, cuyos suelos ha sido clasificado Clase X, permite concluir a quien Juzga que el Directorio del Instituto Nacional de Tierras no es el competente para emitir el acto administrativo de Garantía de Permanencia sobre el referido lote de terreno ut supra señalado, quedando así configurado el vicio de incompetencia del Órgano Administrativo denunciado y comprobado de autos, por lo esté (sic) Juzgador declara Con lugar la nulidad absoluta del acto aquí recurrido. Así decide.
En vista de la declaratoria de nulidad del acto impugnado, en razón de haberse configurado el vicio de incompetencia delatado, considera este Juzgador innecesario analizar los demás vicios alegados por la parte recurrente. Y así se decide (…)”. [Negrillas del texto]. (Agregados de la Sala).
III
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer de la consulta de la sentencia dictada el 17 de mayo de 2024, por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo, con sede en Maracay, en la que declaró con lugar el recurso de nulidad incoado.
Al respecto, dispone el artículo 156 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo siguiente:
“Artículo 156. Son competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios:
1. Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia.
2. La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia.”
Por su parte, el artículo 184 de la Ley in commento consagra las competencias de la Sala de Casación Social, estableciendo que:
“Artículo 184. Dada la especialidad e interés social de la materia regulada en la presente Ley, será de la competencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, además de las atribuciones que le confiere la Constitución de la República y las leyes, las siguientes:
(…Omissis…)
3. De las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas por los tribunales superiores contencioso administrativos agrarios y demás asuntos contenciosos administrativos relacionados con la materia regulada en la presente Ley (…).” [Destacado de esta Sala].
Atendiendo a lo dispuesto en los artículos antes transcritos, y visto que ha sido remitida esta causa para conocer de la consulta del fallo a través del cual el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo, con sede en Maracay, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado, esta Sala de Casación Social declara su competencia para resolver la aludida consulta. Así se decide.
IV
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
La sentencia sometida a la consulta obligatoria de esta Sala, emanó del Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo, con sede en Maracay, actuando en primer grado de la jurisdicción, órgano judicial que justificó la remisión del fallo en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Reforma Parcial Orgánica de la Procuraduría General de la República, siendo que acogió la pretensión del recurrente y declaró con lugar el recurso contencioso administrativo luego de razonar que el Instituto Nacional de Tierras (INTI), no es el competente para emitir el acto administrativo de Garantía de Permanencia “(…) por cuanto ha quedado patentizado que el predio objeto de la presente controversia concierne a la actividad industrial, no agrícola, cuyos suelos ha sido clasificado Clase X (…)”, por lo que indicó que se configuró el vicio de incompetencia.
Visto lo anterior, se impone advertir que el precepto legal antes mencionado establece: “toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”; de manera que, mediante la figura de la consulta se garantiza el agotamiento de la doble instancia cuando se dicte un fallo definitivo opuesto a los intereses de la República, como así se desprende del presente asunto, pues éste necesariamente deberá ser revisado por el tribunal con competencia funcional para ello, con independencia del ejercicio del recurso de apelación.
Por ello, la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en decisión N° 2157 del 16 de noviembre del año 2007 (caso: Nestlé Venezuela, S.A.), señaló que la consulta obligatoria prevista en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, persigue resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos organismos y entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, con el objetivo de impedir que el cumplimiento de sus fines fundamentales resulte afectado; sosteniendo asimismo, que tal privilegio sólo resulta aplicable cuando el fallo sea contrario a la pretensión, excepción o defensa de la República. En este supuesto, transcurridos como fueron los lapsos de apelación sin que las partes hayan recurrido de la decisión contraria a los intereses de la República, debe el juez remitirla en consulta ante el tribunal superior competente, para que éste proceda a revisar si la misma está ajustada a derecho o no.
Por tanto, vista la remisión efectuada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo, con sede en Maracay, se observa que la acción interpuesta versa sobre una pretensión de naturaleza contenciosa administrativa agraria que fue declarada con lugar, en la definitiva, mediante la decisión proferida por el referido juzgado el 17 de mayo de 2024, resultando procedente el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil Thermal Ceramics de Venezuela C.A., contra el acto administrativo de fecha 26 de mayo de 2010, dictado en sesión N° 319-10, por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), mediante el cual otorgó Título de Garantía de Permanencia Socialista Agraria y Carta de Registro Agrario, a favor del ciudadano José Ramón Michelena Yépez, sobre un lote de terreno denominado “El Auyamal”, ubicado en el sector El Guacharo, Parroquia Urbana Rafael Urdaneta, Municipio Valencia del estado Carabobo, constante de una superficie de ocho hectáreas con cinco mil seiscientos cincuenta y dos metros cuadrados (8 ha con 5652 m2), situado entre los linderos siguientes: Norte: terreno ocupado por Industrias de Refrescos KR; Sur: terreno denominado Urbanización Valle Encantado; Este: terreno denominado Zona Industrial El Recreo; Oeste: terreno ocupado por Hacienda Duque Herrera.
Es evidente entonces, que el fallo objeto de consulta persigue la nulidad de un acto emanado de un ente público, como lo es el Instituto Nacional de Tierras (INTI), el cual goza de los mismos privilegios y prerrogativas de Ley que son otorgados a los órganos públicos y entes de la administración, conforme al artículo 114 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Por tanto, las decisiones proferidas en el contexto de un procedimiento contencioso administrativo, serán sometidas a consulta, de acuerdo con lo previsto en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Reforma Parcial Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Por tal razón, procede la consulta sobre los puntos desfavorables a la defensa de la República, a cuyo efecto esta Alzada revisará si el fallo de instancia: i) se apartó del orden público; ii) violentó normas de rango constitucional o interpretaciones y criterios vinculantes sentados por la Sala Constitucional; iii) quebrantó formas sustanciales en el proceso o las demás prerrogativas procesales; o iv) efectuó una incorrecta ponderación del interés general, conforme al criterio expuesto por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en decisión N° 1071 del 10 de agosto de 2015 (caso: María del Rosario Hernández Torrealba). Así se declara.
Ahora bien, con la finalidad de determinar si la decisión emanada del Tribunal Superior Agrario se encuentra ajustada a derecho, esta Sala realiza las consideraciones siguientes:
La representación judicial de la parte recurrente denunció que el acto administrativo dictado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), está viciado de nulidad por las siguientes razones: i) violación del derecho a la defensa y el debido proceso de la parte recurrente, toda vez, que no fue notificado del inicio del procedimiento, para ejercer las defensas a que hubiere lugar; ii) falso supuesto de hecho, por errónea indeterminación del suelo, toda vez que el lote de terreno afectado se encuentra ubicado dentro de una zona urbana calificada como industrial, sobre las cuales no puede recaer una garantía de permanencia agraria, por no tener vocación agraria; iii) que el órgano que dictó el acto actuó fuera de los límites de su competencia, en razón de que el lote de terreno no tiene vocación agraria; y, iv) falta de motivación del acto recurrido, toda vez que el mismo no contiene los fundamentos de hecho y de derecho para la procedencia del acto administrativo.
Como se puede apreciar, el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo y sede en Maracay, decretó la nulidad del Título de Garantía de Permanencia Socialista Agraria y Carta de Registro Agrario, emitido por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), a favor del ciudadano José Ramón Michelena Yépez, sobre un lote de terreno denominado “El Auyamal”, ubicado en el sector El Guacharo, Parroquia Urbana Rafael Urdaneta, Municipio Valencia del estado Carabobo, constante de una superficie de ocho hectáreas con cinco mil seiscientos cincuenta y dos metros cuadrados (8 ha con 5652 m2), contenido en el acto administrativo N° 319-10, de fecha 26 de mayo de 2010, bajo la argumentación de que el ente agrario no era competente para dictar el acto, toda vez que de “(…) las documentales que rielan (…) a los folios 26 al 44 de la pieza 01 del presente asunto, a la experticia realizada por el Ingeniero Héctor Carreño, que riela inserta a los folios 77 al 82 de la pieza No. 02 del presente asunto (…) se evidenció que dicho lote de terreno está destinado al uso industrial, habiéndose otorgado Titulo de Garantía de Permanencia Socialista Agraria a nombre de José Ramón Michelena Yépez, que afecta un 59,35% de la totalidad del terreno, es decir, una superficie de 35.348,3 Mts2 (…)”; señalando además que quedó “(…) patentizado que el predio objeto de la presente controversia concierne a la actividad industrial, no agrícola, cuyos suelos ha sido clasificado Clase X (…)”; lo que lo llevó a concluir que se había configurado el vicio de incompetencia del Órgano Administrativo recurrido, por lo cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
Vista la decisión del Juzgado Superior antes señalado, esta Sala, estima oportuno hacer mención al contenido del artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que al respecto dispone:
“Artículo 305.- El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral, a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola.
El Estado protegerá los asentamientos y comunidades de pescadores o pescadoras artesanales, así como sus caladeros de pesca en aguas continentales y los próximos a la línea de costa definidos en la ley.”
El precepto constitucional transcrito, reconoce el derecho que tiene el Estado de adoptar las medidas que sean necesarias para promover las bases estratégicas para el desarrollo rural sustentable de la Nación y, consagra el principio constitucional de seguridad agroalimentaria, que debe materializarse como una garantía para que la población satisfaga sus necesidades alimenticias, en la cantidad y calidad suficiente, de manera oportuna.
Bajo este argumento, aprecia esta Sala que el legislador, no sólo le atribuyó al Instituto Nacional de Tierras (INTI) la facultad de afectar, administrar, redistribuir y regularizar la posesión de las tierras con vocación de uso agrario, sino que adicionalmente le asignó el deber de velar por el cumplimiento de las obligaciones impuestas a los beneficiarios de los actos administrativos de producir alimentos, conforme a lo dispuesto en los artículos 2 ordinales 1°, 2°, 3°, 4° y 5º; 115 y 117 numerales 1, 4, 5, 11 y 12 y 198 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
Esas disposiciones legales atribuyen al Instituto Nacional de Tierras (INTI) la facultad de afectar las tierras públicas y privadas con vocación agraria, recayendo igualmente tal potestad, sobre las tierras que tienen atribuido otro carácter, siempre y cuando conserven su vocación de uso.
Asimismo, es preciso señalar que la Sala de Casación Social de este Máximo Tribunal, ha emitido pronunciamiento sobre la condición y/o uso de las tierras según la poligonal en la cual estén ubicadas, y, para ello, es oportuno hacer referencia a la sentencia N° 437 de fecha 11 de julio de 2002 (caso: José Rosario Pizarro Ortega vs. Instituto Nacional de Tierras) en la que se dejó sentado lo siguiente:
“(…) De los preceptos normativos anteriormente transcritos, se desprende que actualmente no es necesario que el predio sea rústico o rural exclusivamente, para que sea considerado la materia como agraria, simplemente, ahora, puede ser también un inmueble considerado urbano, gozando el mismo de la protección y trato preferencial desprendido de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para este tipo de inmuebles que se encuentran fuera de las poligonales rurales como lo establece el artículo 23 de la misma Ley; sólo basta que en dicho inmueble (urbano) se lleve a cabo algún tipo de actividad agraria para que quede sometido a la jurisdicción especial agraria cualquier acción entre particulares, y los Tribunales Superiores Agrarios (…)”.
Como se puede apreciar, esta Sala ha mantenido el criterio respecto a que no es obligatorio que el predio sea exclusivamente rústico o rural para que sea calificado de agrario, sino que también un inmueble considerado urbano donde se efectúe o pueda efectuarse algún tipo de actividad agraria, queda sometido y goza de la protección y el trato preferencial contemplado en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, esto en aras de garantizar la seguridad alimentaria y el derecho a la vida de la población venezolana, siendo el Instituto Nacional de Tierras (INTI) el órgano facultado por el Estado para adoptar las medidas tendentes a asegurar la efectividad de la utilidad pública de las tierras afines a la actividad agraria.
De acuerdo a lo anteriormente expuesto, observa esta Sala, de la revisión efectuada a las actas que conforman el presente expediente, especialmente de las señaladas por el Juez de la recurrida, que no se evidencia de los autos el uso industrial del terreno objeto de controversia, pues tales documentos determinan quién realizó la inscripción del lote de terreno, pero ninguno hace referencia a su uso y, ello, quedó corroborado en el oficio N° DC-02451-2016 de fecha 28 de julio de 2016, emanado de la Dirección de Catastro de la Alcaldía de Valencia, estado Carabobo, ante la prueba de informe solicitada por la parte recurrente, en cuyo texto se señala:
“(…) Sobre lo requerido, quien suscribe ING. PEDRO QUINCI VENTO, EN MIK CARÁCTER DE DIRECTOR DE CATASTRODE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO VALENCIA, INFORMA: Que he confrontado la fotocopia constante de quince (15) hojas, que es copia fiel y exacta de los expedientes que existe en esa dependencia administrativa sobre los inmuebles ubicados en la Urb. Industrial El Recreo, Av. 87-A (Calle E), Nro. de cuenta: 1999-06-0000011 y Urb. Industrial El Recreo, Av. 87, Nro. de cuenta.C-000001-91-002, Parroquia Rafael Urdaneta, Municipio Valencia del Estado (sic) Carabobo (…)”. [Destacados del texto].
Como se puede apreciar de lo anterior, no se evidencia que se hubiera indicado que el uso del suelo del lote de terreno tuviera una condición de carácter industrial, por lo que mal pudo el Juez de la recurrida, declarar la incompetencia del ente recurrido, bajo la limitante de que el terreno es de uso urbano o industrial, cuando de los elementos probatorios aportados al proceso no quedó demostrada tal condición del terreno.
No obstante lo anterior, esta Sala de Casación Social, analizadas las actuaciones de la presente causa, estima necesario hacer las siguientes consideraciones:
El artículo 117 numeral 12 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, dispone lo siguiente:
“Artículo 117. Corresponde al Instituto Nacional de Tierras (INTI):
Omissis
12. Declarar o negar la garantía de permanencia prevista en la presente Ley. A estos efectos, el Instituto informará mediante resolución, a los solicitantes sobre los recaudos que deberán presentar para la declaratoria, así como de los trámites a seguir de conformidad con lo establecido en el Reglamento de esta Ley y en las resoluciones que al efecto dicte el Instituto Nacional de Tierras (INTI)”.
Respecto a la garantía de permanencia, esta Sala en decisión N° 213, del 22 de noviembre de 2021 (caso Antonio Jaspe Pittol y otros contra el Instituto Nacional de Tierras), estableció lo siguiente:
“(…) El acto administrativo recurrido versa sobre el Título de Garantía de Permanencia Socialista Agraria y Carta de Registro Agrario Nro. 15211107815RAT0008481, otorgado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), el cual es un documento administrativo dictado por una autoridad competente, actuando en el ejercicio de sus funciones [numeral 12 del artículo 117 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario], y constituye una manifestación de certeza jurídica que goza de una presunción desvirtuable de veracidad y legitimidad de su contenido, en razón del principio de ejecutividad y ejecutoriedad que le atribuye el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Omissis
Conforme a los criterios antes transcritos y atendiendo a la naturaleza de esta figura, se concibe que el título de garantía de permanencia agraria deriva, en primer término, del uso de la tierra y, adicionalmente, del cumplimiento de una serie de requisitos de procedencia para que tenga lugar su otorgamiento, con la finalidad de garantizar la actividad agroproductiva, en aras de preservar la seguridad y soberanía agroalimentaria.
Estos títulos de permanencia agraria y las cartas agrarias configuran actos administrativos dictados por una autoridad competente en materia agraria, en concreto, por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), representado por el Directorio del aludido Instituto, actuando en el ejercicio de sus funciones [numeral 12 del artículo 117 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario], y como tales constituyen una manifestación de certeza jurídica, porque gozan de una presunción de veracidad y legitimidad de su contenido, en razón del principio de ejecutividad y ejecutoriedad que le atribuye el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se establece.
Omissis
(…) la Garantía de Permanencia es un beneficio legal, otorgado en virtud del uso que se le otorgue a la tierra y que la ocupación sea con fines de uso agrícola. De este modo, la Garantía de Permanencia está dirigida a preservar la actividad agroproductiva desarrollada en un determinado lote de terreno.
Este procedimiento administrativo del cual se deriva el título de permanencia agraria, es un procedimiento simple que se inicia a instancia de parte, en el cual el solicitante deberá consignar los recaudos requeridos, siendo sustanciado ante la Oficina Regional de Tierras (ORT) respectiva, correspondiendo la decisión a la máxima representación del Instituto Nacional de Tierras (INTI). En esta modalidad de procedimiento, conforme a la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, no se regula o prevé contención alguna, ni la obligatoriedad para el ente agrario de notificar a aquellos que pudieran verse afectados en la decisión culminatoria del procedimiento administrativo. No obstante, debe precisar la Sala que si el ente agrario, atendiendo al principio de inmediación, se traslada a las tierras respecto de las cuales recae la solicitud de permanencia, y por vía de inspección verifica la presencia de terceros que eventualmente pudieran verse afectados con el acto final, deberá ponerlos en conocimiento del procedimiento que está en curso a través de cualquier medio que permita cumplir con tal fin, instándolos a comparecer para que expongan lo que estimen pertinente, debiendo la administración agraria atender a los alegatos y defensas que éstos formulen en resguardo de su derecho a la defensa (…)” [Destacado de la Sala].
De acuerdo con el criterio antes expuesto, el título de garantía de permanencia agraria deriva de un procedimiento administrativo simple, previsto en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que se sustancia a instancia de parte ante la Oficina Regional de Tierras (ORT) del estado que corresponda y cuya decisión máxima le corresponde al Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI); dicha garantía, como se señala en el texto parcialmente transcrito, se otorga en virtud del uso que se le dé a la tierra, con el fin de que la ocupación sea con fines de uso agrícola y, debe estar dirigida a preservar la actividad agroproductiva desarrollada en un determinado lote de terreno.
En el presente caso, el Instituto Nacional de Tierras (INTI) otorgó el Título de Garantía de Permanencia y Carta de Registro Agrario al ciudadano José Ramón Michelena Yépez, por considerar que cumplió con los requisitos necesarios para ser beneficiario del referido título, toda vez que, a su decir, ejerce una ocupación del terreno desde hace más de 30 años, con producción en el mismo, todo ello en base al informe técnico de fecha 27 de agosto de 2009, que cursa en el expediente administrativo, consignado por el referido ente.
Así las cosas, corre inserto a los folios 134 al 138 de la pieza 1 del presente expediente, el informe emanado de la Oficina Regional de Tierras del estado Carabobo, de fecha 27 de agosto de 2009, en la cual se dejó constancia: i) que el solicitante no reside en el predio, sin embargo, señala que lo ocupa desde hace más de 30 años; ii) que el predio cuenta con una superficie de 8 hectáreas con 5653 metros cuadrados, cuya “(…) condición de uso actual es aprovechable 100%, no aprovechable 0% y productiva 0% (…)”; iii) que durante la inspección “(…) No se observó una actividad agrícola Ninguna (…)”. También se dejó constancia de que el terreno se encontraba lleno de maleza, asegurando el beneficiario “(…) que si lo limpia se lo invaden (…)”, lo que demuestra que el ente agrario basó su decisión en hechos inexistentes.
Asimismo, se pudo constatar de la inspección ocular realizada el 7 de abril de 2017, por el Juzgado Sexto de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego de la Circunscripción Judicial del estado Carabobo, previa solicitud de la parte recurrente y, que cursa a los folios 63 y 64 del cuaderno de medidas, que el Tribunal dejó constancia de lo siguiente:
“(…) QUINTO PARTICULAR: (…) no se evidenció ningún tipo de cultivo o siembra de vegetales, hortalizas u otros productos agrícolas ni ninguna actividad de cría de animales. Solo se observaron en el terreno el excremento de caballos y dos caballos que se encontraban en el terreno. SEXTO PARTICULAR: El Tribunal deja constancia que no se evidenciaron maquinarias, equipos, instrumentoso materiales agrícolas o agropecuarios. Tampoco se evidenciaron maquinarias, equipos o materiales de construcción. SÉPTIMO PARTICULAR: El Tribunal deja constancia que no se evidenció ningún tipo de actividad tal como quedó evacuado en el particular anterior (…)”. [Destacados del texto].
En este sentido, como se indicó previamente, la decisión en consulta declaró la nulidad del acto administrativo recurrido, basándose en que el mismo fue dictado por una autoridad incompetente, no obstante, esta Sala de Casación Social teniendo a la vista el informe técnico realizado por la Oficina Regional de Tierras del estado Carabobo, en el cual se señala la condición del predio y se reconoce la improductividad del mismo y, siendo que así lo pudo constatar el Juez de la recurrida con la inspección ocular realizada a solicitud del demandante, cuando se dejó constancia que en dicho terreno no existía producción agrícola alguna, lo cual es un requisito para la procedencia de la garantía de permanencia, de acuerdo a los postulados de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, concluye que el ente agrario incurrió en el vicio de falso supuesto, toda vez que basó su decisión en hechos inexistentes, que no corresponden a lo establecido en el informe técnico presentado como base para su decisión, por lo que el acto administrativo es nulo y así se declara.
En virtud de lo anterior, es por lo que esta Sala declara procedente la consulta obligatoria y confirma el fallo de fecha 17 de mayo de 2024, dictado por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo, con sede en Maracay, por cuanto la decisión no se apartó del orden público, ni violentó normas de rango constitucional o interpretaciones y criterios vinculantes sentados por la Sala Constitucional, ni quebrantó formas sustanciales en el proceso o las demás prerrogativas procesales, y, finalmente, no efectuó una incorrecta ponderación del interés general, por lo que se deberá declarar la firmeza del referido fallo, bajo la motivación dictada en el presente fallo. Así se decide.
DECISIÓN
Por las razones expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: PROCEDENTE la consulta obligatoria de la sentencia dictada el 17 de mayo de 2024, por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo, con sede en Maracay, SEGUNDO: CONFIRMA la precitada sentencia, bajo la motivación dictada en el presente fallo.
No hay condenatoria en costas, dada la naturaleza de la presente decisión.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, con competencia en el estado Carabobo, con sede en Maracay.
Dada, firmada y sellada en la sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia en Caracas a los once (11) días del mes de marzo del año veintiséis (2026). Años 215° de la Independencia y 167° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
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EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente, El Magistrado Ponente,
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CARLOS ALEXIS CASTILLO ASCANIO ELÍAS RUBÉN BITTAR ESCALONA
La Secretaria,
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ANABEL DEL CARMEN HERNÁNDEZ ROBLES
Consulta N° AA60-S-2025-000147
Nota: Publicada en su fecha a las
La Secretaria,