Ponencia del Magistrado ELÍAS RUBÉN BITTAR ESCALONA

 

En el proceso relativo al recurso contencioso administrativo de nulidad agrario interpuesto conjuntamente con solicitud de medida de protección a la actividad agroproductiva y medida cautelar de suspensión de efectos, por el ciudadano FELIPE DE JESÚS ANDRADE BASTIDAS, titular de la cédula de identidad N° V-3.783.486, asistido por la abogada Elizabeth Valentina Aldana Infante, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado  (INPREABOGADO) bajo el N° 133.299, en su condición de Defensora Pública Primera Agraria (E) del estado Portuguesa, contra el acto administrativo dictado por el Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), en sesión N° ORD 918-18, del 15 de marzo de 2018, punto de cuenta N° 20, mediante el cual acordó la declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme, inicio del procedimiento de rescate y medida cautelar de aseguramiento de la tierra, sobre el predio denominado “Los Palmares”, ubicado en el sector Los Bancos, parroquia Capital Papelón, Municipio Papelón del estado Portuguesa, alinderado de la siguiente manera: Norte: Río Portuguesa; Sur: terreno ocupado por carretera pavimentada vía la Aduana; Este: terreno ocupado por Daniel Güedez, y Oeste: terreno ocupado por Juan Pupo y vía engranzonada; constante de una superficie de doscientas ochenta hectáreas con cinco mil novecientos setenta y nueve metros cuadrados (280 ha con 5.979 m2), el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y del Municipio Juan Vicente Campo Elías del estado Trujillo, con sede en Guanare, en sentencia dictada el 30 de noviembre de 2021, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, y nulo el acto administrativo recurrido.

 

Mediante oficio N° 89-23, del 8 de mayo de 2023, el mencionado Juzgado Superior Agrario ordenó remitir el expediente a esta Sala de Casación Social, en razón de la consulta obligatoria prevista en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

   

El 14 de julio de 2023, se dieron por recibidas las actuaciones en Sala y, posteriormente, el 14 de agosto del mismo año, se dio cuenta del expediente, correspondiéndole la ponencia al Magistrado ELÍAS RUBÉN BITTAR ESCALONA, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

 

Cumplidas las formalidades legales y siendo la oportunidad para decidir, procede esta Sala a pronunciarse, previas las consideraciones siguientes:

 

I

ANTECEDENTES

 

Mediante escrito presentado el 16 de julio de 2018, el ciudadano FELIPE DE JESÚS ANDRADE BASTIDAS, antes identificado, asistido por la profesional del Derecho Elizabeth Valentina Aldana Infante, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 133.299, en su condición de Defensora Pública Primera Agraria (E) del estado Portuguesa, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad con solicitud de medida de protección a la actividad agroproductiva y medida cautelar de suspensión de efectos contra el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Tierras (INTI), en sesión de Directorio N° ORD918-18, del 15 de marzo de 2018, punto de cuenta N° 20, mediante el cual acordó la declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme, inicio del procedimiento de rescate y acuerdo de medida cautelar de aseguramiento de la tierra sobre el predio denominado “Los Palmares”, ubicado en el sector Los Bancos, parroquia Capital Papelón, Municipio Papelón del estado Portuguesa, alinderado de la siguiente manera: Norte: Río Portuguesa; Sur: terreno ocupado por carretera pavimentada vía la Aduana; Este: terreno ocupado por Daniel Güedez, y Oeste: terreno ocupado por Juan Pupo y vía engranzonada; constante de una superficie de doscientas ochenta hectáreas con cinco mil novecientos setenta y nueve metros cuadrados (280 ha con 5.979 m2).

 

Entre los alegatos que sirvieron de fundamento, el recurrente indicó que el 6 de mayo de 2018, un ciudadano que se identificó como directivo del Instituto Nacional de Tierras (INTI), entregó a la hermana del ciudadano Felipe de Jesús Andrade Bastidas, antes identificado, de nombre Mary Andrade, un documento contentivo de la notificación del acto administrativo que declaró procedente el procedimiento de tierras ociosas o de uso no conforme, el inicio del procedimiento de rescate y acuerdo de medida cautelar de aseguramiento de la tierra del lote de terreno denominado “Los Palmares”, antes identificado. A este respecto, agregó que en el particular tercero del texto, consta que se ordenaba a la Oficina Regional de Tierras del estado Portuguesa la realización de un estudio social, a los fines de determinar quién o quiénes pueden ser beneficiarios para la regularización en el mencionado lote de terreno, una vez que concluyera el procedimiento administrativo de rescate de tierras.

 

Más adelante, indicó que el lote de terreno mencionado es de su propiedad, por lo cual, con la finalidad de demostrar su derecho consignó, marcada “A”, cadena titulativa constituida por cincuenta y seis (56) documentos, con las fechas siguientes: 1) 26 de junio de 1776; 2) 9 de diciembre de 1783; 3) 21 de diciembre de 1809; 4) 7 de junio de 1848; 5) 16 de enero de 1865; 6) 13 de mayo de 1875; 7) 12 de mayo de 1877; 8) 20 de agosto de 1877; 9) 27 de julio de 1879; 10) 8 de marzo de 1880; 11) 10 de junio de 1880; 12) 6 de marzo de 1881; 13) 20 de mayo de 1881; 14) 30 de junio de 1881; 15) 8 de mayo de 1886; 16) 19 de abril de 1887; 17) 15 de diciembre de 1894; 18) 4 de mayo de 1906; 19) 24 de febrero de 1913; 20) 12 de agosto de 1916; 21) 8 de noviembre de 1917; 22) 8 de julio de 1922; 23) 26 de julio de 1922; 24) 2 de abril de 1923; 25) 9 de abril de 1923; 26) 9 de agosto de 1929; 27) 9 de agosto de 1929; 28) 12 de agosto de 1929; 29) 12 de agosto de 1929; 30) 22 de diciembre de 1938; 31) 14 de octubre de 1939; 32) 18 de febrero de 1941; 33) 5 de enero de 1956; 34) 26 de noviembre de 1956; 35) 24 de abril de 1957; 36) 24 de abril de 1957; 37) 18 de octubre de 1962; 38) 11 de julio de 1962; 39) 8 de febrero de 1965; 40) 26 de julio de 1967; 41) 20 de diciembre de 1967; 42) 6 de abril de 1971; 43) 26 de enero de 1978; 44) 20 de febrero de 1978; 45) 19 de junio de 1978; 46) 19 de julio de 1978; 47) 30 de agosto de 1978; 48) 12 de enero de 1979; 49) 3 de mayo de 1979; 50) 30 de marzo de 1984; 51) 30 de marzo de 1984; 52) 16 de abril de 1985; 53) 27 de febrero de 1986; 54) 26 de mayo de 1986; 55) 10 de noviembre de 1986; y 56) 8 de junio de 1994.

 

Por otra parte, sostuvo que tuvo conocimiento del acto administrativo objeto del recurso de nulidad el 20 de mayo de 2018, oportunidad en que su hermana, la mencionada ciudadana Mary Andrade, le hizo entrega del cartel de notificación que ella había recibido en fecha 6 del mismo mes y año, en la iglesia Corazón de Jesús, por lo cual, agregó, no se materializó el lapso de caducidad de sesenta (60) días previsto en la ley.

 

Del mismo modo, arguyó que el Instituto Nacional de Tierras (INTI) hizo caso omiso del Título de Adjudicación de Tierras Socialista Agrario y Carta de Registro Agrario N° 1824712362012RAT190332, que ostenta sobre la misma parcela, acordado a su favor por el mismo ente administrativo en Reunión 441-12, del 10 de mayo de 2012, asentado bajo el N° 12, folios 32, 33 y 34, tomo 1989, de los libros de autenticación llevados por la Unidad de Memoria Documental del Instituto Nacional de Tierras (INTI), con fecha 28 de mayo de 2012, además de haber violado su derecho de propiedad, el cual  justifica a partir de un desprendimiento válido de la Nación.

 

Como fundamento de derecho, el recurrente indicó los numerales 1 y 3 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los artículos 34, 82, 84, 85 y siguientes de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, y los ordinales 1° y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo cual, precisó que el acto impugnado resulta nulo, por cuanto no fue notificado de manera personal acerca del procedimiento seguido por el órgano agrario, sino que la notificación fue entregada a un tercero ajeno a la relación administrativa.

 

Por otra parte, el recurrente sostuvo que el acto administrativo objeto del recurso de nulidad adolece del vicio de desviación de procedimiento, por cuanto el Instituto Nacional de Tierras (INTI) utilizó un procedimiento no aplicable a las tierras privadas, legítimamente ocupadas y productivas, ya que el procedimiento de rescate requiere que las tierras sean de dominio privado de la República, o de algún instituto autónomo, corporación, empresa pública, fundaciones u otra entidad de carácter público nacional, por lo que las tierras que pueden ser objeto de rescate son aquellas ocupadas de manera ilícita, tal como lo establece el artículo 82 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

 

Seguidamente, alegó que la entidad administrativa incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, por cuanto realizó una declaratoria de tierras ociosas, haciendo caso omiso al retraso en recibir un préstamo solicitado al Instituto de Promoción y Fortalecimiento de la Economía Comunal (INPROFEC), ocasionado por las constantes amenazas realizadas por los denunciantes de las tierras contra los tractoristas, situación por la cual se vio en la necesidad de devolver todos los insumos recibidos, para enfrentar así una importante pérdida económica.

 

Del mismo modo, el recurrente insistió en la existencia del vicio de falso supuesto de derecho, por cuanto el predio objeto del acto administrativo de inicio de rescate de tierras es de carácter privado, tal como lo prueba la cadena documental titulativa consignada, y no está constituido por terrenos propiedad del Instituto Nacional de Tierras (INTI), ni tienen carácter público.

 

Con relación a la medida de aseguramiento de la tierra, el recurrente en nulidad alega que se encuentra viciada en su objeto, por cuanto es de ilegal ejecución. En tal sentido, arguyó que el objeto del procedimiento de rescate de tierras es la recuperación de tierras que sean propiedad del Instituto Nacional de Tierras (INTI), por lo tanto, si las tierras son de propiedad privada, el objeto de la medida es de contenido ilícito, por lo que el ente administrativo debería primero conseguir la nulidad de los documentos que acreditan la propiedad privada. Bajo tal argumentación, continúa indicando que la medida no satisface la finalidad para lo cual fue establecida en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que es preservar la producción agroalimentaria en terrenos que son propiedad del Instituto Nacional de Tierras (INTI) y que están siendo ocupadas ilegalmente.

 

Por otra parte, agregó la incompetencia manifiesta de la entidad administrativa emisora del acto, por cuanto al no haber acreditado de dónde deriva su propiedad, viola un requisito indispensable para proceder al rescate de tierras.  

 

Posteriormente, el 25 de julio de 2018, el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y del Municipio Juan Vicente Campo Elías del estado Trujillo, con sede en Guanare, admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad, y ordenó notificar al Presidente del Instituto Nacional de Tierras (INTI), instando al ente demandado a remitir los antecedentes administrativos del caso; al Procurador General de la República; al Fiscal Duodécimo del Ministerio Público con Competencia en Materia Constitucional y Contencioso Administrativa de la Región Centro Occidental; a la Defensa Pública Agraria del estado Portuguesa; y el libramiento de cartel, a ser publicado en el diario de circulación regional del estado Portuguesa, “Última Hora”, dirigido a los terceros interesados, incluyendo a quienes hayan sido notificados o participado en la vía administrativa.

 

El 30 de enero de 2020, fue celebrada por el a quo la audiencia oral y pública para el acto de informes, a la cual asistió la parte recurrente, ciudadano Felipe de Jesús Andrade Bastidas, antes identificado, en esta oportunidad asistido por el abogado Roger José Días Paradas, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 150.997.

II

DE LA DECISIÓN CONSULTADA

 

Una vez sustanciado el recurso contencioso administrativo de nulidad, el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y del Municipio Juan Vicente Campo Elías del estado Trujillo, con sede en Guanare, publicó la sentencia definitiva el 30 de noviembre de 2021, en los términos siguientes:

 

“(…)

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

 

El presente recurso contencioso administrativo agrario de nulidad interpuesto por la abogada Elizabeth Valentina Aldana Infante, actuando en la condición de Defensora Pública Primera Agraria (encargada) del estado Portuguesa, actuando en virtud de la representación y defensa de los sujetos beneficiarios de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, sin poder, asistiendo en este acto al ciudadano Andrade Bastidas Felipe De Jesús, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° V-3.783.486, demanda la nulidad del acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Tierras, acordada (sic) en reunión del Directorio en sesión 000918-18 de fecha 15-03-2018, en deliberación punto de cuenta N° 20 que acordó declarar procedente el Procedimiento de Tierras Ociosas o de Uso No Conforme, Inicio de Procedimiento de Rescate de acuerdo sobre e[l] lote de terreno denominado ‘Los Palmares’, ubicado en el sector Los Bancos, parroquia Capital Papelón, municipio Papelón del estado Portuguesa, sobre un lote de terreno que tiene una superficie de Doscientas Ochenta Hectáreas con Cinco Mil Novecientos Ochenta Metros Cuadrados (280 has con 5.980 M2) cuyos linderos son los siguientes por el Norte: Rio (sic) Portuguesa, Sur: terrenos ocupados por Cooperativa las Trinitarias, Este: terrenos ocupados por Carlos Mejías y Daniel Guedez y Oeste: terrenos ocupados por Juan Pupo y Juan Rodríguez.

    

Alega el recurrente que el citado lote de terreno es propiedad privada según se desprende de la Cadena Titulativa que acompañaron marcada con la letra ‘A’, la cual se explica de conformidad con el artículo 82 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, hubo un desprendimiento válidamente otorgado por la Nación Venezolana, la cual presentan (sic) una perfecta secuencia y encadenamiento de la titularidad del dominio y demás derechos, hasta el titulo (sic) debidamente protocolizado de adquisición por parte del ciudadano Andrade Bastidas Felipe De Jesús.

…Omissis…

 

Esgrime la parte recuente (sic) que el acto administrativo impugnado resulta nulo, ya que no se notificó al propietario del procedimiento por el Órgano Agrario en franca violación de los artículos 75 y 76 de la Ley de Procedimiento (sic) Administrativo, por lo cual el acto está viciado de nulidad absoluta.

 

Se denuncia vicios de desviación de procedimiento al permitirse una valoración diferente de este vicio que afecta al acto administrativo en atención a la transcendencia de las infracciones del procedimiento, por lo cual está viciado de nulidad absoluta por carencia de los trámites legales procedimentales se aplique un procedimiento distinto al previsto en la ley correspondientes (sic), es decir, cuando por una errónea calificación previa del procedimiento a seguir se desvía la actuación administrativa del iter (sic) procedimental que debía aplicarse de conformidad con el texto legal correspondiente y cuando se prescinde de principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa o se transgredan fases del procedimiento que constituyan garantías esenciales del administrado (principio de esencialidad), cuando el vicio del procedimiento no produce una disminución efectiva de la garantía real y transcendente del administrado, sino que representa solo fallas o irregularidades parciales derivadas del incumplimiento del procedimiento, la jurisprudencia ha considerado que el vicio es sancionado con anulabilidad, ya que solo constituyen vicios de ilegalidad, aquello que tenga relevancia y provoque una lesión grave al Derecho a la Defensa.

 

La parte recurrente señala en el escrito del recurso que el INTI al dictar el acto lo subsume en un procedimiento o vía de derecho diferente no aplicable a las tierras privadas, violentando los articulo (sic) 115 y 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los artículos 82 y 84 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y, que el instituto no debió proceder a declarar procedente el procedimiento de tierras ociosas o de uso no conforme e iniciar el procedimiento de rescate ya que si las tierras son requeridas por el instituto deben procederse a la expropiación y no al rescate, porque las tierras son de domino privado, según la Cadena Titulativa que acompaña al presente recurso.

 

…Omissis…

 

     Alega el vicio del falso supuesto administrativo en que incurrió el INTI al dictar el acto administrativo fundamentándose en hechos falsos, toda vez que la parcela objeto del procedimiento no ha estado ocioso jamás, sino quién siempre la ha trabajado es su representado con mucho esfuerzo (…).

 

     La parte recurrente denuncia el vicio del falso supuesto de derecho por cuanto la administración se fundamentó en una norma que no es aplicable al caso que nos ocupa, por cuanto el procedimiento de rescate que solo está reservado a las Tierras propiedad del Instituto y Tierras Públicas y, en ningún caso puede aplicarse a tierras de origen privado y, el lote de terreno denominado "Los Palmares" el documento se encuentra registrado por ante el Registro Público Autónomo de Guanare de fecha 28 de Junio de 1994, constante de Trescientas Noventa y Siete hectáreas con Seis Mil Doscientos Metros Cuadros (397 has con 6200 M2) y que existe el desprendimiento válidamente otorgado por la Nación Venezolana (…).

 

     También denuncia el vicio de incompetencia manifiesta por cuanto el INTI carece de competencia para rescatar las tierras que conforma el predio denominado ‘Los Palmeres (sic)’ pues no está acreditado de donde deriva su supuesta propiedad, lo [cual] constituye un requisito indispensable para poder iniciarse el procedimiento de rescate previsto en los artículos 82 y siguiente[s] de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que si bien es cierto el INTI tiene competencia para rescatar las tierras de su propiedad o las que estén a su disposición, o que se encuentren improductivas o infrautilizadas y, cuya ocupación sea ilegal o ilegítima todo ello de conformidad a lo establecido en los artículos 82 y 85 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y, el predio denominado ‘Los Palmares’ no son propiedad del Instituto Nacional de Tierras y de ningún otro ente público, por lo cual carece de competencia para iniciar el procedimiento de rescate a que se hace referencia [en] el acto impugnado.

Como primer punto este Órgano Jurisdiccional administrador de justicia y garante de la Tutela Judicial Efectiva y el Debido Proceso, debemos examinar las impugnaciones efectuado (sic) por el recurrente en la pretensión de nulidad del acto administrativo agrario dictado por el Instituto Nacional de Tierras (…) referida a la violación del Derecho a la Defesa (sic) y el Debido Proceso, donde se señala que ese acto administrativo es absolutamente nulo de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimiento[s] Administrativo[s] y el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aduciendo que la defensa es un derecho inviolable en todo estado y grado de la investigación y del proceso y que los particulares tienen la facultad de disponer de un procedimiento administrativo previo en el cual puede esgrimir sus alegatos y defensas en su descargo y además probarlo, si esto no ocurre, el producto de ese procedimiento que es el acto administrativo queda viciado, y denuncia que hubo violación de los artículos 19 ordinales 1º y 4° 75 y 76 de la Ley Orgánica de Procedimiento[s] Administrativo[s] y los artículos 34, 82, 84 y 82 y siguiente[s] de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

 

     En el caso bajo estudio hemos examinado que el recurrente denuncia y plantea violaciones de derecho Constitucionales, para el ejercicio del Derecho a la Defensa en virtud que cuando se inicia el procedimiento de rescate no fueron notificados para el ejercicio del Derecho a la Defensa, de ser oído y descargo al procedimiento de rescate y de evacuar las pruebas que obren a su favor y, que los actos de la administración debe[n] respectar (sic) el Debido Proceso y el Derecho a la Defensa.

 

El artículo 49 Constitucional es aplicable en todas las actuaciones judiciales y administrativas, por lo cual los Órganos del Poder Público y Judicial están obligados a garantizar estos derechos que tiene[n] las partes procesales en sede judicial y, los administrados en sede administrativa y dentro de un Estado Social de Derecho y de Justicia que nos rige según el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela la administración pública está sometida al derecho y al existir esas relaciones jurídicas entre administración y administrado estos últimos tiene[n] garantizados el Derecho a la Defensa y el Debido Proceso en sede administrativa, porque pueden sustentar y hacer valer jurídicamente esa relación pública procedimental que está sometida al derecho administrativo formal, significando que cuando la administración pública actúa la misma está regulada o sometida al régimen legal, y en el procedimiento administrativo en un principio la relación jurídica está sometida a la Ley Orgánica de Procedimiento[s] Administrativo[s] en forma ordinaria, porque determina y delimita esas relaciones jurídicas y, esta última esta (sic) circunscripta a la defensa y garantía de los derechos de los administrados y en forma especial la Ley de Tierras y Desarrollo Agraria (sic) establece un item (sic) procedimental para que el Instituto Agrario Nacional (sic) los aplique en los procedimientos administrativos en esa ley.

…Omissis…

 

     La notificación es un acto y una formalidad necesaria para el ejercicio del Derecho a la Defensa de ser oído, de tener derecho al acceso al expediente y de promover todas las pruebas que apoyen sus alegatos las mismas de gran importancia para asegurar los derechos del particular, cuya esfera jurídica ha sido afectada por el acto administrativo dictado y, en el caso sub iudice (sic) se observa del expediente administrativo que se dejó constancia en el folio 95 que se le participa al ciudadano José Andrade en su condición de ocupante o propietario, sobre la participación de la práctica de la inspección técnica [a] realizarse sobre el lote de terreno denominado Las Palmas ubicado en el sector Los Bancos, parroquia Papelón, municipio Papelón del estado Portuguesa, la cual fue recibida por el ciudadano Felipe Andrade, titular de la cédula de identidad Nº V-3.783.486 de fecha 30 de Mayo de 2017 y, mediante la cual se ordenó la notificación tiene fecha 23 de Mayo del 2017, lo que significa que al recurrente si (sic) se le notificó por intermedio de la persona que se encontraba en ese momento en el predio y la ley no exige que esa notificación sea a título personal, porque el artículo 75 de la L.O.P.A establece que debe hacerse en el domicilio o residencia del interesado o su apoderado y, para que exista notificación debe haber firmado un recibo en la (sic) cual se deje constancia en (sic) la fecha que se realiza la notificación el contenido de la misma así como el nombre y cédula de identidad de la persona que recibe la notificación, esta formalidad fue cumplida por el ente administrativo agrario, pues en el folio 95 del expediente administrativo consta que la participación para la práctica de la inspección técnica se iba a realizar en el predio denominado ‘Los Palmares’, la ubicación de este, la misma fue recibida por el ciudadano Felipe Andrade quien fue identificado con su cédula de identidad y la fecha en que recibió la notificación, con el cual queda demostrado que el acto de notificación cumplió con las formalidades establecidas en la ley concretamente con el artículo 75, al ser entregada a una persona vinculada con el recurrente que estaba en el predio, por lo cual no da (sic) lugar a la denuncia que no fue notificado (…).

…Omissis…

     Otras de las defensas aducidas por el recurrente en el escrito del recurso contencioso administrativo de nulidad, es que el acto administrativo recurrido adolece del vicio de desviación de procedimiento en vista que el Instituto Nacional de Tierras (INTI), al dictar el acto lo subsume en un procedimiento o vías de derechos diferente no aplicable a las tierras privadas, legítimamente ocupada[s] y productiva[s], violentándose así los artículos 115 y 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los artículos 82 y 84 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (…) En consecuencia el recurrente ciudadano Felipe de Jesús Andrade Bastidas, propietario del lote de terreno Los Palmares, ha presentando (sic) ante esa honorable instancia una perfecta secuencia y encadenamiento de la titularidad de la tierra que demuestra su dominio y demás derechos, desprendimiento válidamente realizado por la Nación, por lo que el acto administrativo impugnado se encuentra inmerso en el vicio de desviación de procedimiento, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos de los administrados, produciéndose indefensión y por lo tanto desviación del Debido Proceso y, por ende el Derecho a la Defensa, el cual le produjo al accionante una disminución efectiva, real, transcendente (sic) de las garantías constituciones (sic), propiedad que se evidencia en las pruebas documentales que acompaño (sic) al recurso. De acuerdo con la Cadena Titulativa que acompaña el recurrente alega que el terreno denominado Los Palmares, se trata de tierras privadas, por tener su más remoto causante en la Nación Venezolana, por lo cual solicita que se aplique la jurisprudencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 15-12-2011 N° AA60-S-2010-000713, caso: Ismael Pena contra el Instituto Nacional de Tierras INTI.

 

…Omissis…

 

En el Acto Administrativo acompañado en el escrito del Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, también aparece que [en] ese Procedimiento Administrativo en el folio 156 hay una acta de fecha 03 de Octubre del 2017, mediante el (sic) cual [se] deja constancia de la comparecencia del ciudadano Felipe De Jesús Andrade Bastidas con el objeto de consignar documentos referente[s] al procedimiento administrativo de declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme, dichos documentos son el de compra venta de un lote de terreno celebrado (sic) entre los ciudadanos Antonio María de Andrade Morillo y Felipe De Jesús Andrade Bastidas (folio 163 al 168) del expediente administrativo y un flujograma de Cadena Titulativa (folio 271 del expediente administrativo) y, del análisis que realizó la consultoría jurídica o el área legal de la Oficina Regional de Tierras del estado Portuguesa y, de la decisión dictada por el Presidente encargado del Instituto Nacional de Tierras se desprende que no se realizó un análisis, razonamiento de hecho o de derecho, en cuanto al documento que presentó el ciudadano Felipe De Jesús Andrade Bastidas en referencia a que ese predio era de su propiedad, tampoco se analizó la Cadena Titulativa para determinar si era de propiedad privada o no, se omitió en forma absoluta toda consideración sobre este elemento probatorio existente en el expediente administrativo, por lo cual el acto administrativo dictado carece (sic) de uno de los elementos denunciados como es el silencio de pruebas, que es una inmotivacion (sic) del acto administrativo dictado que también lo es el falso supuesto [de] derecho en cuanto a la aplicación errada de normas a unos hechos determinados a la propiedad privada, porque de haberse analizado el documento de propiedad y la cadena titulativa que presento (sic) el recurrente la decisión del rescate no se hubiese producido, en virtud que el artículo 37 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario establece que se debe notificar al que se atribuye la propiedad en defensa de sus intereses, por lo cual el acto administrativo está viciado de nulidad relativa en referencia al silencio absoluto de las pruebas anteriormente citadas, como también se encuentra inmotivado y existe el falso supuesto de derecho por haberse aplicado en ese procedimiento una norma distinta como lo es el procedimiento de rescate contenida (sic) en los artículos 34 y siguientes de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (…).

…Omissis…

 

     La parte recurrente acompaño (sic) marcada con la letra ‘A’ la Cadena Titulativa de la Finca ‘Los Palmares’, de la misma se desprende que el instrumento que da origen deviene de una certificación emanado (sic) del archivo de la Academia Nacional de la Historia, series civiles Tomo 2473 letra P. documento abreviado documento año 1776 Portada. P. g N° 24 N° 548. Composición despachada a favor de Don Juan Valentín Palencia vecino de la ciudad de Guanare de unas tierras de pasto en el citio (sic) de Masero y otras de labor en el de Guárico, jurisdicción de dicha ciudad en 26 de Junio de 1776. -548 (folio 8), que se compone de una legua y 1077 varas que se le fueron otorgadas mediante título de composición y consecutivamente existen unas series de instrumentos y documentos de los años 1783, 1809, 1848, 1865, 1875, 1877, 1879, 1880, 1881, 1886, 1887, 1894, 1906, 1913, 1916, 1917, 1922, 1923, 1929, 1938, 1939, 1941, 1956, 1957, 1961, 1962, 1965, 1967, 1971, 1978, 1979, 1984, 1985, 1986, hasta llegar al año 1994 que fue cuando el ciudadano recurrente Felipe De Jesús Andrade Bastidas compra al ciudadano (sic) Antonia María Andrade Morillo le compra 388,62 hectáreas, lo cual demuestra la titulación que es la formalización por parte de los titulares o dueños de esos lotes de terrenos, mediante los cuales realizan la transferencia de la propiedad de la tierra de manera onerosa a manos privada (sic) a través del otorgamiento de los correspondientes títulos del Derecho de Propiedad, los cuales han venido siendo protocolizado (sic) desde el año 1776 hasta 1994, demostrándose la propiedad territorial privada, pues la misma deviene del periodo (sic) colonial mediante la figura conocida como composición que adjudicada (sic) la tierra de la Corona Española y era una forma de titulación directa del Derecho de Propiedad y, habían otras formas de trasmitir la propiedad territorial en la colonia que era mediante las figuras [de] las Mercedes y las encomiendas y, la composición de bienes realengo (sic), demasías y ensandecías y la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario reconoce los desprendimientos y la propiedad privada en el articulo 2 ordinal 3º que también están afectadas a la Seguridad Agroalimentaria de la Nación sujeta al cumplimiento de la función social y, para el caso que las tierras no estén productivas en cuanto a su uso, las mismas quedan afectadas al (sic) Seguridad Agroalimentarias, pero debe aplicar el procedimiento de expropiación contenido en la Ley Orgánica de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Interés Social y en los artículos 78 y siguiente (sic) de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

…Omissis…

 

DISPOSITIVA

 

…Omissis…

 

PRIMERO: CON LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo Agrario interpuesto por el ciudadano FELIPE DE JESÚS ANDRADE BASTIDAS (…) asistido por la abogada (…).

 

SEGUNDO: NULO el Acto Administrativo dictado por el INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), que acordó DECLARAR PROCEDENTEMENTE EL PROCEDIMIENTO DE TIERRAS OCIOSAS O DE USO NO CONFORME, INICIO DE PROCEDIMIENTO DE RESCATE Y ACUERDO DE MEDIDA CAUTELAR DE ASEGURAMIENTO DE LA TIERRA, en Sesión N° 000918-18 de fecha 15-03-2018 en deliberación sobre el punto de cuenta N° 20, sobre el lote de terreno denominado ‘LOS PALMARES’, ubicado en el sector Los Bancos, parroquia Capital Papelón, Municipio Papelón del estado Portuguesa con una superficie de DOSCIENTOS OCHENTA HECTÁREAS CON CINCO MIL NOVECIENTOS OCHENTA METROS CUADRADOS (280 has, con 5980 M2), cuyos linderos particulares son: NORTE: Río Portuguesa; SUR: Terreno ocupado por Cooperativa Las Trinitarias; ESTE: Terrenos ocupados por Carlos Mejías y Daniel Guédez; y OESTE: Terrenos ocupados por Juan Pupo y Juan Rodríguez (…).

 

TERCERO: El predio denominado ‘Los Palmares’, ubicado en el sector Los Bancos, parroquia Capital Papelón, Municipio Papelón del estado Portuguesa, constante de una superficie de 388,62 hectáreas es de origen privado, porque el derecho de propiedad se origina de una certificación emanado (sic) del Archivo de la Academia Nacional de la Historia, Series Civiles Tomo 2473 letra P. documento abreviado documento año 1776 Portada P. g N° 24 N° 548. Composición despachada  a favor de Don Juan Valentín Palencia vecino de la ciudad de Guanare (…)” [Resaltado del texto, corchetes de la Sala].

Con posterioridad a la publicación de la decisión definitiva, mediante auto del 8 de mayo de 2023, el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y del Municipio Juan Vicente Campo Elías del estado Trujillo, con sede en Guanare, ordenó remitir el expediente a esta Sala de Casación Social, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que prevé la consulta obligatoria de toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República.

 

III

DE LA COMPETENCIA

 

Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer de la consulta de la sentencia dictada el 30 de noviembre de 2021, por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y del Municipio Juan Vicente Campo Elías del estado Trujillo, con sede en Guanare, en la que se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por el ciudadano Felipe de Jesús Andrade Bastidas, antes identificado, asistido por la profesional del Derecho Elizabeth Valentina Aldana Infante, Defensora Pública Primera Agraria (E) del estado Portuguesa, contra el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Tierras (INTI), en sesión de Directorio N° ORD918-18, del 15 de marzo de 2018, punto de cuenta N° 20, mediante el cual acordó la declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme, inicio de procedimiento de rescate y acuerdo de medida cautelar de aseguramiento de la tierra sobre el predio denominado “Los Palmares”, ubicado en el sector Los Bancos, parroquia Capital Papelón, Municipio Papelón del estado Portuguesa, alinderado de la siguiente manera: Norte: Río Portuguesa; Sur: terreno ocupado por carretera pavimentada vía la Aduana; Este: terreno ocupado por Daniel Güedez, y Oeste: terreno ocupado por Juan Pupo y vía engranzonada, constante de una superficie de doscientas ochenta hectáreas con cinco mil novecientos setenta y nueve metros cuadrados (280 ha con 5.979 m2).

 

Al respecto, dispone el artículo 156 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo siguiente:

 

Son competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios:

1.   Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia.

2.   La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia.

 

Por su parte, el artículo 184 de la Ley in commento consagra las competencias de la Sala de Casación Social, estableciendo que:

 

Dada la especialidad e interés social de la materia regulada en la presente Ley, será de la competencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, además de las atribuciones que le confiere la Constitución de la República y las leyes, las siguientes:

(…Omissis…)

3.   De las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas por los tribunales superiores contencioso administrativos agrarios y demás asuntos  contenciosos administrativos relacionados con la materia regulada en la presente Ley (…) [Destacado de esta Sala].

 

Atendiendo a lo dispuesto en los artículos antes transcritos, y visto que ha sido remitida esta causa para conocer de la consulta del fallo a través del cual el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y del Municipio Juan Vicente Campo Elías del estado Trujillo, con sede en Guanare, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado, esta Sala de Casación Social declara su competencia para resolver la aludida consulta. Así se decide.

 

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

 

La sentencia sometida a la consulta obligatoria de esta Sala, emanó del Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y del Municipio Juan Vicente Campo Elías del estado Trujillo, con sede en Guanare, actuando en primer grado de la jurisdicción, órgano judicial que justificó la remisión del fallo en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, siendo que acogió la pretensión del recurrente y declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, luego de razonar que el ente agrario recurrido, vale decir, el Instituto Nacional de Tierras (INTI), incurrió en los vicios alegados por el recurrente, en particular el falso supuesto de derecho, fundamentado en el carácter privado de las tierras afectadas por el acto administrativo recurrido, acerca de lo cual el Juzgador a quo valoró la cadena documental titulativa de propiedad, que acompañó el recurrente marcada “A”, al escrito recursivo, la cual tiene como punto de partida una certificación emanada del Archivo de la Academia Nacional de la Historia, Series Civiles Tomo 2473 letra P. documento abreviado documento año 1776 Portada P. g N° 24 N° 548. Composición despachada  a favor de Don Juan Valentín Palencia vecino de la ciudad de Guanare, y culmina con documento registrado en la Oficina Subalterna de Registro Público del Municipio Autónomo Guanare, del estado Portuguesa, el 28 de junio de 1994, bajo el N° 44, Protocolo 1°, Tomo 7°, 2do trimestre.

 

Visto lo anterior, se impone advertir que el artículo 72 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece: “toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser CONSULTADA al Tribunal Superior competente”; de manera que, mediante la figura de la consulta se garantiza el agotamiento de la doble instancia cuando se dicte un fallo definitivo opuesto a los intereses de la República, como así se desprende del presente asunto, pues éste necesariamente deberá ser revisado por el tribunal con competencia funcional para ello, con independencia del ejercicio del recurso de apelación.

 

Por ello, la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en decisión N° 2157 del 16 de noviembre del año 2007 (caso: Nestlé Venezuela, S.A.), señaló que la consulta obligatoria prevista en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, persigue resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos organismos y entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, con el objetivo de impedir que el cumplimiento de sus fines fundamentales resulte afectado; sosteniendo así mismo, que tal privilegio sólo resulta aplicable cuando el fallo sea contrario a la pretensión, excepción o defensa de la República. En este supuesto, transcurridos como fueron los lapsos de apelación sin que las partes hayan recurrido de la decisión contraria a los intereses de la República, debe el juez competente remitirla en consulta ante el tribunal superior competente, para que éste proceda a revisar si la misma está ajustada a derecho o no.

 

Por tanto, vista la remisión del asunto efectuada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y del Municipio Juan Vicente Campo Elías del estado Trujillo, con sede en Guanare, se observa que la acción interpuesta versa sobre una pretensión de naturaleza contenciosa administrativa agraria que resultó declarada con lugar, en la definitiva, mediante la decisión proferida por el Juzgado antes señalado en fecha 30 de noviembre de 2021, resultando procedente, en consecuencia, el recurso contencioso administrativo de nulidad, incoado por el ciudadano Felipe de Jesús Andrade Bastidas, antes identificado, asistido por la profesional del Derecho Elizabeth Valentina Aldana Infante, en su carácter de Defensora Pública Primera Agraria (E) del estado Portuguesa, contra el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Tierras (INTI), en sesión de Directorio N° ORD918-18, del 15 de marzo de 2018, punto de cuenta N° 20, mediante el cual acordó la declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme, inicio de procedimiento de rescate y acuerdo de medida cautelar de aseguramiento de la tierra sobre el predio denominado “Los Palmares”, ubicado en el sector Los Bancos, parroquia Capital Papelón, Municipio Papelón del estado Portuguesa, alinderado de la siguiente manera: Norte: Río Portuguesa; Sur: terreno ocupado por carretera pavimentada vía la Aduana; Este: terreno ocupado por Daniel Güedez, y Oeste: terreno ocupado por Juan Pupo y vía engranzonada, constante de una superficie de doscientas ochenta hectáreas con cinco mil novecientos setenta y nueve metros cuadrados (280 ha con 5.979 m2).

 

Es evidente entonces, que el fallo objeto de consulta persigue la nulidad de un acto emanado de un ente público, como lo es el Instituto Nacional de Tierras (INTI), por lo que las decisiones proferidas en el contexto de un procedimiento contencioso administrativo, cuya pretensión es la nulidad de un acto administrativo emanado del precitado ente agrario serán sometidas a consulta, de acuerdo con lo previsto en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

 

Por tal razón, procede la consulta sobre los puntos desfavorables a la República, a cuyo efecto esta Alzada revisará si el fallo de instancia: i) se apartó del orden público; ii) violentó normas de rango constitucional o interpretaciones y criterios vinculantes sentados por la Sala Constitucional; iii) quebrantó formas sustanciales en el proceso o las demás prerrogativas procesales; o iv) efectuó una incorrecta ponderación del interés general, conforme al criterio expuesto por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en decisión N° 1.071 del 10 de agosto de 2015 (caso: María del Rosario Hernández Torrealba). Así se declara.

 

En tal sentido, procede esta Sala a revisar la sentencia, en atención a lo dispuesto en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Ahora bien, con la finalidad de determinar si la decisión emanada del Tribunal Superior se encuentra ajustada a derecho, esta Sala realiza las consideraciones siguientes:

 

Con relación al primer vicio señalado por el recurrente, en el sentido que el Instituto Nacional de Tierras (INTI) violó su derecho a la defensa al no haberlo notificado del inicio del procedimiento de rescate de tierras y acuerdo de medida de aseguramiento de la tierra, sobre el fundo “Los Palmares”, antes identificado, esta Sala constata que en el texto del acto administrativo recurrido en nulidad se evidencia que el procedimiento administrativo que dio origen al mismo, tuvo como punto de partida una denuncia realizada ante la Oficina Regional de Tierras del estado Portuguesa, el 17 de abril de 2017, por el representante del “Consejo Campesino Producción Agrícola Pecuaria Cristo Reina”, acerca del carácter presuntamente ocioso de un lote de terreno denominado “Las Palmas”, también conocido como “Los Palmares”, ubicado en el sector Los Bancos, parroquia Papelón, del Municipio Papelón del estado Portuguesa, con una superficie de cuatrocientas cincuenta hectáreas (450 ha).

 

Posteriormente, el 17 de mayo de 2017, la referida Oficina Regional de Tierras recibió otra denuncia de tierras ociosas realizada sobre el mismo lote de terreno antes mencionado, presentada por el presidente de la “Asociación Cooperativa Frente Unido de Campesinos Los Guerreros de Papelón”.

 

Ambas denuncias fueron acumuladas a otra, previamente presentada sobre las mismas tierras por la “Asociación Civil Luchadores de la Patria”, pasando así a formar parte del expediente N° PO/ORT/DTO/36605/2017, en el cual, el 23 de mayo de 2017, el ente administrativo agrario ordenó la apertura del procedimiento de Declaratoria de Tierras Ociosas o de Uso No Conforme, sobre el lote de terreno denominado “Las Palmas”, ubicado en el sector Los Bancos, parroquia Papelón, Municipio Papelón del estado Portuguesa, alinderado de la siguiente manera: Norte: Río Portuguesa; Sur: terrenos ocupados por Juan Carlos Núñez; Este: terrenos ocupados por Daniel Güedez; y Oeste: Carretera Nacional vía La Aduana, constante de una superficie de cuatrocientas cincuenta hectáreas (450 ha).

 

En el texto del acto impugnado, también consta que el 30 de mayo de 2017, el ciudadano Felipe de Jesús Andrade Bastidas, titular de la cédula de identidad N° V-3.783.486, recibió la notificación mediante la cual el ente administrativo agrario ordenó realizar una inspección técnica sobre el lote de terreno ut supra descrito. Del mismo modo, consta que el notificado presentó un escrito mediante el cual informó acerca de una situación ocasionada por los denunciantes del predio “con amenazas de agredir físicamente a los tractoristas y quemar los tractores; para justificar ante el I.N.T.I. que la tierra no se trabaja (…)”.

 

Asimismo, se dejó constancia en el acta levantada el 31 de mayo de 2017, oportunidad en que fue realizada la inspección técnica ordenada en el expediente administrativo, que estuvo presente el ciudadano Felipe de Jesús Andrade Bastidas, así como de las condiciones generales del predio, su ubicación, superficie, capacidad de uso de los suelos y del uso potencial de estos, entre otras. Con posterioridad a esta actuación de carácter técnico, el 26 de septiembre de 2017, fue publicado un cartel de notificación en el diario “El Regional”, con el objeto de que el referido ciudadano compareciera ante la Oficina Regional de Tierras del estado Portuguesa, a exponer las razones que le asistían en defensa de sus derechos e intereses.

 

A continuación, se evidencia que el mencionado ciudadano acudió al llamado realizado mediante el cartel de notificación, consignando una serie de veinte (20) documentos, entre ellos un escrito en el cual se comprometió a efectuar el mejoramiento y adaptación de su propiedad durante un término perentorio de dos (2) años, de acuerdo con los lineamientos que el Ejecutivo Nacional determinare.

 

Ahora bien, con relación a la figura jurídica agraria de tierras ociosas o de uso no conforme, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario establece lo siguiente:

 

Artículo 35:

Cualquier ciudadano o ciudadana podrá presentar denuncia motivada ante la respectiva Oficina Regional de Tierras, cuando tenga conocimiento sobre la existencia de tierras ociosas o de uso no conforme. Dentro de los tres días hábiles siguientes a la recepción de la denuncia, la respectiva Oficina Regional de Tierras, tomando en consideración la fundamentación de la misma, decidirá sobre la apertura de una averiguación y ordenará la elaboración de un informe técnico.

 

Se consideran ociosas, a los fines de esta Ley, las tierras con vocación de uso agrícola que no estén siendo desarrolladas bajo ninguna modalidad agrícola, pecuaria, acuícola ni forestal y aquellas en las cuales se evidencie un rendimiento idóneo menor al ochenta por ciento (80%). El rendimiento idóneo se calculará de acuerdo con los parámetros establecidos en la presente Ley o, a los planes nacionales de seguridad agroalimentaria.

 

Se consideran de uso no conforme, a los fines de esta Ley:

1.     Las tierras cuya utilización resulte contraria a los planes nacionales de desarrollo y seguridad agroalimentaria.

2.     Las tierras en las que se realicen actividades agrícolas distintas a las que corresponda según la clasificación de los suelos establecida para cada rubro.

3.     Las tierras aprovechadas a través de la tercerización.

4.     Aquellas tierras que se encuentren dentro del área de influencia de proyectos agroproductivos o agroecológicos de carácter estratégico desarrollados por el Ejecutivo Nacional, cuando su uso sean contrarios a los objetivos del respectivo proyecto.

Por otra parte, los artículos 37 y 38 de la mencionada Ley, disponen:

 

Artículo 37:

Si del informe técnico se desprendieran elementos que hagan inferir que las tierras analizadas se encuentran ociosas o de uso no conforme, la respectiva Oficina Regional de Tierras dictará un auto de emplazamiento, el cual especificará con la mayor exactitud los linderos de las tierras objeto de la averiguación, identificará al denunciante si lo hubiere y, de ser posible, a quien se atribuya la propiedad de las mismas y a cualquier otra persona que pudiera tener interés en el asunto.

En el mismo auto se ordenará publicar en la Gaceta Oficial Agraria y en un diario de mayor circulación regional, un cartel mediante el cual se notificará al ocupante de las tierras, si se conociere, y a cualquier otro interesado, para que comparezcan por ante la Oficina Regional de Tierras correspondiente y expongan las razones que les asistan en la defensa de sus derechos e intereses, dentro del plazo de ocho días hábiles, entendiéndose por notificados quince días después de la publicación del referido cartel.

Contra el auto que niegue la apertura de la averiguación o niegue la necesidad de emplazar a los interesados, podrá interponerse recurso por ante el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), dentro de los tres días hábiles siguientes a la negativa.

 

Artículo 38:

Si el emplazado pretende desvirtuar el carácter de ociosa o uso no conforme de una tierra, deberá oponer las razones que le asistan cumpliendo los requerimientos del artículo 42 de la presente Ley. En este caso, la Oficina Regional de Tierras remitirá las actuaciones al Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), para que decida lo conducente. En la decisión que dicte el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), se establecerá la declaratoria de las tierras como ociosas o de uso no conforme, o se otorgará el certificado de finca productiva, según corresponda. En caso de que el emplazado convenga en reconocer el carácter de ociosa o de uso no conforme de las tierras y opte por solicitar la certificación de finca mejorable, deberá interponer su petición de conformidad con lo previsto en el artículo 49 y siguientes de la presente Ley. En este caso, la Oficina Regional de Tierras remitirá las actuaciones al Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), para que decida, declarando las tierras como ociosas o de uso no conforme u otorgando el beneficio solicitado. En caso de que el emplazado no comparezca, la Oficina Regional de Tierras procederá a la declaratoria de la tierra como ociosa o de uso no conforme y remitirá las actuaciones al Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI). (Subrayando de la Sala).

 

Contrastando el acto administrativo impugnado con los preceptos legales aquí transcritos, esta Sala constata que con posterioridad a la apertura del expediente correspondiente al procedimiento de tierras ociosas iniciado por denuncia, la Oficina Regional de Tierras del estado Portuguesa realizó el informe técnico del predio Los Palmares, en cuyo levantamiento estuvo presente el recurrente, ciudadano Felipe de Jesús Andrade Bastidas, antes identificado. Del mismo modo, se evidencia que tal como lo establece el mencionado artículo 37, el órgano administrativo publicó un cartel de notificación con la finalidad de que el mismo compareciera a ejercer su derecho a la defensa, exponiendo las razones de hecho y de derecho que le asistían para desvirtuar, tanto el basamento de las denuncias de tierras ociosas, como las resultas de las actuaciones realizadas por el órgano administrativo en la fase de sustanciación del procedimiento. Es precisamente en este momento cuando el administrado debe llevar al expediente administrativo los medios probatorios que demuestren el carácter productivo de las tierras que posee, para así poder solicitar una certificación de finca productiva, o su defecto, si reconoce el carácter de ocioso o de uso conforme, podrá optar por peticionar una certificación de finca mejorable, de acuerdo con las previsiones del artículo 38 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

 

Establecido lo anterior y del análisis de la sentencia sometida a la consulta obligatoria, esta Sala evidencia que el a quo desechó la violación del derecho a la defensa alegado por el recurrente, por cuanto en el acto objeto del recurso contencioso administrativo de nulidad consta que este estaba en conocimiento de la existencia del inicio del procedimiento de rescate de tierras, e incluso realizó actuaciones en sede administrativa, como fue la consignación de un escrito en el cual indicó una serie de circunstancias, en su decir, atribuibles a terceros, que le impedían trabajar la tierra del fundo denunciado, por tanto, se observa una correcta comprensión por parte del referido juzgador, de la garantía del derecho de la defensa, durante la sustanciación del procedimiento administrativo agrario.

 

Con relación al vicio de desviación de procedimiento, fundamentado en el carácter privado de la tierra, esta Sala constata que el acto administrativo recurrido tomó en consideración un Informe Registral, elaborado por el Área de Registro Agrario de la Oficina Regional de Tierras del estado Portuguesa, en el cual se presume que las tierras, si bien no son propiedad del Instituto Nacional de Tierras (INTI), son del dominio público, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos. Al respecto, en su texto se indica que fueron dejados a salvo los derechos de terceros, por lo que corresponderá al administrado defender el derecho de propiedad que alega, en sede administrativa, acompañando la documentación en la cual se apoya, además que el propio recurrente alegó que consignó una serie de documentos, y a su vez reconoce que ostentaba un instrumento agrario, al expresar:  “el Instituto Nacional de Tierras (INTI) hizo caso omiso del Título de Adjudicación de Tierras Socialista Agrario y Carta de Registro Agrario N° 1824712362012RAT190332, que ostenta sobre la misma parcela, acordado a su favor por el mismo ente administrativo en Reunión 441-12, del 10 de mayo de 2012, asentado bajo el N° 12, folios 32, 33 y 34, tomo 1989, de los libros de autenticación llevados por la Unidad de Memoria Documental del Instituto Nacional de Tierras (INTI), con fecha 28 de mayo de 2012”. Lo cual denota, que la alegada propiedad no había quedado plenamente comprobada durante la sustanciación del expediente administrativo.

 

No obstante de lo anterior, se observa de la sentencia sometida a consulta, que el Juez a quo consideró que el recurrente tenía derecho sobre el fundo “Los Palmares”, por tener presuntamente el carácter de propiedad privada, derivado del análisis de la cadena documental consignada con el escrito recursivo y, que por tal razón, quedaba fuera de la competencia funcional del ente recurrido, por no ser propiedad del Instituto Nacional de Tierras (INTI), o del dominio de la República, de algún instituto autónomo, corporación, empresa del Estado, fundación, o cualquier entidad de carácter público nacional, tal como lo establece el artículo 34 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; sin embargo,  obvió que la presunta condición jurídica,  no desvirtúa el carácter de ociosidad o de uso no conforme que tenía el lote de terreno objeto de estudio, por cuanto, las tierras con vocación agraria están sometidas a una afectación open legis, es decir, por el imperio de la Ley.

 

En este sentido, es necesario entender que el procedimiento de declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme, tiene por objeto que se produzca una afectación sancionatoria  sobre las tierras con vocación agraria que están incumpliendo su función social, vale decir, por no estar siendo desarrollada bajo ninguna modalidad de producción agraria, por tanto, da lugar a la aplicación de dicho procedimiento  por parte del Instituto Nacional de Tierras (INTI), el cual en su decisión definitiva, podrá otorgar la certificación de finca productiva o mejorable solicitada como mecanismo de defensa opuesto por el sujeto pasivo, imponer el impuesto predial respectivo, ó en su defecto ordenar el inicio del rescate o la expropiación, según sea el caso.

 

A este respecto, con relación a la condición de propiedad privada de la tierra en el procedimiento de declaratoria de tierras ociosas o de uso no conforme, esta Sala de Casación Social, en sentencia N° 1277, del 12 de noviembre de 2010 [caso: Inversiones Merlin Bay C.A. contra el Instituto Nacional de Tierras (INTI), determinó:

 

(…) En referencia a este punto esta Sala ha sostenido en su jurisprudencia, que de acuerdo a lo establecido en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en el procedimiento de tierras ociosas e incultas no se discute la propiedad sino el carácter productivo de la tierra. En este caso, lo fundamental era determinar la productividad del fundo El Carrao; por consiguiente, los recaudos traídos al juicio por la parte promovente, no surten los efectos jurídicos esperados a favor de ella, ya que en este caso no tienen injerencia sobre el mérito de la causa, el cual versa sobre la productividad de las tierras y no sobre la propiedad, como ya se dejó establecido anteriormente; razón por la cual, no pueden ser valorados como pruebas para determinar la productividad de la tierra. Así se establece (…). (Destacado de la Sala).

 

El criterio antes expuesto pone de manifiesto que el presunto carácter de propiedad privada de la tierra, no tiene injerencia sobre el mérito de la resolución de causa, el cual versa sobre la productividad de las tierras y no sobre la propiedad, además tal condición jurídica privada, no la excluye de la esfera de competencia de los entes en materia agraria para que implementen los planes y lineamientos que fije el ejecutivo, necesarios para el cumplimiento de la función social, por tanto, el ad quem erró al considerar que tal condición era un impedimento para el ejercicio de la competencia atribuida al Instituto Nacional de Tierras (INTI), para la aplicación del procedimiento de Tierras ociosas o de uso no conforme sobre el lote de terreno objeto de estudio.

 

De igual forma, con respecto al vicio de falso supuesto de hecho señalado por el recurrente, en el cual presuntamente incurrió la Administración cuando no valoró el retraso sufrido por él, al no haber recibido un préstamo que había solicitado al Instituto de Promoción y Fortalecimiento de la Economía Comunal (INPROFEC), en este sentido, es importante destacar, que durante la sustanciación del expediente administrativo, tal como fue previamente establecido, el administrado podía solicitar como mecanismo de defensa una certificación de finca mejorable o productiva, con sus correspondientes alegatos y medios probatorios que justifican su posición frente a la condición de tierras ociosas o de uso no conforme, sostenido por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), sin embargo, dicha solicitud no limita al ente agrario a dictar una decisión conforme a los planes y lineamientos necesarios para garantizar el cumplimiento de la función social de la tierra. Por lo tanto, se desestima la denuncia de falso supuesto de hecho señalada por el recurrente.

 

Por otra parte, en el particular segundo del acto administrativo objeto del recurso de nulidad, el Instituto Nacional de Tierras (INTI) acordó iniciar el procedimiento de rescate de tierras y acordó medida cautelar de aseguramiento de la tierra que integra el fundo “Los Palmares”, y estableció lo siguiente:

 

(…) En tal sentido se le ordena notificar a los ocupantes del predio arriba descrito en la forma prevista en el artículo 85 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, para que en un lapso de ocho (8) días hábiles contados a partir de su notificación, comparezcan ante la Oficina Regional del estado Barinas' y expongan las razones que le asisten y presente los documentos o títulos suficientes que demuestren sus derechos en el procedimiento de rescate aquí iniciado.

Así mismo, se ordena la publicación de un cartel de notificación en un diario de amplia circulación regional, dirigido a los ocupantes del predio objeto del presente procedimiento y a cualquier persona que pudiera tener un derecho subjetivo o interés legítimo, personal y directo sobre la presente decisión, entendiéndose por notificados vencidos que fueran quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de la publicación del referido cartel, cumpliendo dicho lapso comenzarán a transcurrir los ocho (8) días hábiles previstos en el artículo 91 del mismo texto legal. La presente medida cautelar tendrá vigencia hasta la decisión del Procedimiento de Rescate de tierras dictada por el Directorio de este Instituto, debiéndose determinar previamente al ingreso de los grupos campesinos, mediante inspección técnica jurídica, el potencial productivo del lote de terreno y el área exacta a ocupar dejando a salvo las mejoras y bienhechurías fomentadas por los ocupantes sobre el predio antes identificado.

 

Asimismo la ORT deberá sustanciar en cuaderno separado la medida cautelar de aseguramiento de la Tierra, ordenando el resguardo de todas y cada una de las áreas con producción (…) [Subrayado del texto].

 

En este sentido, con relación al acto de inicio del procedimiento de rescate de tierras, resulta oportuno invocar al criterio sentado por la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal en decisión Nro. 1074 de fecha 10 de agosto de 2015 (caso: Platanera Hoya Grande, S.A.), según el cual:

“Omissis…

Lo anterior, permite comprender la redacción del referido artículo 85 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, al exponer que el procedimiento para el rescate de las tierras tiene carácter autónomo y, esencialmente, explica su consecuencia directa, cual es, ‘…para iniciarlo no será necesario agotar ningún acto previo’. (vid. Artículo 85 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario).

De allí que, para la Sala resulta acertado inferir, que el acto que acuerda iniciar el procedimiento administrativo de rescate no es de carácter definitivo, es una decisión de trámite requerida para dar inicio al iter procesal en sede administrativa agraria y que resulta distinto a la resolución o acto final que resuelve el procedimiento de rescate de las tierras, que se produce después del trámite del mismo, y permite a los ocupantes de las tierras o cualquier otro interesado exponer las razones que les asistan, presentar los documentos o títulos suficientes que demuestren sus derechos, en el plazo de ocho días hábiles contados a partir de la respectiva notificación. (vid. Artículo 91 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario).

…Omissis…

 Así, el citado artículo 85 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, consagra la competencia al Instituto Nacional de Tierras para iniciar el procedimiento de rescate sin la necesidad de agotar ningún acto previo, de un lado y, por el otro, le autoriza para la adopción de las medidas administrativas dictado el acto de inicio.

Omissis…

 En este sentido, el fallo de la Sala de Casación Social al desconocer la naturaleza jurídica del acto que inició el procedimiento de rescate y otorgó Medida Cautelar de aseguramiento expuesto supra, estableció una obligación ajena al texto de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, referida a la exigencia de un trámite previo al acto impugnado que desconoce los derechos y facultades garantizados por el artículo 49 de la Constitución y generó una interpretación del procedimiento administrativo que le impidió valorar correctamente los elementos de convicción en el caso de autos. Con fundamento en lo anterior, esta Sala Constitucional verificadas las violaciones constitucionales revisa de oficio la sentencia número 1.209 dictada el 12 de agosto de 2014, por la Sala de Casación Social, la cual se anula. Así se declara”. (Destacado de la Sala).

 

En la decisión parcialmente transcrita, la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal, al analizar el artículo 85 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, estableció que para que el Instituto Nacional de Tierras (INTI) pueda iniciar el procedimiento de rescate no es necesario agotar ningún acto previo. Adicionalmente, puntualizó la naturaleza jurídica del acto administrativo de inicio de rescate, indicando que el mismo no es de carácter definitivo, sino que es una actuación de trámite requerida para dar inicio al iter procesal en sede administrativa agraria; por tanto, no se exige algún trámite previo al acto de inicio. Es pues una vez dictado este acto que algún interesado o los ocupantes de la tierra podrán acudir ante la Oficina Regional de Tierras a exponer lo que a bien consideren y presenten las pruebas respectivas dentro del trámite del procedimiento de rescate de tierras.

 

Cónsono con lo expuesto, esta Sala en decisión Nro. 1219 del 8 de diciembre de 2017 (caso: C.A. Inversiones Siderúrgicas Inverside y otra), en un caso similar al de autos, estableció respecto del acto de inicio de rescate, lo que se transcribe a continuación:

Respecto a los actos de trámite, es preciso atender al criterio establecido por la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal, en decisión N° 00972 de fecha 13 de junio de 2007, caso: Consorcio Totalmar Group y otras, en el que se expuso:

Por lo tanto se trata de un acto de trámite que al ser instrumental, preparatorio de la decisión final, y carecer de contenido decisorio, no es de aquellos recurribles en sede administrativa ni jurisdiccional, salvo que causen indefensión, imposibiliten la continuación del procedimiento o prejuzguen como definitivos. (Destacado de este fallo).

Las excepciones aludidas en el fallo parcialmente transcrito, están consagradas en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual: “Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.”. Esta norma regula la posibilidad de impugnar el acto administrativo que culmine el procedimiento administrativo –definitivo- o de aquellos que si bien no pongan fin a este procedimiento, i) imposibilite su continuación, ii) cause indefensión o iii) prejuzgue como definitivo.

Ahora bien, en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario se prevé en los artículos 82 al 96 lo relativo al procedimiento de rescate, regulándose en los artículos 93 y 94 de la Ley in commento, la posibilidad de impugnar el acto culminatorio del procedimiento de rescate, al disponer:

‘Artículo 93. Dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir del vencimiento del lapso previsto en el artículo anterior, el Instituto Nacional de Tierras (INTI), dictará su decisión.

Artículo 94. El acto dictado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), deberá notificarse al ocupante de las tierras y a los interesados que se hayan hecho parte en el procedimiento, indicando que contra el mismo podrá interponerse el recurso contencioso administrativo de nulidad por ante el juez o jueza Superior Agrario competente por la ubicación de las tierras, dentro de los sesenta días continuos siguientes a la notificación.’. (Destacado de la Sala).

 

De lo anterior, se evidencia que ha sido criterio de esta Sala  que el acto de inicio de rescate dictado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), no se trata de un acto definitivo o culminatorio de dicho procedimiento administrativo, por tanto, por interpretación sistemática de la ley, se infiere que al no contener estos actos resoluciones definitivas, no pueden impugnarse por vía del recurso de nulidad. 

 

En atención a lo expuesto, y visto que el acto que hoy se recurre declaró el inicio del rescate, el cual, conforme al criterio transcrito, no es recurrible en el contencioso administrativo al tratarse de un acto preparatorio del procedimiento administrativo de rescate de tierras, el mismo deviene en inadmisible. Así se declara.

 

Por otra parte, con relación a que el acto que se recurre acordó Medida Cautelar de aseguramiento, pronunciamiento que sí es susceptible de ser recurrido, en tal sentido, se observa que el artículo 85 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que establece lo siguiente:

 

Dictado el acto de inicio de procedimiento para el rescate de las tierras, el Instituto Nacional de Tierras (INTI) ordenará la elaboración de un informe técnico y, en ejercicio del derecho de rescate sobre las tierras de su propiedad, podrá dictar medidas cautelares de aseguramiento de la tierra susceptible de rescate, siempre que éstas guarden correspondencia con la finalidad del rescate de la tierra, sean adecuadas y proporcionales al caso concreto y al carácter improductivo o de uso no conforme de la tierra.

Toda medida cautelar dictada de conformidad con el presente artículo deberá ser notificada personalmente a los ocupantes afectados directamente por la misma en el acto de su ejecución. En caso de no poder practicarse la notificación personal en dicho acto, se continuará con su ejecución y se ordenará fijar en la entrada de la finca la respectiva boleta, en cuyo caso, se considerará notificado. Si aún así no fuese posible practicar la notificación, se ordenará su publicación en la Gaceta Oficial Agraria y de un cartel de notificación en un diario de mayor circulación regional. En todo caso, los ocupantes afectados directamente podrán ejercer los recursos consagrados en la ley. Las formas de notificación establecidas en este artículo podrán aplicarse a todos los procedimientos administrativos previstos en la presente Ley.

La medida cautelar de aseguramiento de la tierra susceptible de rescate, deberá establecer el tiempo de duración de la misma y la garantía del ejercicio del derecho de permanencia de los sujetos referidos en los artículos 17, 18 y 20 de la presente Ley.

El procedimiento previsto en el presente Capítulo tiene carácter autónomo; en consecuencia, para iniciarlo no será necesario agotar ningún acto previo.

 

En este sentido, con relación a la medida cautelar de aseguramiento, objeto del recurso de nulidad en el presente caso, constituye una medida administrativa que encuentra su fundamento en la propia actividad que dio origen, sin que sea necesario un iter procesal previo a su emisión en sede administrativa agraria.

 

Sobre la naturaleza de las medidas administrativas y la oportunidad para su otorgamiento, la Sala Constitucional, en sentencia N° 110 del 19 de febrero de 2009, (caso: “sociedad mercantil GENERAL MOTORS VENEZOLANA, C.A.”), estableció lo siguiente:

 

“…la naturaleza preventiva de las medidas administrativas (…) determinan que éstas sean dictadas inmediatamente sin audiencia previa de los interesados -aunque ulteriormente se les brinde a éstos la oportunidad para que ejerzan oposición a las mismas, resguardando de esta forma el derecho a la defensa de los administrados-, para garantizar la cesación temporal de los efectos perjudiciales de la actividad presuntamente anticompetitiva mientras dure el procedimiento administrativo…” [Destacado del texto].

 

En cuanto a los requisitos de procedencia de las medidas administrativas, esta Sala ha señalado, en sentencia N° 142 del 28 de septiembre de 2021, (caso: Alfredo Paúl Delfino contra Instituto Nacional de Tierras.)”, estableció lo siguiente:

 

De lo anterior se puede inferir, que esta medida cautelar por sus efectos puede ser considerada como un acto administrativo ablatorios, pues está dirigida a lograr que la administración, prive de sus derechos a los administrados (de posesión o de  cualquier otra naturaleza), siempre y cuando se garantice el derecho a la defensa y el debido proceso, para cumplir con su objetivo esencial que es la transformación de las tierras con vocación agrícola, en efectivas unidades económicas productivas.

 

Lo expuesto es de hacer notar que, esta medida cautelar tiene adicionalmente un carácter accesorio, puesto que debe aplicarse en el marco de un procedimiento administrativo principal, por ello puede derivar de un procedimiento de declaratoria de tierras ociosas o de infrautilización (hoy uso de conforme), de donde se ordene el inicio de un procedimiento de rescate - como en el caso de autos-, o de un procedimiento autónomo o excepcional de rescate de tierras, que se pueden aplicar a tierras ocupadas ilegal o ilícitas que sean propiedad del Instituto Nacional de Tierras (INTI), baldíos nacionales o pertenecientes al dominio de la República, de algún instituto autónomo, empresa del Estado, fundación o cualquier entidad de carácter público nacional, que estén bajo su disposición por haber sido traslada su propiedad o medie autorización de uso, y sobre todas aquellas tierras cuya propiedad esté atribuida a un particular y no logre demostrar la perfecta secuencia de encadenamiento de la cadena titulativa.

 

En este contexto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia Nro. 456/2004, de fecha 25 de marzo de 2004 (caso: televisoras privadas VENEVISIÓN, RCTV, GLOBOVISIÓN y TELEVEN vs. FEDECAMARAS y la CTV), estableció:

 

“… Las medidas que pueda adoptar el Instituto Nacional de Tierras así como cualquiera de los órganos administrativos subordinados o adscritos a aquél, que impliquen una afectación de la situación jurídica subjetiva (derechos y garantías constitucionales, legales, contractuales, etc.) de cualquier particular, deberán dictarse en el contexto de un debido procedimiento administrativo que asegure el respeto a los derechos y garantías que establece el artículo 49 de la vigente Constitución, el cual también es aplicable en la sede administrativa según jurisprudencia reiterada de esta Sala Constitucional desde su sentencia Nro. 795/2000, del 26 de julio, caso: María Mata de Castro; por lo tanto, tales medidas sólo podrán practicarse siempre y cuando el propietario, ocupante o interesado de las tierras con vocación agraria haya sido formalmente notificado del procedimiento administrativo iniciado por el mencionado Instituto o cualquiera de los órganos subordinados o adscritos a él, que haya tenido oportunidad de ejercer sus defensas, haya sido oído dentro de un plazo razonable y haya obtenido respuesta oportuna a sus solicitudes…”. (Destacado de esta Sala).

 

Con relación a este criterio, se desprende que esta medida cautelar debe ser dictada con plena adecuación a las disposiciones legales vigentes que rigen la materia agraria, esto en función al principio de legalidad del acto; obligándose a ser proporcional no sólo en la notificación que se le realice al administrado afectado, sino también  tomándose en consideración los niveles de producción y la cantidad de extensión de terreno sobre la cual debe recaer la medida, a los  fines de garantizar el principio del derecho a la defensa y debido proceso, consagrado en la Carta Magna.

 

En este sentido, resulta imperativo destacar los requisitos de procedencia establecidos en el artículo 85 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, para dictar la medida cautelar de aseguramiento:

 i) Que se guarde correspondencia con la finalidad del rescate de la tierra: En tal sentido, se debe concebir que el procedimiento de rescate está dirigido en restituir los atributos de la plena propiedad del ente administrativo agrario, en una primera fase, para luego dar lugar a la satisfacción de su cometido de redistribución de las tierras susceptibles de explotación agrícola, por lo cual la medida cautelar tiene que estar en perfecta armonía con esa finalidad que persigue el procedimiento.

ii) Que sean adecuadas y proporcionales al caso concreto: Conforme a este requisito la medida cautelar de aseguramiento de la tierra, debe adecuarse a las disposiciones de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, y ser proporcional en resguardar no sólo el interés público tutelado −que en este caso apunta a la protección y fomento de las organizaciones campesinas, productores primarios con  miras a desarrollar una actividad agrícola productiva que propenda a la materialización de la seguridad agroalimentaria−, sino también en garantizar el derecho a la defensa de todos aquellos particulares que pudieren resultar afectados.  

iii) El carácter improductivo o infrautilización (hoy de uso no conforme) de la tierra: Este requisito persigue subordinar la tenencia de la tierra a la productividad y al interés nacional para alcanzar los más altos de niveles de producción, y así garantizarse la seguridad agroalimentaria y, además, se debe tener en consideración cuales son los niveles reales de producción del predio y las condiciones de uso que le estén atribuyendo al suelo (referido tipo de producción y clasificación de uso de suelo);  a los fines de que la misma recaiga sobre la extensión del lote de terreno que se encuentre ocioso, ó no haya un uso adecuado del suelo; y excepcionalmente, sobre aquella extensión que se encuentre productiva cuando existe circunstancia de interés social o utilidad pública por parte del estado, todos estos presupuestos deben ser invocados por el ente administrativo agrario, fundamentándose en los hechos y los medios de prueba que los soporten; para estimar dictar una resolución que acuerde la medida cautelar de aseguramiento de la tierra, garantizándose, en todo momento, el derecho a la defensa a través de la correspondiente notificación al particular afectado del acto.

Precisado lo anterior, esta Sala constata que la demanda de nulidad está dirigida contra el acto administrativo contenido del punto de cuenta Nro. 03, de fecha 17 de agosto de 2005, mediante el cual resolvió: i) continuar con el procedimiento de rescate sobre el predio “Las Cruces” y, ii) decretar medida cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, sobre las tierras denominadas “Las Cruces”, no obstante, la parte apelante alegó que el a quo no “valoró las pruebas relacionadas con la copia certificada consignada de los antecedentes administrativos en fecha 17 de enero de 2007, y en original en fecha 19 de junio de 2007, en el expediente 1334 que conoció de la causa principal objeto de [declaratoria de tierra ociosa] sobre el referido fundo” (agregado en corchetes de la Sala), lo cual denota que el acto administrativo impugnado -medida cautelar de aseguramiento-, sigue con la continuidad del procedimiento de rescate- acto de mero trámite- sobre el mencionado fundo, que acontece de un procedimiento de declaratoria de tierras ociosas o inculta (hoy uso no conforme), supuesto que correspondencia con lo previsto en la norma legal agraria (…)”

 

Es con respecto a estos supuestos de procedencia que el ente agrario podrá arribar, preliminarmente, a la conclusión de cuál es el área cuyo inicio de rescate pretende y sobre la cual va a recaer la medida cautelar de aseguramiento, por ostentar un carácter improductivo o un uso no conforme (ver sentencia N° 631 del 2 de agosto de 2018, dictada por esta Sala en el caso: Álvaro Nova Barajas contra el Instituto Nacional de Tierras). Por tanto, es necesario ratificar que para fundamentar la medida cautelar de aseguramiento, el Instituto puede sustentarse en un informe técnico efectuado con anterioridad al acto que acuerde el inicio del procedimiento de rescate y la medida cautelar ya referida, pues es a través de este informe que el órgano administrativo puede verificar el área aprovechable y el radio o alcance de su medida, tal como ocurrió en el presente caso, en el que comprobó, de acuerdo con lo previsto en el artículo 35 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el carácter de ocioso de las tierras, partiendo de la falta de productividad en terrenos que resultan aptos -de acuerdo a la clasificación de su suelo previamente determinada- para actividades pecuarias y agrícolas.

 

En tal sentido, determinado el carácter de auto de mero trámite del auto de inicio de un procedimiento administrativo, se infiere, como ya lo advirtió esta Sala (en el fallo N° 1.219 antes mencionado), que el acto definitivo o culminatorio del procedimiento administrativo de rescate, por interpretación sistemática de la ley y en especial de su Capítulo VII (que contempla el procedimiento del rescate de tierras), resulta ser el resolutorio que defina y establezca si procede o no, según lo que arroje el trámite ventilado, el aludido rescate; de manera pues que, previo al dictamen de este último y conforme al susodicho procedimiento, se reitera que los interesados o afectados, podrán exponer y probar lo que consideren pertinente con sus intereses, incluyéndose en este sentido el punto relativo al derecho de propiedad que dichos interesados o afectados invoquen sobre el o los terrenos involucrados en la medida de aseguramiento. Es decir, será el acto administrativo que concluya el procedimiento de rescate de tierras, contra el cual el administrado podrá ejercer el recurso de nulidad.

 

Con relación al vicio de ilegalidad alegado por el recurrente, que afecta la medida cautelar de aseguramiento de la tierra, haciéndola de imposible ejecución en virtud de que no son terrenos propiedad del Instituto Nacional de Tierras (INTI), debe precisarse que lo relativo a la titularidad es un asunto que debe ser demostrado en el procedimiento administrativo de rescate y no en este juicio vinculado con una pretensión de nulidad del acto que da inicio al mencionado procedimiento, no resultando pertinente ni idóneo que en esta oportunidad se ventile y verifique lo relacionado con la titularidad de las tierras. A este respecto el numeral 20 del artículo 117 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, establece que le corresponde al ente administrativo agrario analizar las pruebas documentales de los títulos suficientes que fueran presentados en el procedimiento de rescate de tierras.

 

En virtud de lo anterior, es por lo que esta Sala declara procedente la consulta obligatoria y, bajo la motivación que antecede, se anula el fallo de fecha 30 de noviembre de 2021, dictado por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y del Municipio Juan Vicente Campo Elías del estado Trujillo, con sede en Guanare, por cuanto omitió pronunciamiento acerca del carácter ocioso de las tierras que integran el predio denominado “Los Palmares”, ubicado en el sector Los Bancos, parroquia Capital Papelón, municipio Papelón del estado Portuguesa, con una superficie de doscientas ochenta hectáreas con cinco mil novecientos setenta y nueve metros cuadrados (280 ha con 5979 M2) y declaró nulo un acto de trámite que inicia un procedimiento administrativo de la exclusiva competencia del Instituto Nacional de Tierras (INTI), en consecuencia, se declara sin lugar el recurso de nulidad y firme el acto administrativo. Así se decide.

 

DECISIÓN

 

Por las razones expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: PROCEDENTE la consulta obligatoria de la sentencia proferida en fecha 30 de noviembre de 2021 por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y del Municipio Juan Vicente Campo Elías, con sede en Guanare; SEGUNDO: NULA la precitada sentencia; TERCERO:  SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad CUARTO: FIRME el acto administrativo accionado.

 

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Juzgado Superior antes mencionado.

 

Dada, firmada y sellada en la sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia en Caracas a los once (11) días del mes de marzo  del año dos mil veintiséis (2026). Años: 215º de la Independencia y 167º de la Federación.

 

El Presidente de la Sala,

 

 

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EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ

 

El Vicepresidente,                                                            El Magistrado Ponente,

 

 

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CARLOS ALEXIS CASTILLO ASCANIO        ELÍAS RUBÉN BITTAR ESCALONA

 

La Secretaria,

 

 

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ANABEL DEL CARMEN HERNÁNDEZ ROBLES

 

Consulta N° AA60-S-2023-000297

Nota: Publicada en su fecha a las

La Secretaria,