Magistrado
Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Exp. Nº
2000-0648
El 13 de junio de 2000, los abogados César Augusto
Loaiza Moyetones y Francisco José Vargas Pérez, inscritos en el INPREABOGADO
bajo los Nos. 24.827 y 40.558, respectivamente, actuando con el carácter de
apoderados judiciales del ciudadano ÁNGEL GUILLERMO ZAMBRANO, titular de
la cédula de identidad Nº 6.912.818, interpusieron ante esta Sala
Político-Administrativa recurso contencioso administrativo de nulidad contra el
acto denegatorio tácito producto del silencio administrativo en
que ha incurrido el MINISTERIO DE
INFRAESTRUCTURA al no dar respuesta al recurso jerárquico interpuesto
contra el acto administrativo contenido en la Providencia
Administrativa N° PADS‑081, dictada por el Director
General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), el 23 de agosto de 1999, mediante la cual se declararon
“inaceptables” los argumentos esgrimidos en el recurso de reconsideración
ejercido por el prenombrado ciudadano contra el acto administrativo contenido
en la Providencia N°
PADS‑063, de fecha 15 de junio de 1999, que resolvió: 1) Revocar la
concesión otorgada al ciudadano Ángel Guillermo Zambrano para operar y explotar
el Servicio de Radiodifusión Sonora en Frecuencia Modulada, Frecuencia 98.5 MHz,
Canal 53, Clase B, en la Ciudad
de Los Teques, Estado Miranda, por haberse comprobado la infracción por parte
del prenombrado ciudadano de los artículos 4 de la Ley de Telecomunicaciones y 8,
21, 44 y 47 del Reglamento sobre la Operación de las Estaciones de Radiodifusión
Sonora; 2) Prohibir a toda persona natural o jurídica la operación y
explotación de la precitada Frecuencia; y, 3) Adoptar de inmediato las medidas
administrativas a que hubiere lugar, para iniciar un procedimiento
administrativo de carácter sancionatorio a la sociedad mercantil Emisora de
Radio Máxima 98.5 Stereo, C.A., por la presunta violación del artículo 1 de la Ley de Telecomunicaciones, en
concordancia con los artículos 2 y 5 del Reglamento antes citado.
El 14 de
junio de 2000, se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar al Ministerio de
Infraestructura, a los fines de solicitarle el expediente administrativo
correspondiente, de conformidad con lo previsto en el artículo 123 de la
entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Anexo a
Oficio Nº CJ 1507, del 24 de agosto de 2000, el Ministro de Infraestructura
remitió el expediente administrativo solicitado.
El 20 de
septiembre de 2000, visto el anterior oficio, se ordenó formar pieza separada
con el expediente recibido y pasar los autos al Juzgado de Sustanciación.
El 29 de
septiembre de 2000, se pasó el expediente al precitado Juzgado.
Por auto del 25 de octubre de 2000, el Juzgado de
Sustanciación de esta Sala admitió cuanto ha lugar en derecho el recurso de
nulidad interpuesto y acordó notificar, por oficio, al Fiscal General de la República y a la Procuradora General
de la
República. Asimismo, ordenó librar el cartel de
emplazamiento, al cual aludía el artículo 125 de la entonces vigente Ley
Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia. Por último, ordenó oficiar al Ministro de Infraestructura.
En fechas 6 y 12 de diciembre de 2000, el Alguacil
de este Tribunal dejó constancia de las notificaciones practicadas al Fiscal
General de la
República y a la Procuradora General
de la República,
respectivamente.
El 9 de enero de 2001, el Juzgado de Sustanciación
libró el cartel de emplazamiento ordenado en el auto de admisión.
El 17 de ese mismo mes y año, el abogado Francisco
José Vargas Pérez, actuando con el carácter de apoderado judicial del
recurrente, procedió a retirar el referido cartel.
El 23 de enero de 2001, la parte actora
consignó un ejemplar de la publicación del cartel de emplazamiento efectuada en
el Diario Últimas Noticias.
El 6 de marzo
de 2001, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el expediente a la Sala, en virtud de
encontrarse concluida la fase de
sustanciación, siendo recibido el 7 de ese mismo mes y año.
En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá
Paolini y Yolanda Jaimes Guerrero, y la ratificación del Magistrado Levis
Ignacio Zerpa, por la
Asamblea Nacional en sesión de fecha 26 de diciembre de 2000,
publicada en la Gaceta
Oficial Nº 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se
reconstituyó la Sala Político-Administrativa el 27 de diciembre
de dicho año, ordenándose la continuación de la causa en el estado en que se
encontraba.
El 13 de
marzo de 2001, se dio cuenta en Sala, se designó Ponente al Magistrado Hadel
Mostafá Paolini, y se fijó el quinto (5°) día de despacho para comenzar la relación.
El 22 de marzo de 2001, comenzó la relación del presente
juicio y se fijó el Acto de Informes para el primer (1er.) día de despacho
siguiente al vencimiento de los quince (15) días calendarios ininterrumpidos
contados a partir de la precitada fecha, inclusive.
El 17 de abril de 2001, siendo la oportunidad para que
tuviera lugar el Acto de Informes, se dejó constancia que compareció el abogado
Francisco José Vargas Pérez, actuando con el carácter de apoderado judicial del
recurrente, y que consignó su respectivo escrito.
El 6
de junio de 2001, terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.
En
fechas 22 de enero y 12 de diciembre de 2002, 16 de diciembre de 2003 y 2 de
diciembre de 2004, la parte recurrente solicitó se dicte sentencia en el caso
de autos.
En fecha 17 de enero de 2005, se
incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, los Magistrados Emiro García Rosas y Evelyn Marrero Ortíz, designados
por la Asamblea
Nacional el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada la Sala por cinco Magistrados,
conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, a saber: Presidente, Magistrado Levis Ignacio Zerpa;
Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini; y Magistrados Yolanda Jaimes
Guerrero, Evelyn Marrero Ortíz y Emiro García Rosas.
El 2 de febrero de 2005, fue elegida
la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala
Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta,
Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes
Guerrero; y Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Hadel Mostafá Paolini y Emiro
García Rosas. Asimismo, se ordenó la continuación de la presente causa, en el
estado en que se encuentra.
El 13 de diciembre de 2005, el
abogado Getulio Romero Giménez, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 17.742,
actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano Ángel Guillermo
Zambrano, consignó instrumento poder que acredita su representación y solicitó
se dicte sentencia en la presente causa.
Realizado
el estudio de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala
Político-Administrativa, pasa a dictar sentencia, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
I
Alegatos de la parte Recurrente
Los abogados César Augusto Loaiza Moyetones y
Francisco José Vargas Pérez, actuando con el carácter de apoderados judiciales
del ciudadano Ángel Guillermo Zambrano, fundamentaron el recurso de nulidad en
los siguientes términos:
Que el 4 de octubre de 1993, en punto de cuenta
presentado por el entonces Ministro de Transporte y Comunicaciones al
Presidente de la
República, se aprobó el otorgamiento de un permiso a favor de
su representado, para “‘… instalar una Estación Comercial de Radiodifusión
Sonora en Frecuencia Modulada ... para la ciudad de Los Teques, Estado Miranda
condicionado a que el interesado demostrase a través de proyecto técnico
factibilidad de operación de dicha Emisora’”.
Que por Oficio Nº 1.200 de fecha 18 de octubre de
1993, el entonces Ministro de Transporte y Comunicaciones, le notificó a su
representado que su solicitud para instalar una Estación de Radiodifusión
Sonora en frecuencia modulada (F.M.), quedó registrada bajo el Nº I 700, y condicionada
a la demostración, mediante proyecto técnico, de la factibilidad de uso de un
canal de la banda entre 88 y 108 Mhz; otorgándole un lapso de sesenta (60) días
para consignar el referido proyecto.
Que mediante Oficio Nº 00236 del 21 de enero de 1994,
suscrito por el Director General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), se le notificó a su representado que ese Despacho,
luego de analizar el proyecto técnico consignado, le reservaba la Frecuencia 98.5 MHz,
Canal 53, Clase "B", para instalar una Estación de Radiodifusión
Sonora en Frecuencia Modulada, con sede en la ciudad de Los Teques, Estado
Miranda; concediéndole un lapso de sesenta (60) días para introducir los
recaudos complementarios que conformaban el proyecto definitivo.
Que por
Oficio N° 00428 de fecha 1º de febrero de 1994, suscrito igualmente por el
Director General de la prenombrada Comisión, se le notificó a su mandante que,
luego de analizar el proyecto consignado y los documentos presentados para la
instalación de la Estación
de Radiodifusión Sonora en Frecuencia Modulada en comento, ese Despacho le
autorizaba el inicio del proceso de instalación bajo las siguientes
condiciones: Frecuencia: 98.5 MHz, Canal 53, Clase "B"; Potencia del
Transmisor: 4 Kw‑ Ganancia de Antena: 2.1 veces; Dirección de Estudios:
Carretera Panamericana, Km. 21, Centro Comercial La Cascada; concediéndole un
lapso de sesenta (60) días para comenzar el proceso de instalación y de un (1)
año para culminarlo.
Que el 7 de
marzo de 1995, por Oficio Nº 00457, el Director General de la Comisión Nacional
de Telecomunicaciones (CONATEL), le notificó a su representado que, luego de
realizar la experticia técnica correspondiente, se le autorizaba el inicio del
período de prueba, debiendo solicitar una inspección técnica definitiva al
concluir dicho período, a los fines de optar por la autorización de
transmisiones regulares.
Que como
consecuencia del cumplimiento previo de todos los requisitos exigidos, el 18 de
septiembre de 1995, según Oficio Nº 1165, se le otorgó a su mandante el derecho
para operar y explotar el servicio de radiodifusión y se le autorizó el inicio
del período de transmisiones regulares, bajo las condiciones que ya habían sido
establecidas, “Cumpliendo con ello, con el último requisito del procedimiento para
el otorgamiento del Título Administrativo, previsto en el Reglamento sobre la Operación de las Estaciones de Radiodifusión Sonora”.
Que,
posteriormente, el 5 de noviembre de 1996, la ciudadana Gladis Gil de Sánchez,
procediendo con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil
Emisora de Radio Máxima 98.5 Stereo, C.A., solicitó a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), la apertura de un procedimiento administrativo sancionatorio “para
que como consecuencia de éste le fuese restituido el derecho que le había sido
violado a su representada por el ciudadano ÁNGEL GUILLERMO ZAMBRANO (…),
alegando que su representada había constituido una sociedad de comercio con el
señalado ciudadano, ya que daban por seguro de que la frecuencia sería otorgada
a favor de su representada. Y que por esta razón solicitaba al Director General
de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), que fuera reasignada la frecuencia a favor de su representada (…)”.
Que
esa solicitud trajo como consecuencia que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), a través de un “acto administrativo” de fecha 4 de junio de 1997,
suscrito por el Director General de dicha Comisión, ciudadano José Luis Avilez
Neiro, actuando por Delegación del entonces Ministro de Transporte y
Comunicaciones, decidiera, entre otras cosas, “‘(…) que cuando esta Comisión
autorizó la referida frecuencia y el permiso para la instalación y operación de
la Estación
de radiodifusión ‘98.5 MHz’ lo hizo dirigido al señor ÁNGEL GUILLERMO ZAMBRANO,
quien es titular de la reserva de la frecuencia, según oficio Nº 236 de
fecha 21 de Enero de 1994, y no a Sociedad de Comercio alguna, siendo el
mencionado ciudadano en su carácter de concesionario quien está obligado a
operar y explotar en forma exclusiva y directa la concesión que se le otorgó,
conforme a lo dispuesto en el artículo 21 del Reglamento Sobre la Operación de las Estaciones de Radiodifusión
Sonora. Asimismo, el hecho que la Sociedad Mercantil ‘Emisora de Radio 98.5 Stereo,
C.A.’, haya hecho una erogación para adquirir el ochenta por ciento (80%) del
capital social, no la convierte en titular de la frecuencia 98.5 MHz y mucho
menos, acreedora de derechos para asumir explotación y operación comercial de
ese servicio, por cuanto y como antes se indicó, el titular de la frecuencia es
el ciudadano ÁNGEL GUILLERMO ZAMBRANO …(omissis)’”.
Que contra
esa “decisión” no se ejerció ninguno de los recursos legalmente previstos en el
ordenamiento jurídico, por lo que el acto administrativo a través del cual se
le otorgó a su representado la “autorización” para la explotación de la
frecuencia antes señalada “adquirió el
carácter de firmeza, o sea, que contra el mismo ya no puede o debe operar
recurso alguno, en razón de lo cual afirmamos que nos encontramos en presencia
de la denominada Cosa Juzgada Administrativa”.
Que, a
pesar de lo anterior, el 13 de noviembre de 1998 la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), le notificó a su representado del contenido de la Providencia
Administrativa dictada el 6 de ese mismo mes y año, mediante
la cual ordenó la apertura de un procedimiento administrativo en su contra, por
el presunto incumplimiento del artículo 44 del Reglamento sobre la Operación de las
Estaciones de Radiodifusión Sonora.
Que,
mediante Providencia Administrativa Nº PADS‑063 de fecha 15 de junio de
1999, notificada a su representado el 22 de julio de 1999, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), después de desvirtuar los alegatos esgrimidos por su mandante en
sede administrativa, resolvió: 1) Revocar la concesión otorgada al ciudadano
Ángel Guillermo Zambrano para operar y explotar el Servicio de Radiodifusión
Sonora en Frecuencia Modulada, Frecuencia 98.5 MHz, Canal 53, Clase B, en la Ciudad de Los Teques,
Estado Miranda, por haberse comprobado la infracción por parte del prenombrado
ciudadano de los artículos 4 de la
Ley de Telecomunicaciones y 8, 21, 44 y 47 del Reglamento
sobre la Operación
de las Estaciones de Radiodifusión Sonora; 2) Prohibir a toda persona natural o
jurídica la operación y explotación de la precitada Frecuencia; y 3) Adoptar de
inmediato las medidas administrativas a que hubiere lugar, para iniciar un
procedimiento administrativo de carácter sancionatorio a la sociedad mercantil
Emisora de Radio Máxima 98.5 Stereo, C.A., por la presunta violación del
artículo 1° de la Ley
de Telecomunicaciones, en concordancia con los artículos 2 y 5 del Reglamento
antes citado.
Que el 12 de agosto de 1999, su representado
ejerció recurso de reconsideración contra dicha Providencia, ante la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL).
Señalan que el Director General del prenombrado
organismo, actuando por delegación del entonces Ministro de Transporte y
Comunicaciones, mediante Providencia Administrativa Nº PADS-081, dictada el 23
de agosto de 1999, declaró “inaceptables” los argumentos esgrimidos por su
mandante en el recurso de reconsideración, y en consecuencia, confirmó en todas
y cada una de sus partes el acto administrativo contenido en la Providencia
Administrativa Nº PADS-063 del 15 de junio de 1999.
Que el 4 de octubre de 1999, su mandante
ejerció recurso jerárquico ante el Ministerio de Infraestructura (antes,
Ministerio de Transporte y Comunicaciones), pero que hasta la fecha de interposición
del presente recurso no ha obtenido pronunciamiento alguno por parte de ese
organismo ministerial.
En cuanto a los vicios que le imputan al acto
administrativo impugnado, señalan lo siguiente:
Que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL),
al momento de adoptar la decisión recurrida, interpretó de manera errónea su
potestad revocatoria e, igualmente, aplicó una sanción que no se encuentra
prevista en la Ley,
cual es la revocatoria de la concesión por cesión de los derechos de la misma.
Señalan que al momento en que entró en vigencia
la Ley de
Telecomunicaciones no se estableció entre los ilícitos administrativos, la
cesión de derechos sin autorización como una falta grave, de allí que –a su
decir- el Ejecutivo Nacional al momento de establecer la gravedad de las faltas
incurrió en una lesión que colide directamente con el Texto Constitucional,
pues no tiene la “potestad” de corregir las fallas u omisiones en que
haya o pueda incurrir el Poder Legislativo, ni establecer penas ni sanciones a través
de normas de rango sublegal.
Denuncian que la norma contenida en el artículo
139 del Reglamento sobre la
Operación de Estaciones de Radiodifusión Sonora, publicado en
Gaceta Oficial N° 4.530 Extraordinario, de fecha 10 de febrero de 1993, colide
directamente con el principio relativo a la legalidad de las penas y las
faltas, consagrado en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, toda vez que establece
las penas aplicables; razón por la cual solicitan que dicha norma de rango sub‑legal
sea desaplicada, por control difuso, en este caso en particular y se declare la
nulidad absoluta del acto administrativo impugnado.
Que el acto administrativo impugnado,
confirmado tácitamente por el Ministerio de Infraestructura, está viciado de
nulidad absoluta por encontrarse dentro del supuesto previsto en el artículo
19, ordinal 1° de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En ese sentido, alegan que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), al momento de aplicar una sanción no prevista en la Ley de Telecomunicaciones,
conculcó la garantía constitucional de la legalidad de los delitos, faltas e
infracciones, establecido en el artículo 49, numeral 6 de la Carta Magna, y con
ello vició el acto de nulidad absoluta.
Indican, que dicho acto administrativo está
viciado de inconstitucionalidad, ya que la Comisión Nacional
de Telecomunicaciones (CONATEL) “no tiene atribuida competencia para
transgredir normas y principios constitucionales, y al momento en que
interpretó el alcance de su potestad revocatoria lo hizo mediante una fórmula
genérica a su discreción para determinar la gravedad de la correspondiente
figura delictual, y con ello claramente quebrantó normas de rango
constitucional”.
Por otra parte, denuncian que el acto recurrido
está viciado de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto en el numeral
2 del artículo 19 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto
viola la “cosa juzgada administrativa”.
En ese orden de ideas, señalan que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), a través de una grosera interpretación de su potestad revocatoria, “retomó el conocimiento de un asunto -que se
encontraba definitivamente firme- y violando lo que la doctrina denomina ‘LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA’,
procedió a revocar la concesión otorgada a favor de (su) representado”.
Que, en consecuencia, el acto administrativo
impugnado vulnera su derecho constitucional a no ser juzgados por los mismos
hechos por los que fue juzgado con anterioridad, consagrado en el artículo 49,
numeral 7 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela.
Que tanto el acto administrativo mediante el
cual se declara a su representado como concesionario de la frecuencia 98.5 MHz
con sede en la ciudad de Los Teques, como el Oficio Nº 001479 mediante el cual
el Director General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), le informó al Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil y
Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda quien
era el titular de la referida frecuencia, constituyen actos administrativos de
efectos particulares y, por tanto, irrevocables a tenor de lo establecido en el
artículo 82 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que al no definir la Ley de Telecomunicaciones la
revocatoria de una concesión, ésta queda regida por lo dispuesto en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, y siendo la concesión radiofónica un acto
administrativo que originó derechos subjetivos e intereses legítimos a su
mandante, la misma es irrevocable.
Señalan que “Lo mismo sucede en el caso de
la decisión tomada por el ‘Director General de CONATEL el 4 de junio de 1997 en
oficio número 001479’,
dirigido al Juez de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción
Judicial del Estado Miranda”.
Que esta
decisión de la
Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), de fecha 4
de junio de 1997, quedó definitivamente firme al no ser interpuesto en su
contra recurso alguno, y que afirmar lo contrario sería violar un principio
constitucional desarrollado por el artículo 82 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, el cual específicamente consagra la
irrevocabilidad de los actos administrativos que generen derechos subjetivos.
Señalan que la prenombrada Comisión,
contraviniendo el principio de la “cosa juzgada administrativa”, previsto en el
numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, y en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “(…)
no se percató que ese mismo órgano emitió pronunciamiento al respecto,
decidiendo esta controversia en fecha 4 de Junio de 1997, a través de un acto
administrativo signado con el número 1479 en la (sic) cual el Director General
de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), declaró que el Titular de la Concesión era el ciudadano Ángel Guillermo
Zambrano y que nada tenía que ver con la concesión la Sociedad de Comercio
Máxima 98.5 F.M.
Stereo”.
Por último, alegan que su representado nunca
cedió el derecho que tenía sobre la concesión que le fuera otorgada por la Administración,
de allí que –a su decir- el acto administrativo impugnado incurre en el vicio
de falso supuesto, “toda vez que la cesión de un derecho no se presume, está
(sic) debe ser clara y la voluntad debe ser expresa, no como erróneamente lo
hace la administración al momento de establecer una cesión presunta (…)”.
Señalan que “dicha sesión (sic) de derechos
nunca ocurrió, nunca se materializó, sólo existió en la imaginación de quien
para tomar una decisión a su conveniencia fabricó una supuesta sesión (sic)
de derechos, para así poder aplicar la sanción también inexistente”.
Por las razones antes expuestas, solicitan se declare
la nulidad absoluta del acto denegatorio tácito producto del silencio administrativo en
que ha incurrido el Ministerio de Infraestructura al no dar respuesta, dentro
de la oportunidad legal, al recurso jerárquico incoado por su representado en
fecha 4 de octubre de 1999, en virtud de lo cual quedó confirmada tácitamente
la decisión adoptada por el Director General de la Comisión Nacional
de Telecomunicaciones (CONATEL), el 23 de agosto de 1999, signada con el N°
PADS‑081, mediante la cual declaró “inaceptables” los argumentos esgrimidos
en el recurso de reconsideración ejercido contra el acto administrativo
contenido en la
Providencia N° PADS‑063 de fecha 15 de junio de 1999 y,
en consecuencia, confirmó dicho acto.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala
pronunciarse acerca del recurso contencioso administrativo de nulidad
interpuesto. Al efecto, observa:
En primer lugar, denuncian los apoderados judiciales
del recurrente que el acto impugnado está viciado de
nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo
19 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto viola
la “cosa juzgada administrativa”. En ese sentido, exponen que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), contraviniendo el “principio de la cosa juzgada administrativa”,
previsto en el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, “(…) no se percató que
ese mismo órgano emitió pronunciamiento al respecto, decidiendo esta
controversia en fecha 4 de Junio de 1997, a través de un acto administrativo
signado con el número 1479 en la (sic) cual el Director General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), declaró que el Titular de la Concesión era el ciudadano Ángel Guillermo
Zambrano y que nada tenía que ver con la concesión la Sociedad de Comercio
Máxima 98.5 F.M.
Stereo”.
Ahora bien, antes de analizar el alegato antes expuesto
resulta importante destacar que en criterio de esta Sala la frase “cosa juzgada
administrativa” presenta cierto grado de inexactitud desde el punto de vista
técnico-jurídico, por cuanto “la
inmutabilidad y permanencia que la cosa juzgada presupone no corresponde al
ámbito de la Administración, la cual tiene el ejercicio de la
potestad revocatoria consagrada en el artículo 82 de la Ley de Procedimientos
Administrativos, cuyo único límite es la existencia de derechos subjetivos por
parte de los administrados; así como la potestad anulatoria que es ejercible en cualquier tiempo cuando exista
un vicio de nulidad absoluta” (véase, entre otras, sentencias de esta Sala
Nos. 1.744 y 5.266, de fechas 7 de octubre de 2004 y 3 de agosto de 2005,
respectivamente).
En dichos fallos también señaló esta Sala que resulta más
cónsono con las potestades de la Administración antes descritas, utilizar la
expresión “cosa decidida administrativa”,
en lugar de la mal llamada “cosa
juzgada administrativa”, y por lo tanto para “que pueda haber cosa decidida administrativa, debe mediar una decisión
administrativa de carácter definitivo que no haya sido sometida a revocatoria o
anulación, en los términos establecidos en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos”.
Advertido lo anterior, entiende esta Sala que cuando el
recurrente alega la violación de la “cosa juzgada administrativa”, lo que
denuncia es que la
Administración ya se había pronunciado –en su criterio- con
anterioridad sobre los mismos hechos que ahora se sancionan a través del acto
administrativo impugnado, es decir, existe –a decir del recurrente- lo que la Sala ha denominado “cosa decidida administrativa”.
Así las cosas, esta Sala pasa de seguidas a analizar la
referida denuncia en los términos antes expuestos, a los fines de constatar si
en efecto –tal como lo denuncia el actor- la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), al dictar el acto administrativo recurrido se pronunció sobre un
caso precedentemente decidido con carácter definitivo y generador de derechos a
favor del ciudadano Ángel Guillermo Zambrano. Al efecto se observa:
En el presente caso se
pudo constatar del expediente administrativo (folios 372 al 380), que
el Oficio Nº 001479 de fecha 4 de junio de 1997, dirigido por la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL)
al Juez Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción
Judicial del Estado Miranda (con relación al juicio que por
cumplimiento de contrato interpuso la sociedad mercantil Emisora de Radio
Máxima 98.5 Stereo, C.A., contra el ciudadano Ángel Guillermo Zambrano), acto
que considera el actor como una declaración definitiva de la Administración
a su favor, simplemente tuvo por objeto, como bien lo expresa la Administración
en el acto impugnado, informar –tal como se lo había requerido dicho órgano
jurisdiccional- quién era el titular de la concesión del servicio de
radiodifusión sonora en Frecuencia Modulada, Frecuencia 98.5 MHz, Canal 53,
Clase B, con sede en la ciudad de Los Teques, Estado Miranda. Así, expresamente
en el referido Oficio el Director General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), expone:
“(…)
En razón de lo antes expuesto en torno al presente caso, nos permitimos
Ciudadano Juez, aclararle:
a)
El ciudadano ÁNGEL GUILLERMO ZAMBRANO, sigue siendo el titular para instalar,
operar y explotar comercialmente la reserva de la frecuencia 98.5 MHz, para servir
a la ciudad de Los Teques, Estado Miranda, según autorización otorgada por
CONATEL.
b)
Se presume la existencia de una relación comercial entre el ciudadano ÁNGEL
GUILLERMO ZAMBRANO y la sociedad mercantil ‘Emisora de Radio MÁXIMA 98.5
STEREO, C.A.’ (…).
c)
El conflicto de intereses que existe entre el ciudadano ANGEL GUILLERMO
ZAMBRANO y la empresa ‘Emisora de Radio MÁXIMA 98.5 STEREO, C.A.’, escapa de la
competencia de CONATEL, por tratarse de un conflicto de intereses de carácter
particular, correspondiéndole al Tribunal a su cargo, resolver y definir tal
situación (…)”.
Dicho Oficio, como puede
observarse, no es un acto administrativo constitutivo que haya creado derechos
subjetivos a favor de un particular, ni fue el resultado de un procedimiento
administrativo iniciado y sustanciado por la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), con el objeto de dilucidar la titularidad de la concesión otorgada
para la explotación de la frecuencia 98.5, ni determinar el presunto
incumplimiento por parte del ciudadano Ángel Guillermo Zambrano, del artículo 4
de la Ley de
Telecomunicaciones, en concordancia con el artículo 44 del Reglamento sobre la Operación de las
Estaciones de Radiodifusión Sonora.
Así las cosas, y verificado
en definitiva que no existen
en el expediente elementos que evidencien que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL)
se había pronunciado precedentemente sobre los mismos hechos sancionados en el
acto administrativo contenido en la Providencia
Administrativa N° PADS-081, confirmado tácitamente en virtud
del silencio administrativo en que incurrió el Ministro de Infraestructura,
resulta forzoso para esta Sala declarar que no se configura el vicio de nulidad
absoluta previsto en el artículo 19 numeral 2° de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos y por lo tanto se desestima el alegato bajo
análisis. Así se declara.
En segundo lugar, denuncia la parte actora que la
Administración vulneró su derecho
constitucional relativo a no ser juzgados por delitos, faltas e infracciones no
previstas en la Ley,
consagrado en el artículo 49, numeral 6 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, señala que en la Ley de Telecomunicaciones
vigente para el momento en que ocurrieron los hechos, se encontraba contenida
la sanción de revocatoria únicamente para las violaciones graves, pero –a su
decir- el legislador no definió qué tipos de infracciones se considerarían como
graves, sino que fue el Poder Ejecutivo, quien a través de un acto sublegal y
empleando una fórmula genérica, procedió a determinar en el artículo 139 del
Reglamento sobre la Operación de Estaciones de Radiodifusión Sonora,
publicado en Gaceta Oficial N° 4.530 Extraordinario, de fecha 10 de febrero de
1993, cuáles eran las faltas graves, violentándose así el “principio
constitucional de las penas y las faltas”.
Vistas
las argumentaciones expresadas por el impugnante, resulta pertinente efectuar
de manera previa algunas reflexiones acerca de los principios de legalidad y de
reserva legal, como pilares fundamentales del Estado de Derecho y reguladores
de la actuación administrativa.
Sobre
el principio de legalidad, tanto la jurisprudencia como la doctrina han venido
sosteniendo que comporta un doble significado, a saber: i) La sumisión de los
actos estatales a las disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos en
forma de ley; y ii) El sometimiento de todos los actos singulares, individuales
y concretos, provenientes de una autoridad pública, a las normas generales y
abstractas previamente establecidas, sean estas normas de origen legislativo o
no.
De
acuerdo a lo indicado, la legalidad representa la conformidad con el derecho o
la regularidad jurídica de las actuaciones de todos los órganos del Estado.
Al
analizarse detenidamente el contenido del aludido principio, se evidencia la
existencia de dos intereses considerados como contrapuestos en el desarrollo de
la actividad administrativa: por una parte, la necesidad de salvaguardar los
derechos de los administrados contra los eventuales abusos de la Administración;
y por la otra, la exigencia de dotar a ésta de un margen de libertad de acción.
Así, el
principio de legalidad implica la existencia de una ley (lex scripta), que sea anterior (lex
previa) y que describa un supuesto de hecho determinado (lex certa), lo cual tiene cierta
correspondencia con el principio que dispone nullum crimen, nulla poena sine lege, esto es, no hay delito ni
pena, sin ley penal previa. Se entiende pues, que la potestad sancionatoria
requiere de una normativa que faculte a la Administración
para actuar y aplicar determinada sanción administrativa.
No
obstante lo anterior, ha sido criterio de esta Sala que si bien es cierto que
se deben evitar actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad
administrativa, pues ésta se encuentra supeditada a una serie de reglas
jurídicas, no es menos cierto que tal sujeción no debe ser excesiva, al punto
que se impida un normal desenvolvimiento de la actividad administrativa, lo que
de igual forma causaría graves perjuicios a los administrados. De manera que no
siempre pueden precisarse anticipadamente por vía general todas las situaciones
jurídicas que podrían generarse en el ámbito del derecho administrativo
sancionatorio, por lo que resulta necesario en algunos casos habilitar a la Administración
para que a través del ejercicio de sus potestades implícitas pueda regular las
sanciones a aplicar en cada caso, partiendo de los supuestos previstos en
determinada ley (véase, entre otras, sentencia de esta Sala N° 1.947 de fecha
11 de diciembre de 2003, caso Seguros La Federación, C.A.).
Ahora
bien, este principio de legalidad está conectado con la disposición
constitucional de la reserva legal, en función de la cual determinadas
materias, en este caso, las que imponen restricciones al sistema de libertades
públicas, deben ser reguladas por Ley. A este respecto, resulta relevante
señalar que ha sido criterio de esta Sala que "las sanciones de carácter administrativo, según la intención y
voluntad del legislador, pueden establecerse tanto en una ley como en un
reglamento, pero, en este segundo caso, es indispensable que la propia Ley
establezca que por vía reglamentaria, se determinarán las sanciones. Ese ha
sido el camino escogido por el legislador en numerosos casos, al autorizar o delegar
en el Poder Ejecutivo la determinación de las penas y sanciones a las
infracciones de los administrados a la normativa legal y, en tal supuesto, se
cumple con el precepto constitucional, pues el particular conoce, con
antelación, cuáles son concretamente, las sanciones aplicables a determinadas
infracciones, y el poder administrador ejerce su acción dentro de cauces que no
permiten arbitrariedades y abusos de poder” (sentencia de esta Sala N°
1.947 citada supra).
En este
orden de ideas, se ha venido afirmando que la reserva legal implica una
prohibición al reglamento de entrar por iniciativa propia en el mencionado
ámbito legislativo, pero no prohíbe al legislador el autorizar al Poder
Ejecutivo para que así lo haga.
En
lo que concierne al principio de tipicidad, el cual se encuadra en el mismo
principio de la legalidad, se ha afirmado que constituye una importante
especificación en cuanto a las figuras centrales de la infracción y la sanción del
mencionado principio de legalidad.
Así,
la exigencia de la legalidad o tipicidad tiene su origen en el principio de
seguridad jurídica, fundamental en todo Estado de Derecho, requiriéndose que la
definición normativa de los ilícitos administrativos reúna unas características
de precisión que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza.
No
obstante lo anterior, debe la
Sala recordar que la actividad administrativa, por su propia
naturaleza, se encuentra en un constante movimiento y evolución, suscitándose
con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que en su oportunidad no
pudieron ser consideradas por el legislador, estimándose por tanto que el
sujetar la actuación de las autoridades administrativas, a lo que prescriba
exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente a que la
gestión pública se torne ineficiente e incapaz de darle respuesta a las nuevas
necesidades del colectivo. Es por ello, que se ha venido aceptando que el
legislador, en la misma ley, faculte a la Administración
para que dicte reglas y normas reguladoras de la función administrativa, que le
permita tener cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones
propias, lo cual de modo alguno puede estimarse como una transgresión de los
principios de legalidad y de reserva legal.
En
este orden de ideas, vale la pena destacar la sentencia proferida por la Corte en Pleno, de la
entonces Corte Suprema de Justicia en fecha 13 de febrero de 1997 (caso:
Venevisión), en la que se indicó lo siguiente:
"(...) estima esta Corte exigible conforme
a nuestro ordenamiento que las limitaciones o restricciones al ejercicio de los
derechos fundamentales de los administrados, consagrados constitucionalmente
mediante disposición expresa, o bien a través de la fórmula general del
artículo 50, venga impuesta -en principio e inicialmente- sólo por Ley que, en
todo caso, ha de respetar el contenido esencial de los mismos ... y salvo
posteriores precisiones, al ámbito de la actividad de la Administración
dirigida a producir actos de contenido sancionatorio o ablatorio por lo que, en
principio y en términos generales, tales actos deben encontrar apoyo en normas
de rango legal que especifiquen claramente en que consisten esas conductas u
obligaciones cuya realización o incumplimiento, respectivamente, acarrea el
padecimiento de los efectos perjudiciales también legalmente fijados ...
... omissis ...
Lo hasta aquí expuesto podría afirmarse que
constituye el régimen general, llamado a regir en principio lo relativo a la
tipificación de infracciones y el establecimiento de sanciones, siempre dentro
de un marco de relaciones ordinarias entre la Administración
y los administrados al que alude el párrafo anterior, régimen que -como bien
señala la accionante- encuentra reflejo en lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos que prohíbe, en principio, la posibilidad de que
por acto administrativo puedan crearse sanciones o modificarse las establecidas
mediante Ley. Pero ello -como se ha enfatizado anteriormente- es sólo "en
principio", pues el propio texto
del artículo 10, mediante la expresión "salvo dentro de los límites
determinados por la Ley",
deja abierta en criterio de esta Corte la posibilidad para que los actos
sublegales puedan actuar efectivamente como complemento o colaboración de la Ley, y no exclusivamente
en materias ajenas a la garantía de reserva legal, como lo pretende la
accionante, dado de que para ello carecería de sentido aclaratoria o salvedad
alguna, sino precisamente en materias sujetas por excelencia a dicha garantía,
como las relativas a sanciones y tributos referidos por la norma.
De esta forma, si bien puede sostenerse que en materia de sanciones administrativa
rige como principio general el de la exigencia de la reserva legal, en los
términos antes expuestos y como garantía general a la libertad dentro del marco
de las relaciones ordinarias entre la Administración y los administrados, no puede
desatenderse la circunstancia de que, aun dentro de dicho régimen general y en
esa clase de relaciones, existe excepcionalmente la posibilidad de dar cabida o
participación a los actos de rango sublegal para que desarrollen una labor
de colaboración o complemento de la
Ley, no obstante tratarse de una materia sancionatoria
(...)”.
(Resaltado del presente fallo)
Ahora
bien, efectuadas las anteriores consideraciones, estimadas de importancia como
marco general a los efectos de dilucidar la situación planteada, corresponde
examinar los señalamientos efectuados por la parte impugnante sobre el asunto
en particular.
En tal sentido, observa esta
Sala que en el caso de autos la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), revocó la concesión otorgada al recurrente “por haberse
comprobado la infracción (…) de los artículos 4 de la Ley de Telecomunicaciones y 8,
21, 44 y 47 del Reglamento sobre la Operación de las Estaciones de Radiodifusión
Sonora”.
En efecto, la Ley de Telecomunicaciones de
1940, vigente para el momento en que se dictó el acto administrativo impugnado,
establecía en sus artículos 4 y 24, lo siguiente:
“Artículo
4.- Los permisos y concesiones otorgados o que se otorguen sobre las materias a
que se refiere esta Ley, no podrán ser traspasados sin la previa aprobación del
Ejecutivo Federal; pero en ningún caso podrán serlo a Gobiernos extranjeros ni
a persona jurídica o natural no domiciliada legalmente en Venezuela”.
“Artículo
24.- Las
infracciones graves a las disposiciones de la presente Ley, de las Convenciones
Internacionales ratificadas por Venezuela y de los Reglamentos que se dictaren,
que no estén penados especialmente, se castigarán con la suspensión temporal o
definitiva de los permisos concedidos. Las demás infracciones se penarán con
multas de cincuenta a cuatro mil bolívares o arresto proporcional, según la
gravedad de la falta, sin perjuicio de las que puedan aplicarse en virtud de
otras Leyes.
Los Reglamentos determinarán los casos en que deba
aplicarse cada una de las penas señaladas en este artículo, de acuerdo con la
gravedad de las infracciones, y podrán señalar la multa que deba imponerse por
cada infracción determinada, y dejar su monto dentro de los límites
establecidos”. (Resaltado
de la Sala)
Por su parte el artículo 139 del
Reglamento sobre la
Operación de las Estaciones de Radiodifusión Sonora,
publicado en Gaceta Oficial Nº 4.530 Extraordinario, de fecha 10 de febrero de
1993, establece:
“El
Ministerio de Transporte y Comunicaciones podrá revocar el título
administrativo otorgado a las Estaciones de Radiodifusión Sonora que infrinjan
los Artículos 8, 9, 36, 44, 45 y 47 del presente Reglamento. Asimismo, la
infracción de los Artículos 137 y 144 dará lugar a la revocación del título,
cuando el atraso en el pago tributario sea mayor a seis (6) meses”.
En concordancia con la norma anterior, los artículos
8 y 44 eiusdem, disponen, respectivamente, lo siguiente:
“Artículo 8.- No se permitirá la celebración de
asociaciones, convenios o acuerdos de operación de las Estaciones de
Radiodifusión Sonora y terceros”.
“Artículo 44.- Se prohíbe ceder o transferir en cualquier
forma, total o parcialmente el título administrativo, los derechos del mismo, o
la explotación exclusiva y directa del Servicio, sin la previa autorización del
Ministerio de Transporte y Comunicaciones”.
Como puede apreciarse, en el artículo 24 de la Ley de Telecomunicaciones de
1940, se otorgó una “expresa habilitación” para que la Administración,
dentro del marco de esa Ley, determinara los casos en que debían aplicarse cada
una de las penas señaladas en dicha norma. Así, se observa como la propia Ley
estableció claramente el
ámbito dentro del cual la Administración podía ejercer su potestad
sancionatoria, indicándole además el cuadro de sanciones a aplicar.
En tal
sentido, considera esta Sala que el artículo 139 del Reglamento sobre la Operación de las Estaciones de Radiodifusión Sonora
no invadió la reserva legal, ni violó el principio de legalidad de las penas,
previsto en el artículo 49, numeral 6 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, pues, se reitera, la Administración
contaba con una expresa habilitación legal para definir, tal como lo
hizo, los supuestos de hechos a los que debían aplicarse las sanciones
previstas en el artículo 24 de la entonces vigente Ley de Telecomunicaciones.
Asimismo, considera esta Sala que los artículos 8, 44
y 139 del precitado Reglamento, antes transcritos, desarrollan a la Ley de Telecomunicaciones de
1940, en lo relativo a las prohibiciones y sanciones aplicables a los
concesionarios, pues se observa claramente que la intención del legislador era
sancionar aquellos casos en que un particular cediera o traspasara los permisos
o concesiones que les fueran otorgados, sin contar con la previa autorización del Ministerio respectivo, que para ese momento
era el Ministerio de Transporte y Comunicaciones.
Determinada como ha sido la
adecuación de las normas reglamentarias que fundamentan el acto recurrido al
texto de la Ley
de Telecomunicaciones vigente para el momento en que se dictó dicho acto, esta
Sala desestima el alegato esgrimido al respecto. Así se declara.
En
tercer lugar, los apoderados del recurrente alegan que el acto administrativo
impugnado adolece del vicio de falso supuesto, “toda vez
que dicha sesión (sic) de derechos nunca ocurrió,
nunca se materializó, sólo existió en la imaginación de quien para tomar una
decisión a su conveniencia fabricó una supuesta sesión (sic) de
derechos, para así poder aplicar la sanción también inexistente”.
Respecto de este último
planteamiento alegado por la parte recurrente, es menester señalar que la
doctrina distingue entre el falso supuesto de hecho y el falso supuesto de
derecho. El primero, es entendido como un vicio que tiene lugar cuando la Administración
se fundamenta en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la
apreciación efectuada por el órgano administrativo; mientras que el falso
supuesto de derecho tiene lugar cuando la Administración
se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso concreto o cuando se le
da un sentido que ésta no tiene.
En ambos casos se trata
de un vicio que, por afectar la causa del acto administrativo, acarrea su
nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto
administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el
expediente administrativo, y además, si guarda la debida congruencia con el
supuesto previsto en la norma legal.
Así las cosas, pasa esta Sala
entonces a examinar los elementos de juicio acreditados en autos, a fin de
verificar si el acto administrativo por el cual la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL)
revocó la concesión otorgada al actor, se encuentra dictado en estricto apego
al principio de legalidad que debe acompañar todo acto administrativo.
En tal sentido, observa esta Sala que
la prenombrada Comisión sancionó al ciudadano Ángel Guillermo Zambrano al haber
constatado que éste había cedido los derechos que le habían sido concedidos
para operar y explotar el servicio de radiodifusión sonora en frecuencia
modulada, frecuencia 98.5 Mhz, Canal 53, Clase B, en la ciudad de Los Teques,
Estado Miranda, sin la autorización del entonces Ministerio de Transporte y
Comunicaciones, infringiendo lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Telecomunicaciones de
1940 y los artículos 8, 21, 44 y 47 del Reglamento sobre la Operación de las Estaciones de Radiodifusión Sonora.
En efecto, conforme a las normas
citadas con anterioridad en este fallo, resulta evidente que el titular de una
concesión está obligado a operar y explotar directa y exclusivamente
el servicio concedido (artículo 21 del precitado Reglamento), estando
expresamente prohibido por la norma contenida en el artículo 8 eiusdem,
celebrar asociaciones, convenios o
acuerdos de operación de las Estaciones de Radiodifusión Sonora con
terceras personas.
Además, el
artículo 44 del indicado Reglamento, prohíbe “ceder o transferir en cualquier forma, total o parcialmente el título
administrativo, los derechos del mismo, o la explotación exclusiva y directa
del Servicio, sin la previa autorización del Ministerio de Transporte y
Comunicaciones [hoy Ministerio de Infraestructura]”.
De allí,
que cuando el titular del derecho de concesión violenta de alguna manera tales
prohibiciones, resulta procedente la aplicación de la consecuencia jurídica que
contempla el artículo 139 del Reglamento sobre la
Operación de las
Estaciones de Radiodifusión Sonora, cual es, la revocatoria del título
de concesión otorgado.
Ahora bien, en el caso de autos,
observa esta Sala del expediente administrativo los siguientes instrumentos:
- Documento constitutivo de la
sociedad mercantil Emisora de Radio Máxima 98.5 Stereo, C.A., inscrito por ante
el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 29
de septiembre de 1994, bajo el Nº 1, Tomo 96-4-Pro. Dicha compañía fue
constituida entre los ciudadanos Ángel Enrique Zambrano, Ángel Guillermo
Zambrano y la sociedad mercantil Administradora Conradial C.T.M., C.A.,
representada en ese acto por su Vicepresidente, el ciudadano Anfiloquio Level,
cuyo objeto social es, tal y como se lee de la Cláusula Tercera:
“la explotación de la frecuencia
98.5, canal 53, clase B, reservado según oficio Nº 236 de fecha 21-01-94,
emanado de la
Dirección General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones y
dirigido a ÁNGEL GUILLERMO ZAMBRANO, para servir a la Ciudad de Los Teques;
la administración de equipos de radiodifusión y comunicación,
instalaciones, mantenimientos y
operaciones de medios de radiodifusión, representación de firmas nacionales y
extranjeras, realización de toda clase de operaciones comerciales que la Junta Directiva considere
convenientes a los intereses de la Compañía, se encuentren o no comprendidas en la
numeración anterior” (folios
307 al 315) (Resaltado de la Sala).
Del precitado instrumento, se observa
igualmente que en el numeral 6 de la Cláusula
Décima Tercera se establece que “la Junta Directiva
actuando conjuntamente ejercerán (sic) las siguientes atribuciones: (…) 6.-
Participar, trámitar (sic) y
aceptar toda clase de licitaciones públicas o privadas, presentar, admitir y
discutir, aceptar, rechazar toda clase de proyectos relacionados con el objeto
de la Compañía”.
Asimismo, en la
Cláusula Cuarta se establece que el capital social de la
compañía es de un millón de bolívares (Bs. 1.000.000,oo), dividido y
representado en cien (100) acciones nominativas, distribuidas de la siguiente
manera: veinticinco (25) acciones suscritas por el ciudadano Ángel Enrique
Zambrano; veinticinco (25) acciones suscritas por el ciudadano Ángel Guillermo
Zambrano; y, cincuenta (50) acciones suscritas por la Administradora Conradial
C.T.M., C.A.
- Cursa a los folios 131 al 134, Acta
de Asamblea General Extraordinaria de Accionistas de la firma Emisora de Radio
Máxima 98.5 Stereo, S.A., celebrada el 7 de marzo de 1995, en la cual se deja
constancia que el ciudadano Ángel Guillermo Zambrano, dio en venta, por su
valor nominal, quince (15) acciones a la sociedad mercantil Administradora
Conradial C.T.M., C.A., quedando modificado el artículo cuarto de los Estatutos
Sociales, en los siguientes términos:
“CLÁUSULA
CUARTA: El Capital Social de la Compañía asciende a la suma de UN MILLÓN de
bolívares (Bs. 1.000.000,oo), representado en cien (100) acciones nominativas,
comunes, con un valor nominal por acción de diez mil bolívares (Bs. 10.000,oo),
dichas acciones han sido totalmente suscritas y pagadas (sic) la forma
siguiente:
1.- ADMINISTRADORA CONRADIAL C.T.M., C.A., ha suscrito
y pagado totalmente ochenta (80) acciones, por un valor de OCHOCIENTOS MIL
BOLÍVARES (Bs. 800.000,oo).-
2.- ÁNGEL ENRIQUE ZAMBRANO, ha suscrito y pagado totalmente
diez (10) acciones, por un valor de CIEN MIL BOLÍVARES (Bs. 100.000,oo).-
3.- ÁNGEL GUILLERMO ZAMBRANO, ha suscrito y pagado
diez (10) acciones, por un valor de CIEN MIL BOLÍVARES (Bs. 100.000,oo).-
(…)”.
- Acta de Asamblea General
Extraordinaria de Accionistas de la sociedad mercantil Emisora de Radio Máxima
98.5 Stereo, S.A., celebrada el 1° de julio de 1996 (folios 148 al 152), en la
que se deja constancia que se aprobó un aumento del capital social de dicha
compañía a dieciocho millones de bolívares (Bs. 18.000.000,oo), mediante la
emisión de un mil setecientas (1.700) nuevas acciones por un valor de diez mil
bolívares (Bs. 10.000,oo) cada una, las cuales fueron suscritas en su totalidad
por la sociedad mercantil Administradora Conradial C.T.M., C.A., quedando
modificado el artículo cuarto de los estatutos sociales, en los siguientes
términos:
“El Capital Social de la Compañía es
la suma de DIECIOCHO MILLONES DE
BOLÍVARES (Bs. 18.000.000,00), representado en UN MIL OCHOCIENTAS (1.800) acciones nominativas, con un valor
nominal de DIEZ MIL BOLÍVARES cada una
(Bs. 10.000,00 c/u), siendo la composición accionaria la siguiente: ‘ADMINISTRADORA CONRADIAL C.T.M., C.A.’
es accionista propietaria de UN MIL
SETECIENTAS OCHENTA (1.780) ACCIONES
nominativas, totalmente pagadas, con un valor nominal de DIEZ MIL BOLÍVARES cada una (Bs. 10.000,00
c/u), para un total suscrito y pagado de DIECISIETE MILLONES OCHOCIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs. 17.800.000,00);
ÁNGEL ENRIQUE ZAMBRANO es accionista propietario de DIEZ ACCIONES (10) nominativas, totalmente pagadas, con valor
nominal de DIEZ MIL BOLÍVARES cada una
(Bs. 10.000,00 c/u), para un total suscrito y pagado de CIEN MIL BOLÍVARES (Bs. 100.000,00); y ÁNGEL GUILLERMO ZAMBRANO es accionista
propietario de DIEZ ACCIONES (10) nominativas,
totalmente pagadas, con valor nominal de DIEZ
MIL BOLÍVARES cada una (Bs. 10.000,00 c/u), para un total suscrito y pagado
de CIEN MIL BOLÍVARES (Bs. 100.000,00)”. (Resaltado del Texto)
- Acta N° 071-99, levantada por
funcionarios de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), en fecha 23 de abril de 1999, oportunidad en la cual realizaron una
Inspección Técnico-Administrativa en las instalaciones de la Estación de
Radiodifusión Sonora en Frecuencia Modulada, Frecuencia 98.5 MHz, Canal 53,
Clase “B”, con sede en la ciudad de Los Teques, Estado Miranda, en la cual se
dejó constancia de lo siguiente:
“(…)
Los ciudadanos José Villanueva, William Blanco y
Reinaldo Blanco (…), funcionarios de La COMISIÓN NACIONAL
DE TELECOMUNICACIONES CONATEL, se presentaron el día 23/4/99, en la Ciudad de Los Teques del
Edo. Miranda, para proceder según instrucciones del Despacho a:
Realizar inspección Técnico-Administrativa a la
emisora de Radiodifusión Sonora en Frecuencia Modulada, frecuencia 98.5 MHz,
Canal 53, Clase ‘B’ a nombre de Ángel Guillermo Zambrano, utilizando la
denominación Comercial ‘Máxima 98.5 FM Stereo’ (…), y estando presentes los (sic) Señores (sic)
Luis Alberto Alarcón (…), y el Señor
Anfiloquio Level (…), este último en su carácter de Director de la firma
mercantil ‘Máxima 98.5 Stereo, C.A.’, a quienes se le solicitó la siguiente
información y documentación:
¿Quién está operando la Emisora de Radiodifusión
Sonora en Frecuencia Modulada, frecuencia 98.5 MHz, Canal 53, Clase ‘B’?, quienes
manifestaron que la operación la tiene el señor Anfiloquio Level, en
representación de la firma mercantil ‘MÁXIMA 98.5 STEREO, C.A.’. Prosiguiendo
con la inspección se les requirió la siguiente documentación: 1.- Registro
Mercantil de la empresa ‘MÁXIMA 98.5 STEREO, C.A.’, quienes nos aportaron
copias fotostáticas (…), además de las Asambleas Extraordinarias de dicha
empresa (…). 2.- Registro Mercantil y Asambleas Extraordinarias de la empresa
mercantil Conradial C.T.M., C.A., (…). 3.- Recibo de pago de impuesto especial
del 1%, estipulado en la Ley
de Telecomunicaciones y Reglamento de Radiodifusión Sonora a nombre de ‘Máxima
98.5 Stereo, C.A.’, emitido por la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), y relación de resúmenes correspondientes a las declaraciones de pago
de impuestos correspondientes a los años 95, 96, 97 y los cuatro trimestres del
año 98 (…). 4.- Oficios emitidos por Comisión Nacional de Telecomunicaciones
dirigidas a Ángel Guillermo Zambrano, autorizando a dicha estación a iniciar
período de prueba y transmisiones regulares respectivamente (…). 5.- Copias de
facturas llenas y en blanco, de servicios publicitarios prestados por
Radiodifusión Sonora en Frecuencia Modulada, frecuencia 98.5 F.M. Stereo, C.A.’,
(…). 6.- Copia fotostática de oficio emitido por la Comisión Nacional
de Telecomunicaciones dirigido al ciudadano Ángel Guillermo Zambrano,
reservándole la frecuencia 98.5 MHz, (…). 7.- Se le solicitó título
administrativo y manifestaron no poseer por ‘(CONATEL)’ no haberlo emitido. 8.-
Inventario de Equipo de Estudios (…). 9.- Inventario de equipos de la planta
transmisora de la mencionada emisora (…)”.
De los anteriores recaudos, constata la Sala que la sociedad
mercantil Emisora de Radio Máxima 98.5 Stereo, C.A., fue constituida
principalmente para la explotación de la “frecuencia
98.5, canal 53, clase B”, otorgada en concesión al ciudadano
Ángel Guillermo Sánchez, como persona natural, mediante Oficio N° 1165 de fecha
18 de septiembre de 1995, emanado del Director General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL).
Asimismo, se evidencia que el
ciudadano Ángel Guillermo Zambrano, no explota directa y exclusivamente la
concesión que le fuera otorgada, pues el servicio era desarrollado
conjuntamente con otras personas, ajenas al título administrativo de concesión
otorgado, sin que conste en el expediente autorización alguna emitida por el
órgano administrativo competente para que terceros operaran la frecuencia antes
señalada.
En orden a lo anterior, constata además
la Sala que
progresivamente el ciudadano Ángel Guillermo Zambrano fue cediendo las acciones
que tenía dentro de la firma Emisora de Radio Máxima 98.5 Stereo, C.A., a la
sociedad mercantil Administradora Conradial C.T.M., C.A., quedando esta última
como accionista mayoritario y con plenos poderes de decisión y deliberación
dentro de la misma, ya que representa el “noventa
y ocho coma ocho mil ochocientos ochenta y ocho diez milésimas por ciento
(98,8.888%) del Capital Social” (folio 156), siendo que de conformidad con
el artículo sexto de los Estatutos Sociales: “La Asamblea
de Accionistas es el órgano deliberante que ejercerá la autoridad suprema de la Compañía;
la misma se considerará constituida validamente con la presencia de un número
de accionistas que represente el cincuenta y uno por ciento (51%) del Capital
Social de la
Compañía y sus decisiones serán tomadas validamente con el
voto afirmativo del cincuenta y uno por ciento (51%) del Capital Social de la Compañía,
con excepción de las que se refieran a los objetos previstos en el artículo 280
del Código de Comercio, caso en los cuales la Asamblea se instalará con
un número de accionistas que representen al menos el setenta y cinco por ciento
(75%) del Capital Social, y se decidirá con el voto afirmativo de al menos el
cincuenta y uno por ciento (51%) de dicho Capital Social)” (Acta de
Asamblea General Extraordinaria de Accionista del 20 de junio de 1996 cursante
a los folios 143 al 146).
De las actuaciones antes reseñadas,
se desprende que el ciudadano Ángel Guillermo Zambrano no explotaba directa y
exclusivamente el servicio de radiodifusión sonora en frecuencia modulada,
frecuencia 98.5 Mhz, Canal 53, Clase B, en la ciudad de Los Teques, Estado
Miranda, sino que dicha explotación se hace a través de la sociedad mercantil
Emisora de Radio Máxima 98.5 Stereo, C.A., sin que se desprenda de autos que se
haya otorgado previamente la autorización exigida en los artículos 4 de la
entonces vigente Ley de Telecomunicaciones y 44 del Reglamento sobre la Operación de
las Estaciones de Radiodifusión Sonora.
Por tal
razón, estima esta Sala que cursan en el expediente elementos suficientes que
demuestran que el actor cedió a la prenombrada sociedad mercantil la
explotación de la concesión que le había otorgado la Comisión
Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), sin contar con la debida autorización del entonces Ministerio de
Transporte y Comunicaciones, y por cuanto el artículo 44 del Reglamento sobre la Operación de las Estaciones de Radiodifusión
Sonora prohíbe ceder en cualquier forma la explotación exclusiva del
servicio sino se obtiene previamente la referida autorización, resultaba aplicable -tal y como lo
hizo la
Administración- la sanción establecida en el artículo 139 del
precitado Reglamento.
En consecuencia, de los anteriores
razonamientos se evidencia que no existe el vicio de falso supuesto denunciado
por el recurrente. Así se decide.
Desestimados como han sido los vicios
denunciados por el recurrente, se declara sin lugar el recurso contencioso administrativo
de nulidad interpuesto. Así se decide.
Finalmente, esta Sala estima
necesario advertir que la Administración no compareció en el transcurso de
la sustanciación de la presente causa, a los fines de defender la legalidad del
acto administrativo contenido en la Providencia
Administrativa N° PADS-081, confirmado tácitamente en virtud
del silencio administrativo en que incurrió el Ministro de Infraestructura, que
hoy se recurre; por lo que se ordena remitir copia de la presente decisión al
Director General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL), para que determine la responsabilidad de los funcionarios a que haya
lugar.
III
DECISIÓN
Por las consideraciones anteriormente expuestas, esta
Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el
recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados
César Augusto Loaiza Moyetones y Francisco José Vargas Pérez, actuando con el
carácter de apoderados judiciales del ciudadano ÁNGEL GUILLERMO ZAMBRANO,
contra el acto denegatorio tácito producto del silencio administrativo en
que ha incurrido el MINISTERIO DE
INFRAESTRUCTURA al no dar respuesta al recurso jerárquico interpuesto
contra el acto administrativo contenido en la Providencia
Administrativa N° PADS‑081, dictada por el Director
General de la
Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), el 23 de
agosto de 1999, mediante la cual se declararon “inaceptables” los argumentos
esgrimidos en el recurso de reconsideración ejercido por el prenombrado
ciudadano contra el acto administrativo contenido en la Providencia N° PADS‑063,
de fecha 15 de junio de 1999, que resolvió: 1) Revocar la concesión otorgada al
ciudadano Ángel Guillermo Zambrano para operar y explotar el Servicio de
Radiodifusión Sonora en Frecuencia Modulada, Frecuencia 98.5 MHz, Canal 53,
Clase B, en la Ciudad
de Los Teques, Estado Miranda, por haberse comprobado la infracción por parte
del prenombrado ciudadano de los artículos 4 de la Ley de Telecomunicaciones y 8,
21, 44 y 47 del Reglamento sobre la Operación de las Estaciones de Radiodifusión
Sonora; 2) Prohibir a toda persona natural o jurídica la operación y
explotación de la precitada Frecuencia; 3) Adoptar de inmediato las medidas
administrativas a que hubiere lugar, para iniciar un procedimiento
administrativo de carácter sancionatorio a la sociedad mercantil Emisora de
Radio Máxima 98.5 Stereo, C.A., por la presunta violación del artículo 1 de la Ley de Telecomunicaciones, en
concordancia con los artículos 2 y 5 del Reglamento antes citado.
Publíquese,
regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el
expediente administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho
de la
Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de enero del año dos mil seis
(2006). Años 195º de la
Independencia y 146º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN
MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Ponente
EMIRO
GARCÍA ROSAS
La Secretaria (E),
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En
diecinueve (19) de enero del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior
sentencia bajo el Nº 00091.
La Secretaria (E),
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
