La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en ponencia de su vicepresidenta, magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo, intentado por la sociedad mercantil Inversiones y Cantera Santa Rita, C.A., contra la Resolución que declaró sin lugar el recurso de reconsideración, interpuesto contra el acto administrativo  dictado  el 13  de  enero  de 1997,  emanado pretensión de nulidad a través del cual se declaró "no  factible la ejecución de la actividad propuesta por el administrado".

Felipe Yánez, Director Principal de la sociedad mercantil Inversiones y Cantera Santa Rita, C.A., interpuso en fecha 14 de mayo de 1998, ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo, recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, contra la Resolución del 17 de noviembre de 1997, dictada por el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, notificada el 11 de diciembre de 1997, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto contra el acto administrativo de fecha 11 de marzo de 1997, emanado de la Gerencia General de la Autoridad Única del Área Agencia de Cuenca del Río Tuy y de la Vertiente Norte de la Serranía del Litoral del Distrito Federal y estado Miranda de ese Ministerio.

PRETENSIÓN DE NULIDAD

La Sala luego de declararse competente para decidir observó que el recurrente aludió a las consideraciones realizadas por la Administración, con ocasión a las peticiones formuladas y analizadas con anterioridad según el contenido de los expedientes administrativos números 2.788 y 3.036, con respecto a los cuales se dictó un acto administrativo definitivamente firme que declaró "la no factibilidad de la actividad proyectada por los administrados dado los criterios técnicos normativos de protección y conservación de los recursos naturales que conforman las cuencas hidrográficas y en especial del Río Mamo como fuente abastecedora de agua para el consumo humano, (") ya que desde el punto de vista legal se consideraría una trasgresión al Capítulo II, artículo 17 y 19 de la Ley Forestal de Suelos y Aguas".

El reclamante manifestó:"cabe señalar que para esa fecha, año 1987, no existía mi representada, ni los ciudadanos Pasquale D" Agostino y Felipe Yánez habían adquirido la propiedad de las 12,05 hectáreas de terreno, de las hectáreas a afectar, por lo cual dicha negativa en modo alguno puede tener algún efecto jurídico en relación a la presente solicitud, además de que estamos convencidos de que dicho acto administrativo, no está referido a la misma área a afectarse, pues la solicitud de mi representada y la delimitación del área a afectarse, la cual consta en la memoria descriptiva que corre en el expediente, no pueden coincidir con las anteriores, pues no existe entre las mismas ninguna relación de mi representada, con que no sea de que ambas están referidas a la hacienda Santa Rita, la cual es una hacienda de mucha mayor extensión y con otras zonas de explotación.".

Así mismo, indicó que corre inserto al expediente el documento de propiedad del lote de terreno con los linderos modificados de fecha 23 de mayo de 1996, "por lo tanto no puede aducirse que se trata de la misma área, por lo cual no pueden adjudicársele a mi representada las consecuencias jurídicas de resoluciones anteriores, hayan o no quedado firmes y estuvieren o no viciadas".

Referente a este particular la Sala indicó que en el acto administrativo impugnado obedece en principio, a que la actividad a desarrollarse en ambas oportunidades es la misma y las condiciones físico naturales de la zona en donde se iba a realizar la referida actividad de explotación y extracción de material rocoso no variaron; en efecto del propio acto administrativo se desprendió que "puede apreciarse que la actividad solicitada en ambas oportunidades, es la misma, vale decir, la explotación de una cantera de roca caliza; siendo oportuno destacar que el área en donde pretende ejecutarse la actividad también coincide, pues en ambas ocasiones se hace referencia a terrenos ubicados en la Hacienda Santa Rita".

La Instancia Judicial manifestó que la administración en ejercicio de su potestad de auto tutela tiene la facultad de revisar los actos dictados por el propio órgano administrativo, o dictados por sus inferiores pudiendo en consecuencia, confirmarlos, revocarlos, total o parcialmente e incluso dictar un acto totalmente distinto al anterior.

También apreció que a pesar de que ciertamente el acto impugnado refirió que con anterioridad se había pronunciado sobre la petición formulada, mediante el acto dictado en fecha 26 de julio de 1993, y como consecuencia de ello "se considera un acto definitivamente firme", la Sala observó que la Administración atendió lo peticionado por el recurrente, ordenando al efecto nuevas actuaciones, tales como la realización del informe técnico practicado el 21 de febrero de 1997, el cual generó el acto administrativo impugnado contenido en la Resolución  del 17 de noviembre de 1997; por tanto la referencia que hace la Administración al acto administrativo de fecha 26 de julio de 1993, no tiene trascendencia invalidante en el acto recurrido ya que aquél no fue determinante en la resolución de este último.

SILENCIO ADMINISTRATIVO

Por otra parte alegó la accionante que de conformidad con lo establecido en el artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, "la falta de contestación oportuna trae como consecuencia la acogida favorable de la solicitud planteada y por ende ya fue aprobada; es decir que siguiendo la norma legal, la solicitud planteada por mi representada, ya fue aprobada, aun y cuando posteriormente fue negada".

Sobre el particular la Sala indicó que el silencio administrativo ha sido consagrado a favor de los administrados, para quienes una omisión de respuesta por parte de la administración, no puede convertirse en merma de sus derechos.

Es así como, el silencio administrativo de efectos positivos ha sido establecido para darle agilidad y flexibilidad a la actividad de policía que en determinadas materias realiza la Administración y constituye una garantía del particular, pues conduce a la posibilidad efectiva de realizar actividades que deben ser fiscalizadas por la Administración, siempre que para ello exista texto legal expreso.

No obstante, bajo la vigencia de la actual Carta Magna la tesis del silencio administrativo no basta para satisfacer el derecho a la oportuna respuesta, pues ahora se exige que tal respuesta deba ser adecuada, no sólo oportuna.

             El artículo 53 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, la cual encabeza el capítulo de la Ley en referencia intitulado señala que "De las Autorizaciones Administrativas" indica que las pautas y lapsos contemplados en ese Capítulo, se aplicaran a aquellas autorizaciones para ocupación territorial de alguna región en la cual exista un Plan Regional de Ordenación".

Es así como se puede concluir que en el presente caso, dada la existencia del Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso de la Zona Protectora del Área Metropolitana de Caracas, dictado el 5 de junio de 1992, publicado en la Gaceta Oficial el 18 de enero de 1993, resulta aplicable la consecuencia jurídica prevista en el precitado artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, esto es, el silencio administrativo positivo.

Ha sido criterio reiterado de esta Sala, que el acto autorizatorio tácito que se hubiese producido por vía del silencio administrativo, quedó revocado implícitamente, pues la negativa expresa materializada en actos administrativos formales, constituiría el ejercicio de la potestad de auto tutela de la administración, a través de la cual puede revisar y corregir sus actuaciones, todo de conformidad con los términos expuestos en los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

La disposición que establece el silencio positivo, debe ser aplicada teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 56 y 70 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, el cual consagra, que serán nulas y sin ningún efecto, las autorizaciones otorgadas en contravención a los planes de ordenación del territorio; así como lo dispuesto en el artículo que expresa que los actos administrativos contrarios a los planes de ordenación del territorio se consideran nulos, no pudiendo generar derechos a favor de sus destinatarios.

Resaltó la Sala que la autorización que debe acordarse en virtud del silencio positivo, no podrá serlo en contravención a la Ley, puesto que un silencio de la Administración nunca podrá tener un efecto derogatorio. Por esta razón habiendo mediado un acto que expresamente señaló que la autorización de uso solicitada interfería con la zona protectora de ley, no se materializó el silencio positivo alegado por el recurrente.

VICIO DE INMOTIVACIÓN  Y FALSO SUPUESTO

Planteó además el recurrente que el acto impugnado incurrió en el vicio de inmotivación y de falso supuesto, razón por la cual debe señalarse, que la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha dejado sentado que invocar conjuntamente la ausencia de motivación y el error en la apreciación de los hechos o en la aplicación de los fundamentos de derecho -vicio en la causa- es contradictorio pues ambos se enervan entre sí.

En el fallo se admitió la posibilidad de la existencia simultánea de los vicios de falso supuesto e inmotivación, cuando los argumentos respecto de este último vicio no se refieran a la omisión de las razones que fundamentan el acto, sino que estén dirigidos a evidenciar una motivación contradictoria o ininteligible, es decir, cuando el acto haya expresado las razones que lo fundamentan pero en una forma que incida negativamente en su motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante.

De esta manera la representante del TSJ desechó el alegato relativo a la inmotivación del acto recurrido y reservó su análisis a los argumentos esgrimidos respecto del falso supuesto de hecho ya que estimó que la Resolución impugnada adolece del vicio de inmotivación por cuanto a su juicio, la administración no se pronunció acerca de los alegatos expuestos y a las pruebas consignadas en el expediente, o sobre circunstancias del caso contenidas en los autos del expediente administrativo, supuesto que no es asimilable a la motivación contradictoria del acto sino al vicio de falso supuesto de hecho.

Con respecto, al falso supuesto de hecho alegado, la parte recurrente refiere que el funcionario decisor hizo falsas deducciones de los hechos y partió de falsas premisas "tales como son la consideración única del informe técnico objetado sin concatenarlo con los demás recaudos presentados".

 A juicio de la Sala, el falso supuesto, se patentiza de dos maneras. La primera cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o con los asuntos objetos de decisión, incurre en el falso supuesto de hecho. Ahora cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se esta en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.

La sala Político Administrativa señaló que en primer término no constituye un hecho controvertido, que el área solicitada para realizar la explotación, se encuentra dentro de la Zona Protectora del Área Metropolitana de Caracas, en este sentido la Administración indicó que "de acuerdo a los estudios técnicos efectuados, las labores de extracción y aprovechamiento de material rocoso, en el área planteada, produciría efectos negativos sobre la Zona Protectora del Río Mamo, ocasionando graves daños a la vegetación existente, así como cambios en el patrón de drenaje de dicha área y cambios en el comportamiento hidráulico del Río Mamo, en el sector de influencia de la cantera"

    Igualmente, se expresó en el acto recurrido que "si bien es cierto que de acuerdo a lo establecido en el artículo 56 del Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso de la Zona Protectora del Área Metropolitana de Caracas, en principio, se permiten dentro de dicha zona las actividades relacionadas con la explotación, extracción y procesamiento de minerales no metálicos, no es menos cierto que dicha norma no puede ser aplicada en forma automática y de manera aislada, pues en cada caso deberá ser realizada la factibilidad del proyecto propuesto, lo cual conlleva al estudio de las condiciones geológicas del área a intervenir, así como sus características físico-naturales y las consecuencias que la actividad solicitada generaría sobre los recursos naturales".

   Igualmente señaló que las conclusiones se fundamentaron en el informe técnico realizado por funcionarios del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales el 21 de febrero de 1997, que corre inserto a los folios 259 al 274 del expediente administrativo, efectuado con ocasión al recurso de reconsideración interpuesto por el representante legal de la empresa recurrente.

INSPECCIÓN DEL TERRENO

De lo anterior se advierte que el representante de la sociedad mercantil recurrente estuvo presente durante la inspección realizada el 27 de febrero 1997, en los terrenos propiedad de la empresa conjuntamente con los funcionarios del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, hecho que no fue desvirtuado.

Además la parte actora no aportó elementos probatorios en sede judicial que demostraran que el área a que se refiere el informe no se adecua a la ubicación cierta del área solicitada tal como lo afirma; todo lo cual permite concluir a esta Sala, que el lote de terreno sobre el cual se practicó la aludida inspección es efectivamente el inmueble propiedad del accionante en el cual se pretende realizar la explotación.

Se evidenció de las actas del expediente que la única actividad probatoria del actor en sede judicial, fue la promoción de copia simple del acto impugnado conjuntamente con el libelo. También manifestó "promuevo como prueba los planos, material cartográfico y un estudio geológico sobre la zona solicitada, presentado por mi representada ante el órgano administrativo", con respecto a lo cual, se observó que tales recaudos forman parte de la propuesta consignada por la accionante al momento de solicitar las correspondientes autorizaciones ante la Autoridad Única de Área Agencia de Cuenca del Río Tuy y son anteriores al informe técnico que se cuestiona, lo cual no aporta ningún elemento probatorio que desvirtúe lo expuesto por la Administración al negar la solicitud de ocupación y afectación del territorio.

Para concluir la Sala estimó necesario advertir que conforme a lo dispuesto en el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil, el recurrente tiene la carga de probar sus respectivas afirmaciones de hecho, concretamente la denuncia de falso supuesto de hecho por la presunta falsedad del contenido del informe sobre el cual se fundamentó la decisión en sede administrativa. Resaltó también que no existen dudas respecto a que, contrario a lo alegado por el recurrente, el acto administrativo impugnado fue dictado sobre la base de circunstancias fácticas debidamente apreciadas por la administración .